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N°16/15 NOVIEMBRE 2015 | CLIMA
Ciudades sostenibles
en Latinoamérica
Miguel Rodríguez Tejerina (Servicios Ambientales S.A.
www.sasa-bolivia.com)
CAMBIO CLIMÁTICO EN LATINOAMÉRICA Y EL CARIBE –
RETO Y OPORTUNIDAD DE DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE
América Latina es hoy en día la región más urba­nizada y, al mismo tiempo,
la más inequitativa del planeta. Esto significa que sus áreas urbanas
concentran simultáneamente una gran cantidad de riqueza y de pobreza.
En este contexto, enfrentar al cambio climático es también una oportunidad para aumentar el bienestar de sus ciudadanos. Un mejor transporte
público, una gestión eficiente de energía y de residuos, además de ser
medidas efectivas para la reducción de emisiones, son en última instancia,
acciones con un fuerte compo­nente social, ya que mejoran la movilidad,
la salud pública y generan ahorros para los ciuda­danos. Del mismo modo,
las acciones orientadas a aumentar la resiliencia urbana representan, más
allá de respuestas de adaptación al cambio climá­tico, medidas que favorecen principalmente a la población más vulnerable.
www.iddri.org
CIUDADES SOSTENIBLES EN LAC – LECCIONES PARA EL MUNDO
Institut du développement durable
et des relations internationales
27, rue Saint-Guillaume
75337 Paris cedex 07 France
En el marco de un nuevo acuerdo global para el clima, con un fuerte protagonismo de las ciudades en esta nueva era urbana, y ganando terreno en
las Metas de Desarrollo Sostenible, LAC tiene mucho que compartir en
cuanto a lecciones sobre urban­ización. El proceso de urbanización que
sucederá en regiones como Asia y África – donde se concen­trará el crecimiento poblacional en ciudades en el presente y futuro inmediato – puede
aprovechar las lecciones del proceso de urbanización que ha sucedido
y continúa sucediendo en LAC. Desde el sector transporte, pasando por
energía y agua, son muchos y variados los casos exitosos, así como los
tropiezos, de los que se puede rescatar un valioso aprendizaje, de miras a
afrontar esta nueva real­idad urbana global, con mayor eficiencia.
Copyright © 2015 IDDRI
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hallazgos, interpretaciones y conclusiones presentados en
dicho material son de exclusiva responsabilidad de sus autores
y no reflejan necesariamente las opiniones del consejo de
administración del IDDRI.
Rodríguez Tejerina, M. (2015). Ciudades sostenibles en Latinoamérica, Working Papers N°16/15, IDDRI, Paris, France, 28p.
◖◖◖
Este trabajo ha recibido apoyo financiero del gobierno francés,
a través del programa Inversiones del Futuro, administrado
por la Agencia Nacional de Investigación bajo la referencia
ANR-10-LABX-14-01.
◖◖◖
Este documento es resultado de un proyecto financiado por
el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido
(DFID) y la Dirección General para Cooperación Internacional
de los Países Bajos (DGIS) en beneficio de los países en vías
de desarrollo. No obstante, las opiniones e información contenidas en el mismo no se corresponden forzosamente ni tienen
por qué ser apoyadas por el DFID, el DGIS o las entidades
que administran la Red de Conocimiento sobre Clima y Desarrollo (CDKN), que se eximen de responsabilidad sobre las
opiniones, la veracidad y la exactitud de la información o sobre
toda confianza depositada en las mismas.
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Para más informaciones acerca de este documento, puede
contactar:
Céline Ramstein – celine.ramstein@iddri.org
ISSN 2258-7071
Ciudades sostenibles en
Latinoamérica
Miguel Rodríguez Tejerina (Servicios
Ambientales S.A. www.sasa-bolivia.com)
1. INTRODUCCIÓN : LAS OPORTUNIDADES
Y DESAFÍOS PARA DESARROLLAR CIUDADES
SOSTENIBLES EN LA REGIÓN 5
2. EL CONTEXTO GLOBAL DE LA URBANIZACIÓN
Y DE LOS DESAFÍOS CLIMÁTICOS EN LA REGIÓN:
¿PORQUÉ LAS CIUDADES SON TAN IMPORTANTES
Y POR QUÉ ES IMPORTANTE QUE SEAN
SOSTENIBLES? 6
2.1. Contexto de la urbanización
en el mundo y la región 2.2. Ciudades frente al cambio climático 3. AMPLIAR LOS ESFUERZOS PARA DESARROLLAR
CIUDADES SOSTENIBLES EN LA REGIÓN 6
8
10
3.1. Los esfuerzos actuales 10
3.2. Como ir más allá: los desafíos de la urbanización
sostenible 22
3.3. Sugerencias e ideas para acelerar los esfuerzos 22
4. CONCLUSIÓN
25
REFERENCIAS26
3
Ciudades sostenibles en Latinoamérica
1. INTRODUCCIÓN : LAS
OPORTUNIDADES Y DESAFÍOS
PARA DESARROLLAR CIUDADES
SOSTENIBLES EN LA REGIÓN
Las ciudades tienen un rol fundamental que
cumplir en el nuevo régimen internacional sobre
cambio climático, ya que en ellas se concentra más
de la mitad de la población global, se consume
aproximadamente 2/3 de la energía del planeta,
y se genera una proporción similar de la riqueza
y de las emisiones de gases de efecto invernadero
(GEI) globales. Al mismo tiempo, las ciudades son
cada vez más vulnerables a los efectos del cambio
climático. Es en las ciudades por tanto, donde se
afrontará una buena parte de la lucha contra el
cambio climático en las décadas por venir.
Las entidades subnacionales tienen el potencial
de contribuir con 10-20% de la solución para tener buenas posibilidades mantener la temperatura
del planeta por debajo de los 2°C de aumento con
respecto a niveles preindustriales, a fines de siglo
((UNEP, 2015) (UNEP, 2014a)).
Latinoamérica y el Caribe (LAC) alberga a cerca del 10% de la población global, y a cerca del
15% de la población urbana total del planeta. LAC
es la región en desarrollo más urbanizada y con
mayor ritmo de urbanización del planeta, con 8
de cada 10 habitantes viviendo en ciudades en la
actualidad. A pesar de la desaceleración de las
tasas de crecimiento de la población total y de urbanización, en términos absolutos, la población
en LAC crecerá de más de 600 millones de habitantes en la actualidad a cerca de 900 millones
a medio siglo (50% más), y la población urbana
aumentará de 500 a 800 millones (60% más),
es decir que prácticamente todo el crecimiento
poblacional futuro en LAC sucederá en ciudades
(Banco Mundial, 2015), (ONU Habitat, 2012),
(UNDESA, 2014).
IDDRI
WORKING PAPER 16/2015
El rápido crecimiento poblacional en la segunda mitad del siglo XX en LAC ha sucedido en parte
debido a la migración rural-urbana y a altas tasas
de fecundidad, en ausencia de procesos de planificación y gestión urbana adecuados, lo cual ha
desencadenado graves problemas, como la rápida
expansión territorial y la consecuente deficiencia
en la entrega de algunos servicios básicos, fragmentación social y espacial, asentamientos y empleo informales, una mayor demanda por recursos
naturales que ha derivado en su escasez en algunos
casos (agua), deterioro ambiental, congestión vehicular, e índices crecientes de inequidad, inseguridad y violencia. Se suma a la ecuación como un
factor agravante, el cambio climático y sus efectos,
que hacen a las ciudades más vulnerables.
Por tanto la gestión de ciudades sostenibles es
crucial para asegurar el correcto desarrollo de la
región. La sostenibilidad ambiental puede significar un vehículo para alcanzar mejores niveles de
prosperidad y superar importantes problemas actuales, ya que ciudades sostenibles son más productivas, competitivas, innovadoras, y prósperas,
permitiendo la preservación del ambiente y la mejora en la calidad de vida y el bienestar de las personas (ONU Habitat, 2013). Esto es posible cuando
objetivos sociales y ambientales son integrados en
las metas económicas de la ciudad.
En el caso de LAC existen algunas señales de
que las ciudades están avanzando en la dirección
correcta. Son latinas cerca de un tercio de las ciudades que se han adherido al Pacto de Alcaldes (34
de 100), mediante el cual asumen compromisos de
medición y reporte de indicadores, lo cual demuestra el liderazgo de los actores subnacionales de
la región, en la nueva agenda de desarrollo internacional. Por ejemplo una de las Metas de Desarrollo Sostenible es explícitamente sobre ciudades,
y muchas contienen temas que hacen a ciudades
(energía, residuos, transporte), por lo que es razonable esperar que dentro o fuera del marco del
5
Ciudades sostenibles en Latinoamérica
6
resumen general; en la segunda, las causas y efectos de los procesos de urbanización en LAC; y en
la tercera se hace referencia a las respuestas de
las ciudades de la región a los efectos presentados,
para cerrar con conclusiones.
Causas
• Explosión urbana
• Rápida expansión
territorial
• Baja capacidad de
planificación y gestión
territorial
• Aumento (desigual) del
PIB urbano
Efectos
Respuestas
• Mayor demanda recursos
• Asentamientos informales
• Servicios básicos
deficientes
• Inequidad
• Inseguirdad
• Deterioro ambiental
• Congestión vehicular
• Fragmentación física y
social
• Transporte: Medios
masivis y alternativos
• Energía: eficiencia
energetica en edificias y
alumbrado público
• Agua: Fondos de Agua
• Gestión de riesgos
2. EL CONTEXTO GLOBAL DE
LA URBANIZACIÓN Y DE LOS
DESAFÍOS CLIMÁTICOS EN LA
REGIÓN: ¿PORQUÉ LAS CIUDADES
SON TAN IMPORTANTES Y
POR QUÉ ES IMPORTANTE
QUE SEAN SOSTENIBLES?
2.1. Contexto de la urbanización
en el mundo y la región
La población mundial actual ronda los 7.2 billones
de personas (Banco Mundial, 2015), y por primera
vez en la historia desde hace pocos años, más
personas viven en áreas urbanas que en áreas
rurales, con 54% de la población mundial residiendo en áreas urbanas en 2014 (UNDESA, 2014),
(ONU Habitat, 2010) (ver figura 1).
Figura 1. Población mundial urbana y rural, 1950-2050
7000
6000
Población (milliones)
nuevo acuerdo internacional sobre cambio climático se provea un espacio importante para ciudades.
Es similar la proporción de ciudades latinas (100
de 300) que han suscrito el Pacto de la Ciudad de
México, por medio del cual asumen el compromiso de levantar y reportar sus inventarios de emisiones de GEI, así como metas de reducción y actividades para alcanzar dichas metas, y lo mismo para
adaptación. Al igual que 90 de las 300 ciudades
que reportan al CDP globalmente. Una multiplicidad de iniciativas promoviendo la sostenibilidad
en ciudades de la región, con enfoque sectorial
(transporte, energía, residuos, agua), individualmente y en red, han tenido lugar en los últimos
años, y se evidencia un cierto moméntum en la
actualidad.
A pesar de los compromisos asumidos, las iniciativas subnacionales a nivel global y en especial en
LAC muchas veces resultan en esfuerzos aislados
o desarticulados entre sí, y por tanto aún tienen
un largo camino por recorrer para concretar su
potencial.
Es necesario fortalecer los vínculos entre procesos nacionales (e.g. INDC) y subnacionales
referidos a cambio climático, para elevar el nivel de ambición y coherencia nacional a partir de
iniciativas subnacionales, establecer metas y mecanismos de transparencia relacionados con la
cuantificación de emisiones y reducciones, consolidar esquemas de gobernanza climática a nivel
subnacional en la región para afrontar procesos
de forma coordinada, facilitar el acceso a financiamiento directo a ciudades, así como fortalecer
y articular redes existentes para alcanzar mayores
niveles de ambición, entre otros. Existe una gran
demanda insatisfecha de entidades subnacionales
para crear las condiciones que permitan a la región
en su conjunto, transitar a la sostenibilidad, lo cual
puede ser entendido como una oportunidad.
Los sectores que significan áreas de oportunidad para reducir emisiones, y en los que se tiene
un buen bagaje, son: transporte, residencial y servicios, industria, residuos y agua. En especial el
sector de transporte representa cerca de la mitad
de las emisiones de ciudades en LAC, por lo que
es el sector prioritario a atacar, y en el que se evidencian múltiples iniciativas exitosas que pueden
ser replicadas o escaladas. En términos de adaptación/vulnerabilidad, no existen métricas tan claras
como para mitigación, y las necesidades de cada
ciudad varían caso por caso, por lo cual es difícil
generalizar una recomendación, más allá de que
se evidencia que muchas ciudades reconocen los
riesgos que supone el cambio climático y se están
preparando para afrontarlos.
El presente documento se organiza de la siguiente forma: en la primera sección se presenta un
5000
4000
3000
2000
1000
Urbana
Rural
0
50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 00 05 10 15 20 20 30 35 40 45 50
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20
Fuente: (UNDESA, 2014)
Hoy, las regiones más urbanizadas incluyen a
Norte América (82% de la población habitando
áreas urbanas), Latinoamérica y el Caribe (LAC)
(80%), y Europa (73%). Se proyecta que el crecimiento poblacional y la urbanización continuos
añadirán 2.5 billones de personas a la población urbana mundial en 2050. Las aglomeraciones urbanas
con mayor crecimiento son ciudades intermedias y
ciudades con menos de un millón de habitantes.
