Download Planificación y Presupuestación orientada a Resultados

Planificar, presupuestar y
evaluar en América Latina y el
Caribe
Documentos de ILPES disponibles para ocho países: Argentina,
Colombia, Costa Rica, Ecuador, Perú, Uruguay, Brasil y México
Dos modelos:
Planificar…sin presupuestar
Presupuestar…sin planificar
{Sin embargo, renovado interés}
Temario

El entorno

Plan, presupuesto y GPR: recurrencias

Innovaciones

Talleres
Cantidad, calidad del gasto público…
Comparaciones internacionales: evolución del gasto público del gobierno
general1, 1970-2006, en % de PIB
60
50
40
30
20
Estados Unidos (GG)
Japón
Unión Europea
América Latina (19)
Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para
América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina.
1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
10
El control del gasto público :siete
arreglos institucionales en la OCDE...

Reglas macro-fiscales y presupuestación plurianual

Supuestos macroeconómicos prudentes

Técnicas de agregación del presupuesto

Transparencia

Técnicas modernas de gestión financiera (base
devengado)

Flexibilidad gerencial

Gestión por resultados
Recuperación del saldo público
América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central
1950-2007, promedio simple, % de PIB
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
1950
1955
1960
1965
1970
Ingresos
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
Gastos
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
“En los años recientes, hemos dedicado nuestros esfuerzos
al control del gasto; ahora debemos mejorar su calidad”
Cómo mejorar la calidad del sector
público?

Dos niveles macro de análisis:


Clasificación económica
Clasificación funcional
La calidad del gasto público en
América Latina
Gobierno central: déficit primario e inversión pública,
1980-2006, en % del PIB
4
4.0
3.5
3.0
3
2.0
2.5
1.0
2
0.0
1.5
-1.0
1
-2.0
0
-3.0
19
80
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
0.5
Inversión Pública en Infraestructura
Déficit primario
El gasto público social en América Latina
30
28.7
Promedio regional
2004-2005: 15,9%
25
22.0
19.4
20
18.6
17.7 17.5
Promedio regional 1990-1991: 12,9%
15
9.4
8.9
8.0
7.9
7.1
6.3
6.3
5.6
El Salvador
9.9
Ecuador
10.8 10.2
10
Guatemala
13.4 13.1
11.7 11.6
5
Fuente: CEPAL, sobre la base información proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisión.
Rep.Dominicana
Paraguay
Panamá
Perú
Jamaica
México
2004-2005
Trinidad y Tabago
1990-1991
Nicaragua
Honduras
Venezuela
Chile
Colombia
Costa Rica
Uruguay
Bolivia
Argentina
Brasil
0
Cuba
Gasto social total (% del PIB)
35
La clasificación funcional del gasto público
Clasificadores generales
Protección social
1. Servicio públicos generales
2. Defensa
3. Orden público y Seguridad
4. Asuntos Económicos
5. Protección Ambiental
6. Vivienda y servicios comunitarios
7. Salud
8. Recreación, cultura y religión
9. Educación
10. Protección social
1. Enfermedad y discapacidad
2. Tercera edad
3. Sobrevivencia
4. Familia y niños
5. Desempleo
6. Vivienda social
7. Exclusión social
8. Otros
La composición del gasto en la Unión
Europea (% del PIB)
60
50
Otros
40
Asuntos Econom icos
Educación
30
Salud
Servicios públicos generales
20
10
Protección social
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Source: Commission services.
La gestión por resultados en la práctica
Todos los países de América Latina han
emprendido reformas desde hace una
década…con suerte variable
Poca estabilidad política
Falta de apoyo a nivel nacional
Buenas experiencias sub-nacionales
Ambigüedad de la misión…
La presupuestación plurianual



En los países miembros de la OCDE, los marcos
presupuestarios plurianuales son la base de la
consolidación fiscal. La exitosa implementación de estos
marcos plurianuales no es menos que una “revolución
cultural” en el gasto público.
Estos marcos plurianuales no son sin embargo objeto de
legislación; se trata de documentos de planificación que
reflejan un compromiso político con la disciplina fiscal.
Es preciso desdoblar el presupuesto plurianual en dos
aspectos: uno relacionado con la implementación
operativa y otro relacionado con su utilidad. En cuanto al
segundo aspecto, la experiencia no ha sido del todo
satisfactoria en América Latina (Argentina).
Fuente: Mussi (2005)
Modelos de evaluación

Plan (políticas)





Presupuesto (programas)

Brasil (PPA)
Costa Rica
Colombia (Sinergia)
Mexico ?






