Download el caso argentino

Thompson, Andrés. POLITICAS PUBLICAS Y SOCIEDAD CIVIL EN ARGENTINA. El papel de
las organizaciones sin fines de lucro. CEDES, Buenos Aires, Argentina. Septiembre de 1995.
p. 76.
Disponible en la World Wide Web:
http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/argentina/cedes/thom4.rtf
www.clacso.org
RED DE BIBLIOTECAS VIRTUALES DE CIENCIAS SOCIALES DE AMERICA LATINA Y EL
CARIBE, DE LA RED DE CENTROS MIEMBROS DE CLACSO
http://www.clacso.org.ar/biblioteca
biblioteca@clacso.edu.ar
POLITICAS PUBLICAS Y SOCIEDAD CIVIL EN ARGENTINA
El papel de las organizaciones sin fines de lucro
Por Andrés Thompson
con la colaboración de María Andrea Campetella,
Hernán Charosky, Mario Roitter y Lucas Rubinich
Septiembre 1995
2
CONTENIDO
INTRODUCCION
I. LAS OPSFL Y EL ESTADO: las cuestiones en debate
1. Relación OPFSL-Estado: una tipología
2. Los ejes de análisis
II. LAS OPSFL Y EL ESTADO EN ARGENTINA: una mirada desde los actores
1. Lugares y palabras
2. Las ONGs bajo la mirada del Estado
3. El Estado bajo la mirada de las ONGs
4. El papel de las ONGs
5. La cooperación de las ONGs con otros actores sociales
6. Notas finales
III. LA PARTICIPACION DE LAS OPSFL EN POLITICAS PUBLICAS: el caso
argentino
1. Programas de estímulo a las actividades productivas
1.1. Unidad de Planes y Proyectos de Investigación y Extensión
para
Productores Minifundistas
1.2. Programa Social Agropecuario
2. Programas de capacitación laboral y fomento del empleo
2.1. Programa de Formación Profesional
2.2. Programa de Empleo de Interés Social
2.3. Proyecto Joven
3. Programas de desarrollo social y comunitario
3.1. Fortalecimiento de la Sociedad Civil
3.2. Sistema de Información, Evaluación y Monitoreo de Programas
Sociales
3.3. Programa Materno-Infantil
3.4. Programa Fortalecimiento de ONGs de Mujeres
3.5. Programas dependientes indirectamente de la Secretaría de
Desarrollo Social
3.6. Programas dependientes del Ministerio de Interior
IV. UN ESTUDIO DE CASO: La Mesa de Concertación de Políticas Sociales de la
Provincia de Córdoba
1. Un poco de historia: las ONGs y la cuestión de hábitat en la ciudad de
Córdoba
2. El desarrollo de la Mesa de Concertación
3. Una nueva distribución de funciones
4. Los temas en debate
V.
CONCLUSIONES
3
VI.
CUADROS
1. Programas de estímulo a las actividades productivas
2. Programas de capacitación laboral y fomento del empleo
3. Programas de desarrollo social y comunitario
BIBLIOGRAFIA
FUENTES
4
INTRODUCCION
Este estudio es el tercero de una serie que expresa los resultados de una
investigación sobre las relaciones entre las organizaciones privadas sin fines de lucro y
el Estado en la Argentina1.
Presentamos aquí, en primer lugar, algo así como un “estado del arte” de los
principales temas en el debate académico internacional acerca de las vinculaciones
entre las organizaciones voluntarias y el Estado. Como se podrá apreciar, el cuándo, el
porqué y el cómo de estas relaciones tiene que ver directamente con el carácter del
Estado y su relación con la sociedad, en distintos momentos históricos y de acuerdo a
diferentes tradiciones políticas.
Teniendo en cuenta esta variedad de factores, es necesario mencionar que con la
denominación "oganizaciones privadas sin fines de lucro" -de aquí en adelante OPFSLse intenta aprehender la totalidad del heterogéneo mundo de las instituciones de la
sociedad civil, es decir, el denominado "tercer sector".
La problemática de las definiciones es amplia y ha sido tratada específicamente
en uno de los documentos anteriores (Thompson, 1995 bis). Sin embargo, es quizás
necesario aclarar que si bien "organizaciones no gubernamentales" u ONGs es el
término con que estas instituciones han aparecido en el espacio público -al menos en el
caso de Argentina-, estrictamente hablando las así denominadas son sólo una parte del
conjunto de las OPFSL, caracterizadas por varios rasgos específicos -como por ejemplo,
el trabajar con poblaciones de sectores populares desde una perspectiva de desarrollo y
no de asistencia, o el estar vinculadas a la cooperación internacional.
Además, desde el debate académico, se señala que el término ONG adolece del
defecto de definir estas instituciones sólo negativamente, y sólo en función de las
actividades que no corresponden al Estado. Se olvidaría así de la relación con el otro
integrante del "modelo trinitario" (Wolfe, 1992): el mercado.
Existen una variedad de razones aquí en Argentina que justifican el peso que en
el espacio público ha adquirido el término ONG. Estas razones hacen a la cultura
política, al papel particular de estas instituciones en momentos históricos específicos, al
tipo de valores que guían la acción pública, a la mirada de los propios actores sobre su
accionar, y a la mirada de los otros actores implicados. También existen
transformaciones recientes, a nivel político y económico, que señalan
resquebrajamientos en este modo de aprehender las iniciativas de la sociedad civil.
1
Los documentos anteriores comprenden una investigación de la manera en que
históricamente se ha ido conformando un "tercer sector" -es decir, las
organizaciones de la sociedad civil como conjunto- en la Argentina; y un estudio
que intenta analizar principalmente de manera cuantitativa las características de
ese "tercer sector" hoy. Ver Thompson (1995).
5
Todas estas cuestiones son tema de la segunda parte del trabajo. Allí
comenzamos preguntándonos por la evaluación que las propias organizaciones y el
Estado -como el otro implicado principal- hacen del "fenómeno ONG", y concluimos con
una reseña de las transformaciones políticas, económicas y culturales que señalan una
ampliación del universo de las estrictamente ONGs para dar lugar público a otras
instituciones.
En tercer lugar, y siguiendo con el "caso argentino", pasamos revista a los
principales programas del gobierno nacional que tienen, en alguna medida, una
participación de organizaciones de la sociedad civil en alguna de sus fases de
implementación. Aquí se refleja en casos concretos parte de la problemática anterior. Un
resumen de las características de estos programas y de las modalidades de intervención
de las organizaciones se puede encontrar en los cuadros que se adjuntan al final del
documento.
Por último, intentamos una mirada más focalizada con un estudio de caso en
profundidad: la Mesa de Concertación de Políticas Sociales desarrollada en la Provincia
de Córdoba. Esta es una experiencia en la que la relación entre las OPFSL y el Estado
se ha concretado en un espacio institucional, a partir de problemas relacionados con el
hábitat.
6
I. LAS ORGANIZACIONES PRIVADAS SIN FINES DE LUCRO Y EL ESTADO: las
cuestiones en debate
A partir de la década del 70, bajo el contexto de la crisis del Estado de bienestar,
el rol de las instituciones de la sociedad civil comenzó a ser objeto de interés público en
los países desarrollados. Ante los problemas planteados por el crecimiento y la burocratización del aparato estatal en función de hacer frente a la provisión de servicios
sociales, las OPFSL se presentaron como una alternativa a tener en cuenta.
Una mirada retrospectiva que rescate a la sociedad civil en su rol de "tercera
2
parte" junto al Estado y al mercado, revela desde principios de siglo sucesivas
apariciones -y desapariciones- de las OPSFL como objeto de debate.
A primera vista, estas entradas y salidas de la escena llevan a preguntarse por la
relación que las OPSFL mantienen con el Estado. En efecto, pareciera ser que la
expansión y la contracción de la responsabilidades gubernamentales es uno de los
factores de mayor impacto en las actividades sin fines de lucro: las OPSFL se
desarrollarían entonces mientras el Estado no se ocupa o cuando se retira de la
provisión de determinados servicios sociales. Además, en los llamados países en vías
de desarrollo, donde junto a los problemas del Estado para la provisión de servicios se
vió también cuestionada su legitimidad política debido a la sucesión de gobiernos
autoritarios, las OPSFL llamaron la atención por su convocatoria a (y su práctica de)
resguardar los derechos civiles, políticos y humanos elementales.
Siguiendo esta hipótesis, el relevo por parte de las OPSFL en las áreas de las
cuales lo que fue el Estado de bienestar comienza a retirarse -incluyendo el monopolio
por el resguardo del bien común-, se presenta como una alternativa coherente con lo que
históricamente vino sucediendo.
Ahora bien, existen varios modos de mirar la relación OPSFL-Estado. Salamon
(1987) señala una deficiencia en estas miradas, que agruparía a la hipótesis
mencionada con otras, con las que compartiría la característica de no considerar en toda
su magnitud la posible interacción y cooperación entre el Estado y las OPSFL,
reemplazándola en cambio por una relación de mera sustitución.
Según este autor -ocupándose específicamente del caso norteamericano- tanto el
modo de considerar al Estado de bienestar como las teorías que se ocupan de las
OPSFL, incurren en esta deficiencia. Con respecto al Estado de bienestar, éste es
tradicionalmente considerado como un aparato burocrático y extendido a expensas de
otras instituciones sociales. Las OPSFL, por su lado, son vistas como resultado del
2 Desde la perspectiva del desarrollo, Alan Wolfe destaca la importancia y la especificidad de la sociedad civil como
parte integrante de un "modelo trinitario", junto al Estado y al mercado. Ver Wolfe (1992)
7
fracaso del mercado o del Estado en la provisión de "bienes públicos" 3 , y se las
considera entonces como un alternativa totalmente diferente y mejor, que no necesitaría
de los aportes de ninguno de los otros dos sectores.
El error que señala Salamon en estas aproximaciones es la no diferenciación
entre el rol del Estado como proveedor de fondos, y el rol de las OPSFL como
proveedoras de servicios. Un análisis empírico de los fondos aportados por el Estado a
las OPSFL en los Estados Unidos revela continuos e importantes aportes
gubernamentales -que llegan a ser mayores que la totalidad aportada por otras fuentes
de recursos posibles- a cambio del accionar de las OPSFL en áreas como servicio social
y actividades de promoción y desarrollo, aún durante la expansión del Estado
benefactor.
Salamon propone entonces un modelo diferente para analizar la manera en que el
Estado de bienestar se dio en Norteamérica, al que denomina "third party government".
Este modelo incluye el uso de OPSFL -y también de instituciones no federales- para
cumplir propósitos gubernamentales. Se cerraría así el conflicto existente en el
pensamiento político norteamericano entre el deseo por los servicios públicos y la hostilidad hacia la provisión de ellos por parte del aparato estatal.
1. Relación OPSFL-Estado: una tipología
La observación de Salamon abre nuevas posibilidades para el análisis de las
relaciones entre el Estado y las OPSFL. Esto se refleja en la literatura internacional,
donde la alternativa de la cooperación es una de las protagonistas. Por otro lado,
también se revela la importancia de las situaciones particulares de cada país, en tanto es
de acuerdo a cómo se han desarrollado históricamente los tres integrantes del "modelo
trinitario" -Estado, mercado, sociedad civil- que se planteará la relación existente entre el
Estado y las OPSFL.
En este sentido, Wolfe (1989) distingue tres tipos de relaciones entre las OPSFL y
el Estado bajo su forma de bienestar. El primero, cuyo ejemplo típico son los Estado
Unidos, es denominado "market driven" ("conducido por el mercado"). Como
anteriormente se señalaba desde Salamon, aquí las OPSFL juegan un rol central dentro
del Estado de bienestar, del cual reciben fondos para proveer servicios. Wolfe remarca
sin embargo la independencia de estas organizaciones, y su búsqueda de otras fuentes
de recursos, como donaciones, cuotas de membresía y campañas de recolección de
fondos.
3 Se denominan "bienes públicos" a aquellos que una vez producidos pueden ser disfrutados por cualquiera, haya o no
pagado por ellos -por ejemplo, el cuidado del medio ambiente-. Las OPFSL jugarían el rol de proveer aquellos que el
Estado no provee por no ser demandados por la mayoría de la población. Ver Hansmann (1987).
8
El segundo modelo estaría representado por los Países Bajos, y es denominado
"corporativo". En este caso, existe un importante número de OPSFL casi completamente
financiadas por el gobierno central, que trabajan junto al Estado en la implementación de
políticas públicas.
El tercero estaría ilustrado principalmente por el caso de Suecia, y es denominado
"state-driven" ("conducido por el Estado"). Este modelo estaría caracterizado por el
protagonismo del Estado, quien toma totalmente a su cargo el rol de proveedor de
servicios sociales. Las escasas OPSFL sólo cumplen la función de identificar
necesidades.
Por su lado, Seibel (1990) propone otro esquema para caracterizar las relaciones
entre las OPSFL y el Estado, advirtiendo en primer lugar la necesidad de no entender
ambos términos como compartimientos estancos, conteniendo instituciones con un
comportamiento ya dado -por ejemplo, mayor o menor competencia-. Los ejes que este
autor señala son: a) los diferentes grados de autonomía estatal; b) los diferentes tipos de
actores dominantes, ubicados en un continuo que va desde un radio de acción local a
uno nacional; c) los diferentes estilos de interacción entre esos actores, en un continuo
que va desde un comportamiento competitivo a uno no competitivo.
Seibel analiza con este esquema los casos de Alemania Occidental y Francia,
demostrando que si bien poseen en común una fuerte presencia de las OPSFL en
servicios sociales y de salud, las particularidades históricas de cada país han delineado
diferentes tipos de relaciones con el Estado. Mientras en Francia la autonomía estatal es
marcada, y las OPSFL son llevadas adelante principalmente por actores locales, con un
fuerte arraigo nacional, en Alemania la autonomía del Estado es débil, y predominan las
asociaciones grandes y los partidos políticos, con un radio de acción nacional. Por
último, en referencia al tipo de interacción con el Estado, en Francia está caracterizada
por una leve competitividad mutua, y en Alemania por la no competencia y la
concertación.
2. Los ejes de análisis
Estos diferentes modelos y situaciones nacionales permiten plantear varias
preguntas y definir algunos ejes con los cuales abordar la problemática de la relación
entre el Estado y las OPSFL.
En primer lugar, es necesario replantear las clásicas polarizaciones entre acción
privada-acción estatal y asistencialismo-ciudadanía, que tienen su origen en la década
de los 70. La crisis del Estado de bienestar, sumada al redescubrimiento del accionar de
la "gente" y del desarrollo desde las bases, colaboraron en la construcción de una visión
antagónica por la cual se enfatizaban las ventajas de las OPSFL -más precisamente las
ONGs-, encontrando por cada una de sus buenas cualidades un equivalente negativo
expresado en el Estado.
9
Esta versión liberal, con la puesta en primer plano de la libertad de los individuos
para hacerse cargo de sus problemas, se enfrenta sin embargo a una situación más
compleja. Como señala Kramer (1992) para el caso de Inglaterra, el crecimiento y la
revalorización del tercer sector se dio en un contexto de emergencia de un nuevo
paradigma conservador -identificado con un revival del liberalismo del siglo XIX- que
reemplazó la provisión colectiva de servicios por un énfasis mayor en los mecanismos de
mercado, la responsabilidad individual y familiar, el voluntariado y la caridad. Así, la solución no política del problema de los derechos sociales -al dejarlos en manos de la
caridad privada- se revela también como un aspecto importante de la participación
voluntaria de los ciudadanos.
Dos evidencias históricas -que sin duda necesitan de una mayor investigación
empírica, acorde a las diferentes realidades nacionales- conducirían a replantear estas
interpretaciones. Por un lado, lo que Salamon (1993) denomina la "mítica edad de oro de
la pureza del sector voluntario", en el que éste se habría desarrollado en forma
totalmente independiente del Estado. En este sentido, Salamon señala la existencia de
datos empíricos que demuestran un extenso aporte gubernamental, indebidamente
apreciado por deficiencias en las teorías con que se analizaban estos temas.
Por otro lado, la crítica al modelo de "gobierno dominante" para aprehender al
Estado de bienestar, también señalada por Salamon, que resalta en cambio la
continuidad y efectividad de la acción del tercer sector, no suficientemente considerado
por estar fuera de las preocupaciones de la ciencia social en esos momentos. En este
punto, Landim (1993) remarca la necesidad de investigar las especificidades nacionales,
a partir de constatar características del Estado brasilero que dificultarían una fácil
impugnación del modelo de "gobierno dominante".
La oposición entonces entre la iniciativa privada y la iniciativa estatal busca
resolverse actualmente en un modelo de cooperación, en el que la evaluación en
términos de eficiencia y mejor "llegada" de los servicios intenta ser más importante que el
recorte presupuestario estatal. Si bien es necesaria la investigación empírica de acuerdo
a las diferentes realidades nacionales, una distinción a tener en cuenta en este modelo
es la señalada por Salamon, entre el rol del Estado como proveedor de fondos y el rol de
las OPSFL como proveedoras de servicios.
Otro aspecto a tener en cuenta tiene que ver con las expectativas que genera el
resurgimiento de la sociedad civil a través de las OPSFL. Como señala Badelt (1992)
para el caso de Austria, al estar considerados los servicios sociales como un
compromiso con el que no debe lucrarse, a partir de la crisis del Estado de bienestar y de
la focalización en las OPSFL como reemplazantes, se espera de ellas demasiadas
cosas: que reduzcan los gastos públicos, produciendo servicios a costo más bajo; que
por su mera existencia se reduzcan las demandas de servicios gubernamentales en
determinadas áreas; que sean innovadoras en la búsqueda de respuestas y servicios
para satisfacer nuevas necesidades, o aquellas inadecuadamente cubiertas por las
reparticiones públicas.
10
En este sentido, Wolfe (1992) advierte que el redescubrimiento de la sociedad
civil es una alternativa que más que resolver problemas, agrega nuevas perspectivas. El
deseo de que las OPSFL ocupen el lugar de "panacea universal" hace que se pasen por
alto sus debilidades: si bien la revalorización de las capacidades locales puede ser una
iniciativa fructífera, no hay que dejar de tener en cuenta la realidad de sus posibilidades
frente organizaciones nacionales -o internacionales- como el Estado y el mercado.
Además, si bien la focalización de las políticas sociales aparece como una alternativa
más eficiente que la provisión de servicios universales, la ausencia de criterios de
universalidad agrega una nota más de inequidad en la distribución del ingreso a través
de la provisión de servicios.
Por otro lado, Salamon (1993) descubre lo que denomina "mitos disfuncionales",
esto es, una serie de creencias en torno a las OPSFL que les impedirían enfrentar
eficazmente los desafíos actuales. Entre ellos, el "mito de la pura virtud" impediría ver
que a pesar de su flexibilidad siguen siendo organizaciones, y como tales conllevan
problemas de burocratización, rutinización y falta de coordinación ; que a pesar de su
autonomía muchas veces sirven de vehículo para extender la influencia de líderes
políticos, o de medio para "justificar la acumulación de riqueza y de poder, y la
perpetuación de las desigualdades sociales". Por otro lado, el "mito del voluntariado", es
decir la creencia en que se basan exclusivamente en acción voluntaria y aportes
filantrópicos privados es el que las colocaría como alternativas excluyentes frente al
Estado.
Desmitificando tanto las posibilidades de las OPSFL como las características del
Estado de bienestar, es posible una aproximación diferente a las relaciones que ambos
mantienen. En este sentido, Kramer (1990), en un estudio comparativo entre Inglaterra,
los Países Bajos e Italia, observa dificultades similares en la provisión de servicios, a
pesar de que estos países poseen una división de responsabilidades entre el Estado y
las OPSFL muy diferentes. Esto lo lleva a la conclusión de que observar la propiedad
legal de una organización no es tan importante como observar lo que denomina
"variables organizacionales" -tamaño, estructura, grado de formalidad, tipo de personal,
etc-. Así, a la hora de investigar los respectivos papeles del Estado y las OPSFL,
observar "el cómo parece ser más importante que el quién provee un servicio".