WORKING PAPER 16/2015
IDDRI
Ciudades sostenibles en Latinoamérica
Latinoamérica y el Caribe tiene una población de
622 millones de habitantes (Banco Mundial, 2015),
equivalente a menos de 10% de la población mundial. Cerca de 500 millones de latinos habitan en
áreas urbanas, equivalente a 15% de la población
urbana mundial. Además de ser la región en desarrollo más urbanizada, es también la que muestra
una velocidad de urbanización mayor (ver figura
debajo): en 1950, cerca del 40% de su población
habitaba en ciudades, mientras que en la actualidad, esa cifra se ha duplicado, y se espera que en
2050 alcance 90% (UNDESA, 2014), (BID, 2011),
(Lattes, 2000), (Banco Mundial, 2015).
Figura 2. Porcentaje de la población viviendo en áreas
urbanas por región, 1950-2050
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050
África
Asia
Europa
ALC
América del Norte
Oceanía
Fuente: (BID, 2011)
El vertiginoso crecimiento de la población total de LAC en el último siglo no ha sido constante
y, desde la década de 1960-70, tiende a la moderación. Al comenzar esa década, la población regional aumentaba en promedio un 2,75% anual;
actualmente, se estima en el 1,15%, una tasa similar a lo que se observa a nivel mundial. Las proyecciones indican que la desaceleración continuará
en el futuro, de manera que la población regional
crecerá menos del 1% anual hacia el año 2030, es
decir un crecimiento natural o vegetativo.
A pesar de ello, la población urbana en LAC continúa en crecimiento. A mitad del siglo XXI, las
ciudades de LAC acogerán cerca de 300 millones
de personas más que en la actualidad, un aumento
equivalente al 60% de la población urbana actual. Al ser una de las regiones menos pobladas en
relación a su territorio, existe un riesgo de que –
como en el pasado – este crecimiento ocurra con
una gran expansión territorial y los subsecuentes
efectos negativos que se analizan más adelante.
El proceso de urbanización en los países latinoamericanos hasta la década de 1970 tiene las siguientes características:
mm i) alto crecimiento demográfico urbano ––y
la importancia de su peso relativo en la población–– debido a los elevados niveles de
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WORKING PAPER 16/2015
fecundidad y, sobre todo, a la alta significación
de la migración rural/urbana;
mm ii) La reclasificación de los espacios rurales, y
mm iii) tendencia continua a la concentración
de la población en las ciudades de mayor tamaño, reforzando la metropolización
(CEPAL, 2002).
Parte de la estabilización demográfica en LAC en
las décadas posteriores a 1970 se debe en parte a la
mejora notable de la esperanza de vida, que en ese
mismo lapso ha aumentado de los 51,4 años a los
74,5, y en parte a la disminución en la fecundidad,
que ha pasado de 5,8 hijos por mujer en 1950 a 2,09
en 2010.
La gran velocidad en los procesos de urbanización de América Latina y el Caribe hasta 1970 ha
tenido un alto costo social, económico y ambiental. Muchas de las ciudades en LAC que han experimentado una transformación urbana traumática
y a veces violenta por su celeridad, marcada por el
deterioro del entorno, hoy experimentan también
una profunda desigualdad social.
En su conjunto, las ciudades de esta región son
las más inequitativas del planeta (ONU Habitat,
2012), han carecido de procesos de planificación
y gestión territorial adecuados, y generan grandes
impactos ambientales por el uso de recursos. Las
ciudades, no solo de LAC sino en general, además
de concentrar a la más alta proporción de la población mundial, concentran el uso de energía, de
recursos, las consecuentes emisiones de gases de
efecto invernadero (GEI) y deterioro ambiental, y
pobreza.
Muestras de cómo este crecimiento urbano no
siempre ha dado como resultado mejores condiciones de vida para sus habitantes, son:
mm 117 millones de personas (1 de cada 4 pobladores
urbanos en la región), viven en asentamientos
irregulares (BID, 2011)
mm Dos tercios de los pobres de la región (118 millones) residen en zonas urbanas, a pesar de que
aprox. dos tercios de la riqueza de LAC se genera
en ciudades (BID, 2011)
mm Aprox. 124 millones de habitantes de ciudades (1
de 4 personas en ciudades) viven en condiciones
de pobreza (ONU Habitat, 2012)
mm El quintil más rico de LAC concentra el 57% del
ingreso total, mientras que el quintil más pobre,
tan solo el 3% (ONU Habitat, 2010), ambos quintiles concentrados principalmente en ciudades.
mm El 72% de los jóvenes entre 15 y 24 años del área
urbana de LAC no tiene cobertura en seguridad
social (salud) (ONU Habitat, 2010)
mm Cerca del 10% de la población total de LAC (60
millones), no tiene acceso seguro y permanente
a fuentes de agua potable (ADERASA, 2012)
7
Ciudades sostenibles en Latinoamérica
Figura 3. LAC. Estructura de la población por sexo y grupo etario, 1970 y 2010
80 y más
75-79
70-74
65-69
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
5-9
0-4
Hombres
20
15
Hombres 1970
10
Mujeres
05
0
5
Hombres 2010
10
15
Mujeres 1970
20
Mujeres 2010
Fuente: (ONU Habitat, 2012)
mm En promedio, cerca del 40% del agua potabilizada se pierde en la distribución al usuario final
(ONU Habitat, 2012)
mm Alrededor de 100 millones de personas (16%)
carecen de saneamiento adecuado (ONU Habitat, 2012)
mm Sólo 15% de las aguas residuales generadas en
ciudades de LAC son tratadas (BID, 2011), con el
consiguiente peligro sanitario y ambiental
Esta paradoja de urbanización, pobreza y
desigualdad se explica, en parte, por la expulsión
de la población rural que resultó de la concentración de la propiedad y la baja productividad
rural; la escasa regulación urbana y el desarrollo
de asentamientos informales; la centralización, y
en el caso del Caribe la consolidación de países-isla. En este sentido, el “exceso de urbanización” se
debe en buena medida al desproporcionado crecimiento de grandes metrópolis, causado por los
factores señalados anteriormente.
Sin embargo, la estructura de población, con
más personas en edad productiva que dependiendo de ellas, hace que la región atraviese en la
actualidad una coyuntura favorable para impulsar el desarrollo y destinar recursos financieros al
ahorro y a la inversión pública en áreas sociales,
incluida la lucha contra la pobreza. El fenómeno,
conocido como ‘bono demográfico’, está lejos de
ser homogéneo y, mientras en países como Cuba o
Chile se acerca al final del período, en otros, como
Guatemala, Paraguay o Bolivia, prácticamente
acaba de comenzar (ONU Habitat, 2012).
8
2.2. Ciudades frente al
cambio climático:
80 y más
75-79
70-74
65-69
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
5-9
0-4
2.2.1. Emisiones urbanas
Hombres
Mujeres
Entre 50-70% de las emisiones de GEI globales
provienen de ciudades, y 15% de la población
urbana global habita en LAC, entonces cerca
del 10% de las emisiones globales provienen de
ciudades en LAC. Al mismo tiempo, 10-20% de
las reducciones de emisiones necesarias para
cerrar la ‘brecha de emisiones’ pueden provenir
de ciudades, es decir que 1-2% de la solución está
en las ciudades de LAC. Si bien se reconoce que
la contribución histórica y actual al calentamiento
global del Sur global y de LAC en particular es
proporcionalmente mucho menor que el de otras
regiones desarrolladas, esto no exime a los países y
ciudades del Sur global, de asumir un rol activo en
el proceso de descarbonización del planeta.
20
15
Hombres 1970
10
05
Hombres 2010
0
5
10
Mujeres 1970
15
20
Mujeres 2010
Alrededor de 90 ciudades de la región miden y
reportan a CDP sus inventarios de emisiones de
GEI, de un total aproximado de 300 ciudades a
nivel global. Un informe de ciudades latinoamericanas (CDP, 2014), basado en una muestra de 46
WORKING PAPER 16/2015
IDDRI
Ciudades sostenibles en Latinoamérica
Figura 4. Participación de sectores en las emisiones de GEI en ciudades de LAC
Transporte
Residencial y servicios
Residuos
Otros
a
Va
ld
ivi
Pa
ul
o
Sa
o
Qu
ito
Li
m
a
B0
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100%
H%I
90%
E%I
80%
F%I
70%
;%I
60%
'%I
50%
A%I
40%
G%I
30%
$%I
20%
10%
&%I
0%
%I
Industria
Fuente: Elaboración propia a partir de (BID, 2015), (Proyecto Huella de Ciudades, 2013), (APrA, 2004), y (CETESB, 2011).
urbes, muestra que la mayoría de los esfuerzos de
reducción de emisiones se concentran en los sectores de transporte (infraestructura para transporte
no motorizado, mejora de economía del combustible, administración de la demanda de transporte,
mejora de la infraestructura de transporte público,
etc.) y energía (medidas de eficiencia energética
/ retrofit, tecnologías eficientes para iluminación,
construcción de códigos y estándares, generación
de energía renovable, etc.).
La Iniciativa Ciudades Emergentes y Sostenibles
del BID, que reúne a más de 50 ciudades intermedias de la región con una población agregada superior a los 50 millones de habitantes (cerca del 10%
de la población urbana en LAC), permite tener un
panorama sobre la situación en términos de emisiones. Aunado a otras iniciativas, como el Proyecto
Huella de Ciudades, se ha podido determinar los
sectores con mayor contribución a las emisiones
de la región. Transporte en promedio representa
cerca de la mitad de las emisiones (42%) mientras que el sector residencial y servicios concentra
23%. Ambos agrupan 2/3 de las emisiones de las
ciudades de LAC.
Se explica que el sector con mayor contribución
a las emisiones de las ciudades en sea transporte,
ya que LAC tiene el nivel de motorización más alto
de las regiones en desarrollo, que se ha incrementado de 100 vehículos por cada 1,000 en 1990 a 155
en 2005, antes de alcanzar 169:1,000 en 2008. Aumentos en los ingresos, una clase media en expansión, una industria automotriz en crecimiento, y
la disponibilidad de vehículos de costos accesibles
son algunas de las fuerzas que han conducido la
motorización en la región. Como resultado, las ciudades de la región experimentan congestión vehicular severa, con un costo para la región USD 2.2
mil millones por año en productividad perdida. El
tiempo gastado en tráfico deteriora la calidad de
IDDRI
WORKING PAPER 16/2015
vida, causa polución, accidentes de tránsito, incremento en el consumo de combustibles y mayores
emisiones de GEI (ONU Habitat, 2013).
2.2.2. Ciudades tendrán también que hacer
esfuerzos de adaptación
LAC es una región particularmente vulnerable a
los efectos del cambio climático.
Como indica (University of Cambridge e ICLEI,
2014):
mm Muchos riesgos climáticos emergentes se
concentran en ciudades. Las áreas urbanas
hospedan gran parte de los activos físicos y actividades económicas. También albergan una gran
parte de la población y actividades económicas
más vulnerables al cambio climático
mm Los impactos del cambio climático están en aumento. Algunos problemas clave incluyen incremento en las temperaturas, olas de calor, seguridad y contaminación hídrica, aumento del nivel
del mar, tormentas, eventos climáticos extremos, fuertes lluvias y vientos, inundaciones, seguridad alimentaria y acidificación del océano
mm La construcción de la resiliencia y del desarrollo sostenible en áreas urbanas pueden acelerar
la adaptación al cambio climático globalmente.
Existen opciones de adaptación en áreas como
agua, alimentación, energía y transporte.
mm Muchas ciudades en rápido desarrollo carecen
de la capacidad financiera, tecnológica, institucional y de gobernanza requerida para afrontar estos desafíos.
El 73% de la población de América Latina y el
Caribe vive en zonas costeras de baja elevación,
lo que los hace particularmente vulnerables a los
efectos del cambio climático, como inundaciones
por mayor frecuencia e intensidad de eventos hidroclimáticos extremos, y por elevación del nivel
del mar. Asimismo, la región está en general poco
9
no aprecie los servicios
se fíe de los registros
ciencias afectan a los
meteorológicas y tienen
e los avisos tempranos y
ia). [13.2.5].
se han observado
cipitación y aumentos
.
Los aumentos de la precipitación en el sudeste de Brasil,
Paraguay, Uruguay, la Pampa Argentina y algunas partes
de Bolivia han provocado efectos en el uso de los terrenos
Ciudades
sostenibles endeLatinoamérica
y el rendimiento
los cultivos y han aumentado la
intensidad y frecuencia de las inundaciones. Por otra
parte, se observó una tendencia a la disminución de
la precipitación en Chile meridional, el sudoeste de
Argentina, Perú meridional y América Central occidental.
Se 5.
hanPrincipales
observadoamenazas
aumentosclimáticas
en la temperatura
de
Figura
en LAC
aproximadamente 1ºC en Mesoamérica y Sudamérica y de
0,5ºC
en Brasil.
Como consecuencia del aumento de las
América
del Norte
temperaturas, la tendencia a la reducción de los glaciares
El Caribe
de la que se informa en el TIE
se acelera (confianza muy
alta). Esta situación es crítica en Bolivia, Perú, Colombia y
Ecuador,
donde la disponibilidad de agua ya está en riesgo,
Mesoamérica
tanto para el consumo, como para la generación de energía
hidroeléctrica [13.2.4]. Se prevé que estos problemas de
Puente
entre en el futuro, volviéndose crónicos si
suministro
aumenten
América
continentes
Cerrado
no selos
planifican
y apruebandel
lasSur
mediadas
de adaptación
de Brasil
apropiadas. En los próximos decenios es muy probable
que desaparezcan los glaciares andinos intertropicales lo
Andes
cual afectaría a la disponibilidad
de agua y la generación
tropicales
de energía hidroeléctrica (confianza alta) [13.2.4].
en el sudeste de Brasil,
gentina y algunas partes
en el uso de los terrenos
s y han aumentado la
Los cambios en el uso de los terrenos hanBosque
intensificado
del Atlántico
inundaciones. Por otra
el uso de recursos naturales
y han empeorado
muchos
Chile
a a la disminución de
de los procesos de degradación
de la tierra (confianza
central
dional, el sudoeste de
alta).
