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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo * PNUD ARGENTINA * Área de Desarrollo Inclusivo. POLÍTICAS DE CUIDADO EN CLAVE REGIONAL Avances y Desafíos en Argentina Abstract El Cuidado y las políticas que lo abordan no han logrado aún un ingreso robusto en la agenda pública de la Región, si bien comienza a advertirse cierta visibilidad. Por ende, los instrumentos que existen para darle solución son parciales y fragmentados y deben su instalación a otras agendas generando impactos decisivos en la inserción laboral femenina en los espacios urbanos y, por ende, en el empoderamiento económico de las mujeres. Esta debilidad en la resolución de las necesidades de cuidado se debe, en parte, a la trayectoria institucional de los sistemas de protección social en Latinoamérica de tradición familiarista, y a la vigencia de sustratos culturales en torno al rol de las mujeres frente al Cuidado. La ponencia aborda esta cuestión. En la primera sección se presenta una discusión conceptual del cuidado y de la centralidad de la familia en su provisión, considerando la interacción entre las clásicas esferas de provisión de bienestar: familia, Estado y mercado. Asimismo, se analizan los instrumentos de política en la Región y su impacto en la igualdad de género. En la segunda sección se discuten las políticas de Cuidado en Argentina; en particular la oferta de servicios para la primera infancia. Sección I – El Cuidado en el marco de la protección social Las necesidades de cuidado están presentes y lo estuvieron en todas las sociedades, en todos los tiempos, constituyendo una dimensión central del bienestar y, por ende, del desarrollo. Las diversas sociedades han tenido personas a quien cuidar y personas que han brindado cuidados. Y si bien han existido diferentes maneras de organizar la provisión de cuidado, aún hoy parte significativa de estas tareas sigue concentrada en la esfera de la familia y en la mayoría de los casos, ha sido y continúa siendo una responsabilidad básicamente femenina. Podría definirse al cuidado como el conjunto de “aquellas actividades y relaciones orientadas a alcanzar los requerimientos físicos y emocionales de niños y adultos dependientes, así como los marcos normativos, económicos y sociales dentro de los cuales éstas son asignadas y llevadas a cabo” (Daly y Lewis, 2000). Asimismo, hablar de cuidado implica tener en cuenta múltiples dimensiones asociadas. Siguiendo a Batthyany (2004), en tanto producción de bienes y actividades que permiten a las personas alimentarse, educarse, estar sanas y vivir en un hábitat propicio, abarca tanto el cuidado Gimena de León - Analista de Programa – @PNUDArgentina –gimena.deleon@undp.org Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo * PNUD ARGENTINA * Área de Desarrollo Inclusivo. material que implica un trabajo, el cuidado económico que implica un costo y el cuidado psicológico que implica un vínculo afectivo. Por otra parte, la especificidad del trabajo de cuidado es la de estar basado en lo relacional, ya sea en el contexto familiar o por fuera de él. En el marco de la familia, su carácter a la vez obligatorio y percibido frecuentemente como desinteresado le otorga una dimensión moral y emocional (Batthyany, 2013). Siguiendo los trabajos de Esping Andersen (1999) se puede pensar que Estado, el mercado y la familia brindan soluciones a las necesidades de bienestar en las sociedades modernas. A partir de este análisis se entiende que las tres esferas productoras son participes, con diferentes niveles y alcances, en la producción de servicios y bienes que satisfacen diferentes necesidades de individuos y familias. Y la manera como participe cada actor, cuantitativa y cualitativamente, en la producción de bienestar tendrá impactos diferenciales en términos de igualdad. La interacción de las tres esferas en el esquema de Esping Andersen dio como resultado la conformación de tipos diferentes de regímenes de bienestar, que generan derechos y acceso a recursos de la política social a individuos y familias de manera diferencial. Siguiendo este argumento, la variable central para clasificar los regímenes de bienestar es el grado de desmercantilización que se logra con la determinada combinación de las tres instituciones (estado, mercado y familia), entendiendo por esto el grado en que se consigue garantizar derechos económicos y sociales reales a las personas, por fuera de los mecanismos de intercambio mercantil; en otras palabras refiere al sostén que brinda la arquitectura de protección social a las personas cuando su participación en el mercado laboral les impide obtener los recursos para vivir dignamente. Un elemento importante en el desarrollo de este análisis, cuya incorporación se debe en gran parte a la literatura feminista anglosajona- radica en la potencialidad que tienen los Estados de bienestar para “desfamiliarizar” a los individuos cuando se hace cargo (mediante diferentes instrumentos y medidas de política pública) de brindar servicios que tradicionalmente han estado en la esfera de la familia. De ese modo, garantiza que las personas puedan obtener esos recursos con independencia de los arreglos informales que se dan en el ámbito familiar. La desfamiliarización puede entenderse como una colectivización de las necesidades de las familias, o “una mayor responsabilidad del conjunto de la sociedad para procurar el bienestar y satisfacción vital de los integrantes de las familias” (Sunkel, 2006: 21). Si bien el desarrollo de Esping Andersen posibilitó que se considerara a la esfera familiar en el análisis de los sistemas de protección social y con ello la consideración del trabajo no remunerado que desarrollan las mujeres en la generación de bienestar en las sociedades (Provoste Fernandez, Gimena de León - Analista de Programa – @PNUDArgentina –gimena.deleon@undp.org Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo * PNUD ARGENTINA * Área de Desarrollo Inclusivo. 2012), es recién a partir de la crítica feminista que provocan sus primeros trabajos que esta consideración adquirió mayor relevancia y se volvió objeto de un examen específico. Estas críticas concentraron el análisis en el trabajo no remunerado desarrollado por las mujeres, en las condiciones bajo las cuales éste se lleva a cabo y en las consecuencias que este hecho tiene para ellas. En este sentido, pusieron énfasis en los efectos negativos del particular diseño de los Estados de bienestar para las mujeres, en tanto el mismo reforzó la división sexual del trabajo, descansando en la provisión de cuidado que brinda la familia, sin reconocer el trabajo no remunerado que ellas realizan (Sainsbury, 1994; Orloff, 1996; Lister, 1997). 