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Políticas públicas y combate a la
pobreza y la exclusión social:
Hacia políticas públicas inclusivas
Manuel Barahona Montero,
Profesor FLACSO-Costa Rica
Catedrático Escuela de Economía, UNA
San José: febrero de 2006
"La desigualdad es un aspecto predominante
de las sociedades latinoamericanas en lo que
se refiere a las diferencias de ingreso, el
acceso a los servicios, el poder y la influencia
y, en muchos países, el trato que se recibe
de la policía y del sistema judicial“.
de Ferranti, David; Guillermo E. Perry, Francisco H. G. Ferreira y Michael Walton
(2003). Desigualdad en América Latina y el Caribe: ¿ruptura con la
historia?. Washington, D.C.: Banco Mundial, Estudios del Banco Mundial sobre
América Latina y el Caribe.
1. El combate a la
exclusión social
¿Qué es la Exclusión Social?
La perspectiva de la exclusión social (SEP) es un marco
analítico flexible que permite entender cuales son los
factores determinantes (factores de riesgo) y los
procesos (de acumulación de riesgos) que llevan a
ciertos grupos sociales a una posición de vulnerabilidad
y desventaja social, incluyendo la dimensión material
de la pobreza
Fuente: Gacitúa, Estanislao.
Mecanismos de Exclusión Social
Existen dos tipos de mecanismos de exclusión social que pueden
actuar indistintamente en forma conjunta o separada:
(i) Mecanismos institucionales (exclusión procesual): deprivación de
derechos a través de arreglos institucionales (mercados,
instituciones jurídicas y políticas)
(ii) Mecanismos socio-culturales (normas/valores/prejuicio): exclusión a
través de la distribución y/o valoración desigual de bienes
simbólicos e identidad (género, edad, cultura, etnicidad,etc.)
Fuente: Idem
Elementos Conceptuales
Dimensiones de la Exclusión Social
^ Mercados (trabajo, capital, bienes & servicios)
^ Política – institucional (participación y representación)
^ Cultural (identidad/percepción, conocimiento, valores:
discurso)
^ Espacial (territorio / ubicación geográfica)
Acumulación de Riesgos (Niveles de acumulación)
^ Espacial (áreas)
^ Social (grupos sociales)
Procesos
^ Interacciones entre dimensiones / factores
^ Prevención / intervención)
Fuente: Idem
Representación Esquemática del
Proceso de Exclusión Social
Restricciones al acceso a
mercados y servicios
Restricciones Político –
Institucionales a la
participación (capital social)
Vulnerabilidad espacial
ocupacional
Pobreza
desigualdad
marginalidad
Restricciones al desarrollo
Expresión de la identidad
cultural
Fuente: Idem.
Restricciones al
de capital humano
Sobre la pobreza:


La pobreza es un fenómeno complejo,
multifacético y heterogéneo, difícil de definir,
de explicar y de medir satisfactoriamente.
Conceptualmente la pobreza resume una
situación de privación, impotencia y
vulnerabilidad.
Privación
porque los individuos no disponen ni de
ingresos, ni de activos suficientes para
satisfacer sus necesidades materiales
elementales,
producto de la ausencia de educación,
destrezas, actitudes, herramientas,
oportunidades o activos suficientes para
generar ingresos y acumular.
Impotencia
porque no poseen ni la organización, ni el
acceso al poder político para cambiar la
situación por sí solos.
Vulnerabilidad
porque están sujetos a diversas formas
de inseguridad (económica,
ambiental, etc.).
Las mediciones existentes de
pobreza ponen énfasis en la
privación material
Un hogar se considera pobre si:
 no tiene ingresos suficientes para adquirir
bienes y servicios básicos en el mercado
(alimentos, vestido, vivienda y servicios, etc.);
 no tiene acceso o tiene acceso inadecuado
a bienes y servicios básicos suministrados por el
Estado (educación, salud, agua potable y
saneamiento, etc.)
Contexto…


En América Latina predominan
sociedades “de un tercio” (Rolando
Franco. Grandes temas del desarrollo
social en ALyEC, p. 100).
Importancia de consolidar la
convivencia democrática y la calidad de
la democracia.
1.2 El contexto latinoamericano