érica Central occidental.
Los procesos de degradación afectan de manera moderada
en la temperatura de
o grave a casi tres cuartos de la superficie seca de la tierra.
érica y Sudamérica y de
Los
efectos
ncia del aumento de las Fuente:
(IPCC,
2007) combinados de la actividad del ser humano y
coral y manglares
seriamenteuna
amenazados
el Arrecifes
cambio de
climático
han provocado
disminución de
ducción de los glaciares
por una TSM más cálida.
la
capa
terrestre
natural,
la
cual
continúa
disminuyendo
acelera (confianza muy preparada
Es muy probable
desaparezcanante
los manglares
de las líneas
para que
responder
desastres
natua costeras
tasas muy
alta).
En concreto,
tasas
bajasaltas
en el(confianza
peor escenario
de aumento
del nivellas
mar.
olivia, Perú, Colombia y rales,
con gran parte de la infraestructuradelcrítiAmazonas:
pérdida
de 69 especies
de árboles
a finales
deforestación
dedel
los43%
bosques
tropicales
han aumentado
e agua ya está en riesgo, ca de
dedellas
ubicaba
zonas
vulnerables
siglociudades
XXI; conversión
en sabanasen
la
parte oriental.
durante
los
últimos cinco
años. de
Existen
pruebas de que
a generación de energía (BID,
Cerrados:
2015).Pérdidas del 24% de 138 especies de árboles para un
losaumento
aerosoles
de la quema
de biomasa pueden cambiar
que estos problemas de
de temperatura
de 2oC.
El
Panel
Intergubernamental
de Cambio
Climátila Reducción
temperatura
precipitación
regionales
encafé.
la parte
de lasytierras
adecuadas para
el cultivo de
volviéndose crónicos si
co meridional
(IPCC,
por
su
sigla
en
inglés)
indica
que
entre
Aumento del
de laAmazonas
aridez y escasez
de recursos
hídricos La quema
(confianza
mediana).
mediadas de adaptación
Aumento pronunciado
deun
la extinción
de: mamíferos,
aves,
losdeposibles
efectos
de
aumento
de
temperatubiomasa también afecta la calidad regional del aire lo
enios es muy probable
mariposas, ranas y reptiles para 2050
ra acual
nivel
global
y regional,
LAC de
podría
enfrentar:
implica
daños
lalasalud
humana.
La
acción
sinérgica
Disminución
severaade
disponibilidad
agua
y generación
dinos intertropicales lo
desparición
de
corales,
pérdida
de
biodiversidad,
hidroeléctrica
a
raíz
de
la
reducción
de
los
glaciares
de agua y la generación
Agotamiento
del ozonoaptas
y cáncerpara
de pielcultivo de algunas
de tierras
62 reducción
za alta) [13.2.4].
Degradación y desertificación severas de la tierra
especies
y subsecuente reducción en producción
Costas del Río de la Plata amenazadas por el aumento de las
enos han intensificado de alimentos
y calidad
incremento
mareas de tempestades
y del alimentaria,
nivel del mar.
n empeorado muchos en laAumento
escasez
recurso ahídrico
retroceso
de lade
vulnerabilidad
fenómenos(incl.
meteorológicos
de la tierra (confianza de glaciares),
extremos.
y difusión de enfermedades trans-
an de manera moderada
perficie seca de la tierra.
vidad del ser humano y
do una disminución de
continúa disminuyendo
. En concreto, las tasas
opicales han aumentado
Existen pruebas de que
omasa pueden cambiar
regionales en la parte
nza mediana). La quema
dad regional del aire lo
ana. La acción sinérgica
del Sur
de temperatura (confianza alta).
Las áreas en rojo corresponden a sitios donde la biodiversidad
mitidas
por vectores y altitud y latitud, entre otras
está severamente amenazada en la actualidad y es muy
(IPCC,
2014)que
(IPCC,
2007)continúe
(CDKN,
probable
esta tendencia
en el2012).
futuro.
La región en su conjunto enfrenta a importantes
Gráfico
RT.14. Lugares
clave
de gran actividadde
en América
Latina donde
retos
derivados
del
incremento
las temperatuse prevé que los efectos del cambio climático sean especialmente
ras - más de 100 mil millones de dólares anuales en
graves [13.4]
daños (CDP, 2014).
Ante las múlitples amenazas derivadas del cambiodeclimático
región,
los cambiosque
en elenfrenta
uso de los la
terrenos
y deylosespecialcambios
mente
las ciudades,
evidente que la el
adaptación
climáticos
aumentaráesconsiderablemente
riesgo de
incendios
enlínea
la vegetación
(confianza
alta) [13.2.3,
debe
ser una
transversal
en los procesos
de
13.2.4].
planificación
del desarrollo urbano, y esta tendencia
va ganando terreno. Se observan múltiples
El calentamiento medio proyectado para América Latina a
iniciativas
resiliencia,
gestión
finales del de
sigloadaptación,
XXI, de acuerdo
con modelosyclimáticos
de riesgos en las ciudades de la región, como se
describe en la siguiente sección, referida a las respuestas de las ciudades.
10
de Brasil
Andes
tropicales
Bosque
del Atlántico
Chile
central
diferentes, fluctúa de 1 a 4ºC para el escenario de emisió
Arrecifes de coral y manglares seriamente amenazados
IE-EE B2 y de 2 a 6ºC para el escenario A2 (confianz
por una TSM más cálida.
Es muy probable que desaparezcan
los manglares de las líneas
mediana).
costeras bajas en el peor escenario de aumento del nivel del mar.
Amazonas: pérdida del 43% de 69La
especies
de árboles
a finales
mayoría
de las proyecciones
de GCM indican anomalía
del siglo XXI; conversión en sabanas de la parte oriental.
en la precipitación mayores que las actuales (positivas
Cerrados: Pérdidas del 24% de 138 especies de árboles para un
aumento de temperatura de 2oC.negativas) para las partes tropicales de América Latin
y para
menores
para
la parte extra tropical de América de
Reducción de las tierras adecuadas
el cultivo
de café.
Aumento de la aridez y escasez de
recursos
hídricos en la temperatura y en la precipitació
Sur.
Los cambios
Aumento pronunciado de la extinción de: mamíferos, aves,
tendrán efectos graves en los lugares de gran activida
mariposas, ranas y reptiles para 2050
ya vulnerables
que muestra el Gráfico RT.14. Ademá
Disminución severa de la disponibilidad
de agua y generación
hidroeléctrica a raíz de la reducción
los glaciares
es de
probable
que aumente en el futuro la frecuencia d
Agotamiento del ozono y cáncer aparición
de piel
de fenómenos meteorológicos y climático
Degradación y desertificación severas de la tierra
extremos,
así como la frecuencia e intensidad de lo
Costas del Río de la Plata amenazadas por el aumento de las
huracanes
mareas de tempestades y del nivel
del mar. en la Cuenca del Caribe [13.3.1, 13.3.1].
Aumento de la vulnerabilidad a fenómenos meteorológicos
El cambio climático futuro pone en peligro d
extremos.
especies importantes en muchas zona
Las áreas en rojo corresponden aextinción
sitios donde a
la biodiversidad
está severamente amenazada entropicales
la actualidadde
y esAmérica
muy
Latina (confianza alta).
probable que esta tendencia continúe en el futuro.
Se prevé que los bosques tropicales se conviertan e
sabanasengradualmente
a mediados de siglo en la zon
Gráfico RT.14. Lugares clave de gran actividad
América Latina donde
se prevé que los efectos del cambio
climático
sean especialmente
este
del Amazonas
y en los bosques tropicales de Méxic
graves [13.4]
central y meridional, y que la vegetación semiárida pase
3. AMPLIAR LOS ESFUERZOS
PARA DESARROLLARserCIUDADES
árida en partes del nordeste de Brasil y en la mayorí
de
la zona central y septentrional de México debid
SOSTENIBLES
ENdeLA
de los cambios en el uso
los REGIÓN
terrenos y de los cambios
a los aumentos de temperatura y a las disminucione
climáticos aumentará considerablemente el riesgo de
asociadas del agua de los suelos (confianza alta) [13.4.1
incendios
la vegetación (confianza
alta) [13.2.3,
3.1.
Losenesfuerzos
actuales
Para
el decenio de 2050, es muy probable que el 50%
13.2.4].
de las tierras agrícolas se enfrenten a la desertificació
El
análisis de respuestas
ciudades
seeninicia
ydea las
la
salinización
algunas
zonas (confianza alta
El calentamiento
medio proyectado
para
América Latina
a
con
una
estudios
comparativos
[13.4.2].
Existe climáticos
un riesgodede pérdida importante d
finales
delevaluación
siglo XXI, dede
acuerdo
con modelos
la biodiversidad
a la extinción de especies e
ciudades de la región, como
el Índice dedebido
Ciudades
muchas
zonas tropicales
América Latina. En Améric
Verdes de América Latina
(Siemens,
2011),de el
Latina se encuentran2014
siete de
informe de ciudades latinoamericanas
delas veinticinco regiones má
críticas de
del la
mundo
con concentraciones
altas de especie
CDP (CDP, 2014), y productos
Iniciativa
de
endémicas y estas
zonas para
están padeciendo la pérdida de
Ciudades Emergentes y Sostenibles
del BID,
hábitat.
han aplicado o con
planificado reservas biológica
brindar un panorama general.
SeSe
complementa
y corredores ecológicos a fin de mantener la biodiversida
un análisis de redes e iniciativas de ciudades a
en ecosistemas naturales. Esto puede servir como medid
nivel global, como cCR, C40, Pacto de la Ciudad de
de adaptación para ayudar a proteger los ecosistemas ant
México, Pacto de Alcaldes y NAZCA, con enfoque en
el cambio climático [13.2.5].
las ciudades de LAC. Adicionalmente se presentan
probable aprendidas
que para el decenio
de 2020 el aument
los principales resultados yEslecciones
de
neto deolacolectivos)
cantidad deenpersonas
con estrés hídric
algunos proyectos (individuales
la
debidoSe
al cambio
climático
sea de entre 7 y 77 millone
región, divididos por sectores.
cierra la
sección
(confianza
media).nacional
con un análisis de iniciativas
de alcance
que favorecen al surgimiento
de
iniciativas
Para la segunda mitadlocales.
del siglo XXI, la reducción potencia
de la disponibilidad de agua y la demanda creciente de l
Estudios comparativospoblación regional podría aumentar esta cifra entre 60
150 millones [13.4.3].
Índice de Ciudades Verdes de América Latina
(Green City Index)
El Índice de Ciudades Verdes de LAC es una iniciativa patrocinada por Siemens y ejecutada por el
Economist Intelligence Unit, busca medir y evaluar
el desempeño ambiental de 17 ciudades principales
de Latinoamérica en base a una serie de criterios,
agrupados en 8 categorías:
WORKING PAPER 16/2015
IDDRI
Ciudades sostenibles en Latinoamérica
mm Energía y CO2
mm Transporte
mm Uso de la tierra y edificios
mm Desechos
mm Agua
mm Saneamiento
mm Calidad del aire
mm Gobernanza medioambiental
El objetivo del reporte es suministrar a todos los
grupos de interés, una herramienta que permita
que las ciudades latinoamericanas aprendan las
unas de las otras y de esta forma aborden de una
mejor manera los desafíos comunes que tienen en
materia de medio ambiente.
Uno de los principales hallazgos del reporte,
que si bien aplica a 17 ciudades de LAC – con los
cuidados necesarios – pueden ser generalizados a
la mayor parte de las ciudades de la región, es que
no existe relación clara entre el desempeño ambiental y nivel de ingreso de la ciudad, medido en
términos de PIB promedio por persona.
Esto contrasta con la fuerte correlación encontrada entre desempeño ambiental y PIB por persona
que se evidencia en estudios análogos en otras regiones, incluyendo Europa y Asia. Si bien es necesario indagar con más profundidad esta situación
para poder derivar conclusiones, en principio parecería indicar que es posible tener un desempeño
ambiental elevado en ciudades, sin necesariamente
tener niveles de ingresos correspondientemente
elevados.
En temas de transporte, se evidencia que el número de vehículos por persona aumenta de acuerdo
con el ingreso por persona, independientemente de
la calidad o tamaño del sistema de transporte público, lo cual redunda en mayor uso de energía y
consecuentes emisiones de GEI, así como en el deterioro de la calidad del aire.
En cuanto a residuos sólidos, la mayoría de las
ciudades analizadas tienen una buena cobertura
de recolección, con un promedio de 96%. Sin embargo, el desempeño es menor en lo que respecta
al reciclaje, con muchas de las ciudades mostrando
resultados básicos.
La cobertura de agua potable está por encima del
90% (98%) en las ciudades analizadas, lo cual es
una muestra importante de la seriedad con la que
las administraciones afrontan este tema. Sin embargo, pérdidas de 35-40% del agua en su distribución, denotan una clara ausencia de incentivos
– posiblemente asociadas con señales en el precio
– para una mejor gestión, verdaderamente integral,
del recurso.