1 Desde esta perspectiva, el análisis de los Estados de bienestar -para contribuir a dar respuesta a las desigualdades de género- debía incluir alguna referencia a la provisión de medidas que permitan a las familias (mujeres) alivianar la carga que las actividades de cuidado suponen. En suma, los trabajos posteriores de Esping Andersen (2009, 2010) tomaron estas críticas y dedicaron una atención especial a los cambios demográficos, las nuevas configuraciones de las familias y su impacto en la reestructuración de los Estados de bienestar, advirtiendo la necesidad de que el Estado reconozca el papel que las familias desempeñan en la provisión de bienestar y el nuevo escenario que se plantea para los mismos, que no podrían seguir descansando en los beneficios que le brindó la estructura de la familia tradicional, monogámica, basada en el modelo de varón proveedor – mujer ama de casa (breadwinner model). En parte, porque el aumento de la participación de las mujeres en el mercado laboral, junto con una diminución de las tasas de fertilidad, haría imposible la viabilidad financiera de los Estados de bienestar. La magnitud del trabajo no remunerado de las mujeres comenzó a ponerse de relevancia a partir de la década de los setenta cuando los mencionados planteos del movimiento feminista llamaron la atención sobre el valor económico que las actividades de cuidado generan y sobre las implicancias de género que tienen. Así, la economía del cuidado puso de manifiesto que la organización económica de los países descansa en el trabajo de cuidado invisibilizado y desvalorizado que ejercen las mujeres en el interior de sus hogares y que contribuye a la reproducción de la fuerza de trabajo (Rodríguez Enriquez, 2007). Asociarle al término cuidado el concepto de economía implica concentrarse en aquellos aspectos de este espacio que generan, o contribuyen a generar, valor económico. Es decir, lo que particularmente interesa a la economía del cuidado, es la relación que existe entre la manera 1 También la crítica feminista puso el acento en otros dos aspectos: Por un lado en la configuración de los Estados de Bienestar en términos de empleo y las condiciones bajo las cuales ese empleo era desarrollado por las mujeres, toda vez que los servicios básicamente de educación y salud constituyen áreas intensivas en mano de obra donde las mujeres son mayoría. Por otra parte, los análisis feministas también llamaron la atención sobre el hecho de que la categoría básica de análisis de los regímenes de bienestar –la desmercantilización- podía tener una escasa o nula importancia para la experiencia de las mujeres. Estos es así porque lo que las mujeres necesitaban es ser “desfamiliarizadas” antes que desmercantilizadas; vale decir, poder descansar en el sostén del Estado para cubrir las funciones que ellas desarrollan brindando cuidados a fin de poder insertarse en el mundo productivo. En otras palabras la desfamiliarización representa una condición previa para la mercantilización. Gimena de León - Analista de Programa – @PNUDArgentina –gimena.deleon@undp.org Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo * PNUD ARGENTINA * Área de Desarrollo Inclusivo. cómo las sociedades organizan el cuidado de sus miembros, y el funcionamiento del sistema económico. Desde esta perspectiva, el cuidado actuaría como una externalidad del sistema económico (Rodriguez Enriquez, 2007), una actividad de la cual el Estado y la sociedad dependen para sostenerse. Siguiendo la clásica distinción de esferas productoras de bienestar, el modo como diferentes instituciones, básicamente Estado, mercado y familia producen y distribuyen cuidado da lugar a una determinada organización social del cuidado (Razavi, 2007). Últimamente y sobre todo en el contexto de los países de menor desarrollo relativo donde, ante la insuficiencia o inexistencia de provisión estatal las comunidades adquieren un rol importante en la provisión de servicios sociales, algunos autores han incluido la dimensión comunitaria y así han dado lugar a la noción del “diamante” del cuidado (Razavi, 2007), figura con la cual se ha representado la presencia de estos cuatros actores actuando interrelacionadamente. La contribución de estos cuatro actores a brindar soluciones a los requerimientos de cuidado ha sido desigual. Para sintetizar lo ya dicho, por estar centrado en la familia, y debido fundamentalmente a la división sexual del trabajo, el “cuidado” no ha sido contemplado como componente de las políticas de protección social o de la política social, al menos en los países latinoamericanos. Se podría decir que la esfera del Estado ha estado relativamente ausente en esta materia, debilitándose la posibilidad de abordarlo. La centralidad fundamental de la familia en la provisión de cuidados, conjuntamente con una trayectoria familiarista en el diseño de los sistemas de protección social que asumió que se trataba de una cuestión privada, sumado a un sustrato cultural maternalista que avala la idea acerca de que las mujeres tienen mayores capacidades para desarrollar las actividades de cuidado (Pautassi y Rodriguez Enriquez, 2014), han conspirado para avanzar en sistemas de protección que contribuyan a desfamiliarizar las responsabilidades del cuidado. Ahora bien, llegados a este punto es necesario avanzar en el concepto y alcances de la protección social a fin de vislumbrar el reto que presenta la cuestión del cuidado para su incorporación en la agenda pública y, por ende, en los sistemas de protección social que se están desarrollando en la Región. 1.1. Protección social y el lugar del cuidado Como fue enfatizado, los sistemas de protección social en Latinoamérica han descansado en el supuesto de que el cuidado es una responsabilidad de las familias; por ello, contemplan débilmente este componente con falencias en términos de universalidad y calidad en la provisión de servicios, lo cual impide una efectiva desfamiliarización de las personas (Esping Andersen, 1997). Gimena de León - Analista de Programa – @PNUDArgentina –gimena.deleon@undp.org Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo * PNUD ARGENTINA * Área de Desarrollo Inclusivo. El concepto de protección social ha cobrado importancia en los últimos años, dada la imposibilidad de la política social latinoamericana de dar una respuesta satisfactoria a la problemática de la pobreza y la desigualdad. Asimismo, siguiendo a Bertranou (2005), este concepto debería ubicarse en algún punto intermedio entre dos opuestos: por un lado, las visiones que lo reducen al mero asistencialismo; por el otro las visiones que avanzan en una definición tan general que lo asimilan a la política social misma. 