Download Dossier sobre Cambio Climático Nº 35

15 de enero de 2013
Nº 35
1. Cambio Climático y Desarrollo En Latinoamérica: Tendencias y Carencias en la
Investigación, por Peter Newell
1
2. ¿Un planeta con 4 grados más de temperatura? Debemos evitarlo , por Jim Yong Kim
7
3. La cuenta regresiva del cambio climático
8
4. Doha hizo los deberes, por Connie Hedegaard
10
5. Cumbre del clima en Doha: Fracaso en las negociaciones sobre cambio climático
11
6. Las relaciones entre Seguridad Alimentaria, Cambio Climático y Comercio Internacional,
por Martin Piñeiro
13
1. CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO EN LATINOAMÉRICA: TENDENCIAS Y CARENCIAS EN LA
INVESTIGACIÓN, POR PETER NEWELL
El cambio climático ha pasado a ser un tema clave de investigación en los últimos años a nivel
global. Sin embargo, en Latinoamérica y el Caribe la investigación sobre cambio climático, y
sobre todo aquella relacionada con el desarrollo, es muy desigual. Las diferencias se centran
en los temas a investigar, en los actores involucrados, así como en los recursos y capacidad de
investigación de los diferentes países de la región. En el presente artículo se delinean estas
diferencias, así como también las tendencias claves y algunas de las carencias en la
investigación sobre cambio climático y desarrollo en Latinoamérica, especialmente desde las
ciencias sociales.
La investigación sobre cambio climático se desarrolla de forma muy desigual en
Latinoamérica y el Caribe. Por ejemplo, la mayoría de los científicos expertos involucrados en
la preparación del 5to informe del IPPC (Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático)
de Latinoamérica y el Caribe eran de un selecto grupo de países de la región. No sorprende
saber que países más grandes y ricos como Brasil, México, y Chile concentran la investigación
sobre el cambio climático, a diferencia de países como Uruguay, Paraguay y la mayoría de los
países de América Central. También hay diferencias en el tipo de temas tratados en relación
con el cambio climático. Mientras que los países andinos se focalizan más en temas de agua y
salud, el Cono Sur lidera en temas de agricultura y cambio climático. La subregión del Caribe,
incluida la región colombiana caribeña, tienen más concentración de estudios sobre pesca,
turismo y administración costera. La capacidad de investigación también varía mucho dentro
de cada país.
Por ejemplo, la provincia de Veracruz, en México, es mucho más prominente en investigación
sobre cambio climático que el resto del país. En resumen, los factores que más influyen en el
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enfoque de cada país en la investigación sobre cambio climático son el tipo de vulnerabilidad
a los distintos efectos de cambio climático, los recursos y la capacidad de investigarlos.
La falta de recursos es claramente un obstáculo clave en la capacidad de investigación y
muchos de los países de la región, como por ejemplo los países andinos y centroamericanos,
han usado sus comunicaciones nacionales para transmitir esto. Ello se refleja en el hecho de
que muchas instituciones nacionales no han identificado todavía al cambio climático como
prioridad de investigación. Muchas universidades no proveen una formación en esta área, y no
hay centros de investigación avocados a este tema. Dicho esto, aunque los gobiernos
raramente hacen directamente investigación en esta área, es el gobierno el que frecuentemente
da el marco a la agenda de investigación a través de la formulación de preguntas clave, la
comisión de trabajos y mediante la producción de comunicaciones nacionales que generan un
inventario de cuestiones relevantes al cambio climático.
La riqueza de recursos parece ser el factor determinante a la hora de poder establecer una
agenda propia de investigación, con sus propias prioridades. Países más grandes y ricos como
Brasil o México, que tienen una historia de intervenir en cuestiones medioambientales
globales, tienen también una sociedad civil más activa que demandan atención a la relación
entre cambio climático y cuestiones más amplias de desarrollo como, por ejemplo, pobreza y
justicia. Países más pobres, y dependientes del financiamiento internacional, están
inevitablemente más ligados a una agenda de investigación y de políticas sociales externas.
Más allá de las diferencias entre instituciones y países en la región, parece haber un grupo de
individuos destacados que tienen la especialidad, las conexiones, y el perfil en los debates de
cambio climático y desarrollo. Esto significa que un grupo relativamente chico de individuos
conduce la gran mayoría de la investigación sobre este tema en diferentes países, a través de
instituciones como CEPAL o la Fundación Futuro Latinoamericano que actúa como el vínculo
regional de la Red de Conocimiento sobre Cambio Climático y Desarrollo (CDKN). También
parece haber un grupo clave de organizaciones nodales que hacen investigación sobre estos
temas en diferentes países de la región. Esto refleja concentraciones de expertos y capacidades
en ciertas áreas de cambio climático y desarrollo, como por ejemplo, en economía. También
hay mucha dependencia en los expertos ajenos a la región para realizar las investigaciones.
Por ejemplo, la investigación en Suriname focalizada en los impactos del cambio climático en
la salud pública parece ser realizada principalmente por investigadores de Holanda.
En muchos casos, no es claro el alcance de la investigación sobre cambio climático. Esto es
porque muchas instituciones declaran tener un programa de investigación en algún aspecto de
cambio climático, pero la información no es detallada o no hay forma de contactarse, por lo
que es imposible verificar el alcance de la investigación. Esto puede ser por falta de recursos o
de una persona dedicada a la comunicación, o puede reflejar una especie de “branding” en
cambio climático para así atraer interés de posibles donantes. Aunque lo opuesto también
ocurre. Muchas instituciones y organizaciones que están haciendo trabajo relevante en
términos de clima y desarrollo no identifican su trabajo en términos de cambio climático. Este
es el caso especialmente en trabajos, por ejemplo, en energía, agua, agricultura, bosques.
También es claro que para muchas organizaciones, ONG y grupos de negocios, el trabajo
sobre cambio climático es una dimensión de su trabajo, pero no forman el núcleo de a su
trabajo. Por ejemplo, para muchos grupos de negocios el tema del cambio climático es una
forma de responsabilidad social corporativa, y para ciertas organizaciones que trabajan en
derechos humanos y pobreza proveen casos de estudio, pero sin embargo, no es el tema del
cambio climático el que guía su trabajo de investigación. Finalmente, es importante notar que
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la investigación que es evaluada por otros académicos a través de la sistema de ‘peer-review’
es producida por un número muy limitado de instituciones y hay mucha más literatura ‘gris’
que aquella evaluada por colegas de investigación en muchas partes de la región.
Temas de Investigación
Los temas a investigar dentro del área de estudios de cambio climático también varían mucho
entre países y dentro de los diferentes países. Dicho esto, la tendencia general es que hay
mucha más atención dedicada a los aspectos naturales que a los aspectos sociales del cambio
climático y su relación con el desarrollo. Dicho esto, hay un creciente interés y atención a la
economía del cambio climático. CEPAL está realizando estudios sobre la economía del
cambio climático en América Central, como por ejemplo sobre los impactos sobre el
crecimiento y los costos de adaptación, basados e impulsados por la reseña Stern conducida en
el Reino Unido. Sin embargo, es interesante notar que casi no hay programas de investigación
sobre los vínculos entre cambio climático, pobreza y exclusión social.
Aunque muchos informes han resaltado la necesidad de más investigación sobre los impactos
del cambio climático especialmente a escalas más locales, es este tipo de trabajo el que
concentra la mayor parte de la actividad de investigación. Se encuentra mucho más trabajo
sobre adaptación y sobre cuestiones de vulnerabilidad que en mitigar los efectos del cambio
climático. Esto es de esperar ya que la región contribuye un mínimo al problema, pero tiene
altos niveles de exposición a sus efectos. Por ejemplo, en términos de emisiones de dióxido de
carbono, México es número 13 en el ranking mundial y Brasil número 14 (aunque sube a la
tercera posición si se incluye emisiones de deforestación). Cuestiones de adaptación y
vulnerabilidad suelen ser cubiertas a través de investigación sobre transporte, energía, y
vivienda, aunque en general no ligado explícitamente a la agenda del cambio climático.
Algunas reseñas existentes señalan algunas medidas de mitigación que también sean diseñadas
para servir como medida de adaptación (políticas de transporte, vivienda, deforestación).
Muchos de los informes realizados sobre este tema han identificado también la necesidad de
más investigación desde las ciencias sociales sobre instituciones y formas de gobernanza
pertinentes al cambio climático. Hay un campo amplio para desarrollar y hacer propia una
agenda de investigación sobre cambio climático compatible con el desarrollo que sepa integrar
estos temas de manera más sistemática y efectiva. Hay una tendencia general a tratar de
reflejar y responder a la cambiante agenda de política internacional sobre cambio climático.
Los fondos para la investigación y los vínculos institucionales claramente juegan un
importante papel a la hora de identificar prioridades de investigación. Observamos un
creciente interés por PSA (pagos por servicios ambientales), particularmente en institutos que
están ligados al sistema de las Naciones Unidas, pero también más ampliamente, porque los
donantes también han adoptado y promovido este tipo de acercamiento para la conservación
del ambiente. Un creciente interés en REDD (Reducción de emisiones de la deforestación y la
degradación de bosques), y también previamente en los mercados de carbono a través del
mecanismo de desarrollo limpio (MDL), han generado proyectos específicos, estudios y
cursos, frecuentemente producidos por profesionales u otros potenciales beneficiarios o
recipientes de fondos. Por ejemplo, algunas embajadas, como la embajada del Reino Unido en
la Argentina, han producido estudios identificando oportunidades de mercado para invertir en
proyectos MDL, que pueden ser de interés para los países que representan. También Consejos
de Negocios, como el Consejo Empresarial Mundial para el Desarrollo Sostenible, han
producido estudios explorando el potencial de reducción de emisiones de sectores clave de la
economía, con el objetivo de identificar atractivas oportunidades de inversión.