En esta línea, la falta de datos empíricos es una constante que la mayoría de los
autores señalan. No es posible avanzar teóricamente en estos temas, sin identificar
concretamente las tendencias, modelos y consecuencias que el uso de las OPSFL,
como proveedoras privadas de servicios públicos, genera en diferentes países. En la
tercera sección de este trabajo intentamos avanzar en este sentido. Para esto, es
necesario tener en cuenta variables como la calidad, el costo y el público al que estos
servicios llegan. También es necesario profundizar en los datos sobre el flujo de fondos
del Estado a las OPSFL, las modalidades en que llegan y la importancia de otras
posibles fuentes de recursos. Otras variables señaladas por la mayoría de los autores
son las diferencias regionales -sobre todo en países con una estructura no demasiado
centralizada- y las diferencias por áreas, en tanto existirían algunos tipos de servicios
que el Estado tradicionalmente habría tendido a delegar en las OPSFL.
11
II. LAS ORGANIZACIONES PRIVADAS SIN FINES DE LUCRO Y EL ESTADO EN
ARGENTINA: una mirada desde los actores4
Una manera posible de abordar la relación entre las OPFSL y el Estado, en el
caso de Argentina, es la de observar cómo actores implicados de distinta manera en el
"fenómeno ONG" realizan una evaluación y construyen una imagen sobre el papel de
estas instituciones en el contexto actual y en un futuro desenvolvimiento. Si bien se han
considerado organizaciones de distintos estilos, se tomó como eje central de la reflexión
a aquellas que realizan trabajos de desarrollo social, por entender que son las de mayor
importancia político cultural en las dos últimas décadas.5
Para esto se han realizado entrevistas a dirigentes de distinto tipo de
instituciones, y a funcionarios del Estado que hayan entablado relaciones con este
universo, o que por el lugar en que se desempeñan estén potencialmente en condiciones
de generar algún tipo de relación6. Se intenta dar cuenta, entre otras cosas, de si existen
visiones distintas de acuerdo a las posiciones que ocupan las diferentes organizaciones
en el heterogéneo espacio dentro del cual desarrollan sus actividades.
La mirada desde el Estado es tomada en cuenta como un punto aparte, en tanto
interesa conocer, en este contexto de deserción estatal de distintas áreas, si la
posibilidad de pensar movimientos alternativos al Estado de Bienestar incluye el
universo que nos ocupa.
1. Lugares y palabras
Es verdad que los intentos -sobre todo los realizados por los propios actores- para
delinear los límites del mundo de las ONGs no necesariamente resultan en la
4
Se agradece de manera primordial el aporte de Lucas Rubinich para el desarrollo
de esta sección.
5.Muchas
de las OPFSL ocupadas en cuestiones que podrían englobarse bajo el ítem desarrollo social, reúnen las
características para conformar el tipo ideal de institución a la que se refieren los organismos internacionales cuando
hablan de ONG . Por las siguientes razones:
a)Trabajan con poblaciones de sectores populares; b) Poseen una mínima organización burocrática y un equipo
profesional que oferta un servicio; c)Están vinculadas a la cooperación intenacional; d) Tienen permanencia en el
tiempo; e) Fundamentalmente, son instituciones productivas socialmente y por lo tanto navegan en mares
contemporáneos con ventajas y desventajas. En este caso, esta situación las hace sensibles a los cambios
político-culturales habidos en las tres últimas décadas.
6
Se entrevistó principalmente a miembros de ONGs de desarrollo social, pero también para dar cuenta de la
heterogeneidad del conjunto de las OPFSL, a grupos tradicionales ligados a la iglesia, a ambientalistas, a grupos
libertarios que plantean una oposición fuerte al estado y al mercado. Por otro lado se tuvo en cuenta la opinión de
funcionarios del estado relacionados con el mundo de las ONGs. Se mantuvo el compromiso de anonimato en todos los
casos para implementar un tratamiento igualitario ya que algunos de los entrevistados solicitaron esa condición para
charlar libremente.
12
construcción de los mismos mapas. Desde una perspectiva analítica esto no sería una
dificultad para construir un objeto (el mundo de las ONGs), ya que independientemente
de la opinión de los actores, se puede entender que forman parte de un objeto teórico
común.
En las últimas décadas la revalorización de la democracia y la sociedad civil como
elemento fundamental de ese sistema, han posibilitado lo que aquí denominamos
"fenómeno ONG": esto es, la recuperación de un tipo de organismos sin fines de lucro
que desarrollan distintos tipos de tareas dirigidas a la comunidad. Este clima permitió
que organizaciones de vieja data adoptaran la denominación corriente y que surgieran
nuevas que apuntan a diversos temas. De hecho, tanto en el ámbito internacional como
en el nacional hay un “mundo de las ONGs” que parece extenderse cada vez más,
excediendo su estricta definición e incorporando actores que unas décadas atrás no se
hubieran percibido compartiendo un mismo espacio.
No obstante, más allá de estas cuestiones, para las intenciones de este abordaje
a la relación Estado-OPFSL el aspecto subjetivo de los entrevistados es algo que se
tomará especialmente en cuenta, asociándolo a su posición dentro del mundo de las
instituciones de la sociedad civil. Las respuestas de los actores están, por supuesto,
condicionadas por una experiencia, por una manera de pensar el mundo; por un hacer y
por un creer. Y esas experiencias y creencias en un espacio heterogéneo como el del
"tercer sector" pueden resultar marcadamente diferentes.
Para decirlo de otro modo, se han tomado las respuestas que permiten estas
notas como producidas en un espacio particular, en el que intervienen diversos actores
cortados por distintas preocupaciones temáticas y que se reconocen en diversas
tradiciones.En ese espacio hay interrelaciones, directas o indirectas, y en los grupos más
acotados existe, más visiblemente que en los espacios mayores, competencia -por
prestigio, por recursos.
Entonces, para pensar el universo de las ONGs se hace necesario tomar en
cuenta no sólo las instituciones definidas como tales, sino también los sectores de la
sociedad civil a los que se dirige su accionar, las diversas instituciones financiadoras ( y
este punto comprende a actores tan diferentes como la cooperación internacional,
fundaciones financiadoras locales, empresas y el Estado), y otro tipo de organismos con
los que puedan encarar acciones en común (organismos del Estado por ejemplo).7
7
En este caso se piensa el espacio de las ONGs de acuerdo a la teoría de los campos
del sociólogo Pierre Bourdieu. El concepto de campo presenta
una filiación
estructuralista y recorta un espacio social relativamente autónomo en donde se
reconoce una estructura determinada, donde los actores que la integran se mueven
de acuerdo a una lógica específica. El campo incluye entonces productos (o
servicios), instituciones y un conjunto de agentes relacionados de distinta manera
con la actividad. Es probable que lo heterogéneo del espacio, e inclusive su
reconocimiento reciente bajo una misma denominación, no haga del todo fácil la
construcción de este ámbito como un campo a la manera de Bourdieu. Sin embargo,
el concepto sirve para un acercamiento.
13
Una regla básica en la investigación en ciencias sociales cuando se trabaja con
testimonios es no acatar ingenuamente el significado dictado por el sentido común y
reproducirlo en tanto “verdadero”. Se pueden aceptar los testimonios más inverosímiles,
pero a condición de formularle una pregunta, de tomar en cuenta las condiciones de
producción de ese testimonio. En este marco se construyen estas notas.
2. Las ONGs bajo la mirada del Estado
Como ha sido reseñado en la primera parte, la existencia de correlaciones entre
movimientos desde el Estado y movimientos desde el tercer sector puede ser
corroborada por distintos casos nacionales. La experiencia internacional muestra que
tanto la retracción del Estado como su expansión produce impactos en las ONGs. Sin
embargo esta situación no necesariamente supone relaciones cooperativas, por lo
menos en las dos últimas décadas en Argentina. Por el contrario, puede verse la
existencia de ciertas ONGs que se constituyeron en momentos de la historia reciente,
como defensores de derechos civiles políticos y humanos “contra” el Estado .
La relación con el Estado por parte de grandes franjas del universo de las ONGs,
sobre todo en el caso de los organismos de derechos humanos en el período de
dictadura militar, fue entonces una relación de confrontación. Comenzada la transición
democrática, la posibilidad de acercamiento estaba presente, pero no pasó de casos
puntuales. En este momento de retracción del Estado, la posibilidad de que ONGs con
experiencia participen complementariamente de programas en los que intervenga el
Estado es potencialmente realizable. ¿Cuáles son los límites que desde el Estado
existen a la implementación de programas que supongan una cooperación con las
ONGs? ¿Los funcionarios del Estado, principalmente de las áreas sociales, cuentan a
las ONGs como un interlocutor y un probable colaborador? ¿Son capaces de delegar
actividades en organismos que solo cuenten como respaldo su experiencia y su
capacidad técnica?
De las entrevistas se desprenden varias cuestiones relativas a la desconfianza de
los funcionarios frente a este fenómeno. Independientemente de que los entrevistados
hayan aclarado que hay organismos que trabajan más con ONGs -como la Secretaría
del Menor y la Familia-, en todos los casos se reconoce que no es una relación fácil de
construir, aunque se le vean buenas posibilidades futuras. Por varios motivos, el primero
y más “cultural”, fué mencionado por uno de los entrevistados con jerarquía técnica:
“¿Cómo se convence a los funcionarios provenientes del partido gobernante, de la
experiencia más política, de entregar fondos a organizaciones que tienen una relativa
autonomía en términos técnicos y que pueden tener una total autonomía en términos
políticos? Justamente en problemas como los de la política social que
tradicionalmente en nuestro país, y en muchos otros, son pilares de la práctica
política. Yo no digo que la relación no sea posible, digo que hay desconfianzas y la
principal es la que mencioné antes...”
14
Esta limitación se ha podido superar (en otros momentos históricos hay casos
relevantes) cuando la ONG se transforma en una herramienta más del partido político.
Hay experiencias de colaboración estrecha en la actualidad en distintos partidos del
Gran Buenos Aires, en las que las ONGs resultan en implementadoras directas y en
algunos casos diseñadoras de programas, realizados con fondos del Estado municipal o
provincial. En este caso la desconfianza se disuelve porque la ONG puede ser producto
de un sector del partido político, y la relación del Estado con la ONG se vuelve una
relación entre los dirigentes y sus instituciones de base. Sin embargo, este compromiso
político no diluye en la organización su carácter formal de ONG, y tampoco es posible
suponer a priori un buen o mal desempeño. Simplemente, las advertencias del
funcionario técnico de un área nacional de Acción Social son atendibles: ¿ es posible
que algunos programas de vivienda, o que brindan otro tipo de servicios sociales, sean
encargados a ONGs que con capacidad técnica no tengan una confraternidad política
con la administración del Estado que regentea el programa? El mismo funcionario
intentaba una respuesta:
“Es probable, pero no como una ONG aislada que va a golpear las puertas del
municipio. Puede ocurrir de otra manera si un conjunto de ONGs agrupadas, con
fuerza política( en un sentido amplio) se proponen luchar por ese espacio. Eso les
posibilitaría además desactivar otras desconfianzas”.
Si por un lado apareció el impedimento citado anteriormente, existen además
otros de carácter más objetivo. La mención del primero solo fué hecha por funcionarios
técnicos del Estado sin relación con el partido de gobierno. El otro tipo de obstáculos fué
reconocido en todos los niveles: la posibilidad de brindar servicios eficientes , de poseer
capacidad técnica, de poder garantizar la permanencia en el tiempo y de poseer
recursos que permitan administrar fondos son elementos básicos con los que deben
contar las organizaciones para entablar una relación con el Estado de cooperación, de
complementariedad, de delegación, etc. Un alto funcionario político del área social decía
al respecto:
...”es necesario un sistema de ONGs sólido. Adonde voy yo me reúno con las
organizaciones de la comunidad que haya. Creo que el sistema de ONGs tiene que
transformarse cualitativamente de manera muy fuerte. Yo le exijo a la ONG el mismo
criterio de eficiencia que le exijo a cualquiera, no por el sólo hecho de ser ONG tiene
derecho a recibir el auxilio del Estado. Tiene que tener capacidad de supervivencia,
de multiplicarse , de capacitarse...”
En el conjunto de las entrevistas con funcionarios de distintos niveles del área
social del Estado nacional aparece básicamente desconfianza en cuanto a la posibilidad
de encontrar en el otro a un actor permanente, a menos que sea uno de los casos de las
grandes ONGs, o que siendo una organización pequeña sea el apéndice de un grupo
partidario o de un estado municipal . También se reconoce la falta de experiencia
reciente para implementar este tipo de programas. El funcionario entrevistado con rango
15
de secretario reconocía que en sus viajes había observado la actividad de ONGs
tradicionales como INCUPO y FUNDAPAZ en su trabajo con la pobreza rural y es en ese
área dónde creía encontrar los mejores resultados.
Sin embargo, más allá de las respuestas a preguntas que ponen la cuestión ONG
sobre la mesa, de hecho la relación con las ONGs en el caso de que existan, no
presentan canales definidos. El primer punto en el acercamiento para un diálogo está
dado. Es el de reconocer al otro como un interlocutor. Los pasos siguientes que implican
precisar los papeles de cada actor y las características del vínculo están cubiertos de
ambigüedad.
Existen dos elementos interrelacionados que contribuyen a diseñar una imagen
optimista a futuro en cuanto a esta relación: 1) el retiro del Estado y la necesidad de
encontrar canales alternativos que le den mayor efectividad a los fondos destinados a
políticas sociales, y 2) la creciente divulgación internacional del fenómeno del tercer
sector desde distintas vertientes ideológicas, y fundamentalmente su incorporación en el
discurso y en las sugerencias de organismos internacionales que directa o
indirectamente tienen alguna influencia en el diseño general de programas de políticas
sociales en Argentina.
3. El Estado bajo la mirada de las ONGs
Para el mundo de las ONGs, la figura del Estado es un elemento problemático
para pensar en acciones articuladas, pero para nada ausente en toda la historia de
nuestra sociedad. Es verdad que por experiencias históricas y por tradiciones
ideológicas el Estado presentaría aristas conflictivas para el multivariado mundo de las
ONGs. La polarización asistencialismo-ciudadanía o acción privada-acción-estatal es un
elemento importante que, por ejemplo en la cultura norteamericana, se ha resuelto
resolviendo a la vez la contradicción entre el deseo por servicios públicos y la hostilidad
hacia la provisión de ellos por parte del aparato estatal. El resultado es el papel de las
ONGs como proveedoras de servicios, pero a la vez receptoras de fondos del Estado
para realizarlos. Como se ocupan de señalar algunos trabajos (Thompson, 1995) esta
modalidad tuvo presencia fuerte en la historia argentina en el caso de la beneficencia.
Desde otra perspectiva ideológica, la relación de las ONGs con el Estado se
puede entablar, no ya por la hostilidad a la provisión de servicios estatales, sino como un
complemento a la acción del Estado. Este sería un Estado que revalorizaría el papel de
asociaciones intermedias y que imaginaría una sociedad más que en función de
individuos que se agrupan para reclamar, en función de grupos que “naturalmente”
conforman una comunidad. Hay en esta perspectiva la atribución de un peso importante
a la familia, la iglesia, las organizaciones comunitarias y los sindicatos. Aquí en Argentina
la modernización de los años 60 afecta a esta mirada, incorporando técnicos de las
nuevas disciplinas sociales que no abandonan la visión comunitarista. En el proceso de
radicalización que se produce a fines de los 60 y a principios de los 70 este tipo de
grupos que conservan una idea comunitarista tampoco abandonan la idea de relación
16
con el Estado, al que ven como la instancia fundamental para la implementación de
políticas sociales. Las ONGs en todo caso son formadoras de cuadros técnicos y
políticos, que ante una coincidencia con el gobierno pueden pasar a formar parte del
Estado.
Quizás el caso de los organismos de derechos humanos, u otros similares con
historia de confrontación con el Estado autoritario, por la naturaleza de sus reclamos
delinean una identidad que en principio mantiene al Estado como objeto de esos
reclamos y aleja la posibilidad de considerarlo como socio. La perspectiva más
autónoma y radicalizada de estos años en el mundo de las ONGs es la que reivindica,
frente al Estado y al mercado, el poder de organización popular. No ya simplemente
como complemento de la acción estatal, ni siquiera como una alternativa transitoria que
posibilite la acumulación de experiencias para desembarcar en el Estado, sino como
germen de una nueva sociedad; como alternativa global que posibilite pensar lo que
algunos ideólogos de la cuestión han llamado “otro desarrollo”. Esta posibilidad está
presente en algunas organizaciones con componentes libertarios como La Comunidad
del Sur en Uruguay, o con menos desarrollo ideológico en algunos grupos
ambientalistas.
Más allá de la última perspectiva citada, se puede sostener que la posibilidad de
pensar al Estado como interlocutor, como un socio para articular distintas formas de
actividades conjuntas, no es un elemento extraño para el mundo de las ONGs. Quizás
los límites en los últimos años estaban puestos más del lado del Estado que de las
ONGs. Durante la gestión de Aguinis en la Secretaría de Cultura de Nación, durante el
gobierno de la UCR, se realizó un encuentro nacional de ONGs. El gesto no fue más que
un movimiento de buena voluntad del funcionario hacia el clima participacionista y de
revalorización de la sociedad civil en abstracto que imperaba en ese momento. La
impresión es que desde los organismos del Estado se ha leído en los informes de
organismos internacionales acerca de un nuevo actor y , consecuente con eso, se lo
convoca. Esta es por lo menos la impresión de algunos de los participantes en esa
convocatoria.
No obstante, hay un reconocimiento por parte de los dirigentes de distintas
organizaciones de que el transcurrir de los años en democracia ha permitido imponer en
el Estado la cuestión de las ONGs.
“A nivel del Estado ahora se escucha más hablar de ONGs. Todos los meses llega
una encuesta de registro que implementa un organismo del Estado. Todavía, sin
embargo, entablar una relación, por ejemplo que implique obtener fondos, tiene un
componente fuertemente político. La relación ONG-Estado está como una posibilidad
en la medida que hay un reconocimiento. Pero en concreto lo que se experimenta es
la relación ONG-gobierno... Y ahí la cuestión es más complicada...”
La situación financiera de muchas ONGs que han sido abandonadas por sus
tradicionales donadores, permite observar una preocupación para sostener algún tipo de
convenios con el Estado. Según los entrevistados el problema parece derivar en un
17
encuentro ineludible motivado por dos elementos fundamentales: por un lado el
deterioro de las fuentes tradicionales de financiamiento de las ONGs, y por otro la
revalorización por parte del Estado del papel de este tipo de organismos.
El Estado no es abandonado entonces como fuente potencial de fondos ni
siquiera por las perspectivas más antiestatalistas, que deben hacer uso de un sano
pragmatismo para lograr su sobrevivencia. En una reunión entre dirigentes vinculados a
ONGs libertarias asistió alguien que llevaba a cabo un programa de recuperación de
jóvenes delincuentes en Francia. Esta persona compartía plenamente la identidad
ideológica del resto de los miembros del grupo formado ad hoc. Los que escuchaban
acordaron en la forma de trabajo y en el medio original utilizado: un barco pesquero en el
que los jóvenes trabajaban y aprendían el oficio. El resultado de recuperación cercano a
un 96% generaba lógicas aprobaciones. El componente conflictivo se incorporó cuando
el responsable del programa mencionó quién financiaba la actividad: el Estado francés.
Los fundamentos de esa relación poco compatible ideológicamente estuvieron dados
simplemente por el respeto a la plena autonomía del programa. Quizás la diferencia
entre gobierno y Estado que mencionaba el dirigente entrevistado sea un elemento que,
delimitado con claridad, permita relaciones más activas de grupos de la sociedad civil.
4. El papel de las ONGs
El papel de las ONGs en el futuro aparece en los actores pertenecientes a este
mundo de acuerdo a las posiciones que ocupen en él. En estas respuestas está presente
de manera más fuerte que en otras el aspecto ideológico. Lo que se realiza es a la vez
una evaluación de la trayectoria futura y una presentación de los objetivos ideales, una
declaración de principios. Hay una tensión entre el diagnóstico y el deber ser. Así, este
tipo de respuestas quizás nos digan más de la identidad de la ONG en la que participa el
entrevistado que de su capacidad de análisis a futuro. Y esto para el objetivo de estas
notas es suficiente.
El papel de las ONGs como fomentadoras de la participación, como expresión de
la fortaleza y vitalidad de la sociedad civil es en términos generales un elemento que
aparece en todos los entrevistados. Por supuesto que además se atenúa este
participacionismo abstracto reivindicando el papel técnico de la ONG, como lo que le
permite resolver bien los problemas planteados, y diferenciándose así de un “simple
asambleísmo barrial”. Un dirigente de una ONG con participación en distintos proyectos
en barrios populares, y con una formación deudora de los programas de educación
popular en los que intervino durante la dictadura, relataba los problemas de definir de
manera reduccionsta el papel de las ONGs.