En promedio el 94% de la población de la
muestra tiene acceso a saneamiento, aunque es
posible que esta cifra no capture lo que ocurre en
IDDRI
WORKING PAPER 16/2015
asentamientos informales. En contraposición, el
tratamiento de aguas residuales alcanza solamente
el 52% de los efluentes contaminados (cifra mucho
menor según (ADERASA, 2012)). Una parte del
problema puede ser que el tratamiento de aguas
residuales puede ser costoso, y es menos prioritario
que el servicio de saneamiento básico.
La calidad del aire es un problema latente, en
parte debido a que la cultura del automóvil privado
está bien arraigada y en crecimiento, a la par del
engrosamiento de la clase media en las ciudades
de la región. Si bien en promedio los valores de las
tres variables monitoreadas por recomendación
de la Organización Mundial de la Salud (OMS),
no superan los límites permisibles, en general se
encuentran muy cerca de los mismos, de forma
preocupante. Los sistemas de monitoreo en todas
las ciudades de la muestra son evidencia de la importancia que se da a este tema, directamente relacionado con la salud de los habitantes.
Existen estructuras formales de gobernanza ambiental en todas las ciudades de la muestra, sin embargo implementadas a distintos niveles de efectividad.
Todas las ciudades tienen unidades encargadas de
temas ambientales en su administración, la mayoría
de las cuales coordinan con otras unidades dentro y
fuera de las municipalidades. Una proporción moderada de las ciudades en la muestra tiene plena capacidad de implementar sus propias políticas, monitoreando y reportando su desempeño ambiental.
Cerca de la mitad de las ciudades incluyen el cambio
climático dentro de su gestión. Por otra parte, parece
existir una superposición de poderes con otros niveles de gobierno, en parte debido a que la expansión
territorial ha derivado en áreas metropolitanas con
distintas administraciones conurbadas.
Adicionalmente afectan negativamente a una
efectiva gobernanza, las políticas cortoplacistas,
la descentralización, la falta de capacidad técnica, fiscal y administrativa y en última instancia de
empoderamiento de las autoridades locales, asi
como el mencionado solape de jurisdicciones territoriales y niveles de gobiernos, que en ocasiones
pueden generar también vacíos. Pero sobre todo es
evidente la ausencia de una visión integradora de
la gestión ambiental y territorial, con actores relevantes trabajando de forma aislada, descoordinada
y en silos, lo cual aleja a las ciudades del objetivo de
sostenibilidad.
En resumen, si bien existen importantes avances
en la gestión del desarrollo sostenible de las ciudades en la región (algunos de los cuales se analizan con mayor detalle más adelante, para destilar
las lecciones aprendidas y la forma de replicarlos o
escalarlos), existen al mismo tiempo importantes
retos que superar.
11
Ciudades sostenibles en Latinoamérica
CDP Informe de ciudades LAC 2014
Este estudio se centra en cómo las empresas y las
ciudades están trabajando conjuntamente para la
mitigación y adaptación al cambio climático en la
región. Encuentra que las ciudades y las empresas
se enfrentan a riesgos y oportunidades complejos
e interconectados que solamente un enfoque colaborativo podrá empezar a resolver.
Para una muestra de 46 ciudades, los resultados muestran que el cambio climático representa
riesgos significativos para las ciudades en América
Latina, y en especial, las compañías que en ellas
operan. La mayoría de las ciudades y empresas
consideran que los efectos del cambio climático
amenazan la viabilidad de los negocios.
Sin embargo, el estudio también muestra que
las ciudades de América Latina están llevando a
cabo una amplia gama de actividades destinadas
a reducir el riesgo para ciudadanos y empresas frecuentemente en colaboración con empresas locales. Por último, el informe muestra que tanto las
ciudades como las empresas están ampliamente
alineadas en la forma en que planean aprovechar
las oportunidades derivadas de la transición a una
economía de bajo carbono. La inversión en el sector del transporte y los proyectos de eficiencia energética, por ejemplo, son actividades en las que
la colaboración puede ser beneficiosa (CDP, 2014).
En Perú, por ejemplo, una innovadora colaboración entre la ciudad de Arequipa, y una empresa de minería de cobre llamada Cerro Verde está
mejorando la resiliencia del suministro de agua
de la ciudad, y al mismo tiempo, proporcionando
un impulso económico para la economía. La nueva planta de tratamiento de agua de Cerro Verde,
llamada La Enzolada, representa una inversión de
334 millones de dólares, financiada en su totalidad
por el sector privado. La ciudad se beneficiará de
la mejora de la calidad del agua procedente de la
región del rio Chilli, que en la actualidad abastece
alrededor de 1 millón de personas en la ciudad de
Arequipa. Esta mejora, reducirá las enfermedades
transmitidas por el agua y aumentará el valor de
los productos agrícolas locales. Se estima que el
proyecto proporcionará 3.4 mil millones de dólares
a la economía de Arequipa.
Una de las principales áreas de colaboración es
la del transporte. Las ciudades de América Latina
reportaron 134 actividades destinadas a reducir las
emisiones de gases de efecto invernadero en las
ciudades, siendo la actividad más común relacionada con el sector de transporte.
En México, los esfuerzos de los gobiernos municipales para reducir el tránsito son beneficiosos
para los negocios. CEMEX – líder mundial en la
industria de materiales para la construcción – construyó sistemas de Tránsito Rápido de Autobuses
12
(BRT) de concreto en seis ciudades mexicanas
como Ciudad de México y Puebla, con una inversión de 295 millones de dólares. Se espera que
la línea de Puebla reduzca aproximadamente
26.000 toneladas de CO2 al año. Los pasajeros se
ahorrarán entre 35 y 45 minutos de su tiempo.
En Brasil, el Grupo CCR está capitalizando una
necesidad similar en las ciudades. El Grupo invirtió
aproximadamente 30 millones de dólares en actividades de transporte como el metro de Salvador,
ferry y tranvía en Río de Janeiro. El tranvía puede
ahorrar hasta 15 minutos del tiempo promedio de
viaje por pasajero en comparación a los autobuses,
y genera una reducción de aproximadamente 0.135
toneladas de CO2 por pasajero anualmente. Cuando todas las líneas estén en funcionamiento, la capacidad del sistema alcanzará 285.000 pasajeros al
día. Reducir el tránsito en Brasil es bueno para los
negocios de CCR y para los gobiernos municipales.
El sector de las energías renovables es otro en
el que un número significativo de ciudades latinoamericanas están tomando medidas. De acuerdo
con las proyecciones realizadas por la Asociación
de Energía Eólica de Brasil, el volumen de energía
eólica contratada en el año 2013 generó más de
70.000 puestos de trabajo y 8.5 mil millones en
inversiones, lo que debería traducirse en 8.5 millones de hogares abastecidos con energía renovable. Una de las razones de este crecimiento es la
demanda presentada por los principales centros
poblacionales. La energía eólica ahora proporciona electricidad a ciudades como Fortaleza y Natal,
ubicadas en la región nordeste de Brasil.
En México, una historia similar se está desarrollando. Un nuevo parque eólico llamado Central
Dominica II se está construyendo actualmente en
San Luis de Potosí, con una inversión prevista de
alrededor de 150 millones de dólares. El nuevo
parque eólico tendrá una capacidad instalada de
100 MW, evitando la emisión de más de
157.000 toneladas de CO2e a la atmósfera. Los
efectos positivos para las ciudades son los empleos
resultantes de la construcción y el mantenimiento
del parque eólico y la reducción de las emisiones
de CO2 atribuible a la generación de electricidad a
partir de fuentes no renovables.
Iniciativa Ciudades Emergentes y Sostenibles
La Iniciativa Ciudades Emergentes y Sostenibles
(ICES) del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) es un programa de asistencia técnica que
busca ayudar a ciudades intermedias (0,1 a 2
millones de habitantes) de América Latina y el
Caribe en la identificación, priorización y estructuración de proyectos para mejorar su sostenibilidad ambiental, urbana y fiscal. Entre 2010 y 2015
ha trabajado con más de 50 ciudades que suman
WORKING PAPER 16/2015
IDDRI
Ciudades sostenibles en Latinoamérica
alrededor de 50 millones de habitantes (10% de la
población urbana de la región).
Con la aplicación de su metodología, basada en
i) evaluación de la calidad de vida urbana y desarrollo del Plan de Acción, y ii) Ejecución del Plan
de Acción, Pre-inversión y monitoreo, el trabajo ha
permitido la comparación de ciudades en base a
indicadores cuantitativos y cualitativos en temas
que incluyen:
mm Agua y saneamiento
mm Gestión de residuos sólidos
mm Energía
mm Calidad del aire
mm Emisiones de GEI
mm Vulnerabilidad ante eventos climáticos extremos
mm Transporte
mm Empleo
mm Educación
mm Salud
mm Seguridad
La Metodología ICES promueve la idea de que
estrategias de desarrollo urbano bien planificadas,
integrales y multisectoriales tienen la capacidad
de brindar mejoras a la calidad de vida y de trazar un futuro más sostenible, resiliente e inclusivo
para las ciudades emergentes de América Latina y
el Caribe (BID, 2015).
www.urbandashboard.org
IDDRI
WORKING PAPER 16/2015
13
Ciudades sostenibles en Latinoamérica
Si bien el nivel de aplicación de la metodología
ha variado entre ciudades, se pueden destacar algunos aspectos como el hecho de contar con un
repositorio centralizado de acceso público, con información sobre las ciudades, que permiten su caracterización según categorías temáticas. Asimismo, favorece al benchmarking entre ciudades, que
puede derivar en un intercambio de conocimientos
a nivel regional que fomente las mejores prácticas
en la región. Además, una interfase web amigable
permite al usuario generar reportes personalizados, indivuales o comparativos, según cualquiera
de los más de 100 indicadores disponibles.
Redes e iniciativas
Registro Climático carbonn (cCR, por su sigla
en inglés)
El cCR es un mecanismo para que ciudades y
gobiernos locales asuman compromisos relacionados con el cambio climático (ICLEI, 2015),
reportando sus inventarios de emisiones, metas de
reducción y los medios para cumplirlas, y de forma
similar en temas de adaptación. 78 de las 526 entidades subnacionales que reportan son de LAC.
Un análisis de la composición de las emisiones
de GEI de ciudades latinas que reportan al cCR
muestra que las emisiones provenientes de uso
de energía en fuentes estacionarias (44%, principalmente de los sectores residencial, comercial,
industrial y público) y transporte (27%), agregadas representan más del 70% de las emisiones subnacionales de la región, lo cual es consistente con
datos presentados previamente.
Figura 7. Composición de las emisiones de ciudades
latinas reportando a carbonn
27%
13%
Stationary Sources
3%
Transport
Wastes
Latin American
cities ans regions
10%
3%
AFOLU
Pacto Climático Global de Ciudades “Pacto de
la Ciudad de México”
El Pacto se compone de tres partes principales: la
primera resalta en diez puntos el carácter estratégico de las ciudades en el combate al cambio climático; la segunda son los diez compromisos climáticos que asumen las ciudades, y la tercera define
el procedimiento a través del cual las ciudades
reportan los compromisos adquiridos que son
medibles, reportables y verificables al Registro
Climático de Ciudades manejado por carbonn con
sede en Bonn, Alemania.
El Pacto se considera de carácter estratégico debido a que:
mm Da institucionalidad a un movimiento global de
ciudades
mm Permite demostrar liderazgo de las entidades
subnacionales en el marco de los esfuerzos nacionales e internacionales de lucha contra el
cambio climático
mm Es innovador, ya que no se había establecido un
acuerdo global de ciudades antes de éste
mm Tiene un alcance verdaderamente global, al
concentrar a ciudades que representan cerca del
14% de la población mundial
mm Promueve la unidad en la diversidad
mm Puede tener un impacto real significativo y
relevante
IPPU
Others
44%
Fuente: (carbonn Climate Registry, 2015)
C40 – Grupo de Liderazgo Climático en
Ciudades
Es una red de megaciudades comprometidas con
tomar acciones que reduzcan las emisiones de GEI
globales. 11 de las 50 ciudades miembro son de LAC,
las cuales concentran 14% de la población de la
región.
14
Debido a que la sub-red de ciudades latinoamericanas está empezando a tomar fuerza, lo cual queda demostrado con el hecho de que en marzo de
este año tuvo lugar la primera cumbre regional de
alcaldes del C40 en LAC, el principal avance que
cabe resaltar, es la Declaración de Ciudades Latinoamericanas sobre el Pacto de Alcaldes. Mediante ésta, 20 ciudades de la región (9 integrantes
del C40 y 11 no), que agrupan a cerca de 100 millones de habitantes (20% de la población urbana)
expresan su intención de cumplir con el Pacto de
Alcaldes, el cual establece una serie de criterios
que las ciudades deben cumplir, descritos más adelante, en el punto correspondiente.
102 ciudades de LAC han suscrito el Pacto, cerca
de la tercera parte de las ciudades firmantes, representado más del 10% de la población urbana de la
región, y demostrando el compromiso de alto nivel
en temas de cambio climático a nivel subnacional.
Pacto de Alcaldes
El Pacto de Alcaldes es un acuerdo entre redes de
ciudades, y por tanto de sus miembros, para llevar
adelante un abordaje transparente y colaborativo
para reducir emisiones de GEI en ciudades, para
reducir la vulnerabilidad y promover la resiliencia
al cambio climático, en una forma consistente
WORKING PAPER 16/2015
IDDRI
Ciudades sostenibles en Latinoamérica
y complementaria con esfuerzos de protección
climática a nivel nacional. El Pacto es el esfuerzo
de cooperación internacional más grande entre
los alcaldes y funcionarios municipales para
demostrar su compromiso con la reducción de
las emisiones de gases de efecto invernadero, así
como para prepararlos a los impactos del cambio
climático.