2 La protección social desde la perspectiva de este trabajo es parte central de la política social, pero refiere a aquellas dimensiones que se orientan a garantizar niveles de vida básicos para todos con el fin de construir sociedades más justas e inclusivas (Filgueira et al, 2015). La idea de riesgos es central en la concepción de protección social. Siguiendo los argumentos de Filgueira3, los riesgos refieren a “recurrencias empíricas en las que es posible advertir situaciones de vulnerabilidad social ligadas a ciertas categorías de población definidas por algún criterio” (Filgueira, 2007: 11). Así, el ciclo vital, el nivel educativo, la clase social, el sexo son atributos sociales que exponen a individuos y familias a un cierto nivel de riesgo. Algunos son comunes en todas las etapas de la vida, como enfermedades, discapacidades, carencias habitacionales. Otros, en cambio, son específicos de diferentes etapas del ciclo de vida. Las sociedades varían en el grado en que producen y distribuyen niveles y cualidades de estos riesgos, así como en el grado en que generan dispositivos sociales para hacerles frente. La acción estatal cumple un papel fundamental en la protección frente a los riesgos. La manera como un Estado organiza y distribuye su gasto social constituye uno de los indicadores clave para analizar hasta qué medida el riesgo social está colectivizado. Si bien esta protección puede obtenerse a través de cualquiera de las tres esferas analizadas previamente (Estado, mercado, familia), la esfera del Estado tiene un carácter predominante en tanto cumple tres funciones esenciales en la sociedad: la extracción de recursos de la comunidad, la distribución y asignación de recursos a ésta y la regulación de las acciones aceptables y no aceptables. En la medida en que las sociedades se transforman, cambian sustancialmente la distribución, tipo y cantidad de riesgo social y las formas de protección social deberían adaptarse a los mismos. Desde esta perspectiva, podría afirmarse que el cuidado se presenta como un nuevo riesgo social. Los cambios demográficos vinculados al progresivo envejecimiento poblacional, sumado a la creciente participación femenina en el mercado de trabajo, la monoparentalidad, el aumento en los índices de divorcios hace que la conformación de las familias actuales sea más heterogénea y que como corolario su posibilidad de afrontar los cuidados de niños/as y adultos mayores se vea 2 3 Para un análisis minucioso de las diferentes orientaciones en torno al concepto, ver Repetto (2010) En el abordaje de la protección social desde la visión de riesgos sigo a Filgueira (2007) Gimena de León - Analista de Programa – @PNUDArgentina –gimena.deleon@undp.org Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo * PNUD ARGENTINA * Área de Desarrollo Inclusivo. disminuida. La actual organización social del cuidado actual está en “crisis” (CEPAL; 2009)Las familias y particularmente las mujeres dentro de las mismas, no podrán seguir proveyendo de cuidados a niños/as y adultos mayores. Esto sitúa a las personas y familias ante un nuevo “riesgo” social, ante el cual la arquitectura de protección social en América Latina no ha contribuido a dar respuesta. Ante esta ausencia, necesariamente se producen procesos adaptativos en las familias (compartir intergeneracionalmente las tareas de cuidado; reducir el número de hijos, o retirar la participación de las mujeres en el mercado de trabajo) que incrementan la vulnerabilidad de las mismas (Filgueira, 2007). En estos casos, las adaptaciones se segmentan por nivel socioeconómico: las familias pobres implementan algunos de los mecanismos descriptos: en general retiran la participación de las mujeres en el mercado laboral, mientras las de mayores ingresos compran servicios de cuidado en el mercado (jardines y guarderías privadas) o contratan servicio doméstico en el hogar (CEPAL, 2009). En la región podría ubicarse a los sistemas de protección social bajo tres tipos estilizados (Filgueira, 2013): aquellos en los cuales predomina el enfoque de asistencia social donde el rol del Estado es subsidiario y en los cuales el riesgo está individualizado (por ejemplo Guatemala, Honduras, Nicaragua); los sistemas donde los seguros sociales son extensos y cubren a un porcentaje importante de la población; se trata de sistemas de base contributiva con beneficios extendidos aunque segmentados por inserción ocupacional (Argentina, Uruguay, Chile, Costa Rica) y, finalmente, los países con protección dual (Filgueira, 2007) donde existe un universalismo estratificado en zonas urbanas con sistemas excluyentes en zonas rurales (Brasil y México, por ejemplo). Si bien no hay una presencia de formas “puras”, se puede decir que en los países del Cono Sur donde se ubica la experiencia de Argentina que será analizada más adelante, ha predominado el patrón contributivo con el establecimiento de “seguros sociales”. De esta manera, se han distinguido por ser explícitamente familiaristas, en el sentido de que asegurado el ingreso del “proveedor” se supone que la familia puede hacerse cargo de la mayoría de las funciones relacionadas con el bienestar. El “familiarismo” en América Latina combina así el sesgo de la protección social hacia el hombre proveedor con la centralidad de la familia como responsable del bienestar de sus miembros (Sunkel, 2006). Gran parte de la protección social en estos países ha “descansado” en los beneficios de la conformación de la familia nuclear tradicional en la provisión de bienes y servicios vinculados con el bienestar de sus miembros, reforzando los estereotipos de género presente en ellas. Esta modalidad en el aseguramiento cristalizó un modelo familiar (familia nuclear) con un varón proveedor y una ama de casa que recibiría la protección estipulada por el estado en carácter de consorte. Así, es en virtud del vínculo legal con el trabajador asalariado que las mujeres se constituyeron en beneficiarias pasivas e indirectas de la seguridad social (Pautassi, 2004). Gimena de León - Analista de Programa – @PNUDArgentina –gimena.deleon@undp.org Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo * PNUD ARGENTINA * Área de Desarrollo Inclusivo. 1.2- Instrumentos de protección social vinculados al Cuidado y la Conciliación El Estado a través de sus políticas públicas interviene en la configuración de las relaciones de género. Una amplia literatura proveniente de los países desarrollados ha analizado la manera en que las políticas sociales inciden en las políticas de cuidado, exacerbando o atenuando inequidades de género preexistentes en torno a la distribución de las responsabilidades de cuidado (Lister, 2003; Sainsbury,1994; Daly, 2000). En términos de políticas públicas que brindan algún tipo de solución al “cuidado” existe un amplio consenso en categorizarlas en medidas que garanticen tiempo, dinero y servicios para cuidar (Pautassi, 2007; Lister, 1997; Provoste Fernandez, 2012), haciendo referencia a servicios públicos destinados al cuidado, licencias o permisos laborales para el cuidado intra hogar de personas dependientes y transferencias monetarias para sostenimiento del cuidado de familiares. Pero desde una perspectiva más amplia, podría considerarse también el sistema de regulaciones e incentivos a favor de una nueva división sexual del trabajo dentro del hogar, que contribuyan a la conciliación entre familia y trabajo (CEPAL 2009). Los instrumentos existentes varían en el grado en el cual desfamiliarizan (alivianan la carga que el cuidado supone para las familias) y desmercantilizan el acceso al cuidado (independizan el acceso a políticas de cuidado del pago por los mismos) tanto en términos formales por la definición de los instrumentos y su orientación, como en la práctica por su grado de cobertura y alcance. Inclusive, desde el punto de vista de su potencialidad para reconfigurar las relaciones de género incidiendo en la distribución intra hogar de las actividades de cuidado, no siempre las medidas que “resuelven” algún aspecto ligado al cuidado, operan sobre la distribución de tareas al interior de