AL: la región más inequitativa del mundo.
América Latina y el Caribe (18 países): coeficiente de Gini de la distribución del
ingreso per cápita de las personas, alrededor del 2001.
0,800
0,600
0,400
* Estimaciones para área urbana. En el caso del Argentina, para el Gran Buenos Aires.
Fuente: CEPAL (2003b).
Brasil
Bolivia
Argentina *
Honduras
Nicaragua
Colombia*
Paragua y
Chile
Rep.
Dominica na
Gua te mala
Perú
El Salvador
Panamá *
Mé xico
Ecuador*
Costa Ric a
Uruguay*
0,000
Venezue la
0,200
2. Políticas públicas y política
social
2.1 Políticas públicas


Denotan acción, medios y fines. El concepto
implica cambio, es decir, cambios en las
situaciones,
sistemas,
prácticas
y
comportamientos.
Las políticas públicas tienen valor en tanto
que la sociedad esté convencida de que la
ejecución de una(s) política(s) X puede
causar un cambio deseable.
2.2 Política social

La política social explora el contexto social,
político, ideológico e institucional dentro del
cual se produce, distribuye y consume el
bienestar social.
Angus Erskine
A. Walker

Justificación para el desarrollo y uso de
instituciones y grupos sociales que afectan la
distribución de los recursos, posición social y
poder entre individuos y grupos en una
sociedad. Así, la política social se interesa
tanto en los valores y principios que
gobiernan la distribución, como en sus
resultados.
T.H. Marshall

La política social usa el poder político para
reemplazar,
completar
o
modificar
operaciones del sistema económico para
lograr resultados que el sistema económico
no puede lograr por sí solo; y al hacer esto es
guiado por valores adicionales a aquellos
determinados por las fuerzas del libre
mercado.
2.3 Metas de la política social
(T.H. Marshall)

Eliminación de la pobreza.

Búsqueda de la equidad.

Maximizar el bienestar.
2.4 Tres funciones de la
política social



Dotar a la población de capital
humano.
Realizar acciones compensatorias. y
Contribuir a asegurar la cohesión
social (Rolando Franco).
2.5 Política Social y Necesidades
Básicas

El interés del análisis de las políticas sociales
debería centrarse en los procesos por medio
de los cuales las necesidades básicas se
definen y crean, así como en los servicios
sociales institucionalizados para satisfacer
algunas de ellas.
2.6 Tipos de intervención para
superar la pobreza


Pobreza por insuficiencia de ingresos:
 Mercado de trabajo (calidad del empleo, formación
profesional, EMPLEO).
 Políticas de mejoramiento de ingreso sectores
productivos (caminos, crédito, asistencia técnica,
etc.).
 Inversión en capital humano (largo plazo).
 Asistencia social.
NBI:
 Inversión pública: acueductos, escuelas, salud...
 Mercados de capitales (vivienda).
Tipos de política social
Políticas Universales
o sociales básicas;
(derechos colectivos)
Políticas de
protección especial
(amenazas o
violaciones)
Fuente: Adaptación sobre
enfoque Programa 2
UNICEF/CR
Población
Políticas asistenciales
selectivas
Grupos vulnerables
Políticas de
garantías
2.7 ¿ Por qué es importante la
política social ?
Relación inversa entre gasto público social per
cápita e insatisfacción de necesidades básicas
América Latina y el Caribe (16 países): Gasto público social
per cápita (excluyendo seguridad social, 1998-99) e Índice de
Pobreza Humana (2000)
NIC
Índice de pobreza humana
25,6
GUA
20,6
HON
ELS
15,6
PAR
10,6
BOL
RDO
PER
BRA
COL
VEN
5,6
PAN
MEX
URU
CRI
CHI
0,6
0
100
200
300
gas to s ocial pe r cápita (US$ de 1997)
Fuente: CEPAL (2001) y PNUD (2002).
400
500
Corolario de lo anterior