“Nosotros siempre hemos rescatado la actividad participativa. No nos consideramos
técnicos poseedores de un saber inviolable, entablamos un diálogo con la gente que
posibilita una construcción compartida de las herramientas para resolver sus
18
problemas. Pero también es cierto que hay un saber técnico y que ese aspecto no se
debe descuidar porque si no se desdibuja mi papel: ¿qué ofrezco yo en esta
relación?... ¿nada más que una voluntad participativa?...
En otros casos de organismos provenientes de esa misma tradición, pero quizás
menos politizados, el papel en el futuro se piensa más en función de un diagnóstico
realista del presente, el cual supone una trasformación de ciertos estilos de actividad,
que de un deber ser ideológico
Yo creo que en estos tiempos con lo que hay que insistir es con la profesionalización
de las ONGs. No pueden ser manejadas simplemente con espíritu militante. Es
necesario también competir en un mercado. No en “el”mercado, pero si en un
mercado por la obtención de fondos escasos, y para competir es imprescindible
contar con capacidad burocrática y técnica que permita brindar profesionalmente el
servicio que queremos brindar...
Las ONGs pueden contribuir a grandes temas. A delinear políticas públicas
alternativas, por ejemplo. Pero para hacerlo deberán contar con una alta capacidad
técnica. Si no, en el mejor de los casos pueden convertirse en un modesto engranaje
que “alcance” a una población determinada, algo que esa población podría haber
conseguido por sí sóla...
En el caso de las ONGs ambientalistas surgidas al calor militante, más con el
objetivo de “transmitir un mensaje” que de realizar acciones concretas, el papel en el
futuro se ve un tanto confuso. La posibilidad de ejercer presión para el logro de objetivos
específicos parece la imagen más definida. Probablemente esté relacionada con la
experiencia. La denuncia de determinados hechos, la concientización de la ciudadanía
frente a situaciones sobre las que se debe llamar la atención , pero a la vez la posibilidad
de poder brindar servicios especializados
El problema acerca del papel futuro de las ONGs es cómo mantener ciertos
elementos de cuando esas organizaciones comenzaron y cómo disminuir los elementos
negativos que aparecen con la necesidad de institucionalización. Cuando se
institucionaliza el grupo tiene que mantener un nombre, una imagen, una continuidad.
Así pierde la fuerza que tiene en sus primeros momentos y aparece la sensación de que
se aleja de los objetivos iniciales.
“Yo creo que las ONGs deben seguir siendo una voz de la sociedad civil, sin
perder su especificidad, pero tampoco dejando de lado los objetivos
trascendentes que le dieron origen. Si se transforma en una mera prestadora de
servicios técnicos sin pautas claras, no sirve para cumplir su papel de voz de la
sociedad civil.”
En lo que respecta a la visión de funcionarios del Estado sobre esta cuestión,
aparece en todos los casos la asignación de un papel complementario al del Estado. En
19
el mejor de los casos se las considera como instituciones que podrían dar cuenta con
mayor dinamismo de políticas implementadas por el Estado en terreno, y también como
interlocutores posibles en la construcción de programas específicos. La advertencia que
apareció en todos los casos está relacionada con la necesidad de fortalecimiento de las
ONGs para el desempeño de esos papeles. No podrían cumplir con este papel a menos
que se hayan aggiornado técnica y administrativamente.
Si bien en todos los entrevistados pertenecientes a ONGs se mantiene la
preocupación por los objetivos ideológicos, es posible observar diferencias de acuerdo a
los niveles de responsabilidad y a las características de la organización. Cuando el que
responde es un dirigente de una asociación que agrupa a distintas ONGs, la necesidad
de adaptación a los nuevos tiempos es más explícita. Sin abandonar principios globales
relacionados con la solidaridad social, se puede pasar sin conflicto de construir centros
comunitarios en barrios pobres a ofertar cursos de capacitación para la pequeña y
mediana empresa. No ocurre lo mismo con las organizaciones más pequeñas y más
ideologizadas. Es probable que la necesidad de sobrevivencia los lleve a explorar y a
aceptar distintas fuentes de financiamiento, aún el Estado, pero bajo condiciones que
preservan la autonomía y la identidad cultural del grupo.
5. La cooperación de las ONGs con otros actores sociales
Existen relaciones para el desarrollo de proyectos específicos entre ONGs y otras
instancias de la sociedad. Hay relaciones entre ONGs y sindicatos, entre ONGs y
partidos políticos, entre ONGs y empresas. Y más allá de la existencia o no de ese tipo
de relaciones, ¿cuál es la evaluación que los miembros de las ONGs hacen de esa
posibilidad?. Entre los entrevistados no se relataron sino relaciones circunstanciales y
todos coincidieron en que la posibilidad de hacerla efectiva estaba condicionada por el
mantenimiento de la autonomía de la organización.
En el caso del logro de objetivos particulares se mencionaron ejemplos de
relación con partidos políticos, o más precisamente con legisladores a los que las
organizaciones presentaron sus proyectos o de los que intentaron modificar proyectos
presentados. Este es un papel ciudadano que no presenta objeciones en ninguno de los
casos. Greenpace haciendo lobby en la Convención Constituyente para influir en las
normas relativas al ambientalismo fue el ejemplo positivo de relación con el mundo de la
política esgrimido por los ambientalistas.
Los aspectos negativos de la relación con los partidos políticos estuvieron
referidos a la crítica de las entidades “fantasmas”, en las que no quedan claras las
delimitaciones entre la agrupación política y la ONG. Por lo menos dos de los
entrevistados forman parte de ONGs que mantienen algún tipo de relación con partidos
políticos, pero remarcaron que la identidad partidaria no es necesariamente
contradictoria con el mantenimiento de la autonomía de la organización.
20
Nosotros tenemos una relación con un partido político y hemos realizado tareas
conjuntas con dirigentes locales del partido en funciones municipales, pero existen
objetivos y saberes específicos de la organización que en nuestra experiencia fueron
los que permitieron contribuir a determinados proyectos. Sin esos saber específicos,
sin esa experiencia como ONG, con la mera relación con el partido no se puede hacer
nada. Nuestra relación además nos compromete a llevar a cabo proyectos exitosos
que van a repercutir en nuestro prestigio e indirectamente en el del partido. Por otro
lado hay una relación directa que es la de brindar asesoramiento a los compañeros
que se dedican a la actividad política.
En el caso de las empresas los entrevistados no relataron más que experiencias
puntuales que consistieron en simple apoyo económico, y no en una situación de
colaboración para el logro de un objetivo. Eventualmente ciertos ejes temáticos como el
ambientalismo posibilitaron que empresas con productos “verdes” pusieran avisos en
publicaciones de algunas ONGs ecologistas. Aunque no fueron entrevistados en este
caso grandes ONGs ambientalistas, como Vida Silvestre, es probable que mantengan
una relación más estable con el mundo de la empresa. No sólo financiando sus
publicaciones, sino también sosteniendo algún tipo de programa.
Con respecto a este último punto es conveniente mencionar que no existieron en
la variedad de los actores entrevistados rechazos explícitos a entablar relaciones con el
mundo de la empresa. Si se tiene en cuenta que una amplia franja del mundo de las
ONGs, con variantes moderadas y radicales, se definen como una alternativa al Estado y
al mercado se podría haber supuesto, sobre todo en algunas posiciones, una visión
menos permisiva.
6. Notas finales
La manera de pensarse a sí mismos de los actores implicados en el fenómeno
ONG en la Argentina, está afectada por una serie de cambios de contexto relacionados
con lo político y lo económico, pero pueden ser englobados fundamentalmente en la
dimensión cultural, que incluye a las anteriores y presenta una entrada más productiva .
La influencia más directa corresponde a una corriente internacional que revaloriza
el papel de la sociedad civil, y en ella a las asociaciones sin fines de lucro. La caída del
muro de Berlín produjo desacomodamientos en el tablero ideológico mundial y también,
con todas las mediaciones del caso, conllevó a una reconstitución del mundo de las
ONGs. Es en este marco que comienza a hablarse de la nueva filantropía. La franja más
afectada por estos cambios, según se desprende de las entrevistas, son las ONGs para
el desarrollo social.
El término filantropía poseía hasta los primeros años del establecimiento
democrático en Argentina una connotación peyorativa para el conjunto del pensamiento
democrático progresista. Filantropía podía asociarse a asistencialismo oligárquico, a
21
damas de caridad. Aún el pensamiento cristiano, en el que la filantropía y la caridad
pueden corresponderse con elementos centales de su corpus ideológico, había sufrido
una profunda renovación en la década del 60. Precisamente el mundo de las ONGs
cristianas en nuestro país, que tuvieron una participación importante en programas de
desarrollo social, habían sido influenciadas por las conferencias de Puebla, de Medellín
y por los movimientos dentro del seno de la iglesia latinoamericana de opción por los
pobres, como los sacerdotes del tercer mundo.
Todo esta serie de cambios culturales en el mundo cristiano latinoamericano tuvo
influencias directas en las prácticas de organizaciones como las que nos ocupan. Esto
se produjo en un contexto de revalorización de las bases y sus organizaciones, y de una
fuerte crítica a formas de relación con los pobres basadas en la caridad y la filantropía.
La revalorización de los pobres se daba en el marco del pensamiento cristiano,
pero además aggiornado por revalorizaciones de la cultura de los sectores populares
provenientes de la teología, la filosofía, la sociología , la antropología y la educación. El
otro componente fue la incorporación de teóricos provenientes de las tradiciones
socialistas. El resultado se traducía en una concepción de la cultura popular no ya como
un páramo deprimente, sino creativa; en que lo sujetos populares no eran simplemente
personas sin capital cultural, sino que se rescataban como sujetos inteligentes, capaces
de resolver problemas, poseedores de una cultura propia que les permitía “leer” las otras
culturas; en que las organizaciones populares no eran nidos de caudillos autoritarios,
sino formas propias que los pueblos se daban para resolver los problemas cotidianos.
La toma de conciencia de esas virtudes y el reconocimiento de la opresión, serían las
principales herramientas que permitirían desembarazar a esas franjas de población de
su situación de pobreza. En este caso cumplía un papel fundamental el militante, el
técnico, el sacerdote, el educador, más que como portador de un saber técnico particular
como generador de una relación dialógica que posibilitase el surgimiento de una nueva
conciencia. Las ONGs no podían ser un grupo de técnicos que enseñaran destrezas
ignoradas por el otro para favorecer el desarrollo, sino que se convertían también en
parte igualmente implicada en ese juego de diálogo con otros sectores sociales.
La capacidad potencial de los sectores populares y la revalorización de sus
organizaciones se fundamentaba con el rescate del sociólogo y teórico socialista italiano
Antonio Gramsci, con las lecturas de la experiencia educativa del pedagogo Paulo Freire
y aún con replanteos dentro del mundo de las ciencias sociales. Orlando Fals Borda, por
ejemplo, imaginaba una nueva forma de producción de conocimiento para las ciencias
sociales: la investigación-acción de tipo participativo. En este caso el científico no se
limitaba a producir un informe sobre la realidad analizada, sino que colaboraba en la
generación colectiva de un nuevo tipo de conocimiento mediante la práctica conjunta con
la población que debía resolver un problema. Las que habían sido ONGs cristianas u
ONGs para el desarrollo, transformaban rápidamente su perfil de ayuda caritativa o su
imagen tecnocrática por la participación necesariamente politizada. En algunos casos
esto sucedía por la radicalización del pensamiento cristiano vía la teología de la
liberación, y en otros por los reprocesamientos nacionales del socialismo. La inminencia
22
de la transformación social y el papel relevante en ella de las organizaciones ligadas a
los sectores populares era incuestionable.
Si hubo un marco cultural fuerte, en gran parte de las ONGs de tradición
progresista, estuvo relacionado directa o indirectamente con esta experiencia.
Posteriormente, en los momentos de represión hubo un repliegue y los grupos que
continuaron trabajando no produjeron replanteos en su forma de trabajo, aunque
atenuaron sus actividades.
Con la revalorización de la democracia aparecen límites a las aspiraciones de
poder del participacionismo, pero continúa una modalidad de trabajo heredera de los 60
y 70. La crítica a la caridad y la filantropía siguen en pie.
A medida que comienzan los 90, el símbolo de la caída del muro como una
especie de fin de siglo anticipado y la creciente presencia del pensamiento
neoconservador van a producir una reorganización del campo de las ONGs. Los
sectores populares, caracterizados como elemento resistente y como factor de cambio
en el pensamiento radicalizado de los 70, iban a transformarse, en la visión individualista
paradigmática de Hernando De Soto, en empresarios populares del libre mercado.
La sigla ONG no nombra entonces ya sólo a esa franja acotada del progresismo,
sino que se amplía a las tradicionales organizaciones sin fines de lucro y a las
fundaciones. Nuevas reivindicaciones por temas específicos resultan además en el
surgimiento de otras instituciones -de defensa de los derechos civiles, ambientalistasque crecen marcadamente desde el inicio de la democracia.
Los actores que forman parte hoy de las ONGs para el desarrollo con poblaciones
populares, y que provienen del tronco cultural mencionado, se encuentran en una
situación de relativa perplejidad: hay una transformación en las fuentes de ayuda
financiera, en el estilo tradicional de trabajo, se plantean nuevas formas de relación con
el Estado; y esta situación se da en el marco de un replanteo más general de tipo
ideológico-cultural. El universo antes cubierto por estas ONGs está conformado hoy
también por formas residuales de asistencialismo oligárquico, por grupos de tipo
parroquial con prácticas pre años 60, y por otro lado por organizaciones dinámicas que
han absorbido el espírtu de la llamada nueva filantropía.
La principal dificultad de estos grupos es que valores consolidados a través de los
años han entrado en crisis abruptamente por causas que se podrían denominar
exógenas. Por otro lado, tampoco se ha producido un proceso de autocrítica, de revisión
o de recuperación crítica. La adaptación a nuevas situaciones quizás sea una de las
capacidades con que organismos de este tipo cuentan como herramienta permanente.
Lo efímero de algunos proyectos, el fracaso de otros, las readaptaciones constantes a
una dinámica producto de la vida social que exije respuestas rápidas, son algunos de los
ejemplos en los que se demuestra esta capacidad. No obstante, los cambios parciales
cuando persisten los valores trascendentes que orientan la actividad y que producen una
23
cierta mística en los miembros del grupo, son de fácil superación. La dificultad más fuerte
es cuando un clima general produce, más que un cambio, cierto resquebrajamiento de
los valores propios del grupo, sin la posibilidad de que sean reprocesados.
III. LA PARTICIPACION DE LAS OPFSL EN POLITICAS PUBLICAS: el caso
argentino
En la actualidad existen numerosas instancias de convergencia entre organismos
del Estado y OPFSL en el diseño, implementación y evaluación de programas. A ello han
contribuido factores endógenos y exógenos. Respecto a los primeros, el escenario de
crisis social que ha sobrevenido con posterioridad de las reformas económicas y el retiro
del Estado en diversas áreas, la descentralizacion de las políticas sociales, y la
necesidad de atender en forma eficiente las diversas demandas sociales, han ido
generando condiciones para que en distintas oficinas gubernamentales se instrumenten
programas en los que se plantea la incorporación de organizaciones de la sociedad civil.
Con respecto a los factores exógenos, la presencia de agencias multilaterales de crédito
y organismos privados de cooperación al desarrollo han contribuido de manera muy
marcada a acelerar y ampliar esta tendencia.
En consecuencia, desde distintas áreas del sector público se trata de priorizar
nuevas estrategias y mecanismos que permitan un mayor protagonismo de la
comunidad en la ejecución de políticas sociales buscando incrementar la eficiencia de
las inversiones. Debido a que la mayor parte de estas iniciativas son de reciente
implementación queda abierto un interrogante sobre los resultados de la interacción
Estado-OPFSL, en tanto existen por lo menos dos factores que dificultan la
convergencia de esfuerzos.
Por una parte, el sector constituido por las entidades no lucrativas presenta
fuertes debilidades intrínsecas, y mira con desconfianza la convocatoria del Estado por
temor a ser cooptado para las estrategias gubernamentales.
Por otra parte, la credibilidad de la iniciativa estatal ante la sociedad civil se ve
obstaculizada por el hecho de que las políticas sociales en Argentina han estado
tradicionalmente teñidas por el clientelismo, la administración de favores con criterios
electoralistas y cortoplacistas, y la escasa transparencia. En consecuencia, es en la
medida en que estos nuevos programas representan una fuente de ingresos significativa
para las organizaciones de la sociedad civil que el resultado de la convocatoria estatal es
relevante.
En esta sección se exponen los principales programas que desde el Gobierno
Nacional están focalizados hacia los sectores de menores recursos, clasificados según
su especificidad y el organismo público que comanda la iniciativa. La información fue
relevada a través de entrevistas con los principales responsables de estos programas y
documentación relativa a los mismos. En consecuencia, el informe recoge el enfoque y
la evaluación que tienen diversas oficinas gubernamentales sobre esta problemática. En
algunos casos no se realiza una apreciación sobre los resultados alcanzados en virtud
24
de que el área respectiva no cuenta con un balance de lo actuado o que, en otros casos,
se trata de programas de reciente implementación.
1. Programas de estímulo a las actividades productivas
La participación de OPFSL en políticas públicas del sector agropecuario
desarrolla en el marco de dos programas: la Unidad de Planes y Proyectos
Investigación y Extensión para Productores Minifundistas del Instituto Nacional
Tecnología Agropecuaria; y el Programa Social Agropecuario de la Secretaría
Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación.
se
de
de
de
Las funciones que asumen las OPFSL en estos contextos son diversas:
asesoramiento en el diseño de planes, formulación de criterios de selección de
proyectos, evaluación de proyectos, asistencia técnica y capacitación. Según el
programa y la función que cumplan, las organizaciones reciben o no recursos estatales.
1.1. Unidad de Planes y Proyectos de Investigación y Extensión para Productores
Minifundistas
A partir del diagnóstico de que la pobreza rural en la Argentina está relacionada
con la alta incidencia del minifundio en la estructura agraria (50% de las explotaciones
agropecuarias de las economías regionales), el Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria -INTA- crea en 1987 la Unidad de Planes y Proyectos de Investigación y
Extensión para Productores Minifundistas -de aquí en adelante Unidad.
Dado que el minifundio tal como aparece no genera beneficios económicos a
largo plazo, impidiendo la capitalización y el acceso a mejores condiciones de vida, con
la Unidad se intenta propiciar y concertar acciones para mejorar los ingresos y calidad de
vida del minifundista, apuntando a un desarrollo autosostenido que posibilite la
capitalización.
Con respecto a los recursos, el aporte más importante registrado últimamente
provino de un convenio entre el INTA y el Ministerio de Salud y Acción Social de la
Nación, por el cual, a través del Programa Federal de Solidaridad se le transfirió al
primero una suma de $877.000 para implementar proyectos.
La función específica de la Unidad es planificar y seguir los proyectos ejecutados
por las distintas Unidades Operativas del INTA, distribuidas regionalmente. En esta tarea
intervienen instituciones provinciales, nacionales, internacionales y organismos no
gubernamentales vinculados a la promoción del sector.
La intervención se realiza a través de un Consejo Asesor, que aporta lineamientos
y metodologías a los centros regionales, al Consejo Directivo y a la Dirección Nacional
del INTA. Este Consejo está integrado por representantes del gobierno nacional (de la
25
Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca y del Ministerio de Salud y Acción Social);
de organismos internacionales (Instituto Iberoamericano de Cooperación en Agricultura),
por los representantes regionales del INTA, y por tres OPFSL: INCUPO (Instituto de
Cultura Popular), INDES (Instituto de Desarrollo Social y Promoción Humana), y
FUNDAPAZ (Fundación para el Desarrollo en Justicia y Paz).
A esta función de asesoramiento y aporte metodológico, se les agrega a las
OPFSL otra función: la participación en la formulación de proyectos para futuros
beneficiarios, donde suman su aporte al de los representates regionales del INTA y de
los dirigentes de base.
Los proyectos están orientados a mejorar la productividad de los recursos del
productor, por lo que sus contenidos implican la incorporación de tecnología. Se trata de
tecnologías de implementación sencilla y bajos costos, apta para ocupar la mano de
obra del núcleo familiar, que favorezca la diversificación productiva y que dé mayor valor
agregado a los productos regionales.
