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La contribución de la Ley 39/2006 a la
mejora de la protección social en España, en
indicadores
Antonio Jiménez Lara
• El espíritu de la Ley
– Un nuevo derecho de ciudadanía
– Atención profesionalizada
– Inversión social
• Diez años después
– Evolución de la gestión del SAAD
– Efectos sobre el empleo
– Gasto social
• Algunas propuestas
EL ESPÍRITU DE LA LEY
Nuevo derecho de ciudadanía
• La LAPAD configuró un derecho subjetivo de ciudadanía a la promoción
de la autonomía personal y atención a las personas en situación de
dependencia.
– Se delimitaron las prestaciones en las que se concreta ese derecho.
– Se establecieron los requisitos de acceso.
– Se precisó que la financiación habría de ser suficiente para garantizar
el cumplimiento de las obligaciones públicas y debía determinarse
anualmente en los correspondientes presupuestos.
– Se legitimó a las personas en situación de dependencia para iniciar las
acciones administrativas y jurisdiccionales en defensa del derecho
reconocido por la ley.
– Fundamentación en la competencia exclusiva del Estado para la
regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de
todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el
cumplimiento de los deberes constitucionales (artículo 149.1,1ª CE).
Atención profesionalizada
• La LAPAD apostó decididamente por la profesionalización de
la atención a través de servicios sociales de calidad,
garantistas y plenamente universales, dotados de los recursos
necesarios:
– Carácter prioritario de los servicios sociales de promoción de la
autonomía personal y de atención a la dependencia que se especifican
en el artículo 15 de la ley (prevención de las situaciones de
dependencia, promoción de la autonomía personal, teleasistencia,
ayuda a domicilio, centro de día y noche y atención residencial).
– Prestación a través de la oferta pública de la Red de Servicios Sociales
por las respectivas Comunidades Autónomas (art. 14.2).
– Excepcionalidad de la prestación económica para cuidados en el
entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales (art. 14.4).
Inversión social
• La LAPAD también apostó por una política de inversión social,
que además de dar respuesta a las necesidades sociales lo
hiciera impulsando el crecimiento y la cohesión.
– La atención a la dependencia se concreta, fundamentalmente, en
actividades de cuidados personales, muy intensivos en trabajo.
– Los recursos que se dedican a financiar esa atención contribuyen
también a crear empleo y a potenciar la actividad económica, y
generan importantes retornos para los fondos públicos en forma de
cotizaciones sociales, ahorro en prestaciones de desempleo y
crecimiento de la base impositiva.
• El legislador era consciente de la magnitud del esfuerzo
necesario para garantizar ese derecho:
– Dada la importante inversión requerida, la ley preveía una implantación
gradual y progresiva en un amplio periodo de tiempo.
– En la Memoria de impacto del anteproyecto de ley, se estimaba el coste
total anual del sistema, una vez se hubiese completado su implantación,
en 9.355 millones € (un 1,1% del PIB), de los cuales 6.203 habrían de ser
aportados por las Administraciones Públicas y 3.153 por los
beneficiarios.
– La Memoria especificaba, asimismo, que la AGE y las CCAA financiarían
el coste nuevo que supusiera la implantación del sistema al 50 por
ciento, aportando las CCLL los terrenos necesarios para la creación de
infraestructura de Centros.
– Este escenario de costes estaba calculado teniendo en cuenta las
estimaciones y proyecciones de población dependiente del Libro Blanco,
según el cual en 2015 el número de personas con derecho a
prestaciones ascendería a 1.373.248.
DIEZ AÑOS DESPUÉS
Diez años después: el derecho de ciudadanía
que configuró la LAPAD no está garantizado
• Transcurridos 10 años desde la aprobación de la LAPAD, se está muy lejos
de poder afirmar que ese nuevo derecho de ciudadanía esté garantizado.
– Según las estadísticas oficiosas del SISAAD, a 31/10/2016 un total de 355.596
personas con derecho a prestaciones sigue a la espera de ser atendida.
– El número de beneficiarios del SAAD ha estado estancado en torno a los
750.000 desde principios de 2012 hasta mediados de 2015, cuando finalizó la
moratoria para la incorporación de personas con dependencia moderada, y
solo desde entonces ha vuelto a ascender, hasta alcanzar los 856.452 a finales
de octubre de 2016.
– Muchas personas han fallecido sin recibir las ayudas a las que tenían derecho.
– Los servicios y prestaciones previstos en la Ley no dan respuesta eficaz a
muchas de las necesidades reales de autonomía personal ni suponen una
atención a la dependencia con suficiente intensidad o calidad.
– El Estado no está aportando el 50% de la financiación pública, sino menos del
23%.