El crecimiento económico juega un papel muy
importante en la reducción de la pobreza como
insuficiencia de ingresos, especialmente mediante el
mercado de trabajo, afectando los ingresos de las
familias. Sin embargo, el bienestar de las familias no
depende exclusivamente de ese crecimiento o de lo
que sucede en el mercado de trabajo en determinado
momento del tiempo, sino que, también depende de
la ampliación de oportunidades, especialmente en lo
relativo a la formación de calidad humano y el acceso
a servicios sociales básicos de calidad.
2.8 Visiones sobre el
desarrollo social (1)

Es un proceso de cambio social
planificado, diseñado para promover el
bienestar de la población como un todo,
en conjunto con un proceso dinámico
de desarrollo económico (J.Midgley).
Desarrollo Social (2)

Procura incrementar el bienestar de
la población, aprovechando el poder
del desarrollo económico para fines
sociales.
Con este enfoque, las
políticas y programas ejecutados
deben incorporar a la gente pobre
en la economía.
Desarrollo Social (3)

Otras características son su enfoque
interdisciplinario y su alcance inclusivo o
universalista.
Además, el desarrollo
social tiene que ver con comunidades,
regiones y sociedades, en lugar de
adoptar un enfoque individualista.
3. Modelos de política social y
ciudadanía inconclusa
3.1 Modelos de desarrollo y
política social



I. Crecimiento hacia fuera
Énfasis social: crear la nación, autoprotección,
cuestión de policía
II. Sustitución de importaciones
Énfasis: protección al trabajador asalariado,
creación clase media
III. Post ajuste
Énfasis: inversión en capital humano
Fuente: Rolando Franco, 1997. Paradigmas de la
política social en América Latina. FLACSO, San
José.
3.2 Los paradigmas de política
social


Dominante: forjado al calor del modelo
de sustitución de importaciones.
Emergente (en ciernes): ligado a la
etapa de ajuste y apertura económica.
3.3 Algunas características
Temas
Dominante
Emergente
Institucionalidad
Monopolio
estatal centralista
Burocrática
Pluralidad de
actores –
descentraliz.
De proyectos
Financiamiento
Estatal
Objetivo
Universalismo
de la oferta
Mixto-subsidio a
demanda
U. de la
satisfacción
Población
Clase media
Pobres
Lógica toma de
decisiones
4. Estrategias de desarrollo y
políticas públicas inclusivas
4.1 Consideraciones generales





Necesidad de un enfoque integrador.
Colocar la lucha contra la pobreza y la
exclusión social como eje de las estrategias
de desarrollo.
Articulación de las políticas económicas y
sociales.
Reforzamiento de las capacidades de
coordinación.
Compromiso activo de la sociedad civil.
4.2 ¿ Qué es una política pública
inclusiva ?

Políticas y acciones públicas (en lo social,
económico y ambiental) cuyo diseño,
ejecución y evaluación considera sus
impactos en el tejido social, y favorece la
potenciación de las capacidades de las
personas y la cohesión social, especialmente
procurando la incorporación de los colectivos
o grupos en riesgo social o aquellos de mayor
vulnerabilidad (promoción de la ciudadanía
activa).
4.3 Retos desde la política social



Perseguir el universalismo (en el sentido de
satisfacción de las necesidades de todas las
personas), no sólo en el discurso (lo propio
del universalismo excluyente o estratificado).
Promover, en asocio, con otras políticas
públicas, el bienestar.
Mejorar su eficiencia y eficacia.
4.4 La dimensión política de la
coordinación en el sector social


“... la confianza en la voluntad declarada de los involucrados o en la
letra escrita en leyes y decretos, se han mostrado insuficientes para
plasmar realmente una conjunción integral de esfuerzos colectivos al
interior de los aparatos estatales, en tanto estos aspectos no sólo no
ayudaron a generar confianza entre los participantes, para promover
coaliciones pro-coordinación, sino que tampoco fomentaron acuerdos
creíbles capaces de cumplirse y ser sostenibles en el tiempo”.
(Repetto;2005:86)
En síntesis, nos encontramos con relaciones de poder entre sectores
con intereses e ideologías en conflicto, grupos con dotaciones de
recursos diferenciales, brechas entre el discurso público procoordinación e incentivos perversos que inciden en el cálculo y la
voluntad de los protagonistas para no establecer –y cumplir- acuerdos
(Repetto; 2005). Todo ello abre la discusión sobre la Autoridad Social.
Formatos de Autoridad Social