Las OPFSL implicadas en este proyecto comparten dos características: tienen
una amplia trayectoria en el sector, con la consiguiente acumulación de recursos
técnicos para la elaboración, evaluación y asesoramiento de programas globales; y han
desarrollado siempre una intensa actividad regional a través de filiales en distintas áreas
del país.
Estos recursos son aprovechados por el plan de tres modos:

La participación de las organizaciones en el Consejo Asesor, donde aportan
líneas de trabajo interinstitucional y cooperativo a nivel regional, nacional e
internacional; sugieren políticas para el sector; y realizan un seguimiento del
programa tanto a nivel global como regional.

La participación en los proyectos beneficiarios, tanto en el asesoramiento para su
formulación o en la capacitación específica de productores. En este sentido, la
estructura regional de las organizaciones es fundamental para acompañar en la
ejecución del proyecto a las representaciones regionales del INTA, autoridades
provinciales y municipales y organismos de base.

El asesoramiento técnico y el desarrollo de líneas de investigación sobre temas
específicos. El objetivo enunciado por el INTA de basar el mejoramiento de la
producción a través de la incorporación de tecnologías apropiadas sólo es viable
a través de la investigación de qué significa esto en los casos regionales y en las
temáticas específicas. Es por ello que el INTA realiza contratos para la
investigación y capacitación de funcionarios en cuestiones que aparecen como
fundamentales durante el desarrollo del programa. Un ejemplo de esto es el
contrato realizado con INDES para la investigación y capacitación en agricultura
orgánica y eco-agricultura. Esta es la única función de las que asumen las OPFSL
26
en las que reciben recursos, a través de contratos específicos entre las
instituciones.
En el asesoramiento para la formulación de proyectos, la investigación y la
capacitación participan más de 60 técnicos de las OPFSL. En palabras del INTA, se trata
de lograr acuerdos interinstitucionales que permitan realizar proyectos de
experimentación, desarrollo y transferencia de tecnología para minifundios. Esto implica
la generación de un sistema de información a nivel nacional e internacional sobre las
tecnologías disponibles, su adaptación a través de grupos de productores, la
identificación de alternativas de mejoramiento de la producción, comercialización e
industrialización, como así también al nivel de las condiciones de vida y la organización
de los productores.
Los proyectos realizados apuntaron a la satisfacción de tres objetivos
fundamentales: asegurar el autoconsumo, estimular cultivos comerciales y estimular la
diversificación productiva. En este sentido, por ejemplo, el uso de ciertas variedades de
maíz en Chaco, Formosa y Corrientes, permitió cubrir las necesidades de las familias, la
alimentación de animales de granja y de trabajo, y comenzar la venta de excedentes.
Esto también implica un avance en la organización de los productores y en la
incorporación de tecnología, resultando concretamente en Formosa en la adquisición
conjunta de los productores de un molino desgranador.
Con respecto a resultados generales puede señalarse que existen actualmente
más de 8.000 productores organizados en 250 grupos, cooperativas y asociaciones que
impulsan proyectos. Puede decirse también que se reforzó la autogestión en aspectos
productivos, de comercialización y de procesamiento agroindustrial de la producción.
Asimismo, ha habido una mejora en la capacidad de gestionar proyectos crediticios, en
particular los referidos al Banco Interamericano de Desarrollo (BID)8.
1.2. El Programa Social Agropecuario
8
Un ejemplo de ello es el Programa para el Financiamiento de Pequeños Proyectos
(FPP) del BID, el cual tiene como objetivo mejorar el bienestar económico y nivel
de vida de los beneficiarios de bajos ingresos (microempresarios, pequeños
agricultores, juventudes rurales y mujeres implicadas en microempresas
familiares). Los proyectos deben combinar crédito, asistencia técnica y
capacitación. En este marco, se ofrecen préstamos para financiar hasta $500.000
a instituciones crediticias intermediarias. También hay cooperación técnica para
el desarrollo de la capacidad administrativa de los intermediarios; y asistencia
general y técnica a los beneficiarios finales, que se financia generalmente por
medio de donaciones no reembolsables. La participación de las OPFSL se plantea,
en este caso, en tres niveles: a) participan en un consejo asesor; b) están
autorizadas por el programa a funcionar como intermediarios del crédito; y c) están
capacitadas para ser contratadas en lo que hace a asistencia técnica y capacitación
de intermediarios y beneficiarios finales.
27
El Programa Social Agropecuario -de aquí en adelante PSA- fue puesto en
marcha durante el año 1993 y se desarrolla en el ámbito de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería y Pesca de la Nación. Está concebido como un mecanismo para enfrentar en
forma sistemática el problema de la pobreza rural. La participación de organizaciones de
la sociedad civil es más importante que en el programa descripto anteriormente.
El PSA tiene como beneficiarios a los productores minifundistas ubicados en todo
el territorio nacional, entendiendo por tales a aquellos cuya principal fuente de ingresos
proviene del trabajo directo (personal y familiar) en la explotación agropecuaria,
disponen de escaso capital, poca superficie de tierra o tierras marginales, no contratan
trabajo asalariado en forma permanente y no tienen otras fuentes de ingresos.
Las limitaciones que afectan a los minifundistas y que se pretende sean
superadas a través de este programa son: la superficie reducida y el deterioro del
recurso natural, el monocultivo, los bajos precios de los productos, la falta de acceso al
crédito, la debilidad organizativa y de gestión empresarial, la falta de asistencia en
materia de técnicas productivas y de comercialización.
El objetivo general de la política de desarrollo rural está encaminado a
incrementar los ingresos de los productores minifundistas y a promover su participación
organizada en las decisiones de políticas, programas y proyectos. A tal fin, las
estrategias son diferentes, dependiendo del tipo de productor y de las condiciones
climáticas y de mercado que afectan a sus productos.
El PSA se propone por un lado la reconversión productiva hacia alternativas con
posibilidades en los mercados, y la intensificación y diversificación de la producción. Por
otro lado, la generación de nuevos emprendimientos productivos asociativos como
agroindustrias, servicios a la producción agropecuaria y el reforzamiento de la
producción de autoconsumo.
Los instrumentos de los que dispone el programa son: crédito, subsidio selectivo y
discriminado, asistencia técnica y capacitación. Según funcionarios del PSA se definen
como actores de estas estrategias a las organizaciones locales de pequeños
productores, al Estado (nacional, provincial y municipal) y a las OPFSL. Esta definición
participativa tiene un objetivo político y otro económico. En el primer caso, se trata del
fortalecimiento de la democracia en las áreas rurales mediante una mayor participación
de la sociedad civil. En el segundo, se dirige a la promoción de formas asociativas entre
los pequeños productores y a la participación de las OPFSL como medio para ganar en
eficacia y eficiencia, aprovechando las ventajas comparativas que tienen el Estado y las
organizaciones.
El PSA prioriza en sus acciones a la población minifundista, a las mujeres, a los
jóvenes y a los aborígenes, por ser grupos con menor acceso al trabajo remunerado. El
programa se implementa a través de tres líneas de acción:
28
 Subprograma de Emergencia Socioeconómica y Climática: dirigido a
minifundistas de zonas declaradas en emergencia o desastre agropecuario.
 Subprograma de Emprendimientos Productivos Asociativos (EPAs): apoya la
creación o fortalecimiento de actividades productivas generadoras de bienes o
servicios agropecuarios y agroindustriales, como así también el autoconsumo, a
través de formas asociativas de pequeños productores.
 Subprograma de Capacitación a los EPAs: dirigido a facilitar la inserción en el
sistema productivo de los minifundistas y sus familias, promoviendo la formación y
consolidación de grupos asociativos de productores, apuntando a un mejoramiento
de la capacidad productiva, tecnológica y autogestionaria.
La participación de las OPFSL en el PSA se puede dividir, en primer término, en
dos planos: el de la participación en las decisiones y el de la participación en los
proyectos de los subprogramas.
En lo que respecta al primer plano, su participación se desarrolla dentro de
organismos asesores a nivel nacional y provincial. En cuanto al segundo, se trata de las
tareas de asistencia técnica y capacitación.
La coordinación del programa a nivel nacional está a cargo de la Unidad Técnica
de Coordinación Nacional, que diseña y aplica las políticas de desarrollo rural y
administra los recursos. Está compuesta por el Coordinador del PSA y dos técnicos,
designados por el Secretario de Estado. Su tarea es apoyada por la Comisión
Coordinadora Nacional, que colabora en la formulación de los planes, aporta criterios de
diseño y selección, y propende a una distribución eficiente de los recursos.
Es en esta instancia donde aparecen, en el nivel más alto del manejo del
programa, las ONGs: INCUPO, INDES, FUNDAPAZ, GADIS 9 (Grupo de Análisis y
Desarrollo Institucional y Social). Estas organizaciones tienen representantes en la
Comisión, donde se suman a los de los programas de apoyo a pequeños productores de
la Secretaría y del INTA, y de la Confederación Intercooperativa Agropecuaria
Cooperativa Limitada (CONINAGRO) y de las asociaciones de pequeños productores.
A esta instancia se suma el Consejo Asesor, conformado no por representantes
sino por personalidades de actuación destacada en el sector -en su mayoría vinculadas
a OPFSL-designados por el Secretario de Agricultura. Cabe destacar que la
participación de organizaciones de la sociedad civil ha sido fundamental en todo el
desarrollo del plan, y que además, el equipo que compone la Unidad Técnica de
9
Esta organización funciona, a su vez, como Servicio de Apoyo Local de la Fundación
Inter-Americana (IAF), que es una agencia independiente del gobierno de los Estados
Unidos.
29
Coordinación Nacional está formado mayoritariamente por técnicos provenientes de
este sector.
La coordinación en el nivel provincial está a cargo de una Unidad Técnica de
Coordinación Provincial (UTCP) compuesta por un representante del PSA -coordinador
provincial- un representante del ministerio o secretaría que tenga a su cargo el apoyo al
minifundio, un representante del INTA, uno de las ONGs de actuación provincial -el
criterio de elección queda a cargo de las propias organizaciones-, y dos representantes
de las organizaciones provinciales de productores minifundistas.
Esta Unidad está apoyada por un Consejo Asesor Provincial, compuesto por
representates de programas que a criterio de la misma desarrollen acciones de apoyo al
sector. La UTCP evalúa ex-ante la viabilidad de los proyectos que se presentan al
subprograma de EPAs o al de capacitación. En estos subprogramas es que se realiza la
otra entrada de las ONGs: como beneficiarias. En el caso de las EPAs, se trata de un
20% del presupuesto total del proyecto que puede destinarse a asistencia técnica
permanente para el proyecto, brindada por la institución de apoyo al proyecto. Esto
permite una participación de instituciones de distinto tipo: estatales, educativas, de base
y ONGs.
Dado que algunas de estas organizaciones que se presentan como instituciones
de apoyo a la vez tienen participación en la UTCP que evalúa, se han encontrado
diversas propuestas a fin de enfrentar este potencial conflicto de intereses, entre las que
se cuentan el retiro de la votación de la organización en cuestión en el proyecto.
La capacitación es otra entrada para las organizaciones. A tal fin pueden
presentar proyectos para grupos de productores locales, tratándose en este caso de un
presupuesto exclusivamente ordenado a tal fin. En una evaluación reciente de este
programa se señala10 que entre los aspectos positivos que hacen al involucramiento de
las OPFSL, debe destacarse a la convergencia entre éstas y los programas
gubernamentales, pudiendo advertirse que en donde las capacidades son más débiles el
proceso de institucionalización del programa fue más dificultoso. Asimismo, se destaca
la participación en las decisiones de entidades públicas, OPFSL y beneficiarios. En el
plano de las falencias se indica, por una parte, la ausencia previa de espacios públicos
para la atención de la problemática campesina; y, por la otra, la debilidad de los
programas y de las instituciones vinculadas con lo rural, lo cual lleva a concentrar la
asociación con unos pocos organismos y OPFSL, limitando el desarrollo futuro de esta
inciativa.
Hasta mediados de 1994 el relevamiento de participación de ONGs en
actividades de asistencia técnica y capacitación en las principales zonas geográficas de
actuación, arroja el siguiente resultado:
10
Ver Martínez Nogueira (1994)
30
a) NOROESTE (NOA). Actividades productivas: caña de azúcar, tabaco, algodón,
especias, ovinos, caprinos y camélidos.
Tucumán: Accionan las siguientes asociaciones sin fines de lucro: Centro
Andino de Desarrollo, Investigación y Formación; Centro de Estudios del
Noroeste Argentino; Servicio de Educación Popular. Participan como
instituciones de apoyo a EPAs, brindando asistencia técnica, y además
presentaron un proyecto al subprograma de capacitación con los objetivo de
difusión del PSA, organización gremial de productores y capacitación
organizativa, con un presupuesto de $39.000, una duración de siete meses y
metodología de taller.
Santiago del Estero: Accionan FUNDAPAZ, INCUPO y EPA. Esta última es
una organización no gubernamental constituida por técnicos agropecuarios
para brindar servicios a beneficiarios del PSA.
b) NORESTE (NEA). Actividades productivas: algodón, tabaco, yerba mate,
mandioca, horticultura, ganadería vacuna.
Misiones: Accionan INDES en la asistencia técnica y apoyo a nuevos grupos
de productores; Pastoral Social; Iglesia Evangélica del Río de la Plata; y
Movimiento Agrario de Misiones (organización de base).
Corrientes: Accionan INDES, INCUPO y Asociación Correntina de Desarrollo
Comunitario.
Santa Fe: En capacitación accionan INCUPO, a través de un taller de
metodologías de aprovechamiento de recursos de monte para alimentación; y
Cáritas a través de servicios de promoción y apoyo jurídico. Además actúa
FUNDAPAZ.
Chaco: Accionan INCUPO, INDES y UNPEPROCH (organización de base).
c) CUYO. Actividades productivas: vitivinicultura y frutihorticultura, caprinos.
San Juan: Accionan Asociación Argentina Hogar Rural, Conciencia.
d) COMAHUE/PATAGONIA. Actividades productivas: ovinos y caprinos.
Neuquén:
Accionan las organizaciones mapuches Hueche, Marefil,
Zuñig; la Fundación Cruzada Patagónica y la Asociación de Fomento Rural
Nueva Esperanza.
Finalmente, cabe consignar que los fondos asignados al PSA para el período
1994-1996 ascienden a 45 millones de dólares, a ser distribuidos en forma proporcional
31
a lo largo del referido trienio. La región más favorecida es el Noreste Argentino (NEA)
que absorbe 30% de estos recursos.
2. Programas de capacitacion laboral y fomento del empleo
Existen programas en el marco de las actuales políticas públicas de fomento del
empleo y reconversión productiva a los cuales las OPFSL pueden tener acceso. Por las
características de estos programas parece conveniente tenerlos en cuenta como apoyo
(fundamentalmente financiero) para el desarrollo de una de las líneas de acción
comunitaria actualmente prioritaria: la de contribuir a una mejor inserción laboral de la
población de escasos recursos, especialmente la juvenil.
A continuación se sintetizan las características de tres de ellos destinados a la
capacitación con orientación laboral: el Programa de Formación Profesional y el
Programa de Empleo de Interés Social, ambos del Ministerio de Trabajo; y el Proyecto
Joven, del Ministerio de Economía. Asimismo, se reseñan algunas de las ventajas y
limitaciones que su utilización plantea desde la perspectiva de acción comunitaria de las
organizaciones.
2.1. Programa de Formación Profesional
Es desarrollado por la Subsecretaría de Formación Profesional del Ministerio de
Trabajo. Esta área de gobierno tiene a su cargo el desarrollo de programas de
capacitación destinados a personas desempleadas que se encuentren en alguna de los
siguientes situaciones:
Trabajadores beneficiarios del Seguro de Desempleo
Trabajadores comprendidos en otros programas del Ministerio de Trabajo
Trabajadores comprendidos por el Programa Nacional de Promoción del Empleo de
Ministerio del Interior
Jóvenes de 14 a 24 años sin formación laboral
Las tareas de capacitación no son encaradas en forma directa sino que se
delegan en instituciones privadas específicas. A tal fin cuenta con un Registro de
Instituciones de Capacitación Laboral (REGICAL) en el cual se hallan inscriptas todas las
instituciones que ofrecen cursos de formación. La inscripción en este Registro es
obligatoria para las entidades que tienen firmados convenios con el Ministerio de
Trabajo, a través de los cuales éste se compromete a aportar fianciamiento -total o
parcial-, asesoramiento técnico y/o certificación oficial de los cursos mediante la
intervención del Centro de Formación Profesional que también depende de este
Ministerio.
La inscripción es voluntaria para las restantes instituciones, no obstante lo cual
existen fuertes incentivos para incluirse en el Registro, ya que de esta manera se obtiene
visibilidad y se está en condiciones de presentarse para las licitaciones de cursos que
realiza la Subsecretaría. Entre las 1224 instituciones inscriptas existe un número
32
relevante de OPFSL (fundaciones, asociaciones y mutuales) que compiten con
instituciones privadas con fines de lucro en las licitaciones de cursos. Los criterios de
selección priorizan elementos tales como los déficits que presenta la población objetivo a
ser capacitada y el grado de inserción en el mercado laboral que potencialmente genera.
Las ventajas de las entidades sin fines de lucro suelen estar en su capacidad de acceder
a sectores no alcanzados por otras propuestas así como ofertar modelos de
capacitación con mayor grado de adaptación a las demandas y destrezas de los
desempleados.
La distribución de los fondos del programa obedece a criterios de regionalización
basados en los índices de desocupación y otros indicadores sociales. El financiamiento
proviene del Fondo Nacional para el Empleo.
Además de lo señalado precedentemente las instituciones capacitadoras deben
cumplir con los siguientes requisitos:
Deben inscribirse en el Registro de Instituciones de Capacitación Laboral del
Ministerio de Trabajo, para poder presentar proyectos de formación profesional
El proyecto presentado debe demostrar que la actividad de capacitación propuesta
tiene demanda en el mercado de trabajo y contar con avales en ese sentido por parte
del sector productivo (Cámaras Empresarias y/o Empresas)
El proyecto debe contar con financiación complementaria aportada por la
organización o por terceros.
La asistencia financiera estará condicionada al cumplimiento de las metas y
objetivos del Programa y, de forma especial, a la observancia de los criterios de calidad
que defina la Subsecretaría de Formación Profesional. Se efectúa asimismo una
evaluación económica que tendrá en cuenta la relación costo/beneficio/calidad, así
como los precios de mercado para prestaciones similares.
Para el caso específico de las denominadas organizaciones no gubernamentales,
el Ministerio de Trabajo prevé (Resolución Nº 313 art. 7) la “aprobación por trámite
simplificado y rápido de las acciones que invistan el carácter de microemprendimientos
formativos promovidos por organizaciones no gubernamentales de solidaridad social.”
Dicho programa presenta las siguientes ventajas:
Presenta alcances más amplios y menores requisitos formales para la presentación
de proyectos.
Si bien las pasantías son valorizadas y califican la presentación, no son requisito
indispensable.
33
Los Programas son avalados por el Ministerio de Trabajo, quien también otorga un
certificado de calificación.
Y las siguientes desventajas:
En el caso de efectuar capacitación en conjunto con empresas, o de pasantías no
cubre gastos de seguro ni viáticos para los alumnos.
Presupone un financiamiento compartido, con la ONG o con otra organización que
cubra parte de los costos del proyecto.
2.2.
Programa de Empleo de Interés Social (PROEDIS)
Este es un programa desarrollado por la Subsecretaría de Empleo del Ministerio
de Trabajo. Su principal objetivo es brindar apoyo para la ejecución de obras de interés
social o comunitario llevadas a cabo por organizaciones sin fines de lucro, mediante un
convenio suscripto con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Los beneficiarios son trabajadores desocupados inscriptos en los servicios
públicos y privados adheridos a la Red Nacional de Servicio de Empleo que cumplan con
alguna de las siguientes condiciones: a) calificación en ocupaciones obsoletas o en vías
de extinción; b) mayores de 45 años; y c) desempleados de larga duración.
Si el proyecto es aprobado por la Subsecretaría de Empleo del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, el Fondo Nacional del Empleo asume el costo del pago de
sueldos y cargas sociales, corriendo por cuenta de la organización el resto de los costos
del proyecto (insumos, seguros, etc.)
Las organizaciones deben asumir el carácter de empleadoras y el período de
contratación de los trabajadores no puede exceder los seis meses.
2.3.