Implantación del SAAD, 2008-2016. Datos al final de
cada año, referidos a expedientes en vigor.
Fecha
Solicitudes
registradas
Personas
valoradas
(Dictámenes)
Personas con
Grado
reconocido
Personas con
derecho a
prestación
Personas con
prestación
reconocida
Limbo de la
dependencia
31/12/2008
722.305
592.648
570.594
442.509
228.613
213.896
31/12/2009
1.135.970
1.016.192
930.575
737.958
479.888
258.070
31/12/2010
1.489.479
1.367.180
1.209.033
888.960
657.905
231.055
31/12/2011
1.599.311
1.490.340
1.280.006
1.044.528
738.587
305.941
31/12/2012
1.623.276
1.522.762
1.268.876
982.670
751.551
231.119
31/12/2013
1.644.284
1.530.190
1.242.570
944.345
753.842
190.503
31/12/2014
1.594.692
1.523.495
1.213.836
893.722
745.720
148.002
31/12/2015
1.610.714
1.504.550
1.180.435
1.180.435
796.109
384.326
31/10/2016
1.618.467
1.517.679
1.212.048
1.212.048
856.452
355.596
Evolución de la gestión del SAAD, 31/12/2008 a 31/10/2016
(Datos referidos a expedientes en vigor en la fecha considerada)
1,800,000
1,600,000
1,599,311
1,489,479
1,400,000
1,490,340
1,623,276
1,644,284
1,522,762
1,530,190
1,594,692
1,610,714
1,618,467
1,523,495
1,504,550
1,517,679
1,367,180
1,280,006
1,200,000
1,268,876
1,209,033
Solicitudes registradas
1,242,570
1,213,836
1,180,435
1,212,048
1,135,970
1,000,000
800,000
722,305
600,000
400,000
442,509
228,613
982,670
Personas con Grado
reconocido
944,345
893,722
888,960
738,587
737,958
751,551
753,842
856,452
796,109
Personas con derecho a
prestación
745,720
657,905
592,648
570,594
213,896
200,000
1,044,528
1,016,192
930,575
Personas valoradas
(Dictámenes)
Personas con prestación
reconocida
384,326
479,888
355,596
305,941
258,070
231,055
231,119
190,503
148,002
0
2008 (31/12) 2009 (31/12) 2010 (31/12) 2011 (31/12) 2012 (31/12) 2013 (31/12) 2014 (31/12) 2015 (31/12) 2016 (31/10)
"Limbo de la dependencia"
Proporción, por Grados, de las personas con dependencia reconocida, y
porcentaje que suponen los dictámenes sin grado sobre el total de
dictámenes. 31/12/2008 a 31/10/2016.
Datos referidos a expedientes en vigor en la fecha considerada)
100%
11.4%
20.1%
25.6%
30.3%
32.6%
33.8%
35.0%
32.3%
32.4%
36.1%
36.2%
36.0%
38.1%
37.6%
31.3%
30.0%
29.1%
29.6%
30.0%
17.4%
18.8%
20.3%
21.5%
20.1%
90%
23.8%
80%
31.5%
33.7%
70%
35.9%
60%
64.7%
50%
48.4%
40%
40.7%
33.7%
30%
20%
10%
0%
4.2%
8.9%
14.9%
12.3%
2008 (31/12) 2009 (31/12) 2010 (31/12) 2011 (31/12) 2012 (31/12) 2013 (31/12) 2014 (31/12) 2015 (31/12) 2016 (31/10)
GIII
GII
GI
Sin grado/total dictámenes
Aportaciones anuales de la AGE al SAAD
2,000,000,000
1,802,975,359
1,800,000,000
1,600,000,000
1,567,740,353
1,516,758,626
1,406,281,175
1,400,000,000
1,252,289,190
1,206,789,133
1,171,000,000
1,200,000,000
1,086,082,000
1,000,000,000
800,000,000
742,408,964
600,000,000
400,000,000
302,563,029
200,000,000
0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2015
Peso relativo de la Prestación Económica por Cuidados Familiares. 2008-2016
1,200,000
60.0%
56.5%
54.5%
55.6%
55.8%
54.2%
50.2%
51.1%
1,000,000
1,056,876
48.4%
47.8%
50.0%
997,984
45.5%
959,903
945,051
917,604
44.5%
929,983
45.3%
43.2%
800,000
41.9%
40.0%
40.3%
780,862
36.1%
33.9%
600,000
30.0%
520,736
25.9%
400,000
20.0%
421,486
200,000
377,787
417,782
426,810
408,401
374,348
360,505
358,685
2014 (31/12)
2015 (31/12)
2016 (31/10)
10.0%
266,298
109,287
0
0.0%
2008 (31/12)
2009 (31/12)
Total prestaciones
2010 (31/12)
PCEF
2011 (31/12)
2012 (31/12)
2013 (31/12)
Ratio PCEF sobre Prestaciones
Ratio PCEF sobre Personas con prestación
Evolución del número de afiliados a la Seguridad Social en situación de alta
(Total y actividades de Servicios Sociales), enero 2007-octubre 2016.