Chile: Ministerio de Planificación
operando como ente coordinador de las
políticas sociales
Bolivia: Mega Despacho de Desarrollo
Social
Costa Rica: operación de un Consejo
Social de Gobierno
El caso costarricense…
5. El nuevo enfoque de
Derechos Humanos
5.1- ¿ Qué es el Enfoque de
Derechos ?
Nueva perspectiva de lo social, que




Ubica a la persona como el centro de la sociedad.
Incorpora una nueva ética en el derecho, la cual fortalece
la idea de la universalidad de la ley (equidad e igualdad).
Promueve una cultura política y social basada en el
reconocimiento recíproco.
Propicia una institucionalidad pública y privada como
instrumento de la ciudadanía activa.
5.2- Pilar conceptual: la
noción de ciudadanía activa
Un sujeto reflexivo y activo gracias al
reconocimiento de sus derechos civiles
(libertad), políticos (participación),
sociales (acceso), económicos
(oportunidades) y culturales (autonomía,
identidad).
5.3- ¿Qué es una política pública con
enfoque de derechos?
Se trata de políticas que:



Hacen un pleno reconocimiento social, político y jurídico de la
diversidad, la igualdad social (igualdad y libertad), cultural
(género, ciclo de vida, etnicidad).
Ofrecen garantías jurídicas e institucionales de modo
permanente del reconocimiento de los derechos civiles,
políticos y sociales de todas las personas sin excepción.
Operan como instrumento para garantizar el acceso a
servicios públicos, a las capacidades y a la igualdad de
oportunidades (propiedad, empleo, servicios e ingresos
dignos).
Enfoque tradicional de las Necesidades
versus el Enfoque de los DH
Enfoque tradicional de las Necesidades
Enfoque de los Derechos Humanos
Enfoque sectorial con intervenciones verticales y
fragmentadas (ejemplo: vacunación de niños y
niñas)
Visión integral e intersectorial del desarrollo (abarca toda
la gama de derechos- económicos, sociales, civiles,
políticos y culturales- de todos los niños, niñas y
adolescentes de 0 a 18 años de edad)
Las necesidades son alcanzadas ó satisfechas
Los derechos son realizados (respetados, protegidos,
facilitados, y cumplidos)
Las necesidades no conllevan responsabilidades
u obligaciones, aunque pueden generar
promesas
Los Derechos siempre conllevan una correlación de
responsabilidades u obligaciones
Necesidades no son necesariamente universales
Los Derechos Humanos siempre son universales
Las Necesidades básicas pueden ser alcanzadas
por medio de metas ó de resultados.
Las metas y los objetivos usualmente son:
de corto plazo y enfocadas a los resultados
específicas en el tiempo
cuantificables
centradas en las manifestaciones de los
problemas ó en sus causas inmediatas
centradas en el acceso a servicios básicos de
calidad
Los Derechos Humanos se pueden realizar solamente
atendiendo tanto los resultados como los procesos
Las metas y los objetivos usualmente son:
de largo plazo
centrados en el proceso y los resultados
más difíciles de cuantificar
centrados en las causas estructurales básicas así como
en las manifestaciones
focalizadas en el cumplimiento de derechos y en el
empoderamiento
Enfoque tradicional de las Necesidades
Enfoque de los Derechos Humanos
Las necesidades pueden ser priorizadas
Los Derechos Humanos son indivisibles dada su
interdependencia. No existe nada semejante a
“derechos básicos”
La sostenibilidad es deseable
La sostenibilidad es necesaria
La Participación es una estrategia
La participación es un objetivo, una meta y una
estrategia
Contexto: social y apolítico
Contexto: social, político, macroeconómico, y
orientado a las políticas
Las necesidades pueden ser alcanzadas La caridad y el asistencialismo no tiene cabida
a través de acciones de caridad y
desde la perspectiva de los derechos humanos
asistenciales
Es gratificante declarar que el 80% de la
totalidad de los niños y niñas han visto
satisfecha su necesidad de ser
vacunados
Desde el enfoque de Derechos, esto significa
que el 20% de la totalidad de niños y niñas no
han visto cumplido su derecho a ser vacunados
5.4- Fines de una política con
EdD