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Hay variaciones regionales y concentraciones particulares en términos del objeto de
investigación. No sorprende que países con grandes extensiones de bosques, como México o
Costa Rica, estén interesados en temas de ‘carbono forestal’ (secuestración), mientras que
países con glaciares, como Chile y Argentina, estén interesados en cómo les afectara el cambio
climático. Países que dependen más de la agricultura, como Argentina, también tienen una
mayor concentración en estudios sobre estrategias para la reducción de emisiones de la
agricultura así como también tienen estudios sobre como sus exportaciones pueden ser
afectadas por medidas de comercio impuestas por los importadores que tienen como objetivo
discriminar en contra de aquellos productos que tengan un uso intensivo de carbono (apoyado
por el PNUD).
Reseñas de la literatura existente en la región confirman nuestra conclusión de que la
investigación refleja las prioridades de los países en términos de los impactos probables y de
la exposición a los efectos del cambio climático que esperan tener.
Posibilidades de expansión en la investigación
Hay muchas lagunas en la investigación sobre cambio climático en Latinoamérica y el Caribe.
Muchas de ellas han sido señaladas en reseñas anteriores, como por ejemplo aquellas
realizadas por el BID, CDKN y la Fundación Futuro Latinoamericano y en nuestro trabajo.
Incluyen la investigación sobre la mitigación ligada a la adaptación; la vulnerabilidad socioeconómica; el vínculo entre cambio climático y desarrollo, así como también brechas en la
investigación en diferentes sectores como agricultura, pesca, turismo, y áreas urbanas. A
continuación, se describirán algunas de estas carencias en la investigación.
En la mayoría de las reseñas sobre la investigación del cambio climático, la prioridad para la
investigación futura es la adaptación al cambio climático, aunque todavía no existe una
encuesta completa sobre los posibles planes para la adaptación en América Latina y el Caribe
(Chisari & Galiani 2010). Sin embargo, hay un interés creciente en la investigación sobre
mitigación ligada a la adaptación. Esto salió de discusiones, por ejemplo, sobre el control de la
deforestación como una manera de reducir emisiones y de limitar la vulnerabilidad a través de
regular ecosistemas de agua. Principalmente, la mitigación es considerada importante en subregiones en las que está ligada a la reducción de la vulnerabilidad. En cuanto a temas urbanos,
hay demanda para estudios que vayan mas allá de la mitigación, para cubrir la inversión en
infraestructura para la adaptación. Temas particularmente importantes son: el impacto de las
inundaciones en las ciudades, la salinización de fuentes de agua, la difusión de enfermedades
en áreas urbanas y cómo lidiar con casos extremos del efecto isla de calor de las ciudades.
Técnicas de construcción para resistir temperaturas más frías o más calientes fueron
particularmente pedidas.
Es limitado el análisis sobre la vulnerabilidad al cambio climático, y a sus riesgos económicos,
sociales y medioambientales. También hay una gran brecha en la investigación de las ciencias
sociales en torno al cambio climático y al desarrollo.
Esto también es cierto en relación a la investigación sobre la vulnerabilidad socio-económica
de grupos excluidos en la región, como por ejemplo la población indígena. Al mismo tiempo,
hay poca comprensión sobre cuales serían las mejores formas de encarar y las mejores
herramientas para maximizar la capacidad de adaptar a los efectos de cambio climático a nivel
regional, nacional y local. En consecuencia, algunas encuestas realizadas resaltaron la
necesidad urgente de desarrollar mapas detallados con los complejos impactos del
calentamiento global, que integre los riesgos que trae el cambio climático con otras
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vulnerabilidades, particularmente alrededor de la salud y del agua por ejemplo (Simms y Reid
2006). La necesidad de mapas integrados de la vulnerabilidad económica, social y
medioambiental han sido repetidamente mencionados como una prioridad a corto plazo así
como la necesidad de desarrollar sistemas de alarma temprana.
La gobernanza del cambio climático es un área en necesidad de expansión. Hay unas pocas
organizaciones del campo de las ciencias sociales que están trabajando explícitamente en
nuevas formas institucionales de decisión alrededor del cambio climático.
Las reseñas y encuestas (Edwards 2010; FFLA 2008) identifican la necesidad de mas
investigación desde las ciencias sociales sobre instituciones y formas de gobernanza relevantes
para el cambio climático. Esto es tanto en relación a la forma de tomar decisiones con una
cuestión tan compleja e incierta como el cambio climático, como también en temas de
coordinación interinstitucional, y de formas de utilizar conocimientos tradicionales para lidiar
con el cambio climático.
Se han identificado cuatro temas claves que se entrecruzan para toda las sub-regiones de
Latinoamérica y el Caribe: seguridad de alimentos, manejo del agua, adaptación de
ecosistemas, y gobernanza (Fundación Futuro Latinoamericano FFLA 2008). Hay un gran
nivel de consenso en las diferentes partes de la región acerca de la importancia de estos temas.
A pesar de las significativas diferencias entre países en términos de vulnerabilidad, y
diferencias de prioridades, un mensaje claro y fuerte de la consulta de la FFLA es el de evitar
un enfoque geográfico para la investigación. En cambio, se señala que se debería dar prioridad
a iniciativas de investigación que tengan un alto nivel de replicabilidad, es decir, la
investigación en sectores y temas que afecten a todas las sub-regiones. El informe de
EuropeAid fue menos claro en este sentido. Este informe sugiere que la investigación sea
organizada de acuerdo a la manera que traiga mejores resultados para comprender el tema a
tratar, ya sea de acuerdo a la geografía (local o regional) o a sectores, como el agua o la
agricultura (EuropeAid, 2009).
Se han pedido estimaciones sobre el potencial impacto del cambio climático sobre el
crecimiento económico y sobre los costos asociados a las diferentes opciones de adaptación
(incluida la opción de no hacer nada). La evaluación del impacto del cambio climático sobre el
crecimiento tiene que ser hecha con un modelo macroeconómico integral. La pedida es que la
investigación en esta área debe intentar crear una plataforma común desde la cual poder
discutir como las políticas sobre el cambio climático y sus efectos puede efectuar el
crecimiento en la región. Este pedido ha tenido respuesta, hasta un punto, en la reseña de
ECLAC sobre los costos económicos del cambio climático, basado en el modelo de la reseña
de Stern (ECLAC 2009). Este informe fue apoyado por Euroclima e incluye proyecciones
macroeconómicas para la región con dos escenarios: un escenario con cambio climático con
diferentes escenarios de emisiones y uno sin. El análisis resaltó el impacto de eventos
extremos, así como las implicaciones del cambio climático para la pobreza y la desigualdad. A
nivel regional, el análisis se hizo por sectores: agua, agricultura, salud humana, ecosistemas y
biodiversidad, zonas costeras, y marinas. Un análisis a nivel nacional y sub-nacional puede ser
requerido.
La investigación acerca de mercados de trabajo también ha sido identificada como importante.
Uno de los temas más requeridos es acerca de cómo temas de movilidad y migración del
mercado de trabajo van a ser afectados por el cambio climático, por cambios biofísicos así
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como también por los impactos económicos de las respuestas tomadas en diferentes sectores y
regiones de Latinoamérica y el Caribe.
La creciente importancia de la relación entre comercio y cambio climático es otra área en el
cual los esfuerzos de mitigación son importantes para la economía de la región. El rol de las
respuestas en el contexto del Mercosur, la Comunidad Andina o UNASUR (Unión de las
Naciones Sudamericanas), y el efecto de las medidas de comercio (como ser ajustes de
impuestos de frontera) en las exportaciones de la región fueron identificados como temas
importantes para la investigación.
Muchas de las recomendaciones dadas sobre financiamiento, comercio, mercados de trabajo,
son parte de la agenda identificada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (Chisari
& Galiani, 2010). Aunque el enfoque del BID, poco sorpresivo dado su mandato, es a) muy
economicista y menos enfocado en una visión multidimensional de la pobreza y su relación
con el cambio climático y b) mas enfocada en políticas sociales y capacidad de desarrollo por
un lado, y en servicios de consultoría por el otro, en vez de puntualizar en el desarrollo de
investigaciones académicas. En ese sentido, su mandato y su audiencia es mucho más cerrada
que la de otros entes de investigación.
Conclusión
Este reporte ha descripto las diferentes tendencias en la investigación sobre el cambio
climático en América Latina y el Caribe. Ha mostrado que la investigación se realiza de forma
muy desigual en la región, donde países más grandes y ricos como Brasil, México, y Chile
concentran la investigación sobre el cambio climático. Son también éstos países los que mejor
pueden establecer una agenda de investigación propia, ya que la mayoría va ligada a la agenda
global, asimismo ligada a las instituciones de financiamiento extranjero. Aunque la agenda de
investigación refleja en general las prioridades de los países y regiones de acuerdo a los
impactos probables del cambio climático que se esperan tener.