los hogares. La tabla 1 clasifica en términos teóricos las políticas existentes según el efecto que tienen sobre estos dos aspectos, y sobre la legitimación del cuidado como esfera de acción estatal. Tabla 1. Clasificación de las políticas de cuidado según dimensiones escogidas Medidas Tiempo (licencias) Énfasis en la responsabilida d del cuidado Hogar Grado de desfamiliarización Bajo Grado de parentalidad (mayor redistribución intra hogar) Legitimación como esfera de acción estatal* Bajo con Positivo potencialidad a alto si se implementan licencias Gimena de León - Analista de Programa – @PNUDArgentina –gimena.deleon@undp.org Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo * PNUD ARGENTINA * Área de Desarrollo Inclusivo. compartidas Servicios Extra hogar Alto Neutro Positivo Transferencia Hogar / Extra Bajo hogar Neutro Positivo * Dimensión tomada de Daly (2003) Fuente: Elaboración propia En relación con las políticas de tiempo para cuidar, destacan centralmente los instrumentos que liberan tiempo del empleo para dedicarlo al cuidado no remunerado. Se trata del régimen de licencias familiares que se genera como respuesta pública de protección al empleo formal, particularmente de protección a la maternidad. Si bien es una medida conciliatoria entre la vida laboral y las demandas que acarrea la dinámica familiar, es un instrumento que afecta exclusivamente a la población incluida en el empleo formal. Desde este punto de vista, la población que queda fuera del empleo formal o que no desarrolla actividades laborales en relación de dependencia no estaría contemplada por este instrumento. Entre las políticas que regulan el tiempo en términos de distribución entre trabajo y cuidado se encuentran asimismo las acciones, regulaciones, normativas, incentivos que posibiliten a trabajadores /as una adecuada articulación entre las demandas del mundo laboral y las de cuidado (CEPAL, 2009). A estas medidas se las ha denominado también medidas “secuenciales” en tanto regulan la alternancia entre trabajo y familia (Blofield y Martinez Franzoni, 2014). En cuanto a las transferencias de ingresos que apoyen la seguridad económica, parte de la literatura ubica a las asignaciones monetarias previstas en los sistemas contributivos (asignaciones familiares, asignación por embarazo, jubilaciones y pensiones, entre otros) y las asignaciones previstas en los sistemas no contributivos (como los programas de transferencias condicionadas con amplio alcance en Latinoamérica). Si bien estos instrumentos constituyen un aporte del Estado que permite alivianar el costo económico que las familias destinan al cuidado, Gimena de León - Analista de Programa – @PNUDArgentina –gimena.deleon@undp.org Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo * PNUD ARGENTINA * Área de Desarrollo Inclusivo. se ha resaltado que no constituyen verdaderos sostenimientos del cuidado (Esquivel, 2011). Por un lado, por los montos estipulados, ya que suponen dinero para consumir una canasta de bienes y servicios mínimos que no incluyen al cuidado. Y, por otro lado, porque constituyen medidas generadas para alivianar la situación de pobreza de los hogares. Además, desde la igualdad de género, estos mecanismos siguen reforzando la idea de que el cuidado es una responsabilidad femenina y han contribuido a aumentar la carga de trabajo no remunerado para las mujeres que deben hacerse cargo del cumplimiento de las corresponsabilidades (Pautassi y Zibechi, 2010; Martínez Franzoni, 2011). Las transferencias que sostienen el cuidado, strictu sensu, consisten en prestaciones que se otorgan como contraprestación a la dedicación al cuidado de alguna persona en el entorno familiar. Siguiendo a Battyhany (2015), se trata de prestaciones que reconocen que hay personas, generalmente mujeres, que no están en el mercado de trabajo por estar dedicadas a cuidar y que esa tarea de cuidado debe darles acceso a una remuneración o a derechos sociales. Estas medidas presentan fortalezas y debilidades. Entre las primeras está la idea de que perpetúan la desigualdad, ya que tienden a ser asignaciones muy bajas; pudiendo asimismo contribuir a desincentivar el ingreso al mercado laboral con los efectos negativos que esto trae aparejado en la posibilidad de salir de la pobreza para esos hogares; en este sentido, constituye un instrumento con efectos negativos para la equidad de género (Daly, 2003). Pero, por otra parte, no deja de ser un reconocimiento a una labor de facto que realizan las mujeres, y podrían constituirse en un elemento que posibilite la independencia económica de las mismas. Finalmente, en términos de servicios públicos de cuidado, puede afirmarse que este ámbito de política es el que ofrece una mayor potencialidad en términos de conciliación familia/trabajo, posibilitando una mayor inserción laboral de las mujeres, así como ofrece mayor equidad en términos de género, puesto que aliviana el trabajo no remunerado que realizan las mujeres, facilitando la desfamiliarización. Lamentablemente, la oferta de servicios de cuidado es insuficiente en la Región. Si bien el sistema educativo suple de alguna manera esta función, el problema aparece en la franja etárea de 0-3, donde aún el sistema de educación formal no ha logrado cobertura universal. Como se analizará en detalle más adelante, este ámbito de política se caracteriza por altos niveles de fragmentación en la oferta y una gran inequidad en el acceso. Coexisten diferentes tipos de instituciones que ofrecen niveles de calidad diferencial, según exista capacidad de pago o no del servicio, con lo cual el acceso está segmentado por estrato social. Si bien los tres tipos de medidas bajo análisis morigeran el peso que las actividades de cuidado representan para las familias, el tipo de respuesta para las familias y el grado de alcance de la medida pueden contribuir a lograr una mayor o menor desfamiliarización. En este sentido, siguiendo la tabla 1, se puede plantear que las políticas de “tiempo”, si bien contribuyen a conciliar el cuidado con la participación en el mercado laboral, siguen concentrando la resolución Gimena de León - Analista de Programa – @PNUDArgentina –gimena.deleon@undp.org Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo * PNUD ARGENTINA * Área de Desarrollo Inclusivo. del cuidado en la esfera familiar y benefician únicamente a la población ocupada en el mercado de trabajo formal. Asimismo, en términos de una distribución más equitativa de las tareas de cuidado al interior de los hogares (enfoque de parentalidad), el régimen de licencias concentradas en la protección a la maternidad constituye un mecanismo neutro, mientras las licencias compartidas incidirían, al menos en términos teóricos, en esta distribución. Las ayudas económicas significarían un instrumento neutro en este sentido, dado que las familias pueden decidir si utilizarlo para contratar ayuda doméstica o para tercerizarlo contratando servicios de cuidado privados (jardines de infantes y maternales). Finalmente, los servicios aparecen como el mecanismo que mayor potencialidad ofrece en términos conciliatorios y, por ende, en las posibilidades de desfamiliarizar el