Promoción de una cultura basada en la libertad de
todas las personas y en la igualdad de
oportunidades.
Desarrollo del tejido social como soporte principal del
proceso de integración social.
Construcción de una ciudadanía activa (participación
activa y reflexiva de la comunidad y de las personas
individualmente en los espacios públicos y privados).
5.5- Protección de derechos: un
enfoque compartido
Comunidad
y Soc. civil
organizada
Familia,
Personas
NNA
Instituciones
Sector Social
y económico
Municipalidades
Red de Protección Social
ONG’s
Universidades
Poder Judicial
Organismos de
Cooperación Internacional
LA PROTECCIÓN SOCIAL
INTEGRAL
LO JURÍDICO
(norma)
LO SOCIAL
(igualdad, libertad)
LO CULTURAL
(género, ciclo de vida, etnicidad)
PSI: Visión del desarrollo social que propende a generar condiciones y
oportunidades para asegurar una calidad de vida digna a lo largo
del ciclo de vida de las personas
Política de protección que reconoce derechos civiles,
políticos y sociales
de todas las personas sin excepción
Garantizando:
El acceso a servicios públicos
La igualdad de oportunidades
La participación ciudadana
La exigibilidad de derechos
6. Algunas experiencias
relevantes
Estrategias, planes y políticas
6.1 La estrategia europea


La estrategia europea para la inclusión social o
Estrategia de Lisboa -resultado del Consejo Europeo
reunido en Lisboa y Feir en Junio de 2000- constituye
la base de las acciones comunitarias en materia de
empleo, innovación, reforma económica y cohesión
social.
Esta estrategia incorpora una serie de medidas de
carácter prioritario, entre las que destacan la
preparación de la transición hacia una economía
competitiva y la modernización del modelo social
europeo.
6.2 España

El Plan Nacional de Acción para la Inclusión
Social (PNAin) del Gobierno de España
liderado por el del Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales. Este plan tiene 4 áreas
funcionales: i) empleo y acceso a recursos, ii)
prevención de riesgos de exclusión social, iii)
actuaciones en favor de grupos específicos de
las personas más vulnerablesy iv)
movilización de todos los agentes.
6.3 Inglaterra


Creación de la Unidad de Exclusión Social en
1997 en el Despacho del Primer Ministro.
Enfoque centrado en una nueva agenda para
combatir tanto las causas como las
consecuencias de la exclusión social por tres
vías: i) mejoramiento de la justicia social, ii)
fortalecimiento de las comunidades y iii)
soporte al crecimiento económico de largo
plazo.
6.4 Chile Solidario - Puente
7. Algunas lecciones y pistas



Promover una agenda de desarrollo amplia. El
bienestar no sólo depende del crecimiento económico
o de la política social.
Ampliar el horizonte de los actuales planes de lucha
contra la pobreza incluyendo los temas de
vulnerabilidad, riesgo y exclusión social.
Concertar, desde un enfoque de derechos, mínimos o
estándares nacionales sobre desarrollo social y
calidad de vida.
Cont. 7 Algunas lecciones y pistas


Prestar particular atención a la situación de
colectivos o grupos específicos y a la
dimensión territorial de las asimetrías
sociales, inequidades y dinámicas de
exclusión social.
Aprovechar los compromisos de los Gobiernos
en las Metas del Milenio para realzar el
combate de la exclusión social.
2 pre-requisitos


Que la política económica haga su parte en
términos de contribuir a la generación de un
crecimiento sostenido y la generación de
empleos de calidad.
Inclusión de los sectores menos favorecidos
en la procura de su bienestar vía la
potenciación de sus oportunidades y
capacidad, de su voz...
Temas generadores
1.
2.
3.
4.
Importancia de la distinción entre políticas
públicas y políticas estatales
¿Resumen bien los ejes de equidad,
desarrollo y ciudadanía los principales
desafíos para el desarrollo de América
Latina?
Pertinencia del debate entre universalismo y
selectividad
El reconocimiento de los DESC: ¿se puede
armonizar lo normativo y su viabilización
económica?
Fin
Para observaciones y comentarios
diríjase a
Manuel Barahona Montero
e-mail: mbarahona@unicef.org