No obstante el creciente interés y desarrollo de la investigación en los aspectos económicos
del cambio climático, la dimensión social del cambio climático es la más relegada en cuanto a
la investigación. Se ha notado que casi no hay programas de investigación sobre los vínculos
entre cambio climático y desarrollo, o más específicamente entre cambio climático, pobreza y
exclusión social.
La gobernabilidad del cambio climático es otro tema que necesita explorarse, así como el
análisis sobre la vulnerabilidad al cambio climático, y a sus riesgos económicos, sociales y
medio-ambientales; los impactos en el crecimiento económico, en los mercados de trabajo y
en el comercio.
Finalmente, hay una necesidad de generar investigación sobre el cambio climático que pueda
integrar estos diferentes temas y aspectos del cambio climático para lograr obtener un mapa
más complejo que guíe la acción de la región.
Fuente: Peter Newell es investigador y profesor de Relaciones Internacionales en la
Universidad de Sussex, articulado publico en la Revista Crecimiento Verde e Inclusivo Nº 86
elaborado por Red Latinoamericana de Política Comercial y FLACSO – Argentina y
disponible en el Sitio Web:
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2. ¿UN PLANETA CON 4 GRADOS MÁS DE TEMPERATURA? DEBEMOS EVITARLO , POR JIM YONG
KIM
A pesar de que la comunidad internacional tiene las mejores de las intenciones de lograr que el
calentamiento global no aumente más de 2°C por encima del nivel imperante en la era
preindustrial, cada vez es más probable que los niveles de calentamiento sean más altos. Los
científicos coinciden en que las actuales promesas y compromisos de emisión asumidos por
los países ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
probablemente se traducirán en un calentamiento de entre 3,5°C y 4°C. Y mientras más tiempo
transcurra sin que se cumplan esas metas, mayor es la probabilidad de que para finales del
presente siglo la temperatura del planeta ascienda 4°C.
El Grupo del Banco Mundial encargó al Potsdam Institute for Climate Impact Research la
preparación de un informe para ayudarle a entender el estado actual de los conocimientos
científicos y el posible impacto de un aumento de 4°C de la temperatura del planeta en un
desarrollo económico adecuado.
Los escenarios que se plantean en el informe, publicado hoy, son devastadores: inundaciones
en ciudades costeras; mayores riesgos para la producción de alimentos, lo que podría provocar
un aumento de las tasas de malnutrición; mayor aridez en muchas regiones áridas, y mayor
humedad en las regiones húmedas; olas de calor sin precedentes en muchas regiones,
especialmente en los trópicos; marcado agravamiento de la escasez de agua en muchas
regiones; aumento de la frecuencia de ciclones tropicales de alta intensidad, y pérdida
irreversible de diversidad biológica, incluidos los sistemas de arrecifes de coral.
Algunas de las ciudades más vulnerables se encuentran en Mozambique, Madagascar, México,
Venezuela, India, Bangladesh, Indonesia, Filipinas y Vietnam.
Y sobre todo, un planeta con 4°C más de temperatura es muy distinto del actual y conlleva un
alto grado de incertidumbre y nuevos riesgos que desafían nuestra capacidad para prever y
planificar las futuras necesidades de adaptación.
La falta de acción en la esfera del cambio climático no solo pone en riesgo la posibilidad de
prosperar de millones de habitantes del mundo en desarrollo; también puede revertir el
desarrollo sostenible logrado en el curso de muchas décadas.
Pero un planeta 4°C más cálido no es inevitable. Debemos tener cuidado de no centrarnos
únicamente en los escenarios catastróficos. De hecho, creo que existen posibilidades
sumamente alentadoras sobre cómo sería vivir en un mundo con muy pocas emisiones de
carbono.
“La falta de acción en la esfera del cambio climático no solo pone en riesgo la posibilidad de
prosperar de millones de habitantes del mundo en desarrollo; también puede revertir el
desarrollo sostenible logrado en el curso de muchas décadas”. Jim Yong Kim Presidente del
Grupo del Banco Mundial
Nuestra labor relativa al crecimiento verde e inclusivo muestra que cuando la energía y los
recursos naturales se utilizan de una manera más eficiente e inteligente, existen oportunidades
para reducir notablemente el impacto del desarrollo en el clima sin desacelerar el ritmo de
alivio de la pobreza o de crecimiento económico.
Tales iniciativas consisten en utilizar mejor los subsidios por valor de más de US$1 billón a
los combustibles fósiles y otros subsidios perjudiciales; considerar el valor del entorno natural
en la toma de decisiones económicas; aumentar el gasto tanto público como privado en
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infraestructura verde capaz de soportar condiciones meteorológicas extremas; invertir en
sistemas de transporte público urbano que minimicen las emisiones de carbono y maximicen
el acceso a los lugares de trabajo y a los servicios; promover la determinación de precios del
carbono y los sistemas internacionales y nacionales de compraventa de derechos de emisión, y
aumentar la eficiencia energética, especialmente en los edificios, y la proporción de la energía
eléctrica producida a partir de fuentes renovables.
Ese es nuestro desafío. Debemos alentar a las mejores y más brillantes empresas y a los países
desarrollados y en desarrollo a que aprovechen las nuevas oportunidades relacionadas con el
desarrollo verde e inclusivo. Debemos mostrarles que la vía hacia el crecimiento económico
podría estar perfectamente en la búsqueda de nuevas tecnologías y nuevos enfoques para
mitigar el cambio climático.
¿Es posible crear un mercado enorme para nuevas tecnologías centradas en la mitigación del
cambio climático? Pienso que la respuesta es una sola: Sencillamente, tenemos que hacerlo.
Por un lado, espero y confío en que la visión de un planeta con 4°C más nos mueva a la
acción. Por el otro, espero y confío en que la visión de las oportunidades económicas que
brinda la necesidad de crear un mundo con bajas emisiones de carbono nos inspire para
desarrollar nuevas tecnologías. Son esas tecnologías las que pueden impulsar el crecimiento
económico y salvar a nuestro planeta de una situación catastrófica ante un aumento de 4°C de
la temperatura mundial.
Debemos evitar un planeta 4°C más cálido. El futuro de nuestros hijos depende de las
medidas que adoptemos al respecto.
Fuente: Jim Yong Kim es presidente del Grupo del Banco Mundial. Este artículo de opinión
fue publicado en el portal del Banco Mundial y se encuentra disponible en el sitio Web:
http://www.bancomundial.org/
3. LA CUENTA REGRESIVA DEL CAMBIO CLIMÁTICO
Parece que se ha convertido en un rito de las negociaciones climáticas en las Naciones Unidas
llegar al borde del colapso antes de que, rozando el plazo final, se logre un acuerdo intenso y
lleno de polémica. Aun así, la complicada conclusión de las conversaciones de este año en
Doha, en que cerca de 200 países acordaron extender el protocolo de Kyoto, no ha hecho más
que fijar el escenario para negociaciones todavía más dramáticas en 2015, cuando se debe
alcanzar un nuevo acuerdo global.
El acuerdo que se acaba de cerrar tiende un puente entre el régimen climático antiguo y uno
nuevo que aún está por definirse. Al extender por otros ocho años el Protocolo de Kyoto , que
limita parte de las emisiones de gases de carbono de los países desarrollados, el acuerdo de
Doha mantiene un marco legal internacional de importancia vital y, al mismo tiempo, preserva
reglas que costó mucho alcanzar sobre los límites de las emisiones y el comercio entre países.
Sin embargo, el acuerdo también confirma que en 2020 el tratado de Kyoto se remplazará con
uno nuevo, en el que se eliminará la anticuada distinción binaria entre países "desarrollados" y
"en desarrollo" y se requerirán compromisos de todos los países de modo proporcional a sus
niveles de desarrollo.
Le decisión a la que se arribó en Doha recalca que todo nuevo gobierno debe esforzarse por
cumplir el objetivo de la ONU de limitar el calentamiento global en 2 grados centígrados. De
hecho, generará la revisión de los objetivos de emisiones de cada país, con el fin de cerrar la
brecha entre los compromisos en pie actualmente y las reducciones necesarias para
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mantenernos por debajo del umbral de los dos grados. Asimismo, el acuerdo crea un nuevo
mecanismo de compensación para los países que están sufriendo las peores consecuencias del
cambio climático.
Más aún, se creó una plataforma única de negociaciones y se fijó el año 2015 como nuevo
plazo para alcanzar un acuerdo, lo que representa un logro mucho más significativo de lo que
han reconocido la mayoría de los comentaristas y gobiernos.
La última conferencia de las Naciones Unidas sobre el cambio climático se celebró en
Copenhague en diciembre de 2009. En sus preparativos se llevó a cabo una campaña global de
presión a los gobiernos que, entre otras cosas, convirtió a las conversaciones en una cumbre de
presidentes y primeros ministros. Aun así, no se pudo llegar a un acuerdo global legalmente
vinculante, lo que hizo que los inversionistas perdieran confianza en una economía fundada en
las bajas emisiones y retrasó en varios años los posibles avances.
Muchos temen que algo parecido pueda ocurrir en 2015, puesto que las condiciones parecen
incluso menos idóneas. Preocupadas por la crisis, las principales economías del mundo
muestran pocos signos de desear comprometerse a nuevas reducciones de las emisiones.