Proyecto Joven
El Proyecto Joven es un subcomponente del Programa de Apoyo a la
Reconversión Productiva implementado desde el Ministerio de Economía. Este
Programa se origina en un préstamo, cercano a los 400 millones de dólares, otorgado
por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para ser operado conjuntamente por el
Ministerio de Economía y el Ministerio de Trabajo.
El desarrollo del Proyecto Joven está previsto en un plazo de cuatro años durante
los cuales se capacitarán aproximadamente 200.000 jóvenes. En la actualidad está
operando mediante delegaciones en casi todo el país.
34
Desde fines de 1993 se han adjudicado 564 cursos a 166 instituciones 11 con la
participación de 11.150 jóvenes. En diciembre de 1994 se efectuó el tercer llamado, que
al momento de esta investigación se encontraba en evaluación, en el cual se
adjudicarían alrededor de 700 cursos que involucrarán a 14.000 jóvenes.
Cabe señalar que existe un subcomponente de capacitación para la constitución
de microemprendimientos que está en su etapa piloto, en la cual se adjudicarán 50
cursos de 12 beneficiarios cada uno.
Los objetivos de este proyecto son capacitar laboralmente a jóvenes que están en
situación de desventaja social para facilitar su inserción en el mercado laboral formal; y
apoyar el crecimiento de empresas productivas necesitadas de mano de obra
capacitada.
Para el cumplimiento de estos objetivos, el Proyecto Joven contrata mediante
llamados a licitación pública, cursos ofertados por instituciones de capacitación (OPFSL
entre otras) que tengan como beneficiarios a la población de 16 a 30 años, de bajos
recursos, desocupados o subocupados, con poca o ninguna experiencia laboral, y que
no hayan completado estudios secundarios.
Los cursos deben tener las siguientes características:
intensivos: no más de 6 meses
prácticos: la duración del curso debe distribuirse en partes iguales en un
período de capacitación y uno de pasantía en empresa, con un máximo de 3
meses de capacitación y 3 meses de pasantía.
orientados a ocupaciones semicalificadas con probada demanda en el
mercado laboral
no masivos: los cursos no pueden ser de mas de 20 alumnos y se debe
garantizar el equipamiento e instrumental adecuado para su aprendizaje y
práctica.
Para participar de alguna de los llamados a licitación del Proyecto Joven
(aproximadamente tres por año), las instituciones de capacitación deben registrarse
previamente en el REGICAP (Registro de Instituciones de Capacitación). De acuerdo a
las características de la organización, se les asigna una categoría de habilitación con la
cantidad de cursos máximo que pueden ofertar.
Además, las ofertas de cursos deben garantizar las pasantías de todos los
beneficiarios. Para ello se exigen cartas de intención de empresas expresando su
disposición a aceptar los pasantes en la fase correspondiente.
11
Del conjunto de oferentes registrados las ONG's representan el 18%.
35
Por último, la adjudicación de los cursos se realiza en función de una evaluación
realizada por un equipo de auditores externos privados que tiene en cuenta: la
adecuación a los objetivos del Proyecto, la calidad técnico-pedagógica y el precio.
Este Proyecto presenta las siguientes ventajas:
De orden económico-financiero: El Proyecto financia el costo del curso y por otra
parte se hace cargo de: gastos de viáticos de los alumnos, gastos de seguro para la
fase de pasantía, y gastos de revisación médica de los beneficiarios del curso.
De orden legal: El marco legal del Proyecto y la cobertura efectuada en términos de
seguro, viáticos, etc. ofrece garantías a las empresas, que habitualmente presentan
resistencias y temores a participar en proyectos de capacitación laboral,
especialmente en el caso de jóvenes.
Acreditación: El proyecto avala la capacitación mediante un Certificado de
Capacitación que facilita la inserción futura de los beneficiarios, ya que acredita
formación y experiencia laboral.
Por otro lado, pueden señalarse estas desventajas:
En relación a la capacitación: Aún cuando se hace hincapié en que la calificación no
debe ser exclusivamente técnica y se otorga puntaje por diseños que contemplen la
preparación de los jóvenes en aspectos vinculados a la cultura del trabajo, en la
práctica, por los tiempos y montos que se manejan en este Proyecto, no resulta
suficiente como única fuente de financiamiento para un trabajo integral. En el caso de
OPFSL que trabajan con adolescentes y jóvenes, la tarea trasciende en mucho la de
la preparación técnica. Se trata de una tarea de formación integral en la que resulta
imprescindible -y hasta condicionante de las posibilidades de inserción laboral- el
abordaje de aspectos vinculados a la promoción de la salud; a la integración familiar y
social; e incluso un trabajo sobre la autoestima, en general deficiente por una crisis
vital, y deteriorada por la pertenencia social. El Proyecto Joven, entonces, puede
resultar una herramienta más, si se la integra a un Proyecto de Formación integral en
marcha, pero difícilmente resulte adecuado para abordar en sí mismo la problemática
del joven, especialmente de sectores populares.
En el orden económico-financiero: Además de los costos no cubiertos que se
desprenden del ítem anterior (derivados de la organización de actividades vinculadas
a la promoción de la salud, recreativas, etc.), el Proyecto presenta dificultades de
orden financiero para algunas OPFSL ya que los pagos se efectúan por anticipos de
la siguiente forma: 35% una vez firmado el contrato, luego de la adjudicación; 20% en
el momento de inicio de las pasantías; resto al final del proceso de capacitación.
Como la mayor parte de los gastos (de equipamiento, instrumental, material
didáctico) que debe afrontar la organización, en tanto institución capacitadora, se
efectúan durante los primeros tres meses, es necesario evaluar la capacidad
36
financiera para afrontar la inversión requerida por la apertura de los cursos. A esto
debe añadirse el aumento de gastos asignados al rubro administrativo (en general
reducidos en la mayor parte de las organizaciones) que implica operar con el
Proyecto Joven, ya que exige mucha papelería y controles burocráticos
permanentes. Finalmente, el Proyecto efectúa descuentos por deserción de alumnos
al curso, variables según el momento en que haya desertado. Este riesgo merece
especial evaluación, ya que una de las características de los adolescentes es la falta
de permanencia, que en los sectores de menores recursos se agudiza, puesto que su
urgencia económica hace que privilegien cualquier oportunidad de trabajo y
abandonen o suspendan la capacitación.
3. Programas de desarrollo social y comunitario
En este área de las iniciativas del Estado existen también una serie de programas
que convocan o tienen en cuenta de alguna manera la participación de instituciones de la
sociedad civil. Aquellos de los que se ha podido obtener suficiente información,
incluyendo algunos que aún están en sus etapas iniciales, son: el programa
Fortalecimiento de la Sociedad Civil, y el Sistema de Información, Evaluación y
Monitoreo de Programas Sociales (SIEMPROS), ambos dependientes de la Secretaría
de Desarrollo Social; el Programa Materno Infantil del Ministerio de Acción Social; y el
Programa Fortalecimiento de ONGs de Mujeres del Consejo Nacional de la Mujer.
Luego existen una serie de programas de los cuales no ha sido posible relevar
información demasiado detallada, más allá de constatar su existencia y su convocatoria
a OPFSL. Son varios y dependen de dos reparticiones: de la Secretaría de Desarrollo
Social (indirectamente, es decir de sus diferentes Subsecretarías) y de la Subsecretaría
de Relaciones con la Comunidad del Ministerio del Interior.
La Secretaría de Desarrollo Social (SDS) depende de Presidencia de la Nación, y
fue creada en 1993, dentro de los objetivos de racionalización y optimización del gasto
social. Una de sus propuestas de mediano plazo incluye la convocatoria a OPFSL para
sumar sus propuestas a los programas de ayuda social. De lo que se trata, desde esta
perspectiva, es de promocionar la iniciativa de la sociedad civil en la solución de
problemas, a través del apoyo y financiamiento estatal a iniciativas, y subsidiariamente,
en la ejecución de políticas.
Con este fin, la Subsecretaría de Coordinación Técnica de esta Secretaría, tiene
en elaboración una normativa para la selección de instituciones susceptibles de
subsidio. Sin embargo, todavía no se ha ejecutado nada en este campo. Según los
funcionarios, esto se debe en una medida importante al desconocimiento de la magnitud
del campo de las organizaciones de la sociedad civil, del que sólo se tienen referencia
por las organizaciones más grandes y tradicionales (Incupo, Fundapaz, Padelai,
Federación de Iglesias Evangélicas, Cáritas).
37
En la medida en que la cuestión de los subsidios institucionales sigue en
evaluación, estos se hallan prácticamente suspendidos. Sin embargo, siguen
pagándose subsidios personales, principalmente dirigidos a individuos con emergencias
de salud (ortopedias, operaciones complejas). En este campo, la Secretaría pretende
también lograr una racionalización del gasto, convocando a organizaciones de la
sociedad civil para que actúen de evaluadoras (por ejemplo, la Academia Argentina de
Medicina).
Por su parte, la Subsecretaría de Relaciones con la Comunidad es una repartición
del Ministerio del Interior que tiene como objetivo la vinculación del Gobierno Nacional
con las ONGs. Del mismo modo que en el caso de la SDS, plantea su estrategia a partir
de una evaluación crítica de las políticas sociales “clásicas” y apela a “nuevas formas de
gestión social”, reconociendo en las ONGs agentes de esta nueva política.
En un documento editado por esta Subsecretaría (Ministerio del Interior, 1994) se
parte de diagnosticar el activismo creciente de las ONGs en las políticas sociales,
enunciando que a raíz de esto el Ministerio del Interior..."ha emprendido la búsqueda de
objetivos que amplíen las fronteras de la actividad política del Estado para introducir con
protagonismo social a la cartera política en esta nueva etapa...que se basa en la
profundización de las relaciones entre la sociedad civil y el Estado”. Entre los objetivos
de esta repartición figuran los de propiciar la creación de espacios democráticos entre
Estado y Comunidad; crear un sistema de información permanente sobre asuntos y
recursos comunitarios para la formulación de políticas de desarrollo; y el propender al
fortalecimiento institucional de las ONG.
3.1. Programa Fortalecimiento de la Sociedad Civil
Este programa dependiente de la SDS está destinado a brindar capacitación a
líderes comunitarios y a organizaciones intermedias orientadas al gerenciamiento de
proyectos. Se trata de un programa con una formulación ambiciosa, constituyendo una
prueba de ello que durante el año 1995 se proponen entrenar a 500 líderes comunitarios.
El Centro de Organizaciones Comunitarias (CENOC) es uno de sus
subprogramas más importantes. Está encaminado a crear un centro de información y
desarrollo de organizaciones, y en un futuro será formalizado con jerarquía de Dirección
Nacional dentro de la estrucutra de la SDS. Pretende ser un centro de datos e
informaciones sobre el sector no lucrativo de la economía, y poder recibir, organizar,
analizar y emitir información. Todo ello, con el objetivo de inducir y promover la
interacción de las organizaciones comunitarias entre sí, con el Estado y con otros
sectores de la sociedad.
Entre sus objetivos específicos de mayor relevancia se destacan:
Configurar una red de organizaciones comunitarias.
38
Realizar la acreditación y categorización de las entidades de la sociedad civil.
Dinamizar el Registro Nacional de Entidades de Bien Público.
Contribuir al mejoramiento de la capacidad de elaboración y ejecución de
programas y proyectos sociales de las organizaciones comunitarias, para la
generación de espacios de cooperación con otras instituciones, universidades,
empresas, organismos internacionales y del Estado.
Facilitar la relación entre ONGs existentes y organismos de ayuda multilateral,
creando canales de comunicación y discusión colectiva.
Convocar a las organizaciones comunitarias a integrar un ámbito de
confrontación y concertación que permita establecer un mecanismo
sistematizador de nuevas experiencias y que contribuya a la definición de nuevos
programas y proyectos.
En primera instancia el CENOC ha distribuido un formulario de encuesta que
pretende recoger datos sobre entidades sin fines de lucro en todo el territorio nacional.
Estos formularios se han distribuido a través de instituciones estatales (provinciales y
municipalales) y de ONGs que tienen poder de irradiación. Se ha previsto como soporte
el lanzamiento de una campaña televisiva que incentive a las organizaciones sin fines de
lucro a que se incluyan en una red nacional de organizaciones comunitarias y
suministren la información solicitada.
La base de datos se va a conformar con la información recabada a través de la
referida encuesta; con datos del Registro de Entidades de Bien Público -al que se está
informatizando paralelamente-; con otros registros existentes en el sector público como
la Inspección de Personas Jurídicas nacional y provinciales, y los existentes en otros
ministerios y secretarías; y por último con los datos que cuentan fundaciones y
organizaciones privadas como la Fundación Aragón, GADIS, etc. Asimsimo, se
incorporarán en el futuro datos referidos a programas ofertados por organismos
multilaterales de crédito destinados al desarrollo comunitario.
3.2. Sistema de Información, Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales
(SIEMPROS)
El objetivo general de esta programa es la instalación de una red de comunicación
a nivel nacional sobre programas sociales. Para esto, se construirá una base de datos
que contenga toda la información de los programas nacionales, provinciales y
municipales, la que contará con un detalle sobre el estado de avance del proyecto, los
responsables, focalización temática y geográfica, participación de organizaciones
comunitarias y ONGs. Se trata de tener una alta centralización de la información, de
forma tal que sea posible una evaluación de su impacto.
39
Los objetivos concretos para 1996 son:
 La capacitación de todos los interlocutores en términos de evaluación y
monitoreo de programas sociales.
 La instalación de hardware y software en todas las provincias para recibir los
nuevos programas.
 La construcción de una base con todos los datos sociales centralizados.
 La instalación de un sistema de evaluación ex-ante, monitoreo y evaluación
ex-post de impacto de políticas sociales en todo el país.
Este programa cuenta con financiamiento multilateral del Banco Mundial, y se
están invirtiendo aproximadamente 10 millones de dólares.
3.3. Programa Materno Infantil (PROMIN)
Este programa del Ministerio de Acción Social está enmarcado dentro del
compromiso de alcanzar las metas adoptadas por Argentina ante La Cumbre Mundial de
la Infancia de 1990. Se encuentra en ejecución desde 1993, y sus fuentes de
financiamiento provienen de fondos de un préstamo del Banco Mundial y fondos
asignados por los gobiernos nacional, provinciales y municipales.
De acuerdo a lo establecido inicialmente, estos recursos financiarán proyectos de
inversión en seis provincias: Buenos Aires, Córdoba, Tucumán, Entre Rios, Santa Fe y
Mendoza. Existen además recursos para actividades de asistencia técnica a las demás
provincias que lo soliciten. Parte del préstamo estará destinado también a la realización
de tres estudios: la Encuesta nacional de nutrición, la evaluación de impacto del
Programa y un análisis el estudio de los programas alimentarios nacionales.
Estructuralmente, el PROMIN está siendo implementado de esta manera:
 a nivel nacional, dependiente de la Secretaría de Salud, fue creada la Unidad
Coordinadora del Programa (UCP) que conduce y coordina los lineamientos del
Programa.
 a nivel provincial han sido creados los Comités de Coordinación Interinstitucional con
representantes gubernamentales de las áreas de Salud, Acción Social y Educación. Se
constituyeron las Unidades Ejecutoras Provinciales (UEP) que tienen a su cargo la
implementación de cada subproyecto, articulando las áreas municipales y de
organizaciones no gubernamentales como unidades de programación local.
 las provincias firman en primer lugar el Convenio de Adhesión entre el Gobierno
provincial y el Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación. Una vez aprobado el
subproyecto de inversión provincial por parte de la UCP, son creadas por decreto las
40
UEP y/o por ordenanza en caso de los municipios Unidades Ejecutoras Municipales
(UEM) a partir de lo cual se firma el Convenio de Ejecución.
 los fondos para la ejecución son traspasados por la UCP a la UEP y esta a la UEM a
través de una cuenta especial que los gobiernos provincial y municipal abren para
realizar las erogaciones del proyecto.
Los objetivos generales del PROMIN tienden a mejorar la calidad de vida de los
sectores pobres, en especial el estado sanitario y nutricional de las embarazadas y niños
menores de 6 años, y al desarrollo psicosocial de los niños entre 2 y 5 años. Para ello se
propone:

Disminuir las tasas de morbi-mortalidad materna e infantil a través de la mejor
focalización y el mejor diseño, aplicación y coordinación de los servicios y
programas de salud, nutrición, alimentación complementaria y enseñanza
preescolar.

Promover el mejor desarrollo psicosocial de los niños entre 2 y 5 años.

Mejorar la eficiencia y la eficacia de los programas de comedores escolares.
La estrategia de implementación de este Programa está basada en:

un abordaje integral de las acciones que desde las distintas áreas de salud,
educación y acción social redunden en mejores condiciones de vida de la
población beneficiaria;

una ejecución descentralizada y federal

un uso eficiente de los recursos disponibles a través de un criterio de focalización
que contempla cubrir a los sectores pobres estructurales en las áreas urbanas y
periurbanas de las provincias seleccionadas

una programación participativa que garantizará la adecuación del Programa a la
necesidades locales y la transparencia de la gestión.
El modelo de gestión de este Programa institucionaliza un conjunto de
prestaciones centralmente definido para ser ejecutado en forma descentralizada. No
crea nuevos servicios sino que pretende mejorar la eficiencia y eficacia reorientando las
acciones de los centros de salud, hospitales, jardines de infantes, guarderías y
comedores infantiles existentes para la atención de la población más carenciada. Para
ello, la asistencia técnica apunta a fortalecer el desempeño que asumen las áreas
vinculadas a esta problemática para mejorar la capacidad operativa de los equipos
provinciales, municipales y de ONGs en acciones coordinadas.
41
En concreto, el Programa financia totalmente la rehabilitación edilicia y el
equipamiento de los efectores y, a su vez financia en forma decreciente en el tiempo el
personal y los insumos adicionales.
La participación de las OPFSL en este programa se da a través de tres vías:
 Efectores a cargo
La participación de ONGs está estrechamente ligada a la existencia de comedores y
guarderías infantiles en las áreas de focalización del proyecto. Estos efectores por lo
general son convocados a participar en el proyecto por el área social del municipio
y/o provincia que mantiene relación con ellas a partir del traspaso de recursos para la
prestación alimentaria.
La estrategia de transformación -progresiva- está orientada a brindar una oferta
integral en los aspectos nutricionales, pedagógicos y de control de crecimiento de los
niños de 2 a 5 años. Asimismo, contempla una gestión asociada entre docentes
-sean estos provistos por la ONG o la autoridad del Area educativa- y promotoras
comunitarias de los centros. De esta manera pretenden obtenerse niveles crecientes
de participación por parte de la comunidad organizada que recibe capacitación en
temáticas de gestión, administración, aspectos nutricionales y pedagógicos.
En tales casos, es responsabilidad de la UEP y el municipio la firma de un convenio
de comodato con las ONGs, para garantizar la aceptación y continuidad del esquema
de fucionamiento propuesto por el PROMIN para la transformación de los comedores
y jardines infantiles.
 Asistentes en materia técnica y de capacitación
La solicitud de asistencia técnica es formulada generalmente por las secretarías de
salud provinciales: son ellas las que de acuerdo al requisito de trabajar en equipos
intersectoriales, convocan a las ONGs locales a participar en los talleres cuando ya
existen políticas articuladas.
Para desarrollar las actividades de asistencia técnica y capacitación en algunas
provincias la UCP ha adoptado la modalidad de suscribir una Carta acuerdo con
instituciones públicas (generalmente universidades) y ONGs. Se distingue de esta
situación el caso de la Fundación de Estudios Patagónicos, que fue subcontratada
directamente por la Secretaría de Salud de la Nación para la realización del
diagnóstico sociodemográfico e institucional de las áreas materno infantil de la
provincia de Nuequén.
Asimismo, debido a la imposibilidad de ejecutar los fondos de capacitación por parte
de la UEP de Buenos Aires fue subcontratado el Servicio Universitario Mundial (SUM)
para la administración de los recursos, pago de docentes y otros gastos.
 A cargo de la auditoría social
42
El Programa ha previsto la realización de una auditoría social con el objetivo de dar
transparencia y continuidad a los mecanismos participativos diseñados en los
proyectos. Para esto se ha convenido llevar a cabo una experiencia piloto en el
subproyecto de Florencio Varela.