cuidado, con un impacto positivo en la equidad de género, legitimando a su vez el cuidado como esfera de intervención estatal (Daly, 2003; Sojo, 2011; Martinez Franzoni, 2014). Asimismo, en relación con su impacto en el mercado de trabajo, una oferta extensiva de servicios posibilitaría el ingreso al empleo remunerado de las mujeres inactivas o desocupadas. En América Latina el desarrollo de estos diferentes instrumentos muestra que no ha habido un cambio significativo en la provisión de políticas de tiempo o servicios (léase licencias y servicios públicos) que permitan conciliar las demandas familiares con las laborales (Boofield y Martínez Franzoni, 2014). Siguiendo a Batthyany (2015), en la mayoría de los códigos laborales de la Región se ha priorizado la protección de la maternidad. En 20 países existe legislación sobre licencias de maternidad y lactancia materna; hay 12 países con licencias por paternidad situándose a Argentina en el extremo de dos días por paternidad junto con Paraguay y en el otro extremo está Venezuela con 14 días y Costa Rica con 15. En Colombia, Perú y Puerto Rico conceden de 4 a 8 días. Resulta llamativo que 18 países de la Región no contemplen la licencia para hombres (Rico, 2015). Sin embargo, este avance en el plano normativo contraste con cierta ausencia de políticas integrales. Todos los países cuentan con algún tipo de políticas de cuidado, aunque sólo Uruguay cuenta con un Sistema Integrado de Cuidados (Rico, 2015). Y existen avances en ese camino en Costa Rica con redes de cuido a la infancia y adultos mayores, y en Chile donde se encuentra en fase de diseño un Subsistema Nacional de Cuidados. En cuanto a los servicios de cuidados, se trata del área más rezagada, generalmente tienen baja cobertura y, sobre todo, operan en el marco de una débil institucionalidad (Batthyany, 2015). La oferta existente opera bajo otra racionalidad; en general existe en el marco de programas de transferencias condicionadas (PTC) o de lucha contra la pobreza. Entre los países que cuentan con algún subsidio a la oferta de servicios de cuidado, se encuentran Costa Rica, Uruguay, Chile, Gimena de León - Analista de Programa – @PNUDArgentina –gimena.deleon@undp.org Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo * PNUD ARGENTINA * Área de Desarrollo Inclusivo. Brasil, Colombia y México que presentan jardines infantiles, guarderías y centros de atención públicos; y Costa Rica, Uruguay y Chile que cuentan con residencias de larga estadía, u organizaciones que prestan servicios de cuidado a las personas mayores. Sección II – Las Políticas de Cuidado en Argentina 2.1. Repertorio de políticas En cuanto al repertorio de políticas que integran el sistema de protección social en Argentina y que pueden enmarcarse como políticas de cuidado, siguiendo la clasificación de la sección anterior, se pasará revista a los tres tipos de instrumentos. En relación con las políticas que brindan tiempo para cuidar, se ubica el régimen de licencias familiares y las disposiciones de protección a la maternidad. Este régimen establece un permiso postnatal de 90 días corridos para la madre con una reposición del salario del 100% durante la totalidad del periodo. Luego existe la posibilidad de excedencia sin remuneración alguna que puede tomarse durante el primer año de vida del niño/a. Asimismo, se establece un permiso para lactancia que consta de dos descansos de 30 minutos hasta la edad de un año del niño/asen el caso del sector privado y dos descansos de una hora con opción de ingresar o retirarse dos horas antes o después, respectivamente hasta las 12 meses del niño/as, en el caso del sector público. La legislación argentina en la materia presenta debilidades. En primer lugar, las disposiciones legales regulan exclusivamente el trabajo en relación de dependencia, quedando por fuera de protección legal las personas que se desempeñan en el sector informal, cuentapropistas, etc. Segundo, el tiempo de licencia que fija la ley es inferior al mencionado piso que recomienda la OIT consistente en 14 semanas. Tercero, el tiempo de licencia no cuenta como tiempo de contribución a la Seguridad Social, con lo cual a la hora de retirarse se debe trabajar más tiempo para poder acceder a la jubilación. Cuarto, no existen disposiciones que fomenten la participación del padre en el cuidado de hijos, restringiéndose la licencia paterna a dos días en el caso del sector privado y cinco días en el público. Asimismo, las licencias compartidas que también recomienda la OIT tampoco han sido incorporadas en la legislación nacional. Por último, como destacan Repetto et al (2013), solo el 50,4% de las trabajadoras y 49% de los trabajadores están cubiertos en la actualidad y existe una disparidad regional importante que sitúa a los trabajadores/as en desigualad de condiciones, con regímenes para el sector público que van desde los 87 días (Jujuy) hasta los 210 (Tierra del Fuego). En síntesis, si bien se trata de una medida que permite conciliar vida laboral con responsabilidades familiares, las limitaciones mencionadas, junto con el hecho de que las licencias este tipo de políticas se genera como instrumento de protección a la maternidad, sigue reforzando la idea que el cuidado es una responsabilidad básicamente femenina. Gimena de León - Analista de Programa – @PNUDArgentina –gimena.deleon@undp.org Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo * PNUD ARGENTINA * Área de Desarrollo Inclusivo. También pueden ubicarse en esta categoría de políticas aquéllas vinculadas con la organización del tiempo de trabajo vis a vis el tiempo para cuidar [como las medidas que promuevan formas de trabajo flexibles, teletrabajo, opción de trabajos a tiempo parcial, bancos de horas, reduccción de jornada laboral para dedicarse al cuidado, entre otras]. La experiencia en Argentina indica que estas medidas no se han generalizado al conjunto de trabajadores o sectores de actividad económica y que son discrecionales dependiendo del sector y jerarquía de los trabajadores /as. Cuando existen, se trata más bien de acciones de conciliación que se realizan a nivel micro de las empresas (Rodriguez Enriquez y otros, 2010), constituyéndose en prácticas discrecionales y electivas, y no de políticas conciliatorias que el Estado promueva y /o exija normativamente. En términos de transferencias4 entendidas como prestaciones económicas que reciban las familias para destinarlas al cuidado de niños/as, sea a través de la compra de servicios en el mercado, la contratación de cuidadores/as o los propios padres que pueden percibir esta ayuda como compensación a la carencia de ingresos por no trabajar de manera remunerada, se trata de medidas que no están generalizadas en Argentina. Tampoco existen las transferencias entendidas como subsidios a los hogares para la compra de servicios de cuidado en el mercado. Las asignaciones familiares previstas en los sistemas contributivos, en su origen, contemplan la posibilidad de reforzar los gastos de servicios de cuidado y escolaridad. Sin embargo, los montos estipulados resultan insuficientes para constituirse en mecanismos que solucionen esa necesidad. En términos de