Además, la ansiedad pública acerca del empleo y los niveles de vida ha pasado a llenar el
espacio de los temores sobre el cambio climático que dieron bríos al movimiento de 2009.
A las organizaciones ambientalistas no gubernamentales les inquieta el que el aumento de las
expectativas pueda elevar las posibilidades de que se acabe en fracaso, dañando así las
iniciativas en los niveles nacionales para desarrollar economías basadas en bajas emisiones de
carbono. Pero esto corre el riesgo de convertirse en una profecía auto cumplido: si las
expectativas son bajas, las conversaciones no pueden sino fracasar.
Si bien hoy la atención de los líderes políticos no está centrada en el cambio climático, un
evento internacional de grandes dimensiones puede atraerla como lo hizo la conferencia de
Copenhague. Y el año próximo, cuando el Panel Intergubernamental sobre el Cambio
Climático comience a publicar su última evaluación de las evidencias científicas, seguramente
la perspectiva de que se desboque el cambio climático acabará por movilizar a la sociedad
civil.
De hecho, la situación actual -caracterizada por el aumento de las emisiones globales de gases
de carbono- ya equivale a un fracaso, y la tendencia apunta a que en menos de una década el
objetivo de los dos grados puede quedar fuera de nuestro alcance. La única esperanza es que se
gatille un movimiento internacional de acción inmediata, como el que antes de la conferencia
de Copenhague impulsó a los grandes emisores de gases de carbono del mundo (incluidos
Estados Unidos y China) a definir umbrales de emisiones.
La experiencia de Copenhague ofrece algunas lecciones valiosas. La primera es que, puesto
que los países se comprometen en lo internacional solo cuando sus ciudadanos están
preparados para hacerlo, es crucial elevar la presión interna para reducir las emisiones. Cada
una de las grandes economías debe reconocer que invertir en el "crecimiento respetuoso del
medio ambiente" puede crear empleos e impulsar el desarrollo económico.
Más aún, la lucha contra el cambio climático debe volver a convertirse en una cruzada moral
que se dirija especialmente a lo emocional. Después de todo, si cruzamos el umbral de los dos
grados estaremos condenando a las generaciones futuras a las consecuencias más nefastas del
calentamiento global.
Tercero, los países en desarrollo deberían impulsar el debate sobre un nuevo acuerdo global, a
fin de asegurar la igualdad de condiciones y proteger su derecho al desarrollo. Las medidas de
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protección ambiental se deben ver como una manera de mejorar el bienestar de los más pobres
(quienes más necesitan que se llegue a un acuerdo) más que como una carga.
Finalmente, el involucramiento de los jefes de estado y gobiernos debe complementar el
proceso de la ONU, en lugar de suplantarlo. El Secretario General de las Naciones Unidas,
Ban Ki-moon, ha convocado a una cumbre mundial sobre el cambio climático en 2014, que
ahora debe convertirse en el foco de la presión pública para que se alcance un acuerdo en
2015.
El camino hacia un entendimiento internacional lo suficientemente sólido como para mantener
el calentamiento global por debajo de los dos grados estará lleno de obstáculos. Pero se puede
lograr si los ciudadanos presionan lo suficiente a sus gobernantes y las autoridades demuestran
visión y liderazgo. Ha comenzado la cuenta regresiva al año 2015.
Fuente: Michael Jacobs es profesor visitante en el Instituto Grantham de Investigación sobre
el Cambio Climático y el Medio Ambiente en la Escuela de Economía de Londres. Este
artículo se encuentra disponible en el sitio Web: http://www.project-syndicate.org
4. DOHA HIZO LOS DEBERES, POR CONNIE HEDEGAARD
La Conferencia sobre el clima de Doha no fue un acontecimiento espectacular en que se
tomaran decisiones sobre el acuerdo mundial sobre el clima de 2015, lo que parece haber
sorprendido a algunos comentaristas y grupos de defensa del medio ambiente. Pero nadie
debería asombrarse. Todos los países acordaron el año pasado, en Durban, que las
conferencias sobre el clima desde aquella hasta 2015 prepararían el terreno para el gran
acuerdo de 2015.
Antes de Doha, la UE presentó su lista de tareas para avanzar hacia un nuevo acuerdo sobre el
clima en 2015. Ahora podemos marcar las casillas de esta lista, y gracias entre otras cosas al
papel activo de España.
La UE deseaba que Doha señalara la transición del antiguo régimen climático, en que solo los
países desarrollados tenían la obligación jurídica de reducir las emisiones, al nuevo sistema, en
el que todos los países, tanto desarrollados como en vías de desarrollo, asumirán por primera
vez compromisos jurídicamente vinculantes en virtud del nuevo acuerdo mundial.
En Doha se ha modificado la estructura misma de nuestras negociaciones. Antes teníamos
diferentes grupos de trabajo basados en una distinción radical entre los países desarrollados y
los países en vías en desarrollo. Ahora tenemos un único foro de negociación, la plataforma de
Durban, para todos los países.
No es un logro pequeño. Hoy en día, la emisión media per cápita en China ya es de 7,2
toneladas y va en aumento. La de Europa es de 7,5 toneladas y está bajando. El mundo no
puede luchar contra el cambio climático sin un compromiso de los países de economías
emergentes. Por eso era tan importante atravesar el puente entre el antiguo sistema y el nuevo,
cosa que hemos hecho.
Están construyendo este puente la UE y un puñado de otros países desarrollados que se han
comprometido a un segundo período del Protocolo de Kioto. Se habrían perdido demasiados
años de duro trabajo si no se hubiera prorrogado Kioto, que sigue siendo el único tratado
vigente que exige reducir las emisiones. No podíamos permitirlo, simplemente.
Hemos garantizado la continuidad hasta el nuevo pacto mundial de 2020 y la UE ha logrado
negociar una prórroga del Protocolo por ocho años.
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Hemos resuelto finalmente el problema del "aire caliente", es decir, el superávit de créditos de
carbono no utilizados del primer período de Kioto. Se limitará a los compradores la cantidad
que pueden adquirir. La legislación europea no autoriza su utilización y todos los posibles
compradores han declarado que no los comprarán de todos modos. Además, las nuevas
normas impiden la creación de "aire caliente" adicional. Esto constituye un buen resultado
para el medio ambiente. Y la delegación española contribuyó enormemente a llegar a este
acuerdo.
A pesar de las dificultades económicas que sufre Europa, también hemos seguido ofreciendo
en Doha financiación para luchar contra el cambio climático. Varios Estados miembros de la
UE y la Comisión Europea han ofrecido unos 7000 millones de euros en fondos para el clima
en 2013 y 2014, lo que representa un aumento frente a los dos últimos años.
La UE también solicitó que Doha fijara un calendario de lo que debe hacerse de aquí a 2015.
Ahora tenemos un plan de trabajo.
Sin embargo, antes de que el futuro régimen jurídico se ponga en marcha en 2020, la UE ha
insistido en determinar nuevas medidas para reducir las emisiones a fin de mantener el
calentamiento mundial por debajo de 2 °C. Y los objetivos de todos los países, sujetos o no al
Protocolo de Kioto, se rexaminarán a más tardar en 2014 con vistas a considerar la posibilidad
de hacerlos más ambiciosos.
La intención de Ban Ki-moon, Secretario General de las Naciones Unidas, de convocar una
cumbre de líderes mundiales sobre el cambio climático en 2014 puede añadir impulso político
a esta tarea.
En Europa no estamos esperando para actuar que haya un acuerdo mundial. Aunque hay
legislación vigente por la que deben reducirse las emisiones en un 20 % de aquí a 2020 y
podemos aumentar ese objetivo al 30 % si las otras grandes economías cumplen su cometido,
vamos a superar, en realidad, el 20 % de reducción.
Nuestra legislación sobre la eficiencia energética, aprobada hace poco, añadirá unos pocos
puntos porcentuales a nuestra reducción y las recientes propuestas legislativas de la Comisión
Europea, una vez adoptadas, van a disminuir aún más las emisiones. Algunas estimaciones
apuntan a que podríamos reducir las emisiones hasta un 27% en 2020.
Es verdad que no se obtuvieron resultados maravillosos en Doha, pero hemos avanzado de
cara al acuerdo de 2015. Por supuesto, es fácil sentirse frustrado por el lento ritmo y el bajo
denominador común de las negociaciones internacionales, pero esto no significa que nos
debamos dar por vencidos. ¿Se lo podría permitir el mundo? ¿Dónde proseguiría el diálogo?
Aunque la frustración sea una fuente renovable, no reduce las emisiones. Para superarla,
debemos seguir centrados en el objetivo final de que todas las partes suscriban un acuerdo
mundial sobre el clima de aquí a 2015. En Doha se dieron los primeros pasos.
Fuente: Connie Hedegaard es comisaria europea de Acción por el Clima. Este artículo de
opinión fue publicado en el periódico español El País el 15 de diciembre y se encuentra
disponible en el sitio Web: http://elpais.com/
5. CUMBRE DEL CLIMA EN DOHA: FRACASO EN LAS NEGOCIACIONES SOBRE CAMBIO
CLIMÁTICO
Greenpeace lamenta el fracaso de las negociaciones en la Conferencia sobre Cambio
Climático de la ONU (COP 18) que se realizó en Doha, Qatar. Si bien se acordó un segundo
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período de compromiso del Protocolo de Kyoto, tendrá poco o ningún efecto sobre las
emisiones de carbono.