Las instituciones seleccionadas para llevar a cabo esta tarea son Cáritas y Cruz Roja,
por su reconocida trayectoria y amplia cobertura a nivel nacional. Hasta el momento
de redacción de estas notas aún no se había firmado el acta acuerdo. Ambas
instituciones coordinarán y ejecutarán un relevamiento para conocer la opinión de la
población usaria sobre los beneficios que le brinda el Programa. Posteriormente,
cumplirán el rol de interlocutores de la población con los niveles de decisión del
subproyecto (UCP, UEP y UEM) para rectificar las acciones desarrolladas. Además
de extender esta auditoría al resto de las provincias, se espera obtener a través de
esta metodología de trabajo una comprobación acerca de la validez de la estrategia
de retroalimentación en los distintos niveles de organización del Programa y del
diseño de intrumentos de recolección de información.
Por último cabe comentar que el Programa ha transitado con dificultad la etapa de
puesta en marcha de los proyectos de inversión provinciales, por lo cual aún no han
habido experiencias que evidencien resultados en la articulación esperada con las
ONGs.
Aunque la firma de los Convenios no ha ofrecido dificultades, en algunos casos
los trámites previos de regularización de tenencia han impedido la incorporación de
efectores. El gran desafío que queda por aclarar es la continuidad del modelo de gestión,
donde la ONG tendrá que asumir paulatinamente la conducción del centro y prever
recursos para financiar el recurso humano que antes era voluntario.
Las actividades de asistencia técnica y de capacitación han comenzado a
desarrollarse sin mayores retrasos y con un alto nivel de aceptación, por lo que cabe
esperar que a su término el Programa deje instalado nuevas capacidades y
competencias en los niveles gubernamentales y no gubernamentales. La poca presencia
que se observa de ONGs locales participando en estas actividades en las provincias
pone de relieve la escasa vinculación de este sector con los sectores gubernamentales.
3.4. Programa Fortalecimiento de ONGs de Mujeres
Este programa, dependiente del Consejo Nacional de la Mujer (CNM), se propone
apoyar técnica y organizativamente a las organizaciones de mujeres que encaran
proyectos orientados a disminuir la brecha entre los géneros.
El CNM es un organismo dependiente de la Presidencia de la Nación, cuyo
principal objetivo es promover la participación de las mujeres en la vida social,
económica, política y cultural, así como impulsar su protagonismo ante la opinion
43
pública. Es además el principal canal de interlocución entre el Estado Nacional y las
organizaciones de mujeres.
Desde su creación en 1991, orienta sus actividades hacia la promoción de la
igualdad de oportunidades entre los sexos, respondiendo en tal sentido al compromiso
asumido por el país cuando ratificó la Convención sobre la Eliminación de Toda Forma
de Discriminación Contra la Mujer.
A partir de estos lineamientos, el CNM ha establecido como una de sus
principales orientaciones la necesidad de profundizar la relación y articulación con ONGs
y otras organizaciones comunitarias de mujeres, partidos políticos, sindicatos y
organismos académicos. Según un reciente documento (CNM, 1994), el Consejo
procura “profundizar su relación y articulación con ONGs en el marco de un tipo de
interlocución que repare en el perfil del Estado actual y en los límites para su
intervención”. Asimismo, se reconoce que la ausencia de democracia política que ha
padecido la Argentina “ha generado tendencias de desconfianza y desvalorización en las
relaciones entre el Estado y las ONGs”.
La primera convocatoria del Programa Fortalecimiento de ONGs de Mujeres ha
sido sin restricciones temáticas, pero con el requisito de formular lineamientos y
estrategias de intervención que permitan superar las prácticas meramente reflexivas que
han signado a los grupos de mujeres por años. Asimismo, se estableció como condición
que sean replicables, vale decir que sirvan como insumo para políticas públicas o
semipúblicas.
Se recepcionaron 130 y se seleccionaron 30 proyectos. A estos se les asignaron
fondos a razón de $6000 en promedio para cada uno de ellos. Estos recursos se han
entregado recién en febrero de 1995 y se tiene previsto el seguimiento para lo cual se ha
contratado una consultora privada.
El financiamiento proviene de fondos del CNM, pero se cogestiona con el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Dentro de este mismo
programa se viene realizando un relevamiento de las organizaciones de mujeres de todo
el país, y la puesta en marcha de una base de datos que incluye información sobre los
programas que desarrollan, los servicios que prestan, horarios de atención, situación
financiera, etc.
Han habido otros intentos para incluir a las ONGs de mujeres en diversas
actividades del Consejo. En tal sentido, se intentó constituir una comisión asesora, pero
no se lograron mayores avances. No obstante, se han hecho rondas de consultas
referidas a temáticas especificas, tales como salud reproductiva y SIDA.
Un evento que tuvo una amplia convocatoria entre las organizaciones de mujeres
fueron las Jornadas de Trabajo con ONGs auspiciadas por UNICEF-UNIFEM,
preparatorias para el Informe Nacional hacia la Conferencia Mundial de las Naciones
Unidas sobre las Mujeres a realizarse en Beijing, China en septiembre de 1995.
44
Cabe destacarse que en los restantes programas que tiene el CNM, algunos de
ellos impulsados conjuntamente con otras áreas gubernamentales, puede haber algún
tipo de acción con ONGs. En coordinacion con el Ministerio de Educación se desarrolla
el Programa de Igualdad de Oportunidades para la Mujer (PRIOM), a través del cual se
han realizado convenios de capacitación con ONGs. Igualmente, con el Ministerio de
trabajo se lleva adelante el Programa de Igualdad de Oportunidades para la Mujer en el
Empleo y la Formación Profesional, para lo cual se han convocado a ONGs, aunque este
es un tema que no ha sido encarado en forma intensiva por las organizaciones de
mujeres.
3.5. Programas dependientes indirectamente de la Secretaría de Desarrollo Social
 Programas para menores dependientes del Consejo Nacional del Menor y la Familia
Programa contra la explotación del niño
Programa de prevención del abandono y protección de madres en situación de
riesgo
Programa preventivo para familias subsidiadas
Programa de becas para guarderías
Programa de amas externas
Programa del pequeño
Programa de becas en organismos no gubernamentales
 Programa de Emergencia Social, dependiente de la Subsecretaría de Acción Social
 Programa Federal de Solidaridad (PROSOL), dependiente de la Subsecretaría de
Acción Social.
Este Programa incluye los siguientes proyectos ejecutados hasta el año 1994:
116 de microemprendimientos, 229 de desarrollo comunitario y 36 de
fortalecimiento institucional.
 Programa Techo y Trabajo de la Subsecretaría de Vivienda
Está destinado a familias con necesidades básicas insatisfechas del Norte
Argentino y gestionado en forma sociada entre instancias provinciales,
municipales y ONGs.
 Programa de Rehabilitación del Hábitat Rural en zonas chagásicas de la Subsecretaría
de Vivienda
Se desarrolla a través de convenios con municipios o entidades no
gubernamentales, utilizando la capacidad de autogestión local.
 Programa Apoyo solidario para Mayores (ASOMA) de la Subsecretaría de la Tercera
Edad
45
Incorpora a ONGs como distribuidoras de fondos, ejecutoras y prestadoras de
servicios de auditoría y control. Hasta el año 1994 se firmaron 140 convenios con
16 provincias, 115 municipios y 9 organizaciones comunitarias.
 Programa Participativo de Desarrollo Social de la Subsecretaría de Proyectos Sociales
Se encuentra en etapa de negociación, y entre las actividades desarrolladas se
destaca la participación de ONGs de asistencia técnica al desarrollo social en las
provincias de Tucumán y Formosa.
 Programa Lotes con Servicio de la Subsecretaría de Proyectos Sociales
Será financiado con fondos del BID. Se encuentra en proceso de preparación y
tiene previsto la incorporación de entidades comunitarias.
 Programa Menores en Circunstancias Difíciles de la Subsecretaría de Proyectos
Sociales
Está financiado por el BID. Cuenta con la participación de UNICEF-Argentina en
las etapas de ejecución, asumiendo el rol de administrador de los fondos y
brindando asistencia técnica y capacitación a las ONGs participantes.
3.6. Programas dependientes del Ministerio de Interior
 Programa Contra la Discriminación
Está pensado para abordar los problemas que enfrentan las personas que sufren
diversas formas de discriminación, tales como falta de conocimiento sobre sus
derechos, ausencia de lugares donde acudir ante hechos discriminatorios. Sus
objetivos son a) generación de programas para que las ONGs realicen una labor
de sensibilización y educación en su ámbito de referencia, y efectúen acciones
que permitan dar respuesta al hecho discriminatorio; b) fomento a la creación de
redes de ONGs; c) formación de un centro de documentación sobre
discriminación.
Para las comunidades y colectividades extranjeras la SRC ha diseñado un
programa que incluye como actividades principales la constitución de un foro
permanente para el intercambio de opiniones y la creación de una base de datos.
 Programa Escudo Blanco
Persigue la constitución de un Sistema Nacional de Prevención y Atención de la
Comunidad para Desastres. Este programa -paralelo al de Defensa Civil- exhibe
una alto grado de vaguedad en relación a la participación de ONGs ya que, con la
excepción de la Cruz Roja Argentina y el Automóvil Club Argentino, predominan
en la convocatoria los organismos oficiales e instituciones gremiales o de
representación política.
Con el fin de reforzar a ONGs que tengan servicios de atención directa a sectores
de infancia en riesgo, la SRC tiene previsto financiar ONGs abocadas a esta
46
tarea, en el marco del Programa Comunidad Solidaria con la Infancia. También
aquí se plantea un relevamineto de las instituciones y no se prevé mecanismos de
complementación con otras áreas del Sector Público con similar focalización.
 Programa de Fortalecimiento Institucional
Está dirigido a la consolidación del espacio no gubernamental- se contemplan dos
proyectos:
a) la constitución de un Centro de Documentación e Información sobre Actividades y
Recursos Comunitarios.
b) Apoyo a la Gestión para ONGs y gubernamentales (Municipios).
A su vez, el primero de estos proyectos incluye tres propuestas:
a) Un empadronamiento nacional de ONGs de acción comunitaria.
b) Un sistema nacional de información comunitaria.
c) Análisis y diagnósticos como actividades complementarias al sistema de
información comunitaria.
 Programa Comunitario de Documentación en Barrios
Se realiza en forma conjunta con otras áreas del Ministerio, la Universidad de
Lomas de Zamora y con ONGs barriales de base comunitaria, en particular el
Movimiento de Villas y Barrios Carenciados. Sus objetivos están encaminados a
resolver problemas de regularización de la tenencia de las tierras en las cuales
esas comunidades se encuentran asentadas. Dado lo ambicioso de la propuesta
aparece como débilmente formulado y sin contemplar que existen sobre idéntica
temática otras instancias gubernamentales.
 Programa para la Plena Integración de la Personas con Discapacidad
Sus objetivos son sensibilizar a la opinión pública sobre esta temática ayudando a
desarrollar conductas solidarias.
Todos los programas desciptos carecen de información sobre los montos
destinados a tales efectos, su duración, las fuentes de financiamiento. Tienen además
un sesgo enunciativo y una tendencia hacia la priorización de la recolección de
información que parece más compatible con las misiones y funciones que en materia de
seguridad le corresponden al Ministerio del Interior, que con una efectiva búsqueda del
desarrollo de la sociedad civil.
47
IV. UN ESTUDIO DE CASO: la Mesa de Concertación de Políticas Sociales de la
Provincia de Córdoba.
La de Córdoba es una experiencia bastante particular dentro del contexto
nacional, en la que la relación entre el Estado y las OPFSL ha avanzado hasta
institucionalizarse en lo que se conoce como Mesa de Concertación de Políticas
Sociales. En este espacio ambos actores convergen en la propuesta e implementación
de políticas sociales.
Por parte del Estado, los principales implicados en esta experiencia son el
Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia y, en medida bastante inferior, el
municipio. En cuanto a las OPFSL, pueden distinguirse dos tipos de organizaciones
implicadas: por un lado 82 organizaciones de base villera de la ciudad de Córdoba y su
periferia, nucleadas en la Unión Organizaciones de Base por los Derechos Sociales
(UODBS); por otro lado cuatro ONGs de desarrollo, Taller Carlos Mugica (TM), Centro de
Comunicación Popular y Asesoramiento Legal (CECOPAL), Servicio Habitacional y de
Acción Social (SEHAS), Servicio de Promoción Humana (SERVIPROH).
Los antecedentes, actualidad y perspectivas de esta experiencia cruzan a los
actores de modos distintos. Describir el desarrollo de esta política concertada implica
seguir las transformaciones que cada uno de los actores experimentó en este contexto.
El surgimiento de un actor villero legitimado como tal en la Mesa de Concertación, la
modificiación del rol de las ONGs, los diversos puntos de tensión y acuerdo con el
Estado son factores importantes en este modo de implementación de política pública
desde el Estado. La Mesa de Concertación es así a la vez un caso de nuevas relaciones
entre Estado y sociedad civil, y de nuevas relaciones al interior de la sociedad civil.
Con respecto a lo primero, se trata de una nueva modalidad de implementación
de políticas sociales, en la que el Estado y los beneficiarios participan en conjunto en la
toma de decisiones. A su vez participa un tercer actor -las ONGs- asistiendo
técnicamente a los beneficiarios y siendo también parte interesada en lo que se
concerta, en la medida en que su trabajo y sus ingresos se ven modificados por estas
decisiones.
Con respecto a las nuevas relaciones al interior de la sociedad civil, encontramos
un caso de autoorganización en defensa de derechos sociales que se instituye en una
representación unitaria -la UOBDS-, y que trabaja en estrecha vinculación con ONGs
caracterizadas por la tarea de equipos profesionales que brindan servicios a poblaciones
de sectores populares
La investigación del caso se realizó sobre la base de entrevistas con funcionarios,
dirigentes de la UOBDS, y directores y técnicos de tres de las ONGs (SEHAS, CECOPAL
y Taller Mugica), como así también del material impreso editado por estas últimas.
48
1. Un poco de historia: las ONGs y la cuestión del hábitat en la ciudad de Córdoba
Desde fines de los años sesenta existen en Córdoba iniciativas no
gubernamentales en el campo de la vivienda popular. En aquel momento comenzó a
funcionar autonómamente un grupo de investigación y trabajo de campo en vivienda
popular, a partir de actividades en la Universidad Católica de Córdoba. Este grupo es el
que posteriormente daría lugar a dos ONGs: SEHAS y el Centro de Estudios de
Vivienda Económica (CEVE), aún hoy estrechamente ligados entre sí, aunque el primero
se dedique más al trabajo de campo y el segundo a la investigación tecnológica.
Este grupo desarrolló durante la década del setenta un intenso trabajo de
organización y desarrollo de vivienda popular en la periferia de la ciudad de Córdoba,
paralela e independientemente del trabajo que realizaban por aquella época tanto las
organizaciones armadas como otras agrupaciones del “campo popular”.
La actividad que desarrollaban estaba basada principalmente en el desarrollo de
vivienda popular y en la autoorganización villera.
En esta experiencia puede hallarse el primer cruce y conflicto entre ONGs y
política, en la medida en que el trabajo que desarrollaba aquel grupo no dejó de tener
obstáculos en función de su autonomía política en tanto que institución,
independientemente del compromiso que pudieran tener sus miembros, en un contexto
de intensa organización política popular y lucha armada.
A través de los años de actividad, y ya durante el régimen constitucional, esta
experiencia se tradujo en una organización de segundo grado que nucleaba a las
organizaciones de base con las que SEHAS había trabajado: el Encuentro de
Comunidades en Marcha.
El resto de las ONGs participantes de la Mesa de Concertación tienen sus
orígenes en la década del ochenta. Tanto SERVIPROH como TM trabajaron con
organizaciones villeras de base en la línea de hábitat, respaldando a la Comisión de
Habitat Popular y a la Coordinadora de Villas y Barrios, respectivamente.
El TM comenzó a funcionar en 1987, con el trabajo de voluntarios provenientes de
experiencias de intervención en lo social provenientes del cristianismo de base y del
peronismo. A partir ded 1989 el Taller comenzó a recibir financiamiento. Sus principales
líneas de trabajo con organizaciones de base villeras estuvieron orientadas hacia hábitat
y comunicación popular. En la primer línea actuaron desde el principio trabajadores
sociales y arquitectos. En el campo de la comunicaciópn la experiencia de FM La
Ranchada es indicadora del grado de organización que alcanzó este trabajo.Esta
emisora comenzó como una pequeña radio comunitaria y actualmente es líder entre los
radioescuchas del sector popular, a tal punto que la organización es mucho más
conocida por la FM que por el propio taller. Trabajan allí operadores, locutores,
periodistas y tiene un departamento de venta de publicidad, a través del cual se financia
la radio. El objetivo es lograr una red de comunicación popular y para ello se ha
establecido una escuela de capacitación de corresponsales de organizaciones de base.
CECOPAL, por su parte, respaldó técnicamente a la más atípica de las
organizaciones nucleadas en la UOBDS: la Coodinadora de Loteos Indexados y Barrios
49
Carenciados. Esta experiencia tuvo como sujeto a un sector social distinto del que
constituía al resto de las organizciones. A diferencia de las redes apoyadas por las otras
ONGs, constituidas básicamente por el sector de pobres tradicionalmente afincados en
villas -"pobres estructurales"-, esta Coordinadora nucleó a la clase media empobrecida
de los ochenta- “nuevos pobres”- damnificados por la indexación de lotes, producto de la
circular 1050. Dentro del resto de las experiencias de autoorganización y reivindicación
de derechos sociales, más ancladas en la cuestión hábitat, esta Coordinadora fue la
experiencia más radicalizada, en tanto se constituyó como lobbie para lograr
reivindicaciones de propiedad de la tierra frente al gobierno y de boicot a las inmobiliarias
beneficiadas por la indexación. Al principio se dedicó básicamente a la organización
vecinal y a la asistencia legal, extendiéndose luego hacia comunicación y educación
popular - que incluye publicaciones y videos educativos -, cuestiones de género y
agro-ecología.
En todos los casos de las ONGs, si bien las trayectorias y las consecuencias son
distintas, la matriz simbólica de la acción fue forjada sobre la base de la militancia del
“campo popular” de los setenta, las premisas de la “educación popular” y la construcción
del poder local. De aquí que en todos los casos la reivindicación de la autoorganización,
la conciencia de la ciudadanía social y la necesidad de legitimación de un “actor villero”
sea igualmente afirmada por todas las organizaciones.
Durante los años ochenta cada ONG trabajó por separado con una red de
organizaciones de base, desarrollando con distintos matices trabajos de organización,
reinvindicación de derechos, acceso a la tierra, autoconstrucción de vivienda. De
acuerdo a estos matices se vincularon de modos distintos con el Estado y con la
población carenciada.
2. El desarrollo de la Mesa de Concertación
El primer antecedente de la Mesa de Concertación de Políticas Sociales aparece
en el encuentro convocado por las ONGs TM y SERVIPROH, y por las redes de base
Coordinadora de Villas y Barrios Carenciados y Comisión Pro- Habitat. Bajo la consigna
“Para romper el aislamiento” se convocó a otras ONGs (SEHAS y CECOPAL) y 60
organizaciones de base a un seminario en la ciudad de Los Cocos, en Septiembre de
1992.
Los temas del seminario fueron: la magnitud de la pobreza en Córdoba, las
políticas sociales provinciales, y los movimientos sociales. Pero el principal tema de
discusión, a partir de la confrontación de experiencias, fue el de la fragmentación del
trabajo que todos estos grupos venían realizando. La conclusión más importante en este
aspecto valoraba lo construido en muchos años de trabajo, pero destacaba a la vez el
esfuerzo que se había desperdiciado al trabajar fragmentariamente.
Al cierre estuvieron invitados a debatir funcionarios nacionales, de la Provincia y
de la Municipalidad de Córdoba. A partir de ahí se constituyó una mesa de trabajo
integrada por las organizaciones de base (luego nucleadas en la UOBDS), las ONGs y
las representaciones del gobierno provincial y municipal, a instancia del Ministro de
Desarrollo Social, Dr. Caferata Nores. La propuesta era llevar adelante una mesa de
50
trabajo que realizara alrededor de cincuenta proyectos pilotos - según la estimación de
Carlos Buthet, director del SEHAS- , con un presupuesto de un millón y medio de dólares
para lo que quedaba del año.
A partir de la puesta en marcha de estos proyectos financiados por el Ministerio de
Desarrollo Social, comenzaron las negociaciones entre el Estado, las organizaciones de
base y las ONGs. Estos primeros proyectos estuvieron ligados principalmente al acceso
a la tierra, a la regularizacion de situaciones jurídicas, y a la construcción y terminación
de viviendas.