Evaluar las políticas
públicas expresadas en
el plan de desarrollo
Chile
Argentina
Colombia (sub-nacional)
Perú
OCDE (Australia, Nueva
Zelanda)
Enfasis en evaluación de
programas
gubernamentales
Modelo presupuesto

Ventajas



Fortaleza Institucional
(“liderazgo del cambio”)
Buen manejo de
información
Unidad
Institucional/programática

Problemas



Ciclo presupuestario versus
impacto
Juez y parte…
Centralización operativa
Modelo plan

Ventajas



Visión estratégica de
mediano plazo
Transparencia
“Pureza” tecnocrática

Problemas



Plasmar políticas en
programas e Instituciones
Donde están los gerentes?
“Resistencia” de
presupuesto: POAs versus
PPPs..
Planificar y Presupuestar:
¿el vino añejo en nuevas botellas?
1.
2.
3.
4.
No hay UN modelo de integración.
Persiste divorcio de equipos técnicos entre
presupuestadores y planificadores.
Problemas en la integración de sistemas
de información; incapacidad de
“conversar”.
Saturación de información para tomadores
de decisiones: “menos es hermoso” (less
is beautiful).
Verticalidad, Exceso de Instrumentos?

Plan Nacional de Desarrollo



Planes Sectoriales



PRIORIDADES
SECTORIALES
Evaluaciones de
Impacto y
resultados
Intermedios
FINES Y OBJETIVOS
ESTRATEGICOS
INSTITUCIONALES
Indicadores
Estratégicos
Indicadores de Objetivos Estratégicos Institucionales
Programas Presupuestarios

PRIORIDADES
NACIONALES
Objetivos sectoriales
Objetivos institucionales
Planes Institucionales


Objetivos nacionales
Objetivos de ejes de política pública del PND
Estadísticas
Nacionales
Estudios de
Impacto
Indicadores de gestión
Ejemplo: 1.1.1.1.1.1.1.1., 1.1.1.1.1.1.1.2, 1.1.1.1.1.1.1.3
CONTROL DE GESTIÓN
Indicadores
Sistema de
Control de
Gestión
La articulación entre el nivel macro y el nivel sectorialinstitucional se pierde…

Metas Nacionales con escasa expresión en
prioridades sectoriales

Metas Sectoriales dificilmente articuladas con
metas institucionales

Metas Institucionales sin conexión con metas
operacionales
Aspectos institucionales que inhiben la articulación entre Plan y
Presupuesto



Los modelos son poco comprendidos en su lógica en las
organizaciones, los discursos son poco integrados entre Entes
Rectores e Instituciones (Centralismo, “caudillismo”, agencificación)
Liderazgos gerenciales poco consolidados
Problemas de diseño y construcción de indicadores, desafíos para
su credibilidad…escasas capacidades instaladas en sistemas de
información
¿Qué hacer?





Planificación, bye…
Fuerte énfasis en coordinación inter-institucional…
En sistemas de información…
En unidades técnicas especializadas…
…Y liderazgo político
Innovaciones





Se desarrollan Presupuestos Plurianuales vinculados a
los planes 2020.
Se identifican los compromisos concretos que tiene el
gobierno, y se vinculan a las asignaciones
presupuestarias (clasificadores para la gestión por
resultados).
Se establecen arreglos contractuales que determinan la
responsabilidad de los Directivos por los resultados
comprometidos.
Se crean sistemas de “buenas prácticas”.
Se comparten objetivos entre dependencias.
Reino Unido: presupuesto plurianual
Fuente: Hughes (2008)
Reino Unido: insumos, impactos
Fuente: Hughes (2008)
CONVENIOS DE SERVICIO PUBLICO
Crecimiento sostenible y prosperidad (PSA 1-7)
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Aumentar la productividad de la economía del Reino Unido.
Mejorar las habilidades de la población, para garantizar una base calificada de nivel mundial en 2020
Asegurar el control de la migración que protege al público y contribuye al crecimiento económico.
Promover la ciencia e innovación de nivel mundial en el Reino Unido.
Provisión confiable y eficiente de redes de transporte que apoyan el crecimiento económico.
Establecer condiciones para el éxito de los emprendimientos en el Reino Unido.
Mejorar los resultados económicos de las regiones y reducir la brecha en las tasas de crecimiento
económico entre las regiones.
Equidad y oportunidades para todos (PSA 8-17)
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
Maximizar las oportunidades de empleo para todos.
Reducir a la mitad el número de niños en situación de pobreza de 2010-11, en pos de la erradicación
de la pobreza infantil para el año 2020
Elevar los resultados educativos de todos los niños y jóvenes.
Reducir la brecha de rendimiento escolar de los niños de bajos ingresos.
Mejorar la salud y el bienestar de los niños y los jóvenes.
Mejorar la seguridad de los niños y los jóvenes.
Aumentar el número de niños y jóvenes en el camino hacia el éxito.
Combatir las discriminaciones de género, raza, discapacidad, edad, orientación sexual y religión.
Incrementar los adultos excluidos socialmente en asentamientos y empleo, educación o formación.
Combatir la pobreza y promover una mayor independencia y bienestar en etapas posteriores de la
vida.
Reino Unido: convenios de servicio público
Fortalecimiento de las comunidades y una mejor calidad de vida (PSA 18-26)
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
Promover una mejor salud y bienestar para todos.
Garantizar una mejor atención para todos.
Aumentar la oferta de vivienda de largo plazo.
Construir comunidades más cohesionadas, empoderadas y activas.
Desarrollar Juegos Olímpicos exitosos y Juegos Paraolímpicos.
Hacer las comunidades más seguras.
Entregar un Sistema de Justicia Penal más efectivo, eficaz y transparente.
Reducir el daño causado por el alcohol y las drogas.
Reducir el riesgo del terrorismo internacional para el Reino Unido y sus intereses
internacionales.
Un mundo más seguro, justo y ambientalmente sustentable (PSA 27-30)
27.
28.
29.
30.
Liderar el esfuerzo mundial para evitar el peligroso cambio climático.
Garantizar un medio ambiente natural saludable para el día de hoy y el futuro.
Reducir la pobreza en los países más pobres a través de los Objetivos del Milenio.
Reducir el impacto de los conflictos mediante el aumento de los esfuerzos internacionales del
Reino Unido.
Reino Unido: un ejemplo de PSA