transferencias de los sistemas no contributivos a la niñez y a la vejez, estos instrumentos tienen un amplio alcance en el país. La Asignación Universal por Hijo (AUH) extendió los beneficios que el sistema contributivo prevé para los trabajadores formales, a los trabajadores informales y desocupados. En 2013, la AUH alcanzaba a 1.300.788 niños de entre 0 y 5 años (Observatorio ANSES, 2013). Actualmente existe un 25% de menores de 18 años pertenecientes al quintil más pobre y un 20% del segundo quintil que carece de apoyo o transferencia monetaria, mientras que en el primer quintil la cobertura llega al 89% (ENAPROSS, 2011 citado en CIPPEC, 2014). Si bien esta medida ha tenido efectos importantes en la disminución de la pobreza de los hogares, como ya se mencionó anteriormente, tanto por el objetivo que persigue la política como por el monto de la transferencia, establecido en base a una canasta de bienes y servicios que no 4 Algunos/as autores ubican en esta categoría (transferencias), las asignaciones familiares tanto del sistema contributivo como no contributivo para el caso de la niñez y las jubilaciones y pensiones para el caso de los adultos mayores (ver Lupica, 2014). En este trabajo se considera que esos instrumentos de política pública se generan con el objetivo de sostener ingresos, con lo cual no se consideran -sobre todo en el caso de la niñez, instrumentos que brinden alguna solución al tema del “cuidado.” Gimena de León - Analista de Programa – @PNUDArgentina –gimena.deleon@undp.org Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo * PNUD ARGENTINA * Área de Desarrollo Inclusivo. contempla los de cuidado, este instrumento no brinda solución a las necesidades de cuidado de las familias. Otro tanto ocurre con el sistema de jubilaciones y pensiones, tanto en su componente contributivo como no contributivo (Sistema de Inclusión Previsional) que actualmente brinda cobertura a un 93% de adultos mayores en el país. Sin embargo, en términos cuantitativos no son suficientes para cubrir necesidades de atención domiciliaria o cuidados intra-hogar. 5 Por último, en relación con los servicios de cuidado infantil, en Argentina, la atención y el cuidado para la primera infancia puede dividirse entre la franja etárea cubierta por el sistema educativo (a partir de los 4 años), que refleja una preocupación por el cumplimiento de un objetivo pedagógico, de la franja etárea de 0 a 3 años de edad donde la infraestructura de servicios es dispersa, heterogénea y muy diversa, caracterizándose por un alto nivel de fragmentación, que se expresa en diferentes subsistemas que ofrecen grados de cobertura y de calidad diferenciales según se trate de servicios públicos, privados o del tercer sector, y de la dependencia de diferentes niveles jurisdiccionales a cargo de su financiamiento y provisión. La cobertura que brinda el sistema educativo formal está regulada por la Ley de Educación 26.206 (2006), reformada en 2014 por la Ley 27045 donde se establece la obligatoriedad desde los 4 años y la universalidad para los 3 años. Actualmente, la cobertura para 5 años es universal, para cuatro años alcanza al 82,3% de los niños/as en esa franja y para 3 años se ubica en 41,5% (Repetto et al, 2014). Sin embargo, estos niveles varían significativamente entre provincias. Por ejemplo, para 3 años en Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) la cobertura es de un 86,6%, mientras para San Juan es de apenas un 6,6%. Tomando a este segmento (0 a 4 años) en su totalidad, según la última ECOVNA (Encuesta de Condiciones de Vida de Niños, niñas y adolescentes en Argentina, 2012), del total de niños residentes en zonas urbanas en el país, un 32% asiste a algún centro de desarrollo infantil. La asistencia a algún centro no presenta diferencias de género relevantes, y gana mayor universalidad a medida que crece la edad de los niños/as. En efecto, para menores de 1 año, el 5 En Argentina existe el Programa de Cuidadores Domiciliarios que brinda formación a cuidadores que luego las obras sociales (seguros de salud) podrán proveer a los hogares. Actualmente solo un 2% de jubilados y pensionados afiliados al PAMI cuenta con ese servicio. Gimena de León - Analista de Programa – @PNUDArgentina –gimena.deleon@undp.org Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo * PNUD ARGENTINA * Área de Desarrollo Inclusivo. porcentaje es de asistencia e algún establecimiento de cuidados es de 3,1%, de 1 año es del 8,4; 2 años 20%; 3 años 50% y 4 años 76,7%. Estos porcentajes varían significativamente por región. Mientras en CABA donde se registra el porcentaje de asistencia más alto (62%), en el Noreste argentino este valor alcanza apenas al 15%. Al analizar estos datos y relacionarlos por nivel socioeconómico, se observa una gran diferencia. Mientras en el quintil de más bajos ingresos el 20% de los niños y niñas de 0 a 4 asiste a algún establecimiento, esta cifra se eleva al 52% en el caso del quinto quintil. Siguiendo con la encuesta mencionada, si se analiza el tipo de gestión de los establecimientos a los que concurren niños y niñas en el país, según se trate de gestión pública o privada, se puede observar que el sector privado está más presente en las de menores edades, ante la ausencia de provisión estatal. Así, entre los/as niños/as de 1 año que asisten a algún centro de cuidados, el 68% de ellos utiliza un centro de gestión privada. Este porcentaje disminuye a más de la mitad (31,4%) cuando aumenta la edad de los niños y niñas, edad a partir de la cual se establece la obligatoriedad educativa. Por su parte, la oferta de cuidado para la franja de 0 a 4 que está por fuera del sistema educativo se puede clasificar de la siguiente manera: − Establecimientos estatales provinciales o municipales, que dependen de áreas sociales de estas jurisdicciones. − Establecimientos que dependen de organizaciones no gubernamentales, iglesias, sindicatos. − Establecimientos privados.6 Dada la baja cobertura de los servicios públicos, sea del ámbito de educación o de otras áreas estatales, las acciones que despliegan los ámbitos comunitarios cobran especial relevancia, en especial por la gran heterogeneidad que presentan en términos de prestaciones y calidad. Este tipo de respuesta ante el problema del cuidado ha surgido muchas veces de la necesidad y la pobreza de sectores que no pueden ver resueltas sus necesidades a partir de la oferta pública y no cuentan con mecanismos para adquirir los servicios a través del mercado (ELA, 2014). 