El Pacto se suma a esfuerzos actuales de Alcaldes
que establecen compromisos voluntarios ambiciosos o metas para reducciones de emisiones de GEI
y para afrontar los riesgos climáticos; reportar el
progreso hacia el logro de esas metas a través del
cumplimiento de estándares de reporte rigurosos y
consistentes; y hacer esta información disponible
públicamente al reportar a través de una plataforma de ciudades reconocida (cCR y CDP) (Pacto de
Alcaldes, 2015).
Las entidades subnacionales que voluntariamente se adhieren al Pacto, buscan cumplir con 4
etapas relacionadas con mitigación y adaptación
en un periodo de 3 años: compromiso, medición,
definición de metas y desarrollo de un Plan de
Acción.
Mitigation
At engagement
Commitment to
reuce GHG
emissions
Within 1 year
GPC inventory
(CO 2,2 sectors)
Within 2 years
GPC inventory
(CO2,2 sectors,activity
data)
GHG reduction
target
Within 3 years
GPC inventory
(3 gases; 3 sectors,
activity data)
GHG reduction
target
Adaptation
Climate action plan
Commitment to
address climate
change risks
Hazards reporting
Hazards reporting
Hazards reporting
Vulnerability
assessment
Vulnerability
assessment
Adaptation plan
Fuente: (Pacto de Alcaldes, 2015)
LAC concentra 34 de las ciudades que se han adherido al Pacto de Alcaldes, de un total de menos
de 100 (Pacto de Alcaldes, 2015), siendo una de las
regiones con mayor nivel de adhesión de ciudades,
y exhibiendo por tanto su fuerte compromiso con
este proceso.
Este
proceso
permitirá
fortalecer
la
estandarización de métricas que sirvan como base
para la gestión del desarrollo urbano sostenible,
lo cual es un vacío importante especialmente en
LAC, donde existe una clara necesidad de homogeneizar las líneas base y hacerlas comparables entre
ciudades.
Non-State Actor Zone for Climate Action
(NAZCA)
La traducción podría ser Zona de Actores No Estatales para la Acción Climática, NAZCA registra y
IDDRI
WORKING PAPER 16/2015
muestra públicamente compromisos a la acción
climática por parte de compañías, ciudades,
regiones e inversores. Fue lanzada en la COP 20
por la Presidencia Peruana, junto con la Agenda de
Acción Lima-París, la cual está diseñada para catalizar la acción pública y la privada frente al cambio
climático antes y después de 2020, año de entrada
en vigor del acuerdo climático universal de París.
En Septiembre de 2015 NAZCA registraba 1,894
compromisos de actores no estatales. Un par de
meses después esta cifra alcanzaba 3,248 compromisos, un incremento de 1,354 ó 71% (CMNUCC,
2015). Un crecimiento ciertamente considerable en
un periodo de tiempo relativamente corto, el cual
– con eventos como la COP 21 por delante – podría
incrementar a un ritmo aún mayor.
El análisis según los tipos de entidad presentados en el portal: ciudades, regiones, compañías e
inversores (ver cuadro a continuación), destaca
que el mayor crecimiento porcental en el periodo
analizado proviene de ciudades, que han más que
duplicado en cantidad (de 424 a 935). Son las compañías las que lideran en valor total (1,778) y en
crecimiento absoluto en el periodo de evaluación
(656).
Tipo de entidad
Sep-15
Nov-15
Adicionales
Cambio
Ciudades
424
935
511
121%
Regiones
85
117
32
38%
Compañías
1,122
1,778
656
58%
Inversores
263
418
155
59%
Subtotal
1,894
3,248
1,354
71%
Mientras en Septiembre la contribución de ciudades de Latinoamérica era 47 compromisos, representando 11% de los compromisos de ciudades
y 2,4% del total de compromisos en NAZCA, en
Noviembre la cifra aumentó modestamente a 54,
significando un decrecimiento en el aporte relativo
al total de ciudades – 5% – y al total global – 1,7%.
Esto muestra que el aumento de compromisos de
ciudades de la región no se ha mantenido al ritmo
de aquel de ciudades de otras regiones, o de otras
entidades en general.
Proyectos
Ejemplos de casos exitosos: mitigación
> Transporte: Medellín, Bogotá, Buenos
Aires, Curitiba, Santiago, Ciudad de México
El sector transporte en LAC concentra grandes
inversiones en infraestructura y equipos, y es
objeto de gran atención por parte de autoridades,
especialmente locales, ya que tiene impacto en la
productividad de la ciudad, así como en la calidad
de vida de sus ciudadanos. Al mismo tiempo, como
15
Ciudades sostenibles en Latinoamérica
se ha discutido previamente, es el principal contribuyente a las emisiones de GEI de ciudades en la
región, por lo que los proyectos de mejora en la
movilidad urbana incluyen – de forma implícita o
explícita – un componente ambiental.
Las ciudades de América Latina han liderado la
implementación de Sistemas de Transporte Público
Masivo de Autobuses tipo BRT (llamados así por sus
siglas en inglés por Bus Rapid Transit), un modo de
transporte que generalmente se caracteriza por el
desarrollo de infraestructura que dan prioridad al
transporte público en relación con el transporte en
otros tipos de vehículos, ofrece la posibilidad de
pagar la tarifa antes de tomar el autobús y permite
un rápido acceso al mismo. Más de 45 ciudades de
América Latina han realizado inversiones en sistemas tipo BRT, lo que representa el 63% del número
de pasajeros en sistemas tipo BRT a nivel mundial
(Rodriguez, 2013).
Un ejemplo emblemático de transformación
urbana gracias a una intervención en el sector de
transporte es el proyecto de desarrollo y modernización del transporte público masivo en Medellín.
Bajo un enfoque de ‘urbanismo social’, e inserto en
el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad,
durante la década de los 2000 se construyó el primer metro de Colombia, como parte central del sistema integrado de transporte, consistente también en
buses BRT, y transporte con sistema de cable en cabinas (teleférico). El urbanismo social comprende
‘simultáneamente la transformación física, la intervención social, la gestión institucional y la participación comunitaria’, y ha propiciado en Medellín
la inclusión de amplias zonas marginadas, y ha dignificado espacios donde habitan los más pobres.
Desde su incepción, el proyecto de transporte
público masivo de Medellín estuvo orientado a promover la equidad territorial, privilegiando la acción
del Estado en las zonas periféricas de la ciudad,
las más vulnerables desde el punto de vista social,
ambiental y político, donde se evidencian menores
índices de desarrollo humano y de calidad de vida.
El proyecto generó además más espacios y servicios
públicos, incluidas áreas verdes, centros de salud,
escuelas, el icónico parque biblioteca, y espacios
para vivienda social.
El proyecto de transporte público masivo en Medellín ha dado lugar a una transformación física de
la ciudad, permitiendo conectar distintos puntos de
la ciudad de forma más eficiente. Pero sobre todo
ha gestado un cambio cultural, y la integración de
zonas históricamente marginadas, con co-beneficios como la reducción de la violencia, y la promoción de dinámicas económicas relacionadas con:
actividades económicas, comercio formal y mercado de la vivienda, que en última instancia han incidido en un incremento del Índice de Calidad de Vida
16
y el Índice de Desarrollo Humano en las Comunas
de Medellín.
En la capital de Colombia también se ha dado
un cambio importante en el sistema de transporte
masivo, centrado en el proyecto Transmilenio. La
situación inicial evidenciaba la falta de capacidades de gestión pública, falta de apoyo político
para un cambio, sobreoferta de transporte público, el cual era desorganizado, con una flota antigua y un servicio relativamente caro. En ese marco
se introdujo el Transmilenio para competir por el
mercado de transporte, como una iniciativa BRT
concesionada a empresas privadas reguladas por
el gobierno local (un porcentaje de la recaudación
va a la ciudad, los buses y concesionarios pagan
impuestos, y son susceptibles a multas).
Una vez implementado se evidenció que el usuario otorgaba un valor diferente al viaje en Transmilenio, que estaba dispuesto a esperar y caminar
más porque va más rápido, e incluso tiene una
mayor disponibilidad a pagar por el servicio por
ser de mejor calidad. Esto causó que el transporte
público masivo tradicional decida no subir las tarifas en 2005, con tal de competir en el mercado,
favoreciendo finalmente al usuario.
De esta experiencia se destilan algunas lecciones
aprendidas como (Ardila-Gómez):
mm La recaudación centralizada genera una barrera
de entrada al mercado al transporte público convencional, y permite balancear una situación de
poder desigual, genera incentivos en empresarios y propietarios de buses para reducir sobreofertas en el mercado, alineando sus intereses, y
permite el pago por arriendo de buses, por servicio de conducción y de impuestos al gobierno.
mm Las instancias de coordinación y diálogo entre actores del sector (regulador, prestadores de servicio público y privado, etc.) son
imprescindibles.
mm El enfoque debe ser para favorecer al usuario y
no a los prestadores de servicio.
mm Las entidades gubernamentales deben ser fortalecidas en procesos de gestión.
Algunos otros ejemplos existosos en Latinoamérica son:
mm Desde 1965, Curitiba inserta en su Plan de Desarrollo la movilidad como un eje central sobre
el cual gira el desarrollo de la ciudad, modelo
que es referente nacional e internacional. La
ciudad ha sabido mantener por 50 años la concepción original, integrando la planificación
urbana al sistema de transporte BRT de manera que el desarrollo tiene lugar a lo largo de los
corredores del sistema y por tanto aseguran que
la red sea de fácil acceso para un gran porcentaje de habitantes, promoviendo alta densidad
WORKING PAPER 16/2015
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Ciudades sostenibles en Latinoamérica
y usos mixtos del suelo, evitando la expansión
física del centro de la ciudad, en lo que se conoce como “desarrollo orientado al tránsito”
(Moller, 2006), (Unión Iberoamericana de Municipalistas, 2011).
mm En contraposición, otras ciudades como Santiago de Chile o Bogotá, con procesos de urbanización consolidados, han afrontado el reto de
adecuar los sistemas de transporte masivo a una
ciudad existente, debido a ofrecer precios competitivos, reemplazando una parte antigua de la
flota, bajo un principio de integración de distintos medios de transporte masivo, con enfoque
en el usuario.
mm El Plan de Movilidad Sustentable de Buenos Aires ha permitido la adopción de un sistema BRT
con buses articulados y vehículos híbridos que
reducen las emisiones de GEI, fomentando al
mismo tiempo el uso de bicicleta a través de la
construcción de ciclorutas y estacionamientos
de bicicletas bajo un sistema público de alquiler, y de préstamos subsidiados para empleados
públicos para la compra de bicicletas, esperando
que las empresas privadas sigan el ejemplo.
mm En Quito los fines de semana se limita el ingreso
de vehículos al centro de la ciudad, favoreciendo a la generación de una cultura de peatones y
ciclistas.
mm Ciudad de México tiene un sistema de transporte obligatorio para llevar a los niños a la
escuelas de forma que se reduzcan los viajes en
automóviles privados (Siemens, 2011).
consume en edificios públicos sucede en grandes
edificios.
En 2009 se refuerza el PEEEP con la aprobación de la Ley 3246, que busca reducir y optimizar el consumo de energía de la ciudad, así como
disminuir las emisiones de GEI. En coordinación
con el Instituto Nacional de Tecnología Industrial
y la Facultad de Ingeniería de la Universidad de
Buenos Aires, se establecen mecanismos de monitoreo, como el Sistema de Gestión Energética.
Como lecciones del PEEEP se rescata:
mm Es importante contar con un marco institucional apropiado que permita desarrollar actividades son el soporte necesario, incluido el
financiamiento.
mm El soporte técnico de actores especializados locales es fundamental para poder implementar
un programa de esta naturaleza, sin embargo
es igual de importante crear capacidades locales
para dar sostenibilidad al proceso.
mm Se deben evaluar las barreras como el costo
subsidiado de energía eléctrica en Buenos Aires, que hacen que los periodos de repago de las
inversiones no hagan un fuerte caso económico
para el recambio de equipos.
mm Una forma de superar las barreras es el liderazgo
y compromiso de altos niveles de decisión, que
prioricen la reducción del consumo energético o
de las emisiones de GEI (ICLEI, 2011), (Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires, 2015), (Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires, 2014), (CEDOM,
2015).
> Energía
Otro ejemplo de programa de ‘retrofit’ o reequipamiento con fines de incrementar la eficiencia
energética de la ciudad y reducir las emisiones
de GEI de cara a una meta claramente establecida, se encuentra en Buenos Aires. Uno de los
planes de recambio a luminarias LED telegestionadas más avanzados del mundo, el proyecto
de modernización del alumbrado público en la
capital argentina, apunta a reemplazar más de
90.000 luminarias convencionales (más de 70%
de la totalidad), con productos eficientes, en 3
años (2013-2015), le permitirá a la ciudad ser una
de las ciudades del mundo con mayor cantidad
de lámparas LED en la red de alumbrado público,
según el Ministro de Ambiente y Espacio Público de la Argentina (La Nación, 2015), lo que hace
pensar que de ser exitoso, el proyecto tiene buenas chances de ser replicado en otras ciudades del
país.