“Elevar la productividad de la economía”

Concepto (factores críticos)

Innovación, Calificación de mano de obra, competencia, emprendimiento

Medición

Indicador 1: productividad laboral a lo largo del ciclo

Linea base: productividad laboral en el ciclo macroeconómico previo, periodicidad bi-anual

Meta: no hay…

Indicador 2: Comparaciones internacionales de productividad laboral (por hora trabajada)

Información adicional

Estrategia de implementación

Inversión

Innovación

Mano de obra

Competencia

Emprendimiento

Incremento de la productividad del sector público

Actores involucrados

Camaras de comercio

Tesorería

Secretaría de economía

Otros…

Gerencia y respondabilidad

Ministro líder: Secretarío de Economía

Comité de coordinación

Funcionario responsable: director general de economía

Plan de implementación de estrategia

Consultas
Francia: Estructura presupuestaria por
políticas públicas
Fuente: Bobay (2008)
Francia: Estructura presupuestaria por
políticas públicas


La misión, generalmente interministerial, es la
unidad de voto en el Congreso. Este puede
reasignar programas dentro de una misión
El programa (de un mismo Ministerio) es la unidad
de implementación para el Gobierno, con gerente
responsable, metas de desempeño e indicadores
de gestión, y créditos fungibles.
EJES ESTRUCTURANTES
Mega Objetivos
Meta
Meta
Mega Objetivos
Meta
Meta
Medición
Estrategia de implementación
Ministerio 1
Ministerio 2
Agencia 3
Ejes estructurantes





Un país más competitivo
Oportunidades para todos y equidad
Mejor calidad de vida (infraestructura y servicios)
País seguro, confiable e integrado
Un Estado al servicio de los ciudadanos
Megaobjetivos
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Maximizar la oportunidad de empleo para todos
Elevar el desempeño económico de las regiones y
reducir la brecha entre regiones
Construir comunidades cohesionadas, empoderadas y
activas
Comunidades más seguras
Aumentar la oferta de vivienda de largo plazo
Proveer seguridad alimentaria y de abastecimiento
Garantizar un medio ambiente natural saludable para
hoy y mañana
Entregar servicios públicos de manera eficiente, eficaz y
transparente.
DESARROLLAR UN MEGAOBJETIVO

“Elevar la productividad de la economía”



Concepto (factores críticos)
Medición
Estrategia de implementación





Actores involucrados
Institucionalidad
Gerencia y respondabilidad
Presupuesto plurianual
Plan operativo
La clasificación funcional del gasto público
Gobierno general
Clasificación funcional
2007 2008 p
Gasto total
2009
22.3
22.3
Servicios Públicos Generales
1.4
1.5
Defensa
1.7
1.7
Orden Público y Seguridad
1.2
1.3
Asuntos Económicos
3.0
2.7
Protección del Medio Ambiente
0.1
0.1
Vivienda y Servicios Comunitarios
0.3
0.2
Salud
2.8
3.0
Actividades Recreativas
0.1
0.1
Educación
3.7
3.9
Protección Social
7.9
7.9
2010
2011