6 El análisis de la oferta de servicios no incluirá la oferta privada, dado que lo que interesa a los efectos de este trabajo es la cobertura pública, en tanto posibilita la desfamiliarización para los hogares que no cuentan con capacidad de comprar estos servicios en el mercado. Gimena de León - Analista de Programa – @PNUDArgentina –gimena.deleon@undp.org Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo * PNUD ARGENTINA * Área de Desarrollo Inclusivo. Un factor importante en la expansión de la oferta de cuidados a nivel comunitario es la ampliación de los servicios que brindan los comedores en el marco del componente comunitario del Programa Nacional de Seguridad Alimentaria que funciona a nivel nacional. Este programa prevé la asistencia técnica y financiamiento a comedores comunitarios. Cuando se creó el mismo en 1996 existían 2400 comedores comunitarios en el marco del anterior programa alimentario FOPAR-PNSA. En la actualidad ese número es de 1344 (diciembre de 2014) y -en el marco de una estrategia explícita de apoyo desde el gobierno nacional- se han ampliado los servicios que ofrecen y un porcentaje importante de ellos provee servicios de cuidado infantil. En 2014 existían 310 organizaciones que incorporaron servicios de jardines maternales o de infantes, cubriendo a 46.698 niños/as.7 Finalmente, también existen los servicios que se proveen en algunos casos, aunque deberían ser provistos en todos ellos, para las asalariadas mujeres con responsabilidades familiares y que son brindados por la esfera del trabajo formal. La Ley de Contrato de Trabajo establece la obligatoriedad para los empleadores de proveer estos servicios cuando el establecimiento cuenta con más de 50 mujeres empleadas. Dos limitaciones aparecen en esta normativa: por un lado, solo alcanza a las trabajadoras mujeres exceptuando a los varones que tienen responsabilidades familiares y, por otra parte, solo rige para grandes establecimientos o empresas, dejando fuera a quienes se desempeñan en ámbitos más pequeños o en el sector informal de la economía (Lupica, 2014). Sin embargo, más allá de estas limitaciones, en la práctica esta regulación nunca fue reglamentada, con lo cual actualmente las empresas no están obligadas a su cumplimiento. Con relación a la cobertura de esta modalidad de servicios, no existe un relevamiento exhaustivo que dé cuenta a nivel del país de cuánto de la demanda está cubierta a través de servicios de cuidado provistos por los lugares de trabajo. Para tener un panorama que brinde un orden de magnitud, de un relevamiento de 464 empresas en el país, el 91% no contaba con jardines maternales (encuesta “Empresas por la Infancia, 2012” citado en Lupica, 2014). El panorama descripto en términos de oferta de servicios de cuidado para la primera infancia indica que se requiere de una mayor presencia estatal para lograr su expansión, en tanto esto podría garantizar mejores condiciones respecto de la previsibilidad del financiamiento, el nivel de formación de los recursos humanos, la formalidad en las condiciones laborales, y otras dimensiones que hablan de la calidad en la atención de niños/as. Esta mayor presencia estatal posibilitaría una mayor legitimación del cuidado como esfera de acción y la ampliación en las posibilidades de desfamiliarización que permitiría que las familias -sobre todo las de menores 7 Dato proporcionado por el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria. Gimena de León - Analista de Programa – @PNUDArgentina –gimena.deleon@undp.org Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo * PNUD ARGENTINA * Área de Desarrollo Inclusivo. ingresos- alivianen la carga del cuidado y no tengan que echar mano a mecanismos adaptativos que impiden generar mayores posibilidades de inclusión social. 2.2. Impactos de una deuda pendiente En términos de políticas que permitan conciliar las responsabilidades familiares con las demandas del mundo laboral en el país, se puede advertir que –a pesar de un incremento masivo de las mujeres en el mercado laboral- no ha habido un cambio significativo en la provisión de políticas de tiempo o servicios (léase licencias y servicios públicos) (Bloofield y Martínez Franzoni, 2014; Rodriguez Enriquez et al, 2013). Aún más, en términos de servicios para la primera infancia de 0 a 3 años, en un estudio de políticas conciliatorias en la Región se advierte que Argentina es el único país que no ha realizado cambios en este sentido, aunque el cambio sea al menos un ingreso robusto del tema en la agenda pública (Bloofield y Martínez Franzoni, 2014). Esta debilidad junto con mercados laborales excluyentes y segmentados (Rodriguez Enriquez et al, 2010) ha generado en Argentina efectos negativos en las posibilidades y condiciones en las que se produce la participación femenina en el mercado laboral, cuya tendencia sigue manifestando la necesidad de avanzar hacia mecanismos que permitan balancear las responsabilidades familiares y laborales. En este sentido, una mirada sobre el comportamiento del mercado de trabajo argentino muestra los siguientes rasgos salientes: • Sigue habiendo una diferencia importante en la participación de las mujeres en el mercado laboral en relación con los varones. Si bien esta diferencia se está reduciendo desde los ´90, cuando las mujeres salieron masivamente al mercado de trabajo para compensar la pérdida de ingresos del principal proveedor del hogar, esta diferencia se mantiene alrededor de los 25 puntos. Las mujeres participan en un 55%, mientras los varones lo hacen en un 80% (Ministerio de Trabajo, 2014). Asimismo, esta participación es más alta en la franja etárea que va de los 24 a las 44 años. Esto coincide con el ciclo reproductivo de las mujeres, con lo cual se hace más acuciante la necesidad de implementar medidas conciliatorias. • Las mujeres madres participan en el mercado de trabajo en menor medida que las que no son madres. Las primeras lo hacen en un 60%, mientras que aquellas que no tienen niños a cargo lo hacen en un 80% (PNUD, 2014). Este dato contundente expresa que la presencia de menores en el hogar es una variable decisiva en la posibilidad de las mujeres de insertarse laboralmente. Lo interesante de este dato es que no ocurre lo mismo con los Gimena de León - Analista de Programa – @PNUDArgentina –gimena.deleon@undp.org Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo * PNUD ARGENTINA * Área de Desarrollo Inclusivo. varones que son padres para quienes no se evidencia una menor tasa de participación en el mercado laboral. • La tasa de desempleo es mayor entre las mujeres. En 2012 se ubicaba en 9,9% (PNUD, 2014) comparado con un 6% correspondiente a los varones. Esta brecha se ha mantenido más o menos constante desde el 2006. • El trabajo a tiempo parcial está más extendido entre las mujeres. El 30% de las mujeres trabajadoras lo hacen en jornadas de 20 horas semanales contra un 9% de los varones ocupados. Este dato indica que las mujeres siguen ocupándose mayoritariamente de las actividades de cuidado y domésticas en general. • Las mujeres siguen siendo mayoritariamente las responsables principales de la organización del hogar y el cuidado de niños. Según la última encuesta sobre uso del tiempo (Indec, 2014), ellas destinan en promedio casi el doble de tiempo que los varones a estas actividades (6,4 hs. vs. 3,4 hs., respectivamente). • El servicio doméstico sigue siendo un importante sector de inserción laboral para las mujeres, el 20% de las ocupadas se inserta en él. La segmentación del mercado de trabajo por clase se expresa en este sector, que recluta mayoritariamente mujeres de bajos ingresos. • En el otro extremo de la pirámide social, la inserción de mujeres en puestos de decisión ha mejorado en los últimos 20 años aunque todavía se está lejos de la paridad: 3 de cada diez puestos de trabajo en espacios