El proveedor desarrolló una solución a medida
para Buenos Aires basada en su plataforma de
Telegestión, es decir un comando centralizado desde donde se controla todo el alumbrado público. El
sistema permite monitorear cada punto de luz de
Los edificios son responsables de más de 40% del
consumo de energía en Buenos Aires, y por tanto
una importante fuente de emisión de GEI. Estos
incluyen escuelas, hospitales, oficinas y centros
culturales, entre otros, donde se identificó un gran
derroche, debido a que las personas que trabajan
o utilizan los edificios públicos no son responsables del pago de la factura de energía (mayor a
USD 20 millones por año) y por tanto carecen de
un incentivo para un consumo eficiente. En este
marco la Agencia de Protección Ambiental creó
el Programa de Eficiencia Energética en Edificios
Públicos (PEEEP) en 2008, en apoyo a la política
de reducción de emisiones de GEI de la ciudad.
El objetivo del PEEEP es optimizar el consumo
energético en los edificios públicos, con el fin de
establecer un ejemplo a seguir para toda la sociedad, a través de indicadores cuantitativos. Mediante la implementación del PEEEP se realizan diagnósticos energéticos de edificios públicos, con
los cuales es posible avanzar en el desarrollo de
recomendaciones de mejora para cada uno, habiendo identificado que el 90% de la energía que se
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WORKING PAPER 16/2015
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Ciudades sostenibles en Latinoamérica
la red de manera individual. El sistema también
permite la programación de encendido, apagado
y atenuación de los niveles de iluminación adecuados según las necesidades específicas, lo que
disminuye drásticamente el consumo de energía.
El proyecto no solamente va a permitir reducir
considerablemente (40-50% del total) el consumo
energético de la ciudad, generar ahorros de igual proporción para el gobierno local y disminuir
emisiones, sino que lo logra utilizando una forma
innovadora de financiamiento: un contrato de desempeño energético. Esta modalidad permite al
gobierno local remover una barrera financiera, al
condicionar los pagos al proveedor por el servicio,
al cumplimiento efectivo del incremento en la eficiencia energética del sistema. En el caso de Buenos Aires, fue un elemento incluido desde el diseño
de la convocatoria pública, que permite partir a la
mitad el costo total del proyecto, disminuyendo el
capital inicial necesario para la implementación,
a través de los ahorros. La inversión requerida se
recuperará en 6 a 7 años, de aprox. 20 años de vida
útil de las luminarias.
El liderazgo de los gobiernos local y nacional
de forma coordinada, es un tema a destacar de
este ejemplo, ya que demuestra que el compromiso de alto nivel, articulado entre distintos niveles
de gobierno, genera sinergias que pueden dar excelentes resultados. Un mecanismo de financiamiento innovador permite animarse a pensar en
proyectos ambiciosos como este (La Nación, 2014).
Otros ejemplos en energía:
mm Belo Horizonte es líder en energía solar en Brasil, ya que cuenta con un volumen de 12 veces
más colectores solares por persona que todo el
país en su totalidad. Su nuevo estadio de fútbol,
construido para la Copa Mundial del 2014, genera suficiente energía solar para su propia operación. En los días en que no hay partidos, la
electricidad excedente se vende a la compañía
local de energía.
mm En Sao Paulo, al igual que otras ciudades de la
región, se ha aprovechado la oportunidad que
brinda el financiamiento del mercado regulado
de emisiones de la CMNUCC bajo el Mecanismo
de Desarrollo Limpio, para cubrir parte de la inversión requerida para la implementación de un
sistema de generación de electricidad a partir de
los residuos sólidos de la ciudad, reduciendo así
las emisiones por residuos sólidos y consumo de
electricidad al mismo tiempo.
Ejemplos de casos exitosos: adaptación
> Agua: Caso del Fondo para la Protección
del Agua (FONAG) – Quito
El FONAG es el primer fondo de agua de Quito, y
18
uno de los primeros en LAC, creado en 1997 por la
necesidad de abastecer de agua a la ciudad de Quito,
dificultada por la escasa inversión que recibían
las áreas protegidas en las que se encuentran sus
fuentes de agua. Su exitoso modelo se ha expandido
por América Latina - la Alianza Latinoamericana de
Fondos de Agua ha tomado el caso de Quito como
modelo para toda la región – e incluso ha generado
interés otros continentes (UN Water, 2011), (Agua
Quito, 2015), (FONAG, 2015).
Es un mecanismo económico financiero constituido para operar por ochenta años, en forma permanente y estable, basado en un fondo patrimonial
que permite utilizar los rendimientos del patrimonio para ser destinados al co-financiamiento de
actividades de conservación y protección de las
fuentes de agua que abastecen las necesidades del
Distrito Metropolitano de Quito. De esta forma se
pretende alcanzar metas de mediano y largo alcance y asegurar impactos positivos y duraderos en la
conservación de las fuentes de agua.
El fondo beneficia a 2,3 millones de personas de
las áreas urbanas y rurales del Distrito Metropolitano de Quito, garantizando agua en calidad y
cantidad de forma permanente. Actualmente 4.000
familias son beneficiarias y reciben pagos directos
o indirectos en el área de la cuenca. El capital patrimonial del FONAG se nutre de aportes financieros
mixtos procedentes de los Constituyentes del Fondo, que incluyen empresas públicas (EPMAPS y
Empresa Eléctrica Quito- EEQ (nacional)); empresas privadas (Cervecería Nacional y Tesalia Springs
CO.); y otros Camaren (consorcio de empresas
públicas y privadas) y The Nature ConservancyTNC (ONG internacional).
A la firma del contrato del Fideicomiso los constituyentes formaron un capital semilla patrimonial de
21.000 dólares, y la Empresa Pública Metropolitana
de Agua Potable y Saneamiento - EPMAPS se comprometió a aportar con el 1% de la facturación mensual de sus planillas de agua potable y alcantarillado, aporte que no implica un aumento de la tarifa al
consumidor final. En la actualidad y con la participación de sus nuevos miembros, hoy el capital patrimonial asciende a más de 7’500.000 dólares. Del
monto total de inversiones que emplea el Fondo en
sus programas y proyectos, 25% corresponden a los
rendimientos financieros del Fondo y 75% a aportes
de donantes y aliados.
Una de las principales causas del éxito del FONAG
radica en su esquema de gobernanza. Las instancias
administrativas del FONAG constan de la Junta de
Fideicomiso, integrada por los representantes de las
entidades constituyentes, órgano superior que toma
las decisiones del organismo; la Secretaría Técnica,
encargada de ejecutar las actividades operativas y,
la Fiduciaria, que ejerce la representación legal y
WORKING PAPER 16/2015
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Ciudades sostenibles en Latinoamérica
custodia los bienes del Fideicomiso. El Comité Técnico es una instancia asesora de la Secretaría Técnica,
lo integran delegados de los Constituyentes. La Secretaría Técnica del FONAG desarrolla
planes, estrategias, reglamentos y actividades que
buscan la protección de las cuencas hídricas y el
cuidado del agua a través de Programas y Proyectos,
que cuentan también con el apoyo financiero de instituciones aliadas. Se utilizan los rendimientos
del patrimonio para cofinanciar actividades, Programas y Proyectos de rehabilitación, conservación y mantenimiento de las cuencas hídricas
desde donde se abastecen de agua los habitantes
del DMQ y sus áreas de influencia. En la actualidad
el FONAG tiene los siguientes programas: Gestión
del Agua, Educación Ambiental, Capacitación, Recuperación de Cobertura Vegetal, Vigilancia y Monitoreo, y Comunicación.
El menú de servicios financieros, cuya prestación
ha iniciado el FONAG, se orienta a realizar donaciones de inversión y, en una segunda etapa préstamos de inversión, a entidades locales especializadas
en formular y ejecutar proyectos en áreas de interés,
dentro de las líneas de acción de sus programas.
Adicionalmente, algunas de las líneas de acción
del FONAG se sustentan en la Ordenanza Metropolitana 213, donde se delega al FONAG la realización del Plan Director de Gestión Integrada de
los Recursos Hídricos y se ratifica la transferencia
desde la EPMAPS del 1% de su facturación y su incremento hasta el 2% en un lapso de cuatro años,
con un incremento del 0.25% cada año desde el
2008 al 2011
La demostrada transparencia en el manejo de
fondos, establecimiento de relaciones de confianza
y definición de corresponsabilidades entre financistas, ejecutores y beneficiarios, han permitido que el
FONAG construya niveles de credibilidad y confianza ante los aportantes, donantes, aliados, actores
clave y usuarios del agua; y, le han permitido iniciar
un proceso de réplica de su iniciativa en 6 cuencas
a nivel nacional y 4 a nivel latinoamericano. Con la
creación de réplicas tanto en Ecuador como fuera,
se prueba que el mecanismo es fácilmente adaptable a regiones y realidades diversas, lo que vale es
el concepto y su forma de aplicación.
Los mecanismos financieros creados y pensados
para el largo plazo, han probado ser efectivos y eficaces, el hecho de poder juntar recursos económicos y voluntades de actores diversos para la conservación del agua, es una mezcla extremadamente
atrayente, su puesta en práctica es simple y ahí radica su importancia.
El cuidado del agua como recurso se ha convertido en prioridad para usuarios y actores y los fondos
de agua, y se ha probado que puede convertirse en
mecanismos especializados para realizar esta labor,
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WORKING PAPER 16/2015
en donde al juntar a varios de ellos, la corresponsabilidad que se logra es por sí misma un valor agregado al concepto del mecanismo.
Otros ejemplos de agua:
mm Porto Alegre, programa “Agua Correcta”. El programa de Porto Alegre, “Agua Correcta,” permite que personas de barrios informales tengan
acceso legal al agua, se reduzcan fugas del sistema y se favorezca la conservación hídrica. Al no
contar con derecho de residencia, los habitantes
de asentamientos informales no pueden conectar sus casas legalmente al sistema de suministro de agua. Las consecuentes conexiones ilegales además de significar pérdida de ingresos
para la ciudad, tienden a ser propensas a fugas
y pueden conducir a contaminación del suministro legal del agua. La empresa de agua de la
ciudad, DMAE, inició un programa en el 2005 en
cooperación con grupos comunitarios en barrios informales. La ciudad le da a los residentes la
oportunidad de conectar sus casas legalmente al
sistema de suministro de agua y pagar una tarifa
social de US$5 por mes hasta por 10.000 litros de
agua, lo cual representa un ahorro de 40% sobre
el cobro estándar. Adicionalmente, la factura
del agua se vuelve la única prueba de residencia
formal que tienen los habitantes y esto ayuda a
que se integren a la economía de la ciudad. El
programa educa a los residentes sobre la importancia del agua limpia y del uso responsable del
recurso. En sus primeros tres años el programa
ha ayudado a 15.000 familias y la tasa de facturas sin pagar de los barrios informales cayó de
64% a 27%, lo cual produjo una reducción general en la ciudad de 14% a 9%.
mm Monterrey redujo las fugas de agua de 32% en
1998 a 21% en el 2008 mediante un programa
integral que incluye revisión y cambio de válvulas, mejoramiento de tuberías, instalación
de manómetros y contadores en los hogares,
además de detección de fugas y eliminación de
conexiones ilegales.
Gestión de riesgos: Plan de Adaptación de
Cartagena de Indias
Cartagena de Indias es la ciudad más emblemática
de Colombia, declarada patrimonio histórico de
la humanidad. Es uno de los polos de desarrollo
del país ya que contribuye de manera significativa a su crecimiento económico (más de 2.500
industrias que aportan el 6% del PIB nacional) y
ha atraído crecientes inversiones en infraestructura portuaria y turística. Eso la consolida como
una de las ciudades de mayor proyección internacional en Colombia. Sin embargo, es también
una de las ciudades costeras más vulnerables a
los efectos de cambio climático (precipitaciones,
19
Ciudades sostenibles en Latinoamérica
temperatura y aumento del nivel del mar) lo cual
genera riesgos ambientales (inundaciones, deslizamientos, aumento de la erosión costera, contaminación y salinización de los suelos y cuerpos de
agua), efectos sobre la salud humana y el desarrollo socioeconómico de la ciudad y su competitividad (Alcaldía de Cartagena de Indias, MADS,
INVEMAR, CDKN y Cámara de Comercio de Cartagena, 2014), (CDKN, 2015).
Cartagena de Indias será la primera ciudad
costera de Colombia en entrar en la senda del
desarrollo compatible con el clima al oficializar
su “PLAN 4C: Cartagena Competitiva y Compatible con el Clima”. El Plan 4C es el resultado de un
proyecto pionero liderado por la Alcaldía de Cartagena, con el concurso del Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible, la Cámara de Comercio de
Cartagena, el INVEMAR y el apoyo técnico y financiero de la Alianza Clima y Desarrollo (CDKN).
El objetivo del proyecto es integrar la adaptación
al cambio climático en la planificación de la ciudad
y en la gestión de los principales sectores económicos (portuario, industrial, turístico, de transporte
y comercial), a fin de fortalecer la competitividad y
el desarrollo sectorial en la ciudad y sus islas.