El Director Ejecutivo de Greenpeace Internacional, Kumi Naidoo, realizó las siguientes
declaraciones al respecto: "En Doha, hoy les preguntamos a los políticos: ¿En qué planeta
viven? Evidentemente no en el planeta donde la gente se muere debido a tormentas,
inundaciones y sequías. Ni en el planeta donde las energías renovables están creciendo a ritmo
acelerado mientras aumentan las restricciones al uso de combustibles contaminantes como el
carbón. Sabíamos que las conversaciones sobre el clima en Doha iban a ser modestas, pero no
llegaron ni a alcanzar las expectativas más bajas".
"¿Dónde está la urgencia? El ritmo del progreso es glacial. La incapacidad de los gobiernos
para encontrar un terreno común de lucha contra una misma amenaza es inexplicable e
inaceptable. Al parecer, los gobiernos están poniendo los intereses nacionales a corto plazo
por delante de la posibilidad de supervivencia global a largo plazo".
"Sólo tres días después de que el tifón Pablo golpeara a las Filipinas y mostrase el costo
humano de experimentar condiciones climáticas extremas en países vulnerables, la decisión de
los políticos de no aumentar la velocidad o escala de los esfuerzos para reducir las emisiones
de carbono es inexcusable. El proceso internacional renguea mientras la crisis se acelera. Pero
con el creciente impacto del cambio climático, la presión se intensificará para lograr un
acuerdo serio y global en el 2015".
Al reflexionar sobre el comportamiento de algunos de los gobiernos, Kumi Naidoo añadió:
"Esta vez Europa, que por lo general es vista como líder en materia de cambio climático, se
quedó con las manos sucias. Debido a la falta de coraje político, los gobiernos europeos
decidieron ponerse del lado de Polonia, que exigía el derecho a quedarse con créditos de “aire
caliente” de Kyoto, que les fueron otorgados en la década de 1990. Europa también se negó a
plantearse un objetivo mayor al 20% en cuanto a disminución de emisiones, lo que apenas
significaría una pequeña baja de los niveles de emisiones actuales (son del 18·%). Se esperaba
al menos un comportamiento responsable por parte de los europeos, con la propuesta de
alguna promesa de financiamiento climático. Ahora Europa tiene un largo camino por recorrer
si quiere recuperar algo de credibilidad sobre el tema del clima."
"Los Estados Unidos siguen manteniéndose fuera del Protocolo de Kyoto, incluso su
delegación llegó a Doha y de inmediato se dedicó a bloquear los progresos en casi todos los
frentes. A pesar de la devastación provocada por Sandy y de encuestas que muestran un apoyo
mayoritario a la política climática, el equipo de Obama no mostró mejorías en comparación a
las COPs anteriores. Si se tienen en cuenta los subsidios de su gobierno a la exportación de
combustibles fósiles, que podrían negar la reducción de la contaminación local de carbono, el
legado del presidente Obama podría no ser mejor que el de su predecesor".
"Las economías emergentes como China, India, Sudáfrica y Brasil deberían dar un paso
adelante y asumir un papel más progresista en la construcción de un acuerdo climático para
2015. También deberían ajustar sus objetivos en cuanto a corte de emisiones antes del 2020."
"Los gobiernos tendrían que seguir el ejemplo de República Dominicana, que a pesar de
poseer sólo una fracción de la riqueza que tienen los países industrializados comprometidos en
Doha, se propuso tener para el 2030 un tope de emisiones de un 25% por debajo de los niveles
de 1990. Y, además, se pondría a actuar sin condiciones y con su propio dinero."
"Al terminar las negociaciones climáticas, Greenpeace anunció que su buque Esperanza
abandonará el puerto de Manila para responder a la crisis humanitaria en Mindanao,
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cancelando el trabajo local de protección de océanos para transportar suministros de
emergencia y trabajar con los organismos de socorro locales. Es la solidaridad la que debe
dominar en las negociaciones sobre el clima en Doha en tiempos de crisis, y no la pasividad y
las conversaciones inútiles”.
Fuente: Comunicado de la Organización Internacional No Gubernamental Greepeace,
disponible en el sitio Web: http://www.greenpeace.org/
6. LAS RELACIONES ENTRE SEGURIDAD ALIMENTARIA, CAMBIO CLIMÁTICO Y COMERCIO
INTERNACIONAL, POR MARTIN PIÑEIRO
La seguridad alimentaria y el comercio son un objetivo central de las políticas públicas en casi
todos los países de América Latina y muy especialmente de aquéllos que por ser importadores
netos de los principales commodities alimentarios son más vulnerables a la volatilidad de los
precios en el mercado internacional o los potenciales cambios en las condiciones del comercio
internacional. Más recientemente un nuevo elemento, la creciente variabilidad de fenómenos
climáticos provocada por el cambio climático, está afectando la compleja relación que existe
entre la seguridad alimentaria y el comercio, creando nuevas dificultades y desafíos.
Este trabajo está dirigido a analizar las relaciones funcionales entre estos tres grandes temas,
los cuales se articulan entre sí a través de la producción agropecuaria. El objetivo principal es
identificar las principales interrelaciones que hay entre los tres temas, examinar las más
importantes desde el punto de vista de interpretar los fenómenos subyacentes y proponer
algunas líneas de investigación que parezcan promisorias en términos de: a) la ausencia de un
conocimiento detallado sobre los temas, y b) su potencial para derivar, a partir de un mejor
conocimiento, recomendaciones de políticas públicas.
Es evidente que un análisis de estas características y más aún, la selección de áreas
promisorias de investigación, no puede estar libre de apreciaciones subjetivas y preferencias
personales. Por esta razón el contenido del trabajo no puede ser tomado más que como una
reflexión personal sobre los temas mencionados y un incentivo para continuar con el trabajo
colectivo necesario para construir un programa de investigaciones innovativo.
Caracterización de los tres temas de análisis
Seguridad alimentaria
El concepto de la seguridad alimentaria se ha afianzado, en tiempos recientes, como un
derecho universal. La Cumbre Mundial de la Alimentación organizada por la Organización de
las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO por sus siglas en inglés) en el
año 1996 instaló el tema en la agenda internacional y se consolidó definitivamente en la
segunda Cumbre del 2002. En dicha reunión la seguridad alimentaria fue definida como:
“Cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes
alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias a
fin de llevar una vida sana y activa”.
Consecuentemente, la seguridad alimentaria, que es un concepto amplio y complejo, está
asociada, tal como lo señala el marco conceptual desarrollado por la FAO, a cuatro Pilares
principales: Disponibilidad, Acceso, Utilización y Estabilidad. El primero de ellos, y en cierta
medida el cuarto, están íntimamente vinculados a la producción agrícola y al comercio, que
son los dos instrumentos a través de los cuales se logra una oferta (disponibilidad) de
alimentos a precios razonables y con estabilidad en el tiempo. Los otros tres Pilares dependen,
o están determinados, por elementos no directamente vinculados a la agricultura y al comercio
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internacional, tales como el nivel de ingresos de los consumidores y la forma en que los
alimentos son procesados y utilizados.
En algunos países de América Latina, como consecuencia del trabajo y las propuestas de
algunas ONG, como por ejemplo OXFAM (Oxford Commitee for Famine Relief), se han
aprobado normativas en las cuales el concepto se amplía para incluir la idea de la Soberanía
Alimentaria. En el marco de una interpretación estricta de la Soberanía Alimentaria, que
implica el autoabastecimiento alimentario a nivel nacional, el comercio internacional quedaría
virtualmente eliminado, lo cual crearía enormes costos económicos especialmente en los
países pequeños y con pocos recursos naturales agrícolas.
La situación de la seguridad alimentaria en América Latina es, a pesar de su buena dotación de
recursos naturales y extraordinarias condiciones productivas, bastante grave. El Departamento
de Agricultura de los EE.UU. (USDA por sus siglas en inglés) estima que la región tiene
alrededor de 58 millones de personas en situación de inseguridad alimentaria. Es importante
resaltar que las condiciones de seguridad alimentaria tuvieron, durante el periodo 1990-2007,
una cierta mejoría. Las personas con hambre bajaron del 12% de la población total al 9%. Sin
embargo esta tendencia favorable se cortó con la crisis alimentaria del año 2008-2009 y es una
región en la que se prevé una recuperación más lenta. (FAO, 2010).
Durante la última década, y especialmente después de la crisis de precios del 2008, la mayoría
de los países de la región ha impulsado políticas públicas para mejorar la situación
alimentaria. Además de consolidar y fortalecer las políticas tradicionales dirigidas a aumentar
la producción y las exportaciones, se han instrumentado políticas comerciales específicas para
proteger los mercados internos y se han implementado programas nacionales de seguridad
alimentaria que incluyen un variado conjunto de intervenciones dirigidas a mejorar el acceso a
los alimentos por parte de los sectores pobres de la población. (FAO, op.cit). Algunos países
han instrumentado políticas comerciales claramente restrictivas del comercio internacional.
Comercio internacional
Las proyecciones sobre producción y consumo de alimentos a nivel mundial sugieren que la
divergencia geográfica entre producción y consumo aumentarán. Por lo tanto el comercio
internacional será cada vez más un instrumento importante para equilibrar necesidad con
disponibilidad local. (Woolverton, Regmi and Tutwiler, 2010).