de decisión son ocupados por mujeres. Es llamativo notar que la mayoría de esas mujeres tiene hijos mayores a 6 años (PNUD, 2014), lo que explica que existiría cierta incompatibilidad ente tener niños pequeños –por la carga de trabajo emocional y física que requiere la crianza- y una inserción en puestos de gran responsabilidad. • La brecha de ingresos por género no se ha modificado de manera radical en Argentina. Si bien existen avances desde 1996 a la fecha, los últimos datos indican que las mujeres ganan un 76% del salario de sus pares varones (Ministerio de Trabajo, 2014). Si se tiene en cuenta el nivel educativo, la máxima brecha salarial se encuentra entre los asalariados que han completado la primaria (30%), mientras entre quienes tienen educación superior o universitaria completa esta brecha es del 18,6%. • Asimismo, los niveles educativos de las mujeres ocupadas son más altos que los de sus pares varones. El 30% de las mujeres ocupadas tienen educación superior contra un 15% Gimena de León - Analista de Programa – @PNUDArgentina –gimena.deleon@undp.org Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo * PNUD ARGENTINA * Área de Desarrollo Inclusivo. de los varones. Si se compara este dato con la brecha salarial, queda demostrado que las mujeres deben acreditar mayores niveles de formación para insertarse en el empleo y que, aunque tengan mayores credenciales educativas, esta ventaja no se traduce en mejoras salariales. En síntesis, sigue evidenciándose una participación menor de las mujeres a medida que crece el número de menores en el hogar; la opción de trabajo part time continúa siendo más elevada entre las mujeres, lo cual demuestra que es una opción “conciliatoria” que se implementa desde la familia, puesto que siguen siendo las mujeres las responsables prioritarias de las actividades de cuidado; sigue habiendo una tasa de desempleo mayor entre las mujeres; continúa la tendencia de las mujeres de permanecer más tiempo en el sistema educativo, aunque esas mejoras no se traduzcan en mejoras salariales, dado que la brecha de ingresos sigue siendo importante. 3. REFLEXIONES FINALES A pesar de los progresos en la cobertura de los sistemas de protección social en la Región, las políticas de cuidado todavía no se han instalado con la importancia que la situación social latinoamericana requiere. A esta debilidad del cuidado como cuestión social, se suma el hecho de que las principales políticas que existen para solucionarlo se instalaron de la mano de otras agendas. Las políticas de licencias nacen como políticas de derecho laboral; los servicios de infancia vienen de la mano del derecho a la educación de niños y jóvenes; las transferencias aparecen como instrumentos de combate a la pobreza. Esto genera una evidente falta de integralidad y coordinación entre los diferentes instrumentos. La situación en Argentina no escapa a este panorama regional; a pesar de haberse logrado adelantos importantes en materia de protección social en el país, los avances en la implantación de políticas de cuidado han sido modestos. Incluso comparado con otros países de la región, la visibilidad e institucionalidad del tema muestra cierto rezago. Como pudo verse a lo largo de este trabajo, el atraso más importante es la oferta de servicios de cuidado extra hogar para la primera infancia que -como en toda la región- está estipulado y previsto a partir de los 4 años. Por su relevancia y consecuencias para la posibilidad de inserción laboral de las mujeres y para las posibilidades de desarrollo infantil, sobre todo de las familias que no pueden financiar servicios de forma privada, la necesidad de su instalación es imperiosa. Puede pensarse que este rezago radica en varios factores: desde el particular diseño del sistema de protección social del país con su legado contributivo y familiarista analizado en la primera sección de este trabajo, a la ausencia de una coalición de actores que promuevan el tema y lo Gimena de León - Analista de Programa – @PNUDArgentina –gimena.deleon@undp.org Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo * PNUD ARGENTINA * Área de Desarrollo Inclusivo. instalen en la agenda pública, hasta los recursos fiscales que comprometería la expansión de servicios, o la preminencia de un sustrato cultural maternalista. Sin embargo, resulta llamativo que este rezago continúe, teniendo en cuenta la relevancia social y política del tema y los efectos positivos que se derivan de la instalación de sistemas integrales de cuidado -razones demográficas, de equidad de género, de equidad socioeconómica, de productividad económica y de capital humano, entre otras. Por ello, como se advierte en este artículo, es urgente que los sistemas de protección social aborden la cuestión del cuidado integralmente contemplando varios aspectos: i) ésta debe entenderse en el marco de un enfoque de derechos, a partir del cual se garantice la entrega digna de cuidados a todo aquél que los requiera, así como el desempeño en las labores de cuidado de manera adecuada. Asimismo, esto implica que debe promoverse una oferta de servicios asociados al cuidado que garantice que ese derecho pueda ejercerse; ii) también, este acceso no debe vincularse con la posición de las personas en el mercado laboral o a su condición de género o a otro atributo que segregue y fragmente el acceso de diferentes instrumentos de política pública, entre ellos los servicios y el régimen de licencias. En este sentido, el trabajo independiente ocupa una franja importante de la población del país; asimismo, la informalidad de muchas ocupaciones justifica un enfoque que desvincule el acceso a instrumentos de política de la inserción laboral formal; iii) aunque se sobreentiende, debe concebirse en el marco de un enfoque de género donde se revalorice el cuidado y se diseñen mecanismos que tiendan a su redistribución, a fin de alivianar la cargar que representa para las mujeres y que condiciona las posibilidades de desarrollar trayectorias vitales que potencien su autonomía. Las soluciones a la cuestión del cuidado deben potenciar activos e instrumentos ya existentes y contemplar combinaciones de elementos. Se trata, en suma, de incorporar con un abordaje integral transferencias a las familias para elegir su uso en el apoyo al cuidado, subsidios para uso de espacios privados, mecanismos que no fomenten la segmentación por estrato social y mecanismos de financiamiento a nivel nacional que impidan una heterogeneidad territorial de la calidad de los servicios y segmentación en la oferta que conspiren contra su cobertura y alcance. Se trata de un enorme reto de gestión pública. América Latina, y Argentina en particular, no pueden permanecer indiferentes ante semejante desafío. 4. REFERENCIAS ADC, CIEPP, ELA (2014), La organización social del cuidado de niños y niñas. Elementos para la construcción de una agenda de cuidados en Argentina, Buenos Aires, ADC, CIEPP, ELA. Gimena de León - Analista de Programa – @PNUDArgentina –gimena.deleon@undp.org Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo * PNUD ARGENTINA * Área de Desarrollo Inclusivo. 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