En una primera etapa la concertación giró en torno a la concreción de los
financiamientos de proyectos comunitarios, a la distribución del presupuesto y a la
institucionalización de la Mesa de Concertación.
En cuanto a lo primero, se priorizaron los proyectos de ampliación o
completamiento de viviendas mínimas, de construcción de redes de agua, redes de luz y
equipamiento comunitario, y de compra de tierras.En este aspecto, al cabo de
negociaciones, el presupuesto pasó de alrededor de 3,5 millones en 1993, a 8 millones
en 1994, y se proyectan cerca de 20 millones de dólares para 1995 - según calcula
Marcos Galán, director del TM.
Estos aumentos fueron parte de la negociación, y uno de los puntos más fuertes
de la misma. Al principio de este proceso, el Ministro no aceptaba que las ONGs y la
UOBDS pretendieran discutir el presupuesto, sino más bien que se concertara a partir
del presupuesto que el Ministerio tenía disponible a tal efecto. Puede considerarse una
importante conquista y transformación de este espacio al hecho de que los actores
convocados por el Estado lograron casi desde el inicio franquear un límite importante
que aquél había puesto a la agenda de la concertación. Esto es así a punto tal que el
aumento más importante, el que se da de 1994 a 1995 se basa en una medida
importante en la incorporación de fondos del Instituto Provincial de Vivienda (IPV).
Según explica Galán, esta institución, que maneja los fondos de construcción de
vivienda de la provincia, nunca había tenido programas para el sector villero. Su
actividad estaba orientada a la clase media, no a vivienda económica, y si bien depende
del Ministerio, el hecho es que el lobby de las empresas constructoras tiene un enorme
peso en sus decisiones. El reclamo de la incorporación de fondos del IPV era una
importante reivindicación de las organizaciones y la UOBDS, y a pesar de ciertas
resistencias en el Ministerio finalmente se logra. Así, el IPV es obligado a destinar un 20
% de su presupuesto de 50 millones de dólares a este programa. Galán destaca que
sobre un presupuseto igual el año anterior, el Instituto devolvió a la Nación 10 millones
de dólares.
En el cuadro siguiente se especifica la distribución de dichos fondos:
51
Distribución y destino de los fondos a traves de la Mesa de Concertación
-Córdoba
Fondos
cobrados por
las
comunidades.
Vivienda
Período
Infraestructura
1993-1994
Tierras
Salón Comun.
O
TM G
G
R G A N I
Z A C I I O N
SERVIPROH SEHAS
CECOPAL Grupos
"sin voz"
152080
1713040
794833
170000
398330
604755
555350
447808
362857
448656
231800
827165
72000
18000
51480
113000
50000
30000
14770
Totales
1256971
2613190
2119806
272000
793957
Totales
3228283
1970770
1597621
259250
7055924
Fuente: Subsecretaría de Promoción Comunitaria y Familia, Sección Informaciones,
Córdoba s/d
NOTA:
 El item “tierras” incluye compra de tierras, escrituras, loteos, subdivisión y
amojonamiento
 El item “Infraestructura” incluye proyecto y construcción de redes de agua, luz,
apertura, cordón cuneta y compactado de calles.
 El item “Vivienda” incluye todo lo referente a la vivienda en si misma: baños,
mampostería, ampliaciones, etc.
 El item “Salón Comunitario” incluye construcción y ampliación de salones
comunitarios.
A la vez comenzaron a diversificarse los proyectos, rozándose a veces áreas
ajenas al hábitat y al Ministerio, como temas de salud, educación y marginalidad social. A
partir de un trabajo que ya venía realizando SERVIPROH, se desarrolló un plan de
refuerzo nutricional propuesto por UOBDS y financiado por el gobierno. Además, se
implementaron programas de apoyo comunitario para la minoridad y juventud en riesgo
social, y un plan de capacitación de dirigentes de base para comunidades aún sin
organización. En esta misma línea de vinculación entre proyectos de hábitat y proyectos
extra-hábitat, se encuentra la construcción de edificios para escuelas, financiada por el
Ministerio de Desarrollo Social. Estas escuelas entrarán en funcionamiento y serán
equipadas con elementos y personal por decisión del Ministerio de Educación.
Omar Flores, miembro de la mesa ejecutiva de la UOBDS, expresa lo que es un
punto de acuerdo en esta cuestión:
“no podemos pensar que hábitat sea solamente la tierra y la casa.
Si construimos una casa vamos a encontrarnos que nos falta un
centro de salud, una escuela, que hay marginalidad social igual”.
Marcelo Mateo, director de CECOPAL, agrega :
52
"si el objetivo de mínima de la Mesa es combatir la pobreza,
entonces hay que entender esto en un sentido amplio. No se puede
construir una casa y meter a una familia a vivir así de simple, con
el riesgo de trasladarla a la otra punta de la ciudad y que los padres
pierdan el trabajo o que los chicos no tengan escuela donde ir”.
Edith Bonelli, del SEHAS, destaca que otro punto importante de negociación fue
el pago de la asistencia técnica. Esta financiación estuvo en un principio excluida de la
mesa, y su inclusión respondió también a la presión conjunta de la Unión y las ONGs. El
resultado fue la admisión de un porcentaje para asistencia técnica que ronda el 7% del
monto total de proyectos en curso por ONG. En el cuadro siguiente se presentan los
datos referidos a las asignaciones de fondos a través de las ONGs y su destino.
En lo que hace a la institucionalización de la Mesa, primero se firmó un acta de
compromiso entre las partes y luego salió en un decreto del gobernador. El “intercambio”
político - a pedido explícito del Ministro Caferata - tuvo como contrapartida la
organización de un festejo con 12.000 personas, por parte de la UOBDS y las ONGs. En
este acto, Angeloz pronunció un discurso que se constituyó en un hito político para la
UOBDS, donde reconoció públicamente que ningún partido con intención de gobernar
puede pensar en hacerlo sin discutir con la UOBDS. En ese mismo acto se hizo pública
la inclusión de Cordoba en el Plan Arraigo, lo que puede llegar a regularizar la
precariedad de la propiedad de cerca de un 30% de las villas cordobesas, según Buthet.
El mismo continúa: "ese acto fue en parte un apoyo político que el propio ministro pidió,
pero a la vez fue una muestra de fuerza y de disposición a negociar por parte de la
Unión”.
Paralelamente, el Ministerio creó el Programa de Políticas Sociales Concertadas,
lo que pone a la Mesa de Concertación como ítem en el presupuesto del Ministerio y de
la Provincia, además de reconocerle un espacio permanente.
3. Una nueva distribución de funciones
El funcionamiento de la Mesa de Concertación tiene su eje en la concertación de
proyectos que se realiza entre la UOBDS representado por su Mesa Ejecutiva; el
Ministerio de Desarrollo Social, representado por el propio Ministro, por funcionarios de
la Secretaría de Políticas Concertadas y de Programación Social; y las ONGs, que
envían dos representantes cada una. En este espacio se discuten a nivel genérico los
proyectos presentados por la UOBDS, a su vez asesorada por las ONGs.
La UODBS y las ONGs tienen su espacio propio e independiente de elaboración
fuera de la Mesa de Concertación, para discutir y “cerrar” los proyectos a ser
presentados, conocido como la Mesa Técnica de Hábitat. Allí se discuten y se elaboran
las propuestas que se elevan a la Mesa de Concertación y a los organismos estatales
implicados por aquellos (Energía, Saneamiento, Obras Públicas en general). Estos
actores tienen ámbitos similares de discusión para otros temas, más específicos, como
compra de tierras y figuras jurídicas.
53
Según Gladys de Achával, de la Mesa Ejecutiva de la UOBDS, estos espacios
permiten maximizar la adecuación entre necesidades de los beneficiarios de los
proyectos y exigencias técnicas, ya que los representantes de la UOBDS expresan las
primeras y discuten las últimas con los técnicos de las ONGs. Marcos Galán agrega que
esto permite presentar proyectos eficientes desde el punto de vista técnico y así sortear
la falta de idoneidad del equipo técnico del Ministerio. En este punto se jugó una cuestión
importante de la relación entre las ONGs y el Ministerio, ya que según él mismo explica
”no existía un cuerpo técnico preparado para evaluar las
propuestas, a algunos técnicos del ministerio había que explicarles
cosas básicas de proyectos constructivos. Además, se jugaba un
tema de espacios de poderes que desde la burocracia no se
querían ceder”
El acuerdo con esto llega a los altos funcionarios del Ministerio. Mariel Ariaudo,
subsecretaria de Programación Social, funcionaria de carrera y una de las promotoras
de este proyecto desde el Ministerio, expresa que
“la participación de las ONGs es una innovación importantísima en
la política de desarrollo social. En primer lugar , porque permite
relevar y focalizar las necesidades de la población como nunca se
hizo. Antes estas cosas se fijaban más o menos arbitrariamente
según intereses políticos del momento. La relación directa entre
nosotros, las ONGs y la Unión nos lleva a destinar el presupuesto a
necesidades reales. Además racionaliza el gasto porque ya no se
contrata un pelotón de técnicos, trabajadores sociales, etcetera,
sino que se utiliza el conocimiento y la capacidad instalada de las
ONGs, lo que significa maximizar el gasto en asistencia técnica”.
Si bien las ONGs mantienen entre sí un debate más o menos explícito acerca de
su función en la Mesa de Concertación, el funcionameinto en la ejecución de los
proyectos las mantiene en la función de asistencia técnica, tanto al nivel propiamente de
vivienda, como a niveles sociales y políticos de organización. Es la organización de
pobladores la que propone proyectos, presenta a los beneficiarios, acuerda con
organismos del Estado y/o concesionarios privados y ejecuta por autoconstrucción o por
empresa proveedora. La conduccón de la UODBS presenta los proyectos a la Mesa
Técnica del Habitat, que son luego evaluados por el Ministerio y negociados con éste.
En este punto hubo un importante avance en la concertación, ya que al principio
esta evaluación era realizada directamente por técnicos del Ministerio, que no tenían
medios ni la idoneidad necesaria para la tarea.
El acuerdo actual, que recién empieza a probarse, es un sistema mixto del
Ministerio y las ONGs para la evaluación técnica de los proyectos. En este esquema ,
existe un claro reconocimiento por parte de los tres actores de la racionalidad de la
política concertada. Racionalidad en varios sentidos: en sentido económico, porque para
el Estado la descentralización del gasto y delegación de funciones permite maximizar
beneficios y controlar las realizaciones. Por su lado, para las ONGs significa un
reconocimiento y una financiación fundamental de su asistencia técnica; y para los
54
beneficiarios significa la posibilidad de maximizar el beneficio del subsidio y tener así
mayores logros materiales.
Tambien racionalidad en un sentido técnico: la especialización de las ONGs y la
capacidad de control y evaluación que esto supone permite un aprovechamiento de los
recursos técnicos mucho mayor que si lo encarara el Estado. Puede agregarse también
una racionalidad en sentido político, en tanto los tres actores reconocen a este espacio
como el más idóneo para la definición de políticas.
4. Los temas en debate
Si bien la Mesa de Concertación se ha constituido como un espacio válido de
trabajo conjunto entre el Estado y las OPFSL en lo que hace a la propuesta y ejecución
de políticas públicas, su existencia abre toda una serie de preguntas en relación a los
temas desarrollados a lo largo de este trabajo.
Gran parte de las nuevas perspectivas -y los nuevos problemas- que abre la Mesa
de Concertación, tienen que ver con el costado político de la ejecución de política
pública.
En el sector gubernamental, principalmente en el partido oficialista -la UCRsurge en la “interna” el debate de la rentabilidad política de este espacio. La Mesa de
Concertación es atacada o ignorada alternativamente por el Intendente de Córdoba
-Martí-, y el Ministro Caferata es deslegitimado explícitamente desde distintos lugares
del partido por no utilizar los recursos sociales para beneficio del partido. Sin embargo,en
la estategia del Ministro Caferata no deja de estar presente la idea de acumulación
política de esta experiencia. Estas cuestiones quedan sintetizadas en dos hechos que
provocaron debates entre las ONGs y la UOBDS.
Un caso es el del acto de festejo del decreto de institucionalización de la Mesa de
Concertación y la incorporación al Plan Arraigo, de enorme impacto en las villas
cordobesas. En este caso queda de manifiesto que el acto era una demostración de la
convocatoria de la UOBDS en función de un apoyo al Ministro y al gobierno, lo que ponía
en una situación política complicada a las organizaciones, que según su punto de vista
estarían acumulando para el oficialismo. Si bien finalmente se decidió realizar el acto y la
convocatoria fue enorme -12.000 personas-, el hecho siguiente planteó el revés de la
cuestión.
En un acto partidario el Intendente Martí declaró que no estaba de acuerdo con la
política del Ministro Caferata de "darle plata a unos arquitectos zurdos” en vez de hacer
política para el partido. Esta declaración fue grabada por un periodista que la presentó al
plenario de la UOBDS. El debate allí fue si esto debía publicarse inmediatamente -no
sólo por su caracter escandaloso, sino tambien como modo de demostrar la falta de
compromiso político con el gobierno- o si debía ser utilizado como medio de presión para
obligar a la Municipalidad a participar más activamente de la Mesa de Concertación.
Prevaleció la primer posición, lo que tuvo el efecto buscado al punto de la paradoja, ya
que al interior de la UCR el hecho fue evaluado como una acción de Caferata contra su
rival interno.
55
Por otro lado, varios dirigentes tanto de las ONGs como de la UOBDS, están
públicamente vinculados al Frente Grande y fueron candidatos. Esto es visto por algunas
ONGs y por el gobierno como un factor de deslegitimación de la Mesa como espacio de
negociación, en tanto ésta ya no sería un espacio neutral partidariamente y pasaría en
cambio a ser un escenario más de la lucha político-partidaria.
Desde el sector de las OPFSL que da el paso a la política, la cuestión es vista
como un avance dentro de una estrategia en la que la Mesa de Concertación es una
meta importante pero no la última. Se sostiene que la Mesa es útil a fin de constituir un
actor social hasta entonces excluido de la escena pública, y de este modo comenzar una
articulación de experiencias político-sociales opuestas al ajuste.
A partir de esta cuestíón se vuelve al debate político acerca de la función de la
Mesa, debate que implica a los tres actores. ¿Su función es paliar los efectos de una
ajuste de todos modos necesario? ¿O es una conquista que tiene como primer efecto
ese paliativo, pero que apunta a no ser la válvula de escape del ajuste, sino justamente,
el comienzo de una oposición masiva?
En todo caso, los efectos de esta transición son más importantes con respecto a
la relación de los actores entre sí que al interior de cada uno de ellos. Si bien el debate
interno puede introducir trabas y hacer peligrar las negociaciones, la cuestión
verdaderamente importante es que el sector gubernamental tiene en última instancia el
poder de decisión de continuar con esta política, lo que podría cortarse, según amenaza,
si las organizaciones apoyan partidariamente e un sector.
Desde el lado de la UOBDS y de las ONGs, independientemente de la posición
que asuman, hay conciencia de que esto significaría un golpe demasiado fuerte. En
efecto, la construcción del actor político, de su legitimidad para negociar, está basada en
una movilización y una conciencia de derechos de los beneficiarios que no deja de
alimentarse de los logros obtenidos por la existencia de la Mesa como espacio de
negociación. La pregunta que se plantea, y que condiciona permanentemente el poder
de negociación es ¿qué pasa con la UODBS, la movilización, la conciencia de derechos,
si se corta el “chorro”?
Desde otro punto de vista, este debate es el reflejo “externo”, hacia la política, de
otro debate, hacia el interior de la Mesa de Concertación acerca de la distribución de
roles. ¿Cuál es la función de cada actor en este contexto?
Algunas ONGs se consideran como un actor autónomo aliado estratégicamente
con la UOBDS, y consideran que deben resistirse a ser meros efectores de la política
oficial. Desde este punto de vista, ésta sería la intención del Ministerio, algo así como
una “privatización” de la política social.
Otras organizaciones ven la cuestión de modo distinto, y destacan el hecho de la
peculiaridad de la experiencia cordobesa. A diferencia del trabajo tradicional de las
ONGs, en este caso existe un financiamiento estatal y se encuentran participando de
una actividad gubernamental. Y a diferencia del caso hipotético de la “privatización”, no
se consideran meros efectores, sino que destacan el servicio de apoyo técnico que
brindan a la UOBDS, a partir de la evaluación de las propuestas aprobadas en la Mesa
de Concertación, y luego financiados por el gobierno. Un punto importante en esta
56
perspectiva es el nuevo sistema de evaluación de proyectos, ya que significa un
reconocimiento de las ONGs no sólo como “descentralizadoras” de la política pública, o
como actor interesado en la concertación, sino que se las coloca, en una particular
situación de paridad con el Ministerio.
Todas estas cuestiones ponen de manifiesto varios de los problemas que han ido
planteándose a lo largo de este trabajo.
En primer lugar, la temática de la ejecución de programas sociales por el Estado y
las OPFSL, tratada en el debate académico internacional desde una perspectiva
funcional y técnica, revela en el caso concreto de la Mesa de Concertación un costado
fuertemente político que no puede ser soslayado. La "fórmula" del Estado como
proveedor de fondos y las OPFSL como brindadoras de servicios -al menos en el caso
de Argentina- se muestra aquí como un complejo caso de relaciones y presiones
políticas. El Estado no es un Estado "neutral", sino que se presenta ligado a un partido e
inserto en un juego político.
Esto revela, a su vez, el problema de cuáles son los límites de la acción generada
por las OPFSL, o dicho de otro modo, hasta qué punto las organizaciones de la sociedad
civil pueden bregar por objetivos no coincidentes con los sostenidos desde el Estado, al
no ser este sólo una maquinaria administrativa. En el contexto de la década del 60, en la
que la acción de las organizaciones iba acompañada de un ideal de transformación
social y de "poder popular", no se planteaban estas contradicciones: se actuaba al
margen del Estado, y en un sentido, contra él. Actualmente, cuando como en este caso
lo que se plantea es un trabajo en conjunto, surge de inmediato la pregunta por los
límites: ¿hasta qué punto una política pública es sólo un tema técnico? ¿ hasta qué
punto tienen las organizaciones de la sociedad civil derecho a definir las características
de esa misma política pública? ¿bajo qué argumentos se ponen los límites?
En el caso de Córdoba, la opción -planteada por las ONGs específicamente- entre
ser una válvula de escape a un ajuste necesario o plantear una oposición a ese ajuste,
expone claramente estas cuestiones. Si las políticas públicas se consideran como un
tema técnico dentro de una estructura social considerada legítima, la opción de las
OPFSL será la primera. Si todavía es fuerte el espíritu autónomo e impugnador de las
estructuras sociales que caracterizó la década de los 60, la opción será la segunda, y
serán escasas las posibilidades de establecer una relación duradera con el Estado.
En cualquiera de los dos casos, lo que se está expresando es el cambio que
señalábamos en la segunda parte de este trabajo: las profundas transformaciones
culturales a partir de los 80 provocan un límite a las aspiraciones de poder del
participacionismo, y generan reacomodamientos en el mundo de las OPFSL. Mientras
algunas organizaciones continúan con la matriz simbólica sesentista, hay otras que
consideran positiva la acción junto al Estado, y destacan la particularidad de los espacios
ganados al interior de esa acción -tal es el caso de la participación en la evaluación de
proyectos de la UOBDS- que los diferencia del papel de meros efectores de políticas, sin
participar en su diseño.
57
V. CONCLUSIONES
Las relaciones entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil
atravesaron históricamente por distintos momentos, y estuvieron marcadas por los
cambios a todo nivel que aquí enfocamos desde una dimensión cultural. La intención
de entender el presente de esa relación, recurriendo a la historia pero sin intentar un
relato histórico detallado, es la que guió este trabajo.
Actualmente, en el contexto internacional -desde los organismos multilaterales de
financiamiento y las agencias internacionales, aunque también desde el debate
académico- existe una tendencia al establecimiento de relaciones de cooperación entre
los dos actores que nos ocupan. Es posible nombrar dos de los factores que condujeron
a esta tendencia. Por un lado, la crisis del Estado de bienestar a partir de la década del
70 provocó el interés público en las OPFSL como alternativas a tener en cuenta para la
provisión de servicios sociales. Por otro lado, este "redescubrimiento de la sociedad civil"
pronto se reveló, en palabras de Alan Wolfe, como una alternativa que más que resolver
problemas agregó nuevas perspectivas. Así, el impulso original de las OPFSL bajo un
modelo de iniciativa privada versus iniciativa estatal, ha mutado en un modelo de
cooperación, en el que se delinea el rol del Estado como proveedor de fondos y el rol de
las OPFSL como proveedoras de servicios.