América Latina es, como región, una importante exportadora de productos agropecuarios. Sin
embargo, también existe una gran heterogeneidad con respecto a la posición que tienen tanto
las distintas subregiones como los países tomados individualmente con respecto al comercio
internacional de productos agropecuarios y, más aún, de alimentos. Los países del
MERCOSUR son importantes exportadores netos de alimentos; los de la zona Andina son, con
excepción de Venezuela, exportadores netos de productos agrícolas pero importadores netos
de las principales commodities alimentarias. Por otra parte los países de Centro América
tienen una situación más heterogénea, pero en todos ellos las importaciones de algunos
productos alimenticios son importantes desde el punto de vista de la seguridad alimentaria. El
Salvador y México son importadores netos en ambas categorías de productos.
Este análisis sugiere la importancia del comercio internacional de productos agropecuarios
para los países de la región. En el caso de los exportadores netos de productos agropecuarios,
el comercio internacional es importante para la seguridad alimentaria pero sólo indirectamente
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a través de la generación de empleo y actividad económica. Por el contrario, en los países que
son importadores netos de productos alimentarios el comercio internacional es un componente
central de las estrategias de seguridad alimentaria.
La creciente escasez mundial de recursos naturales agrícolas y la emergencia de los países del
Asia como grandes demandantes de alimentos están generando cambios importantes en las
características cualitativas e institucionales del comercio internacional. Estos cambios se han
visto potenciados por la reciente crisis alimentaria del año 2008 que ha impulsado
modificaciones en las políticas comerciales, en general más restrictivas al comercio, y nuevas
dificultades para lograr un acuerdo en las negociaciones multilaterales de Doha.
El costo global de las políticas comerciales (subsidios y tarifas) es muy grande. Algunas
estimaciones sugieren que las restricciones al comercio agrícola significarán para el año 2015
entre 70 y 200 mil millones de dólares, de los cuales los países en desarrollo son responsables
de alrededor del 30% (Banco Mundial, cit. en Woolverton y otros).
Cómo afectarán estas nuevas condiciones del comercio internacional a los países más pobres y
especialmente a los países importadores netos de alimentos de la Región no es un tema fácil de
dilucidar. Más aun, evaluar el impacto que tendrán en las condiciones de seguridad alimentaria
en todos los países de la región y cuáles son los criterios centrales para definir una estrategia y
las políticas comerciales para adaptarse a estas nuevas condiciones del comercio internacional
es un tema central de análisis.
Cambio climático
El calentamiento global resultante de las emanaciones de gases de efecto invernadero (GEI)
que resultan de las actividades humanas y principalmente de la combustión del petróleo y sus
derivados es un hecho de creciente importancia. Algunas de las consecuencias del
calentamiento global son las variaciones en las
temperaturas medias y extremas y en el régimen de
precipitaciones pluviales (cambio climático),
fenómenos que afectan en forma negativa la
producción agropecuaria y consecuentemente la
seguridad alimentaria.
El Grafico 1 muestra el aumento de las situaciones
de sequías e inundaciones a nivel mundial. Es
importante resaltar que esos fenómenos
climatológicos se manifiestan con especial crudeza
en las zonas subtropicales y consecuentemente, se
puede prever que los países de Centro América y
en menor medida los países de la Zona Andina
estarán fuertemente afectados.
Por otra parte, es importante señalar que la
producción agropecuaria, si bien será uno de los
sectores productivos más fuertemente afectados Fuente: CEPAL, FAO, IICA (2010).
por el cambio climático, también es un “Perspectivas de la agricultura y el desarrollo
responsable directo de significativa importancia. rural en las Américas: una mirada hacia
Estimaciones recientes muestran que la producción América Latina y el Caribe”, Santiago de
agropecuaria contribuye con alrededor del 15 % de Chile.
los GEI y con alrededor del 30% si se incluyen los
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efectos del mal manejo de los bosques naturales.
Consecuentemente, la relación del cambio climático con la producción agropecuaria tiene dos
dimensiones. Por un lado la agricultura debe adaptarse a las nuevas condiciones climáticas.
Esto requerirá diversas adaptaciones a las nuevas condiciones: a) la migración de la
producción de ciertos cultivos para acompañar las nuevas condiciones agronómicas de ciertas
regiones, b) el desarrollo de nuevas y mejores resistencias a los cambios de temperatura,
sequías e inundaciones de los principales cultivos alimentarios, y c) el desarrollo de nuevas
prácticas culturales que sean más efectivas en las nuevas condiciones climáticas. Por otro lado,
es imprescindible un esfuerzo deliberado para desarrollar prácticas culturales que resulten en
una menor producción de GEI. Esto es particularmente importante en la ganadería y en el
manejo forestal, pero también en la agricultura. Por ejemplo el desarrollo de la siembra
directa, que se ha adoptado extensamente en los países del MERCOSUR y también en EE.UU.
e India, es una contribución importante a este objetivo.
Caracterización y delimitación del ámbito de análisis
Los tres temas de análisis son temas importantes y de gran actualidad en el contexto del diseño
de estrategias y políticas públicas vinculadas al desarrollo y reciben una considerable atención
en la literatura técnica.
En particular la seguridad alimentaria y el comercio internacional son dos temas de gran
importancia y trascendencia para el bienestar de la humanidad y han dado lugar a una amplia
gama de investigaciones académicas, publicaciones técnicas y propuestas de política. La
mayor parte de esta literatura ha analizado estos temas en forma separada, contribuyendo al
conocimiento de las variables que interactúan al interior de cada uno de ellos. Más
recientemente, algunas investigaciones han intentado vincular ambos temas analizando sus
interrelaciones (ver por ejemplo Piñeiro y Gutiérrez Girault, 2011; Piñeiro y otros, 2009;
IFPRI, 2011a, 2011b; Woolverton y otros, 2010).
La atención sobre la problemática vinculada al cambio climático y sus interrelaciones con la
seguridad alimentaria y el comercio internacional es una preocupación más reciente y
novedosa. Surge de la creciente evidencia empírica que señala el impacto negativo que el
cambio climático tendrá, especialmente en ausencia de una enérgica acción en términos de
políticas públicas, sobre la producción agropecuaria y la seguridad alimentaria.
Esta vinculación entre cambio climático y seguridad alimentaria pone de manifiesto que las
interrelaciones entre los tres temas de análisis se establecen, principalmente, a través de la
vinculación o pertenencia de los tres temas con un tema más general y globalizante
representado por la agricultura.
En este sentido, el objetivo de este trabajo es identificar áreas de análisis e investigación que
representen las principales incógnitas en cuanto a las relaciones que existen entre los tres
temas de análisis y brinden posibilidades promisorias en cuanto al diseño de políticas públicas
que contribuyan al bienestar de la sociedad.
Con estos fines, en la sección siguiente se desarrolla un posible marco analítico para el análisis
de las relaciones entre los tres temas.
El marco analítico
A los efectos de identificar las áreas de investigación más promisorias que focalicen en las
interrelaciones entre los temas de análisis, se propone un marco analítico que tiene tres
dimensiones principales: a) la identificación y caracterización de las principales
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interrelaciones existentes entre los tres temas de análisis, b) la caracterización de las
dimensiones globales de cada uno de los temas y sus consecuencias desde el punto de vista de
la Gobernanza Mundial, y c) la evolución y los escenarios futuros que es posible esperar en
relación a cada uno de los tres temas y sus interrelaciones.
Las interrelaciones entre los tres temas de análisis
Es evidente que las interrelaciones existentes entre los tres temas incluyen un amplio espectro
de dimensiones y variables. Sin embargo es posible identificar algunas que tienen una especial
relevancia.
El Gráfico 2 presenta los tres temas de
análisis, su relación con la agricultura y
las principales interrelaciones existentes
entre ellos.
En el Gráfico 2 pueden observarse los
siguientes elementos e interrelaciones:
 La seguridad alimentaria nacional
está definida como un objetivo
importante de las políticas públicas
de cada país. Es un concepto
complejo que depende de varias
variables
que
han
sido
conceptualizadas por la FAO en su marco conceptual sobre seguridad alimentaria como
los cuatro Pilares: Disponibilidad, Acceso, Utilización y Estabilidad. La principal relación
de la seguridad alimentaria con la agricultura y el comercio es a través de la
disponibilidad de alimentos (oferta) y, en cierta medida la estabilidad, a un precio
razonable. Esto se logra a través de la producción nacional (agricultura) y por las
importaciones (comercio internacional). Los otros elementos están identificados en la
parte superior del Gráfico como Acceso, y son variables que escapan al interés directo de
esta reflexión. Adicionalmente, la flecha que va directamente de la agricultura a la
seguridad alimentaria representa las contribuciones que la agricultura hace, en forma
directa, a la seguridad alimentaria de las comunidades rurales.
 La agricultura y el comercio internacional son identificados como temas instrumentales.
Son medios a través de los cuales, tal como se describió en el párrafo anterior, se logra
una adecuada disponibilidad de alimentos a un precio razonable, que es uno de los
elemento centrales para lograr la seguridad alimentaria. La importancia relativa de ambos
instrumentos en lograr la disponibilidad de alimentos a precios razonables depende de la
estructura productiva, los recursos naturales disponibles para la producción de alimentos
que está en competencia con otros usos potenciales (bioeconomia) y de la política
comercial de cada país en particular.