Objetivos específicos
Formular un plan que incluya estrategias priorizadas, medidas, acciones y proyectos de
adaptación.
mm Definir un marco operativo, político, institucional
y financiero para la implementación del Plan 4C.
mm Elaborar una guía metodológica y de lecciones
aprendidas para la construcción de planes de
adaptación en zonas urbanas costeras que sean
escalables a nivel nacional.
mm Analizar la vulnerabilidad climática de los territorios insulares de Cartagena y formular los lineamientos de adaptación para esos territorios.
mm Profundizar la concienciación en materia de
cambio climático en las instituciones, sectores y
comunidades
mm Incorporar los riesgos asociados al cambio
climático y medidas de adaptación en el Plan de
Ordenamiento Territorial (POT).
mm Entender la incidencia del cambio climático en
las inversiones y desarrollo económico y social
de la ciudad.
mm Integrar los principales sectores económicos,
gubernamentales y de la sociedad civil, en el
proceso de construcción de los lineamientos de
adaptación, generando conciencia de los efectos
del cambio climático y su incidencia sobre la
sostenibilidad y crecimiento de la ciudad.
mm Proponer lineamientos para la adaptación al
cambio climático en Cartagena.
CDKN ha apoyado la construcción del Plan 4C
en el marco del proyecto de “Integración de la
20
adaptación al cambio climático en la planificación
local y sectorial de Cartagena“. Este plan es el segundo logro de envergadura después de la presentación del estudio de vulnerabilidad y de los lineamientos para la adaptación al cambio climático
para Cartagena (2012). Marca un paso importante
en la construcción de una visión y la definición de
acciones concretas para lograr el desarrollo y crecimiento compatible con el clima de dicha ciudad,
de sus sectores económicos más representativos y
de su población, a la vez que busca reducir su vulnerabilidad ante un clima cambiante.
Además del Plan, otros resultados del proyecto son
un Manual de Buenas Prácticas para la Adaptación
en Ciudades Costeras y Lineamientos de Adaptación
para el área insular de Cartagena de Indias.
Según el Instituto de Investigaciones Marinas y
Costeras – INVEMAR, la ciudad de Cartagena de
Indias constituye una de las cinco áreas colombianas más vulnerable al cambio climático. Como
varias otras ciudades costeras en el mundo y el
país, la histórica ciudad caribeña, su población
y las actividades económicas sufren las consecuencias de las variaciones climáticas y de los
fenómenos climáticos extremos. Por consiguiente,
esta situación reclama convertir las amenazas en
oportunidades de desarrollo para los sectores de la
economía cartagenera y su población.
Con este Plan, Cartagena se convierte en la primera ciudad costera del país en haber creado una
visión de largo plazo donde el clima del futuro será
una oportunidad para el desarrollo económico y
para el bienestar social de sus habitantes.
Otros:
Respuesta al cambio climático en las costas
de México:
Identifica al crecimiento poblacional en las costas
del Golfo de México, además de los fenómenos
climáticos extremos provocados por el cambio
climático, como uno de los factores que incrementa
la vulnerabilidad de las mismas. Así el enfoque
principal del estudio es mostrar formas en las que
se puede encarar un proceso de urbanización resiliente, adecuado a un contexto costero. Resalta la
importancia de contar con procesos de planificación, que consideren conjuntamente medidas de
adaptación y mitigación, como herramienta para
gestionar el desarrollo urbano bajo en carbono y
resiliente al cambio climático. (Jacob, 2010)
Guía para elaborar Planes de Adaptación en
ciudades costeras de Colombia:
La elaboración de esta guía – de las primeras de
su tipo en la región – fue financiada por CDKN y
estuvo a cargo de Invermar, una organización de
investigación vinculada al Ministerio de Ambiente
WORKING PAPER 16/2015
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Ciudades sostenibles en Latinoamérica
y Desarrollo Sostenible de Colombia, cuya misión
es realizar investigación de los recursos naturales
renovables y del medio ambiente en los ecosistemas
marinos y oceánicos de interés nacional con el fin de
proporcionar el conocimiento científico necesario
para la formulación de políticas, la toma de decisiones y la elaboración de planes y proyectos que
conduzcan al desarrollo de estas, dirigidos al manejo
sostenible de los recursos, a la recuperación del
medio ambiente marino y costero y al mejoramiento
de la calidad de vida de los colombianos, mediante el
empleo racional de la capacidad científica del Instituto y su articulación con otras entidades públicas y
privadas. El objetivo primordial de la guía es ayudar
a los planificadores urbanos a entender y enmarcar
el proceso de adaptación dentro de un marco técnico
y práctico, apoyándose en las buenas prácticas que
otros han realizado (Invemar, Grupo Laera, GCAP y
CDKN (Eds.). , 2014). Algunas ciudades, como Cartagena de Indias, ya han dado uso a la guía generando
el primer plan de adaptación de Colombia, detallado
previamente en esta sección.
Cómo desarrollar ciudades más resilientes
(UNISDR):
A pesar de que es un manual dirigido a líderes de
los gobiernos locales en general, y no específicamente de LAC, identifica diez aspectos esenciales
para lograr ciudades resilientes, que se soportan
en la lógica que las medidas de resiliencia en las
costas de México y Colombia comentadas previamente, pueden bien aportar lecciones para otras
ciudades y países de la región y del mundo. Es un
manual muy completo y recomendable para las
ciudades en general (UNISDR, 2012).
Iniciativas nacionales que favorecen a
iniciativas locales
Agendas Nacionales de Ciudades Sostenibles
> Ecuador: Pacto Climático de Quito
El Distrito Metropolitano de Quito, como activo
participante y signatario del Pacto de la Ciudad de
México, ha ratificado su compromiso de liderazgo
en temas de cambio climático en América Latina,
y ha emprendido una iniciativa para replicar y
extender esta responsabilidad hacia todos los
municipios del Ecuador.
A través de la realización de la Cumbre “Pacto
Climático de Quito”, el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, como activo participante y
signatario del Pacto de la Ciudad de México, ratifica su compromiso de liderar la lucha frente
al cambio climático en Ecuador y América Latina, y hace un llamado a 221 Alcaldes y 24 Prefectos a replicar y extender su experiencia en el
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WORKING PAPER 16/2015
Box 1. Caso exitoso de institucionalización de
procesos orientados a un desarrollo bajo en
carbono y resiliente al clima: Quito, Ecuador
El Plan Metropolitano de Desarrollo 2015-2025 de Quito establece lineamientos claros para reducir las Huellas de la ciudad, incluidos objetivos, líneas
estratégicas de acción, metas, y Programas (p.ej. Distinción Ambiental) que
permiten asignación presupuestaria para actividades concretas. Se basa en
el involucramiento de todos los sectores - especialmente el sector privado - de
la ciudad para buscar soluciones comunes, bajo una lógica de gobernanza
climática y corresponsabilidad. Tiene un componente de desarrollo de capacidades, articulación de esfuerzos de varios sectores y actores clave bajo un
paraguas institucional.
Box 2. Explotando el potencial de los ‘frutos
maduros’ (low-hanging fruits): eficiencia energética en alumbrado público con contratos
de desempeño energético en Buenos Aires,
Argentina.
Proyecto diseñado con contratación para modernización de alumbrado público
con bombillos LED, bajo modelo de contrato de desempeño energético, a
través del cual una parte del costo de inversión es cubierto por los ahorros
generados por el incremento de eficiencia energética, condicionando el pago
al proveedor por los productos adquiridos, al logro de ahorros anuales a niveles establecidos por el mismo, verificables de forma conjunta.
Ha permitido el recambio de más de 90.000 luminarias públicas en el periodo
2012-2015, de un total de 120.000 en la capital argentina, generando ahorros anuales en energía para la ciudad, disminución de emisiones de CO2 en
el camino a lograr una meta de reducción definida, mejorando los niveles de
iluminación vial y seguridad ciudadana, posibilitando reinvertir los ahorros
en mejoras ciudadanas, a tiempo de incrementar el atractivo estético de la
ciudad, promoviendo de forma ‘visible’ el concepto de sostenibilidad urbana
en la práctica.
diseño e implementación de la Estrategia Quiteña
al Cambio Climático y su Plan de Acción.
> Perú: Agenda Nacional de Ciudades
Sostenibles
Presentada en la COP 20 en Lima, actualmente la
Agenda se encuentra en fase de diseño final por
parte del Ministerio del Ambiente del Perú, y busca
facilitar un proceso de transición hacia economías bajas en carbono y resilientes en ciudades
peruanas. Se espera que su implementación inicie
en los próximos meses.
NAMAs – Acciones de mitigación apropiadas
a cada país
El líder en el desarrollo de propuestas de NAMAs
e ideas de proyectos hasta ahora es LAC, con 50%
de todas las propuestas de NAMA y estudios de
factibilidad al final de 2013, mientras 26% eran del
Oriente Medio y África (UNEP, 2014).
Un abordaje distinto se enfoca en involucrar a gobiernos subnacionales y otros actores locales y nacionales en NAMAs, llamado NAMA vertical o v-NAMA.
21
Ciudades sostenibles en Latinoamérica
Sobre los sectores que involucran las NAMAs que
han sometido información al registro oficial de la
CMNUCC, 36% abordan el tema de suministro de
energía, seguidos de 19% en transporte y 14% en
cada uno de los sectores de edificios y residuos
(figuras del final de 2013) (UNEP, 2014), todos estos relacionados con la realidad en ciudades.
3.2. Como ir más allá: los desafíos
de la urbanización sostenible
La estabilidad demográfica conlleva oportunidades y desafíos. Por un lado, tener una población activa proporcionalmente más importante
que en el pasado ofrece la oportunidad de realizar
grandes inversiones y preparar a los países para
afrontar los retos futuros. La disminución del
ritmo de crecimiento urbano también permite
eludir los problemas resultantes del crecimiento
acelerado y concentrar los esfuerzos en la mejora
de los espacios, las infraestructuras y servicios
existentes (ONU Habitat, 2012). Esta es una oportunidad que aún no está siendo explotada en su
máximo potencial.
Los niveles de ambición en términos de las metas
de reducción no son tan altos como aquellos de ciudades en países desarrollados, como queda demostrado con el hecho de que de 50 ciudades con
metas de reducción de emisiones de GEI entre 80
y 100%, solamente 1 (Puebla, México), es de LAC
(CDP, 2015). Esto puede deberse en parte al hecho
de que las ciudades de la región aún perciben que
metas demasiado ambiciosas por un lado, no corresponden ser asumidas por la responsabilidad
histórica, por temor a que pueda frenar su desarrollo o simplemente no cumplirse ya que no existen actualmente los medios (financieros, técnicos)
ni el marco institucional de distintos niveles de
gobierno, para asumir este tipo de compromisos.
Por otro lado, es preocupante observar que la
mancha urbana sigue expandiéndose, a pesar de la
desaceleración demográfica. Las ciudades crecen
cada vez menos compactas y se expanden físicamente a un ritmo que supera el incremento de su
población, un patrón que no es sostenible.
La región necesita impulsar una política territorial y un planeamiento urbano que mejoren los
actuales patrones de crecimiento urbano, eviten
una expansión dispersa de la ciudad y propicien la
densificación, con un mejor aprovechamiento del
espacio, evitando, así, una mayor segmentación
física y social. Como se ha presentado, existen
casos exitosos en materia de transporte, energía, y
otros, que a través de su escalamiento pueden permitir lograr estos objetivos.
Desde el punto de vista económico, el panorama
es también alentador. Los países de América Latina
22
y el Caribe han salido de un largo periodo de espiral de deuda y parecen estar mejor preparados
para resistir a las crisis mundiales.
Más de dos tercios de la riqueza de la región
procede de las ciudades y, si bien la mayor parte
del valor agregado producido está concentrado en
un puñado de grandes áreas metropolitanas, se ha
ampliado el abanico de ciudades que contribuyen
a esa riqueza y aumentado el potencial productivo de centros urbanos secundarios. Esto, sumado
al ‘bono demográfico’ presente en la región, brinda un marco favorable para el desarrollo urbano
sostenible de las ciudades intermedias o pequeñas,
que suman más de la mitad de la población total
de la región.
Se han transferido competencias importantes a
nivel local, lo que ha favorecido la emergencia de
una cultura de gobernanza urbana más fuerte y,
en muchos países, los gobiernos de las principales
ciudades han ganado un espacio considerable en
la política nacional. Esto se traduce en que los procesos subnacionales cuentan con un terreno fértil
para hacer verdadera incidencia desde abajo hacia
arriba, en procesos nacionales e internacionales,
lo cual queda ejemplificado con las agendas de
ciudades sostenibles en Perú, Ecuador, Argentina,
México y Brasil.
Todo lo anterior permite afirmar que América
Latina y el Caribe tiene la posibilidad de salir de los
círculos de subdesarrollo, inequidad e insostenibilidad ambiental en los que ha estado inmersa durante décadas.
Sin una revisión del modelo de desarrollo urbano, existe un gran riesgo de ver las ciudades de la
región revivir los demonios del pasado, ya que los
desafíos que persisten son de grandes proporciones
3.3. Sugerencias e ideas para
acelerar los esfuerzos
Articulación
Si bien existe un gran número de iniciativas relacionadas con ciudades sostenibles en LAC, es
importante que no resulten en esfuerzos aislados
sino articulados, para lo cual se requiere contar
con un marco institucional adecuado desde el
nivel nacional. Se podría pensar por ejemplo, en
programas nacionales de ciudades sostenibles,
donde los ministerios de ambiente jueguen un
rol de facilitador y articulador de los procesos
subnacionales, que son llevados adelante por los
gobiernos locales, en coordinación con actores
relevantes, para que todos articulen esfuerzos
hacia una meta común.