Empleo en actividades de
Servicios Sociales
475,000
Empleo Total
18,500,000
18,000,000
450,000
17,500,000
425,000
17,000,000
400,000
16,500,000
375,000
16,000,000
350,000
15,500,000
325,000
Empleo total
15,000,000
300,000
Empleo en actividades de Servicios Sociales
Jan-16
Jan-15
Jan-14
Jan-13
Jan-12
Jan-11
Jan-10
Jan-09
Jan-08
275,000
Jan-07
14,500,000
Evolución del número de afiliados a la Seguridad Social en situación de alta
(Total y actividades de Servicios Sociales), enero 2007-octubre 2016.
21,000,000
600,000
20,500,000
575,000
20,000,000
550,000
Total Sistema
Actividades de Servicios Sociales
19,500,000
525,000
Con Cuidadores no profesionales
16,500,000
375,000
16,000,000
350,000
15,500,000
325,000
15,000,000
300,000
14,500,000
275,000
Jan-16
400,000
Jan-15
17,000,000
Jan-14
425,000
Jan-13
17,500,000
Jan-12
450,000
Jan-11
18,000,000
Jan-10
475,000
Jan-09
18,500,000
Jan-08
500,000
Jan-07
19,000,000
Gasto en protección social (SEEPROS) por funciones
en España y la UE, 2007 y 2014. Porcentaje del PIB
8.1
14.7
1.4 2.4
1.1
27,6
UE
2014
2007
7.0
12.9
1.2 2.1
1.0
Enfermedad y cuidado de la
salud
24,2
Discapacidad, vejez y
supervivencia
Desempleo
6.5
14.1
2.7
1.3 0.4
24,9
Familia e infancia
España
2014
Alojamiento y exclusión social
2007
6.2
0.0
10.0
5.0
2.0
10.0
15.0
1.2 0.4
20.0
19,8
25.0
30.0
ALGUNAS PROPUESTAS
Consideraciones de partida
• La promoción de la autonomía personal y la atención a las personas en
situación de dependencia son objetivos irrenunciables.
• La viabilidad y sostenibilidad del sistema no depende tanto de
consideraciones técnicas, competenciales o económicas como de la
existencia de una voluntad política firme de garantizar la atención a todas
las personas en situación de dependencia, conforme al criterio de
universalidad.
• Los costes que supone mantener un nivel de atención decente (por
encima de un punto del PIB anual), son perfectamente asumibles con un
diseño fiscal responsable, y pueden ser optimizados mediante una
coordinación sociosanitaria efectiva, que garantice una asignación más
eficiente de los recursos. La apuesta por una atención profesionalizada
genera importantes retornos fiscales, favorece el desarrollo económico
activando el empleo y tiene un importante impacto positivo de género.
Algunas propuestas
• Un acuerdo de Estado que exprese el compromiso de aplicación efectiva
de la LAPAD
• Un blindaje de la financiación, que asegure su suficiencia
– Una reforma constitucional que garantice el principio de no regresividad de
los derechos y una financiación suficiente para hacerlos valer.
– Incorporación plena de la dependencia al modelo de financiación autonómica.
• Devolver a los ciudadanos los derechos que les han sido arrebatados
– Reversión de los recortes
– Eliminación del “limbo de la dependencia
– Un mecanismo de pago para hacer frente a las deudas acumuladas por el
sistema de dependencia.
– Un procedimiento que permita garantizar el derecho a recibir atención
urgente o prioritaria en las situaciones que no puedan esperar al turno
ordinario.
• Cambios dirigidos a modular el modelo establecido por la Ley 39/2006 y
corregir algunas de sus disfuncionalidades
– Reforzar el principio de primacía de los servicios frente a las prestaciones
económicas, y redefinir el rol que deben cumplir en el sistema los cuidados en
el entorno familiar.
– Reducir el sesgo que la LAPAD presenta, desde su origen, en favor de la
protección de la dependencia frente a la promoción de la autonomía.
– Apostar de forma decidida por los servicios de proximidad.
– Modificar la regulación de la aportación del beneficiario en el coste de las
prestaciones y servicios para hacerla más justa y equitativa.
• Un desarrollo efectivo del espacio sociosanitario