 La relación principal entre la agricultura y el comercio con la seguridad alimentaria se
establece a través de la oferta de alimentos y el precio de los mismos. En este sentido la
volatilidad de los precios y sus consecuencias sobre la seguridad alimentaria es un área
principal de análisis.
 El cambio climático, consecuencia del calentamiento global, puede caracterizarse como
un elemento desestabilizador de la agricultura y parcialmente del comercio internacional
y, a través de éstos, de la seguridad alimentaria.
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 La relación del cambio climático con la agricultura es más compleja y tiene tres
articulaciones importantes:
 Por una parte la agricultura es un importante generador de gases de efecto
invernadero y por lo tanto contribuye al calentamiento global. Por lo tanto
desarrollar una producción agrícola menos contaminante (mitigación) es un objetivo
importante.
 En segundo lugar, la agricultura es afectada negativamente por el cambio climático
a través de las variaciones en la temperatura y la mayor variabilidad de las
precipitaciones, que resultarán en una mayor frecuencia de inundaciones y sequías
(ver Gráfico 1), generarán pérdidas importantes y la necesidad de estrategias de
adaptación a estas nuevas condiciones. Adicionalmente estos impactos negativos
estarán distribuidos de manera no homogénea en distintas regiones, siendo las
regiones subtropicales, incluyendo Centro América y la región Andina, zonas de
mayor riesgo.
 Finalmente la agricultura no es sólo la producción de alimentos. En una
conceptualización amplia, como la de la Bioeconomía, la producción de alimentos
compite, en la utilización de los recursos naturales agrícolas, con otros usos como la
producción de biocombustibles y otros productos industriales derivados de la
biomasa como, por ejemplo, textiles, plásticos, etc. Estas utilizaciones de la
biomasa tienen dos consecuencias importantes para nuestro análisis: 1) en general
sustituyen la utilización del petróleo y por lo tanto contribuyen a disminuir la
producción de GEI, y 2) la producción de alimentos y la volatilidad del precio de los
alimentos deben ser analizados dentro de la perspectiva más amplia de la
Bioeconomía.
 En el caso del Comercio la relación con el cambio climático es bidireccional. El comercio
agrícola internacional, caracterizado por el transporte de commodities que implica grandes
volúmenes y largas distancias, es un consumidor importante de energía fósil y, por lo
tanto, de emisiones de GEI. Por otra parte las preocupaciones medio ambientales podrían
resultar progresivamente en la imposición, por parte de los países importadores, de
barreras “verdes” al comercio agrícola. Esto podría ser una pesada carga en términos de
costos de producción y de logística para los países exportadores.
El conjunto de relaciones descriptas entre los tres temas de análisis son, a nuestro juicio, las
más relevantes y significativas desde el punto de vista analítico. Definen de manera indirecta
un criterio importante para la selección de los posibles temas de investigación, cuestión que se
discutirá más adelante.
El carácter global de los tres temas de análisis
 La segunda dimensión del marco analítico está vinculada a una característica central de
los tres temas de análisis: su fuerte dimensión internacional y global. Es decir, es
imposible analizar los temas y sus interrelaciones en una dimensión nacional o intentar
definir políticas públicas nacionales sin tener en cuenta la dimensión internacional de cada
uno de los temas y de sus interrelaciones.
 La seguridad alimentaria es una preocupación mundial. Por un lado es considerada como
un derecho universal y por lo tanto genera solidaridad internacional en situaciones de
emergencia a través de Programas Internacionales de gran envergadura. Por otro lado es
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cada vez más evidente la estrecha vinculación entre la existencia de inseguridad
alimentaria y la inestabilidad política y la emergencia de conflictos bélicos regionales.
Un segundo elemento importante es la creciente vinculación entre la seguridad alimentaria de
muchos países, no sólo con su producción nacional sino también con las políticas comerciales
de otros países que son los grandes exportadores netos de alimentos.
Esta fuerte relación con el comercio está generando acciones dirigidas a la construcción de
instrumentos institucionales que permitan lograr un cierto grado de capacidad para una
Gobernanza Mundial sobre el tema. Un ejemplo de esto es la importancia que la volatilidad de
los precios agrícolas ha tomado en la agenda del G20.
 El cambio climático es un ejemplo de libro de texto sobre las externalidades negativas que
acciones de un país pueden tener sobre otros. La emisión de GEI de cada país genera
calentamiento global, cuyas consecuencias climáticas afectan a todos los pases aunque de
manera desigual.
 El Calentamiento Global debe ser controlado para evitar una posible catástrofe planetaria.
Esto impone límites a las posibilidades del crecimiento económico global y por lo tanto
complejos problemas éticos, económicos y políticos vinculados a cómo se distribuyen las
cargas de dichos límites y a través de qué medios. Esta discusión será uno de los grandes
temas de la política internacional en la próxima década.
 El comercio internacional es, por su propia naturaleza, un tema internacional. El comercio
ha dado lugar a innumerables acuerdos bilaterales y regionales que condicionan las
políticas nacionales, y es uno de los temas que más ha progresado en cuanto a acuerdos
multilaterales que definen el marco global de las reglas de comportamiento de los países
firmantes.
La importancia que la dimensión internacional tiene en los tres temas de análisis tiene como
corolario directo que las políticas nacionales deben internalizar y estar pensadas en términos
de la política internacional de cada país. Dos argumentos principales sustentan esta
afirmación: primero, las políticas nacionales pueden afectar de manera significativa a la
economía internacional en general y al bienestar de otros países en particular; segundo, si las
políticas nacionales son definidas e instrumentadas haciendo abstracción de la situación
internacional y de las políticas compensatorias que otros países pueden estar implementando,
las mismas pueden ser inefectivas o tener efectos inesperados.
Los escenarios posibles en los tres temas de análisis
Para reflexionar sobre posibles áreas de investigación es necesario tener presente que, en
general, la investigación y los resultados de las mismas, porque tienen un cierto periodo de
maduración, son útiles para informar las posibles soluciones a problemas que aún pueden ser
considerados del futuro. Las posibles soluciones a los problemas del presente deben ser
descubiertas y construidas a partir del conocimiento ya disponible. Por este motivo entender y
evaluar los escenarios y tendencias más probables, en los tres temas de análisis, debe ser un
elemento central del proceso de reflexión.
Seguridad alimentaria
 Como ya se ha mencionado, es un tema de alta preocupación a nivel mundial y su
inclusión en la agenda internacional es un hecho seguramente perdurable.
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 La inseguridad alimentaria a nivel mundial y regional tiene características estructurales: la
principal causa está vinculada, especialmente en América Latina, a la pobreza y falta de
acceso a los
alimentos
por
parte de sectores
pobres y aislados
de la población.
 En este sentido el
escenario de la
seguridad
alimentaria
se
presenta
altamente
complejo
y
preocupante. La
incipiente
recesión mundial
que
está
acompañada por
altos índices de
desempleo
aumentará
el
número
de
personas pobres y
mal alimentadas.
Datos de la FAO
sugieren
que
después de un
periodo en el cual
el número de
personas
con
hambre en el
mundo
disminuyó hasta
llegar a la cifra
de 848 millones
en el 2007, dicho
número
ha
comenzado
a
aumentar
nuevamente
llegando a los
1.000 millones
en el 2009. Si
bien la cifra
habría
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





disminuido en el 2010, la recesión mundial establece un ambiente poco propicio para que
la potencial mejora se consolide en el tiempo. La situación en América Latina muestra la
misma tendencia (FAO, 2010).
Un
segundo
determinante
de
importancia de la
inseguridad
alimentaria es el
efecto combinado
de un aumento del
precio
de
las
principales
commodities
agrícolas que se
manifiesta
tenuemente a partir
del 2004, y con
mayor intensidad a
partir del 2007, y la
alta volatilidad de
dichos precios.
Las proyecciones de la FAO, y de otros organismos internacionales, sugieren que el
precio de las principales commodities agrícolas permanecerán altos, en moneda constante,
durante la próxima década (ver Gráfico 3). Esto es consecuencia de la rápida expansión de
la demanda de alimentos en países emergentes y el uso de cereales y oleaginosas para la
producción de biocombustibles, los cuales frente a un aumento modesto de la oferta están
generando un desequilibrio estructural entre oferta y demanda (para un análisis más
detallado ver Piñeiro y Gutiérrez Girault, 2011; IFPRI, 2001).
Tal como puede verse en el Gráfico 4, la evidencia empírica muestra que la volatilidad de
los precios ha aumentado durante los últimos años. (IFPRI, 2001).
Dicha volatilidad de los precios está vinculada a una serie de elementos específicos como
el bajo nivel de stocks, las crecientes eventualidades climáticas, la financialización de los
mercados de futuros de los commodities agrícolas, las políticas restrictivas al comercio y
la situación macroeconómica mundial. Un análisis de la situación internacional sugiere
que estas variables permanecerán volátiles en el futuro mediato, y por lo tanto la
volatilidad de los precios de la commodities agrícolas también.
El impacto tanto del nivel de precios como de la volatilidad de los precios de las
commodities agrícolas sobre la inseguridad alimentaria es muy grande en parte como
consecuencia de la creciente importancia de estos productos en la canasta alimentaria de
una mayoría de la población mundial.