Un ejemplo de cómo puede funcionar esto, se
encuentra actualmente en el Perú, donde el Ministerio de Ambiente promueve una agenda de
WORKING PAPER 16/2015
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Ciudades sostenibles en Latinoamérica
ciudades sostenibles, que constituye un componente importante de la planificación nacional de
cambio climático, inscrito como parte de su Contribución Prevista Determinada Nacionalmente
(INDC). De esta forma se orientan los esfuerzos
a nivel subnacional, para el cumplimiento de una
meta y compromiso nacional. Adicionalmente, el
surgimiento de programas nacionales de ciudades
sostenibles en la región puede permitir la coordinación de esfuerzos entre ciudades de un país, de
distintos países, y entre programas como nodos de
una red regional, con metas comunes en bloque.
Financiamiento
En la actualidad existen y están en expansión los
fondos internacionales dedicados al financiamiento climático, como el Fondo Verde para el
Clima, que aspira a contar con 100 mil millones
de dólares anuales a partir de 2020. Sin embargo
los canales para que el financiamiento llegue a las
ciudades no necesariamente están establecidos de
forma clara. Muchas veces se requiere el respaldo
de los gobiernos nacionales, lo cual con frecuencia
es una barrera de tipo político para el financiamiento. Hasta la fecha, los mecanismos de financiamiento climático no se han adaptado lo suficiente a la complejidad del entorno urbano, pero
una transición está en marcha con mecanismos
más flexibles y accesibles.
(AFD, 2014) menciona algunos mecanismos en
surgimiento para el financiamiento de entidades
territoriales, como:
mm Subvenciones y transferencias intergubernamentales. El financiamiento o cofinanciamiento del desarrollo urbano que se genera gracias
al contribuyente y que se recibe por medio del
Estado central sigue siendo, en América Latina,
una de las principales fuentes de recursos para
los gobiernos locales, lo que relativiza el nivel
de autonomía de muchas entidades territoriales
latinoamericanas. Muchas veces se traduce en
fondos de inversión pública manejados a nivel
de gobierno central.
mm Movilización de capitales y mercados financieros. Para diversificar sus fuentes de financiamiento, las entidades territoriales latinoamericanas buscan financiamiento en el mercado de
capitales, ya sea a través de la deuda bancaria, o
directamente mediante la emisión de bonos. Las
instituciones financieras internacionales activas
en LAC, como el BID, el BM, la CAF, AFD, JICA,
KfW, ofrecen créditos a largo plazo, con tasas
de interés razonables, generalmente destinadas
a financiar proyectos específicos. Sin embargo,
la mayoría de ellas, por lo general sólo prestan
en divisas (con el consecuente riesgo cambiario)
y requieren la garantía del Estado nacional, lo
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WORKING PAPER 16/2015
cual no fortalece la autonomía de las entidades
territoriales. Optar preferentemente por una
deuda en moneda local permite limitar los riesgos cambiarios y, por ende, resulta una práctica
más prudente. La difusión de una “cultura” del
empréstito y de control del riesgo que conlleva,
combinada con el desarrollo de una oferta complementaria entre financiadores públicos (IFE,
IFI), bancos privados y mercados de capitales,
puede generar un desarrollo virtuoso para la
deuda pública local.
mm Fiscalidad y captación de plusvalías prediales e
inmobiliarias. El financiamiento del desarrollo urbano se puede apoyar en la captación de
una parte de las plusvalías prediales generadas
por el desarrollo de la ciudad. Esta retención
puede efectuarse a partir de una base estable y
recurrente (impuesto predial), o de manera más
puntual. El impuesto predial e inmobiliario es el
impuesto local por excelencia y, en teoría, está
directamente vinculado al desarrollo urbano
y al valor del suelo. Sin embargo, en América
Latina las transferencias representan la parte
predominante del ingreso municipal por lo que
no hay un incentivo para tratar de optimizar el
recaudo del impuesto predial. La tasación de las
plusvalías prediales e inmobiliarias también representa una innovación importante en América
latina. Este instrumento conocido como Participación en Plusvalías en Colombia, Contribución
Especial por Plusvalía en Venezuela o Retorno
de las Valorizaciones en Uruguay, consiste en
gravar la valorización de los bienes muebles que
benefician de un cambio normativo o de la construcción de una obra pública. Desarrollar esos
instrumentos fiscales locales permitiría implementar un urbanismo público más operacional,
lograr una asociación más equilibrada con el
sector privado así como una mejor distribución
de los costos y de las plusvalías del desarrollo
urbano.
mm Impuestos a los usuarios. El pago de una parte
de los servicios públicos urbanos gracias a los
usuarios resulta una fuente de financiamiento importante para la inversión urbana, cuya
difusión es ampliamente apoyada por las instituciones internacionales. Los recursos que corresponden a cuotas pagadas por los usuarios son
una manera de garantizar un flujo de ingresos
continuo para las entidades territoriales que
tienen a su cargo los servicios públicos urbanos.
Estos ingresos permiten financiar total o parcialmente su operación, pero también fortalecer la
solvencia de las entidades públicas con miras
a lograr financiamientos complementarios. De
esta manera, a menudo se hace referencia al éxito de una empresa como Empresas Públicas de
23
Ciudades sostenibles en Latinoamérica
Medellín, que logra equilibrar sus cuentas gracias a una gestión eficiente de los impuestos y de
las tarifas que pagan los usuarios de los servicios
de agua, gas, luz y telecomunicaciones. Este éxito se debe principalmente a la autonomía que
esas empresas han logrado adquirir con respecto
a las instancias políticas y a la implementación
de estrategias como la de incluir el costo de la
inversión en el cálculo de las tarifas. Más allá de
toda consideración financiera, la tarificación de
los servicios públicos locales permite también
concientizar y responsabilizar a los usuarios con
relación al costo del desarrollo urbano.
mm Asociaciones con el sector privado. Según los
términos del Banco Mundial, una asociación
público­privada puede definirse como un “contrato a largo plazo entre una entidad pública y
una empresa privada, por medio de la cual la
empresa privada se compromete a proporcionar
un servicio global que puede combinar financiamiento, concepto, realización, explotación y
el mantenimiento de una infraestructura pública. La empresa privada es remunerada sea por
medio de las cuotas que pagan directamente los
usuarios, sea por pagos de la entidad pública,
condicionados a cierto nivel de servicio, o por
una combinación de los dos”. La movilización de
capitales y operadores privados para la implementación operacional del desarrollo urbano,
bajo la forma de concesión, de una delegación
del servicio público o de otro tipo de Asociación
Público­Privada, varía según los países de América Latina. Se utiliza principalmente en Brasil,
México, Chile, Colombia y Perú. Aún cuando las
inversiones APP más importantes se concentran
en el sector energético y en el de los transportes
interurbanos, desde los años 1980 y sobre todo
1990, se observa una tendencia general hacia
una mayor participación privada. Algunas barreras a la implementación de estos mecanismos
pueden ser: inseguridad (jurídica, financiera,
política) de los contratos a largo plazo; falta de
capacidad técnica de autoridades otorgantes
para elaborar, negociar y dar seguimiento a la
ejecución del contrato; y la oposición pública y
política a la “privatización” de servicios esenciales como el agua o los residuos.
Estandarización de métricas
Existe una clara necesidad de estandarizar las
métricas que sirvan como base para la planificación urbana hacia la sostenibilidad. En aspectos
de mitigación la figura está clara, tras el desarrollo de la metodología GPC, su puesta en marcha
de forma piloto en 2013, la retroalimentación que
permitió el desarrollo de una segunda versión, y
su lanzamiento como metodología oficial para
24
medición de inventarios de emisiones de GEI en
ciudades en 2014 durante la semana climática de
Nueva York – en el marco del lanzamiento del Pacto de Alcaldes – y la COP 20 de Lima.
En cuanto a adaptación, el proceso de
estandarización de métricas tiene menor progreso. Si bien muchas ciudades de LAC reconocen los
potenciales impactos del cambio climático, han
identificado los principales riesgos en sus jurisdicciones e incluso cuentan con planes para afrontar
estos riesgos, estos esfuerzos están lejos de ser homogéneos y comparables. Es por esto que la metodología propuesta por el Pacto de Alcaldes para
temas de adaptación (ver figura debajo) cubre un
vacío importante en términos de facilitar un marco
común para la medición y reporte, que permita la
planificación e implementación de acciones en ciudades hacia la resiliencia.
Como el nuevo régimen internacional de ciudades y cambio climático, el Pacto de Alcaldes permite la estandarización de mediciones de adaptación, donde básicamente se requiere un reporte de
amenazas y un análisis de vulnerabilidad, que desemboque en un Plan de Adaptación para la ciudad.
Capacitación
Además de estandarizar las métricas, se requiere
generar las capacidades en los gobiernos locales
para poder llevar adelante procesos sostenidos
de verificación del logro de metas. Es importante
tomar en cuenta que los ciclos políticos de las
administraciones de turno son de corto plazo y por
tanto muy distintos a los ciclos del ambiente, por lo
que se debe planificar la forma de superar barreras
frecuentes como la alta rotación de personal.
La institucionalización de procesos de gestión
del desarrollo bajo en carbono y resiliente al clima
es el primer paso para asegurar la sostenibilidad de
estos procesos. Esto significa transversalizar temas
de mitigación y adaptación al cambio climático
en instrumentos de gestión pública, como planes
de desarrollo, reglamentos o normas locales, al
mismo tiempo enmarcados en políticas nacionales. De esta forma puede hacerse una asignación
presupuestaria a actividades como capacitación de
personal.
También es importante anclar en los sistemas
procedimentales y de información municipal,
sistemas de medición y reporte de métricas. En la
experiencia del Proyecto Huella de Ciudades en
las ciudades de La Paz (Bolivia), Quito (Ecuador)
y Lima (Perú), esta fue una de las principales lecciones aprendidas.
Acompañando a mayor financiamiento para
el desarrollo urbano, se debe abordar también
el problema de falta de capacidades técnicas al
interior de los gobiernos locales para diseñar,
WORKING PAPER 16/2015
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Ciudades sostenibles en Latinoamérica
implementar y monitorear actividades. Programas
en desarrollo como el City Climate Planner del
Banco Mundial o la ICES del BID apuntan a crear
las capacidades para que los gobiernos locales
puedan adquirir una deuda y hacer un manejo fiscal adecuado con el objetivo de financiar la transición hacia modelos de desarrollo sostenible.
4. CONCLUSIÓN
La primera transición urbana en América Latina
y el Caribe ha quedado completada. Ahora, con
casi el 80% de su población viviendo en ciudades,
es necesario cambiar el actual modelo de urbanización y plantear el nuevo reto de lograr centros
urbanos más inclusivos, más sostenibles, con
mayores espacios públicos y mejor pensados para
las personas (ONU Habitat, 2012).
En un contexto de nuevas realidades urbanas,
podemos afirmar que en América Latina y el Caribe se están conformando las condiciones para una
nueva transición urbana, tanto en lo que se refiere
a recursos, como a capacidad, creatividad y a cierta voluntad política tanto de los gobiernos locales
como nacionales.
Para avanzar hacia un modelo de ciudades más
sostenibles, más compactas, que doten a las zonas
urbanas de una mayor movilidad y eficiencia energética, es preciso reafirmar el interés colectivo
en la planificación urbanística, trabajar en políticas de cohesión social y territorial, en políticas nacionales urbanas y aplicar reformas al marco legal
e institucional.
Las mejoras en las ciudades de LAC tienen lugar
en varios frentes como la vinculación de los asentamientos informales / población marginada, a una
red de infraestructura proporcionando recolección
de desechos, servicios de agua y saneamiento.
Para mejorar en temas de sostenibilidad en ciudades de LAC, es importante incidir principalmente en una planificación del territorio con
visión holística e integradora, bajo una lógica de
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WORKING PAPER 16/2015
gobernanza, y enmarcada en prioridades internacionales, nacionales y locales. Es decir, romper
con la lógica de compartimientos de la tradicional
planificación sectorial (de agua, energía, residuos
o saneamiento), buscando la integración horizontal y vertical. Se debe entender a la ciudad como
un todo, donde las jurisdicciones que compiten
entre sí son enemigo de la sostenibilidad urbana.
Si bien existen múltiples ejemplos de casos exitosos de gestión urbana sostenible en sectores
como transporte, residuos, energía, agua, algunas condiciones necesarias para que estos esfuerzos tomen raíz y puedan ser replicados en otras
ciudades son: articulación de esfuerzos a través
del establecimiento de marcos favorables para el
desarrollo de iniciativas locales; un mayor acceso a financiamiento climático para las ciudades;
la estandarización de métricas comunes para la
planificación urbana sostenible; y la transferencia
de capacidades a los gobiernos locales, para una
gestión territorial que aborde los problemas causados por una rápida urbanización en la región.
La coyuntura internacional favorece al fortalecimiento de iniciativas locales, con iniciativas
como el Pacto de Alcades o el Pacto de la Ciudad
de México, que a tiempo de brindar institucionalidad a movimientos de ciudades de alcance global,
permiten la articulación de esfuerzos en torno a
metas comunes. La inclusión de ciudades de forma
explícita en las Metas de Desarrollo Sostenible y en
el futuro acuerdo global sobre el clima, son factores catalizadores de este proceso.
En LAC en particular, la sostenibilidad ambiental puede significar un vehículo para alcanzar mejores niveles de prosperidad y superar importantes
problemas actuales, ya que ciudades sostenibles
son más productivas, competitivas, innovadoras,
y prósperas, permitiendo la preservación del ambiente y la mejora en la calidad de vida y el bienestar de las personas (ONU Habitat, 2013). Esto es
posible cuando objetivos sociales y ambientales son integrados en las metas económicas de la
ciudad. ❚
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Ciudades sostenibles en Latinoamérica
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