¿Qué sucede con esta tendencia en la Argentina?
En nuestro país, la aparición de las OPFSL en el espacio público estuvo
profundamente marcado por lo que aquí denominamos "fenómeno ONG", es decir el
protagonismo de ciertas organizaciones de la sociedad civil -aquellas vinculadas a la
reivindicación de derechos, de minorías y al desarrollo social- en el contexto de
oposición a la dictadura militar y advenimiento de la democracia en los 80.
El accionar de estas organizaciones se encuadró, en gran medida, dentro del
paradigma de la década del 60, caracterizado por la revalorización de las bases y la
crítica a formas de relación con los pobres basadas en la caridad. El papel de las
organizaciones se definía como parte implicada en un juego dialógico con los sectores
oprimidos, al margen del Estado.
Ahora bien, el crecimiento y la diversidad en la sociedad civil que advino
lentamente con la vuelta de la democracia, sumado a los cambios a nivel mundial que
signaron el inicio de los 90, conducen a nuevos modos de accionar y nuevos actores,
que plantean otros paradigmas.
Fundamentalmente pueden señalarse dos cambios en lo que atañe al mundo de
las organizaciones de la sociedad civil. Por un lado, se amplía el universo de las
estrictamente ONGs, para dar lugar en el espacio público a organizaciones tradicionales,
a otras no implicadas con el modo de accionar heredero de los 60, a fundaciones -las
que fueron protagonistas de un extraordinario crecimiento en los primeros años de esta
década-. Pertenecer a este universo ya no implicará necesariamente una relación con la
58
tradición progresista de los 60. Por otro lado, se abren nuevas posiblidades de
relación con el Estado, se plantean otras modalidades de trabajo que tienen en cuenta
las exigencias del mercado y otras fuentes de ayuda financiera.
A pesar de ser posible señalar estos cambios, no es posible avanzar mucho más
en lo que respecta a la relación actual entre el Estado y las OPFSL. Como planteamos
en la segunda parte de este trabajo -a partir de considerar la evaluación que realizan los
propios actores-, sólo está dado un primer paso: se reconoce al otro como interlocutor.
Aún falta precisar los respectivos papeles y las características del vínculo.
Esto puede verse concretamente en la tercera parte de este trabajo. A partir de
los programas estatales de los que ha podido relevarse la suficiente información, puede
decirse que ha habido un cambio desde el advenimiento de la democracia a partir de
1983 en la vinculación entre áreas de gobierno y OPFSL de distinto tipo. Aunque aquí
hemos detallado aquellas áreas de gobierno que se vinculan más directamente con la
provisión de servicios sociales, existen otras, tales como las de derechos humanos y de
derechos del consumidor, que también han entablado relaciones promisorias con las
organizaciones del tercer sector.
No obstante advertirse un cambio, se observa aún cierta preeminencia de lo
declarativo por sobre los resultados concretos. Desde el Estado, más allá de las buenas
intenciones existentes entre los técnicos que impulsan algunos programas, no se revela
concretamente un interés especial en fortalecer las prácticas de las OPFSL. Las politicas
sociales, aún después de más de diez años de democracia, continúan fuertemente
cruzadas por intereses político-partidarios.
Además, existen fuertes superposiciones entre diferentes áreas gubernamentales
que sostienen iniciativas similares. Se pone así de manifiesto los déficits en materia de
coordinación a nivel del Gobierno Nacional, y de éste con los gobiernos provinciales y las
autoridades municipales. De hecho, se trata de una falta de visión de conjunto acerca del
sistema de política social que se pretende, y, por ende, de cuáles son los respectivos
roles del Estado, el mercado y las organizaciones de la sociedad civil.
En el caso de algunas reparticiones estatales, a estas superposiciones se suma
un problema jurisdiccional, por el cual no existe adecuación entre los objetivos del
programa y el área que lo lleva adelante. Es el caso del Ministerio de Interior,
desarrollando programas en relación a temáticas aparentemente "políticas" pero con un
fuerte contenido social más cercano a las incumbencias de otros ministerios; o lo que
sucede con el Ministerio de Economía en relación a los programas de empleo. Esta
situación acarrea falta de operatividad y carencia de personal idóneo para ejecutar las
actividades en forma adecuada.
Por otro lado, existe muy poca difusión de los programas con ONGs, lo cual
establece una barrera a la entrada para las organizaciones comunitarias que están
distantes de los centros de decisión, tanto por cuestiones geográficas como de
vinculación con los funcionarios que llevan adelante estas propuestas. En tal sentido, las
59
organzaciones desconocen la existencia de programas, las formas de acceso, los
contenidos y requisitos para su incorporación.
Se revela así la existencia de un conjunto de problemas para lograr una
articulación mas fluida entre el Estado y las OPFSL, que deviene de la desconfianza y en
algunos casos, de la desvaloración con que cada una de las partes observa a la otra.
Esto a su vez se relaciona con las propias tradiciones políticas que han hecho que desde
el Estado exista cierta propensión a cooptar las formas de organización que surgen en la
sociedad civil.
Por último, cabe decir que la emergencia de numerosos programas sociales que
incluyen un componente de trabajo con ONGs, si bien puede vincularse con la toma de
conciencia sobre la importancia de éstas, también tiene una fuerte vinculación con la
insistencia de los organismos multilaterales de financiamiento (BID, Banco Mundial) o de
agencias internacionales (UNICEF, UNESCO) que pretenden lograr una mayor
transparencia y eficiencia en la ejecución de los programas en los que participan.
El caso de la Mesa de Concertación de Córdoba presenta algunas características
particulares en relación a estos programas nacionales. En primer lugar, es un espacio
institucional creado a instancias de las propias organizaciones de la sociedad civil, más
que convocado desde el Estado. En este sentido, presenta una mayor claridad en las
relaciones entre ambos actores, donde los roles de cada uno, si bien existen una serie
de debates, están establecidos.
En segundo lugar, el hecho que se lleve adelante en un Estado provincial permite
una mayor fluidez en las relaciones, así como la posibilidad de la articulación de los
grupos de base y las ONGs en función de presionar para la solución de sus problemas.
Sin embargo, a pesar de estas particularidades, siguen presentándose los
problemas señalados en relación a la tensión entre la autonomía política de las
organizaciones de la sociedad civil y su trabajo conjunto con el Estado. En el caso de
Córdoba, esto se expresa sobre todo en el tema que ha partido aguas entre las ONGs
implicadas: la aceptación o no de la vinculación política con la oposición al gobierno
provincial. En este sentido, distinguir entre estado y gobierno puede ser el punto de
partida para una relación más fructífera, responsable y eficiente con las organizaciones
de la sociedad civil.
60
BIBLIOGRAFIA
BADELT, Christoph (1992)
"Voluntary organizations in the Welfare State: Equity versus efficiency issues in
institutional choice", Paper for "Third International Conference of Research on
Voluntary and Non Profit Organizations", Indiana.
BAIMA DE BORRI, Marta (1993)
Las organizaciones no gubernamentales para el desarrollo frente a la crisis
habitacional de los sectores populares, SEHAS, Art. 9.1, Córdoba.
BUTHET, Carlos (1993)
La participación de las ONGs en las políticas sociales: el caso argentino,
SEHAS,
Art.11, Córdoba.
CATALANO, José (1992)
“Investigación y extensión para el productor minifundista”: la acción del INTA, en
Problemática de los pequeños productores, tecnologías apropiadas,
agroecología y desarrollo sostenible, mimeo, INDES, Buenos Aires.
DI MAGGIO, Paul & Anheier, Helmut, 1990
The sociology of non profit organizations and sectors, Annual Review of
Sociology V 16, Palo Alto.
HANSMANN, Henry (1987)
"Economic theories of Nonprofit Organizations", en POWELL, Walter (ed.): The
Nonprofit Sector. A Research Handbook, Yale University.
KRAMER, Ralph (1990) (1992)
"Privatization in the personal social services in England, The Netherlands and
Italy: the use of nonprofit organizations to implement public policies in Western
Europe", Paper for "The Nonprofit sector in the United States and Abroad: Cross
Cultural Perspectives", Boston, Massachussets.
"Privatization in four European Welfare States: A comparative study of Social
Policy and Organizational Behavior", Paper for "Third International Conference of
Research on Voluntary and NonProfit Organizations", Indiana.
LANDIM, Leilah (1993)
Para além do Mercado e do Estado? Filantropia e cidadania no Brasil,
Núcleo de Pesquisa, ISER, Rio de Janeiro.
NERFIN, Marc, 1988
“Ni principe ni mercader, ciudadano: una introducción al tercer sistema”, en
Socialismo y Participación N 41
61
MARTÍNEZ NOGUEIRA, Roberto (1994)
Estrategias para combatir la pobreza en Argentina. Programas,
instituciones y recursos, FIEL-BID, Forges-Dto. 15/94, Buenos Aires.
REILLY, Charles ( comp.) 1994
Nuevas políticas urbanas. Las ONGs y los gobiernos municipales en la
democratización latinoamericana, Fundación Interamericana, Virginia.
SALAMON, Lester (1987) (1993)
"Partners in public services: the scope and theory of Government-Nonprofit
relations", en POWELL, Walter (ed.): The Nonprofit Sector. A Research
Handbook, Yale University.
The global associational revolution: the rise of the third sector on the world
scene, Institute for Policy Studies, The Johns Hopkins University, Ocassional
Paper No 15.
SANYAL, Bishwapriya (1994)
Cooperative autonomy: the dialectic of State-NGOs relationship in
developing countries, International Institute for Labour Studies, Geneva.
SEHAS (1994)
La Mesa de Concertación Social de la Ciudad de Córdoba. Una experiencia
de acción conjunta entre grupos de base articulados, ONGs y Estado,
SEHAS, Art. 15, Córdoba.
SEIBEL, Wolfgang (1990)
"Government-Nonprofit relationship in a comparative perspective: the cases of
France and West Germany", Paper for "The Nonprofit sector in the United States
and Abroad: Cross Cultural Perspectives", Boston, Massachussets.
THOMPSON, Andrés (1988) (1995) (1995)bis
El desarrollo social y la cooperación internacional: el papel de las ONG en la
Argentina, Doc. CEDES, Buenos Aires.
(con la colaboración de María A. Campetella)
El "tercer sector" en la historia argentina
,
Buenos Aires.
Documento
CEDES/109,
(con la colaboración de Mario Roitter, Daniel Gropper y María A. Campetella)
¿Qué es el "tercer sector" en la Argentina? Dimensión, alcance y valor
agregado de
las organizaciones sin fines de lucro, Documento CEDES/110,
Buenos Aires.
62
WOLFE, Alan (1989) (1992)
"Welfare States, voluntarism and private charity: the case of Scandinavia",
Working Papers, Center for the Study of Philantropy, City University of New York.
"Three paths to development: market, state and civil society", en Development,
International Cooperation and the NGOs, 1st International Meeting of NGOs
and the United Nations System Agencies, BASE-PNUD, Rio de Janeiro.
FUENTES
AMADEO, Eduardo (1995)
"Bases para el Plan Social 1995", Mimeo, Presidencia de la Nación,Buenos Aires.
BID (s/f) (1993)
Programa de Pequeños Proyectos del Banco Interamericano de Desarrollo.
Programa Social Agropecuario, Documento de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería y Pesca con la cooperación técnica del Instituto Interamericano de
Cooperación para la Agricultura, Mimeo, Buenos Aires.
CENTRO NACIONAL DE ORGANIZACIONES COMUNITARIAS (1994)
Presentación del Programa, Mimeo, Buenos Aires.
CONSEJO NACIONAL DE LA MUJER (1994)
Memorias, Jornadas de Trabajo con las ONGs hacia el Informe Nacional Beijing
‘95, Buenos Aires.
MINISTERIO DEL INTERIOR (1994)
Una nueva forma de hacer política, Subsecretaría de Relaciones con la
Comunidad, Buenos Aires.
PROGRAMA MATERNO INFANTIL Y NUTRICIÓN (1993)
Cuadernos de Trabajo, Ministerio de Salud y Acción Social, Buenos Aires.
PROGRAMA DE APOYO A LA RECONVERSIÓN PRODUCTIVA (1993)
Documentos varios descriptivos del programa y Guías para la presentación de
ofertas de capacitación, Ministerio de Economía-Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), Buenos Aires.
PROYECTO JOVEN (1995)
Informe de Gestión 1994, Buenos Aires.
SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL, Presidencia de la Nación (1994)
63
Punto de Encuentro, Publicación del Plan de Acción en favor de la Madre y el
Niño, Varios números, Ministerio de Salud y Acción Social, Buenos Aires.
ENTREVISTAS
Ofelia Zeff, INDES, Mayo-Junio de 1994.
Susana Aparicio, PSA-UTCN, Junio de 1994
E.González Estévez, responsable de área en la Subsecretaría de Coordinación
Técnica de la Secretaría de Desarrollo Social, Junio de 1994.
Liliana Gardella, miembro del equipo de la Subsecretaría de Relaciones con la
Comunidad, Junio de 1994.
Lidia Michelena, Subsecretaria de Fromación Profesional, Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, Marzo de 1995.
Eduardo Amadeo, Secretario de Desarrollo social, Febrero de 1995.
Juan Peña, Director del Proyecto Centro Nacional de Organizaciones Comunitarias
(CENOC), Marzo de 1995.
Josefina Fernandez, Directora del Programa de Fortalecimiento a Organizaciones no
Gubernamentales, Consejo Nacional de la Mujer, Marzo de 1995.
Juan Moscardi, Area Operaciones, Proyecto Joven, Ministerio de Economía,
Noviembre 1994.
 Edith Bonelli, miembro del SEHAS
 Carlos Buthet, director del SEHAS
 Marcelo Mateo, director de CECOPAL
 Marcos Galán, director del Taller Mujica
 Omar Flores, miembro de la Mesa Ejecutiva de la UOBDS
 Gladys de Achával, miembro de la Mesa Ejecutiva de la UOBDS
 Mariel Ariaudo, Subsecretaria de Progrmación Social, Ministerio de Desarrollo Social
de la Provincia de Córdoba.
 Sr. Sirolli, Director del Registro Nacional de Entidades de Bien Público
 Sra. Beatriz Orlowski de Amadeo, Director del Centro Nacional de Organizaciones
Comunitarias
64
CUADROS
65
PROGRAMAS DE ESTIMULO A LAS ACTIVIDADES PRODUCTIVAS
AREA
DEL
ESTADO
NOMBRE
DEL
PROGRAM
A
Secretaría
de Unidad
Agricul-tura,
Planes y
Ganadería y
Proyectos.
Pesca (SAGyP)/
Instituto
Nacional
de
Tecnol.
Agropecuaria.(INT
A)
CARACTERISTICAS
(Focalización,
Modalidad y Objetivos)
MODALIDAD DE
INTERVENCION
ONGs
Productores
Minifundistas.
Asesoramiento Metodologías
de trabajo
Formulación de proyectos
Capacitación
Investigación
8000
organiz
grupos
asocia
Minifundio,
con Asesoramiento en la toma de
focalización en las áreas decisiones.
geográficas más críticas. Asistencia
técnica
y
capacitación
en
los
subprogramas.
Se ha
5964 f
en 444
$4,1 m
06/94)
Acuerdo
interinstitucional
proyectos
experimentación,
desarrollo
transferencia
tecnología.
RESUL
DE
LAS
en
de
y
de
Aumentar
la
productividad
y
la
diversificación mediante
tecnologías adaptadas.
SAGyP
Programa
Social
Agropecuari
o
(PSA)
Créditos,
subsidios
selectivos,
asistencia
técnica y capacitación.
Promover
la
participación organizada
del productor y su flía. en
las decisiones, políticas
66
y proyectos.
67
PROGRAMAS DE CAPACITACION LABORAL Y FOMENTO DEL EMPLEO
AREA
DEL
ESTADO
NOMBRE
DEL
PROGRAMA
CARACTERISTICAS
(Focalización, Modalidad y Objetivos)
Min. de
Trabajo/S
ubs
de
Formació
n
Profesion
al
Programa
de Personas Desempleadas
Formación
Profesional
MODALIDAD DE
INTERVENCION DE
LAS ONGs
R
Capacitar y aportar S/
recursos
complementarios a los
del
Ministerio
de
Trabajo.
Convenio con instituciones que brindan
capacitación.
Mejorar las capacidades
trabajadores sin empleo.
Min. de
Trabajo/S
ubs
de
Empleo.
de
los
Programa
de Trabajadores afectados por largos
Empleo
de períodos de desempleo, mayores de 45
Interés Social.
años y calificaciones no adaptadas al
mercado de trabajo.
Las ONGs asumen el
carácter
de
empleadoras por un
período
inferior a 6
meses, financiadas por
el Fondo Nacional del
Empleo.
S
Las ONGs participan
como proveedoras de
cursos de capacitación
en
igualdad
de
condiciones con otros
oferentes.
H
19
co
in
au
30
fin
ha
tra
Convenio con ONGs.
Apoyo a obras de interés social llevadas
a cabo por organizaciones sin fines de
lucro.
Ministerio
de
Economía
.
Proyecto
Desempleo Juvenil
Joven/
Programa
de
Apoyo a la
Reconversión
Productiva/BID.
68
Cursos de Capacitación y pasantías de
entrenamiento en empresas.
Capacitar a jóvenes en ocupaciones
semi-alificadas con probada demanda
en el mercado laboral.
PROGRAMAS DE DESARROLLO SOCIAL Y COMUNITARIO
AREA
DEL
ESTADO
NOMBRE
DEL
PROGRAM
A
CARACTERISTICAS
(Focalización,
Modalidad
Objetivos)
MODALIDAD DE
y INTERVENCION DE
LAS ONGs
Secretaría
de
Desarrollo
Social.
Programa
Fortalecimi
ento de la
Sociedad
Civil.
Apoyo a ONGs mediante programas de
capacitación de líderes comunitarios en
gerenciamiento de proyectos y a través
de la creación de un centro de
información sobre organizaciones de la
sociedad civil.
Se ha convocado a un
gupo reducido de
ONGs
para
que
asesoren y brinden
informacion sobre sus
porpias bases de
datos.
RESULT
En Marz
comenza
empadro
organiza
comunita
un censo
Acuerdos con ONG's
Fortalecimiento
gubernamental.
Presidenc
ia de la
Nación /
Consejo
Nacional
de
la
Mujer
del
mundo
no
Programa
Problemática de la mujer
de
Fortalecimi
ento
de
ONGs de
Mujeres.
Apoyo técnico y organizativo con
proyectos destinados a reducir la
brecha entre géneros.
Impulsar a las ONGs a que trasciendan
el plano reflexivo: proyectos operativos
y replicables.
Formulación
de Se han
proyectos
y proyecto
participación en el total de $
asesoramiento a los
programas que encara
el Consejo.
69
PROGRAMAS DE DESARROLLO SOCIAL Y COMUNITARIO (Continuación)
AREA
DEL
ESTADO
NOMBRE
DEL
PROGRAM
A
CARACTERISTICAS
(Focalización, Modalidad y Objetivos)
Ministerio
de Salud y
Acción
Social
Programa
Cobertura de salud y nutrición para
Materno
embarazadas y niños de hasta 6 años.
Infantil y de
Nutrición.
(PROMIN)
MODALIDAD DE
INTERVENCION DE
LAS ONGs
RES
Programan
las
actividades en las que
participan.
Pueden
actuar como efectoras
directas de servicios y/o
tomando a su cargo las
labores de asistencia
técnica y capacitación;
así como en tareas de
auditoría.
El
logra
nue
capa
com
los
gub
no
gub
Sin
esca
de é
la p
entr
insta
Convenios
con
instancias
gubernamentales locales y con las
organizaciones comunitarias.
Disminuir la morbilidad y mortalidad
infantil a través del incremento en calidad
y cantidad
de
las prestaciones
asistenciales
y
nutricionales,
articulándolas con el sistema de
enseñanza prescolar.
Ministerio
Varios
del Interior Programas.
/ Subsec.
de
Relacione
s con la
Comunida
d
Derechos subjetivos y fortalecimiento Tareas
de No
comunitario.
asesoramiento,
sum
difusión, sensibilización
y
participación
en
acciones de defensa
civil.
70
Sensibilización, difusión y educación.
Constitución de redes de ONGs.
Fortalecimiento de ONG's que defienden
derechos del ciudadano.