Este escenario sugiere que el precio de los alimentos y más aún la alta volatilidad de los
mismos será un problema que persistirá en el tiempo y que requiere de investigaciones
que aporten información y propuestas de interés para las autoridades políticas nacionales
y también medidas globales que sólo pueden ser implementadas a través de acuerdos
logrados a través de mecanismos institucionales de gobernanza mundial.
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Escenarios del comercio internacional
 La crisis económica internacional ha creado enormes incertidumbres con respecto a la
posible evolución del comercio internacional de productos agropecuarios las que se
suman a las transformaciones estructurales en curso. Con respecto a las incertidumbres
resultantes de la crisis cabe mencionar las siguientes:
 Las negociaciones multilaterales (Doha) destinadas a liberalizar el comercio,
consolidar un conjunto de reglas y contribuir al desarrollo están estancadas y con un
futuro incierto. A pesar de los esfuerzos de la OMC y de algunos países, las
probabilidades de que las mismas se re encaminen hacia la firma de un acuerdo
parecerían ser muy remotas.
 En el marco de la crisis económica muchos países han instrumentado respuestas
defensivas al comercio, implantando nuevas restricciones dentro de lo estipulado
por los acuerdos comerciales existentes y, en algunos casos, por afuera de estos.
Este marco de políticas comerciales impone restricciones efectivas al comercio y
genera un escepticismo creciente sobre las posibilidades de lograr nuevos acuerdos
comerciales que resulten en una mayor apertura comercial y consecuentemente un
mayor comercio.
 Con respecto a las transformaciones estructurales del comercio internacional cabe
mencionar las siguientes:
 Una creciente concentración de la oferta de alimentos en un número limitado de
países que son exportadores netos. Dos regiones están emergiendo como los puntos
focales de la exportación de alimentos: los países del Cono Sur, Australia y Nueva
Zelanda, y potencialmente, en el mediano plazo, algunos países de la ex Unión
Soviética. Similarmente, un número reducido de países entre los cuales están Japón,
China, Corea, Hong Kong y México son los destinos principales de las
exportaciones netas de alimentos. Esta polarización de los flujos comerciales y el
aumento de las cantidades comerciadas a nivel internacional como proporción de la
producción mundial le dan a estos países una creciente influencia en el mercado.
 Adicionalmente, algunos de estos grandes jugadores en el comercio internacional
tienen estructuras comerciales muy concentradas en las cuales el Estado tiene una
considerable influencia. La creciente escasez -real o percibida- de los alimentos, la
concentración de la actividad comercial en grandes empresas y un activo papel del
Estado son condiciones que naturalmente pueden llevar a un creciente comercio
intra-empresas o a la emergencia de acuerdos intergubernamentales. Esto resultaría
en un comercio internacional más administrado, quitaría relevancia a los
mecanismos tradicionales del comercio y alteraría las condiciones de libre
competencia y transparencia de los mercados.
 Otro elemento estructural es la creciente importancia de las barreras no arancelarias
al comercio. Recientes estudios muestran el impacto negativo sobre el comercio de
distintas medidas vinculadas a aplicaciones antojadizas de reglamentaciones
sanitarias, especificaciones privadas de calidad y restricciones cuantitativas de
carácter administrativo. Más recientemente se han comenzado a sumar, a las
restricciones ya mencionadas, otras vinculadas a las preocupaciones medio
ambientales (barreras verdes). Estas últimas señalan la importancia de llevar
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adelante programas dirigidos a mitigar el impacto de la agricultura sobre el
calentamiento global y otras formas de contaminación medio ambiental.
El escenario del cambio climático
 La evidencia empírica disponible muestra de manera convincente que la temperatura
media de la tierra está en aumento y que de no mediar una acción enérgica para disminuir
drásticamente la emisión de GEI el proceso continuará generando crecientes situaciones
de emergencias de origen climático.
 Lamentablemente las probabilidades de que el proceso de calentamiento global se
desacelere de manera significativa no parecerían ser muy altas. Por un lado el desarrollo
de tecnologías menos contaminantes y su incorporación al proceso productivo ha sido
lento. Más aun en un contexto de una demanda internacional en rápida expansión y
precios en alza las presiones e incentivos económicos están dirigidos a aumentar la
producción y resolver los problemas del corto plazo.
 Por otro lado la construcción de acuerdos internacionales con normativas explicitas y
contundentes y de los mecanismos de gobernanza mundial con la capacidad necesaria
para vigilar el cumplimento de dichos acuerdos y de aplicar los incentivos y castigos
implícitos en los mismos, está progresando muy lentamente.
 La construcción de acuerdos internacionales que establezcan las responsabilidades que
deben asumir cada uno de los firmantes y que definan reglas claras en cuanto a las
estrategias y políticas, a nivel mundial, dirigidas a disminuir la emisión de GEI, corre el
riesgo de convertirse en un tema de alta conflictividad internacional.
 Un acuerdo de regulaciones para disminuir la emisión mundial de GEI impone límites al
crecimiento económico y consecuentemente crea la necesidad de definir cómo se reparten,
entre países y regiones, tanto los costos directos de la regulación como las restricciones al
crecimiento.
 Esta discusión no puede hacerse sin evaluar y tomar en cuenta las responsabilidades
históricas, de cada país y región, sobre la contaminación ambiental a nivel mundial. Los
países que se industrializaron tempranamente han contribuido de manera
desproporcionada a la contaminación ambiental actual. Por lo tanto deberían asumir una
cuota mayor en cuanto a la responsabilidad de contribuir tanto a los costos directos como
a los límites al crecimiento impuestos por las necesidades medio ambientales.
 Otro tema a tener en cuenta es que, en ausencia de acuerdos significativos y de
mecanismos institucionales adecuados a nivel global, es posible que los países
importadores de alimentos impongan nuevas exigencias medio ambientales al comercio
de alimentos ya mencionadas en una sección anterior.
Conclusiones
Tal como se desprende de las consideraciones precedentes, las interrelaciones entre la
seguridad alimentaria, el comercio internacional y el cambio climático se establecen,
principalmente, a través de la vinculación con un tema más general y abarcativo representado
por la agricultura.
La principal relación de la seguridad alimentaria con el comercio se da través de la oferta de
alimentos y los precios a los que se ofrecen. En este caso, los niveles de producción nacional y
la importación y exportación de alimentos aparecen como las dos principales variables
intervinientes. Así, un país puede ganar grados de soberanía alimentaria mediante el
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incremento de la producción de determinado alimento demandado por la población, o, en caso
de no ser posible, su importación desde el exterior.
La relación entre el cambio climático y la producción agraria es más compleja y se da
mediante tres articulaciones. Primero, la agricultura aparece como un importante generador de
gases de efecto invernadero, por lo cual contribuye al calentamiento global.
Segundo, y en relación con lo anterior, la producción agraria se ve afectada negativamente por
el cambio climático a través del aumento de la temperatura y la mayor variabilidad de las
precipitaciones. Tercero, la agricultura no se limita exclusivamente a la producción de
alimentos. En una conceptualización más amplia como la de la Bioeconomía, la producción de
alimentos compite con la producción de biocombustibles y otros productos industriales
derivados de la biomasa (como, textiles y plásticos, entre otros) en la utilización de los
recursos naturales agrícolas. Notablemente, estas actividades poseen diversos grados de
impacto en el medio ambiente y por ende inciden en la relación entre el cambio climático y la
producción agraria destinada a satisfacer la demanda de alimentos. Así, el interés de garantizar
la soberanía alimentaria puede entrar en tensión con el de limitar la generación de gases de
efecto invernadero.
Por último, la relación entre el comercio y el cambio climático también aparece como
bidireccional. El comercio agrícola internacional, caracterizado por el transporte de grandes
volúmenes de commodities a largas distancias, implica un importante consumo de energía
fósil y, por ende, incrementa el nivel de emisiones de GEI. Por otra parte las preocupaciones
medio ambientales podrían resultar progresivamente en la imposición, por parte de los países
importadores, de barreras “verdes” al comercio agrícola.
El análisis precedente pone de manifiesto la importancia de la relación entre estos tres temas
sobre los procesos de desarrollo. Por ende, es relevante destacar algunas líneas de
investigación que podrían desarrollarse en el futuro. En especial se destacan tres, en una
enumeración que no pretende ser concluyente. Primero, profundizar el conocimiento sobre los
determinantes e implicancias del “círculo vicioso” entre producción agraria, generación de
gases de efecto invernadero, y su impacto negativo sobre la producción, que permita proponer
alternativas para superar esa tensión. Segundo, analizar las posibilidades que otorga cada
contexto para aumentar la producción de alimentos no tradicionales, y de ese modo, contribuir
a la soberanía alimentaria. Tercero, precisar las implicancias del incremento de la volatilidad
en los precios de los alimentos sobre la soberanía alimentaria. Esto último cobra especial
relevancia a la luz de la creciente utilización de los alimentos y commodities en general como
un activo de especulación por parte de los mercados financieros.
Fuente: Documento de Trabajo Nº 146 - Serie Seguridad Alimentaria, elaborado por la
Secretaria General Iberoamericana del Instituto Interamericano de Cooperación para la
Agricultura (IICA), disponible en el sitio Web: www.iica.int/
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Edición a cargo de Rodrigo Fernández Ortiz