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Ciclos vitales y Seguridad Social:
trabajo y protección social
en una realidad cambiante
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ*
«Según el manifiesto de las estrellas y esto no es cosa de hoy ni de ayer,
pase lo que pase hay que salvar al hombre de tanta injusticia».
GONZALO ROJAS1
1. CONCEPTO DINÁMICO DE CICLO
VITAL EN LA PROTECCIÓN SOCIAL.
LA IDEA DEL CICLO VITAL
Y LA PROTECCIÓN SOCIAL PÚBLICA
L
a noción de ciclo vital es ambigua y de
significación multivoca. Debe ser
objeto de delimitación precisa para
que verdaderamente pueda tener operatividad al servicio de la elaboración de las políticas de protección social pública. La configuración del ciclo vital se transforma atendiendo a
la evolución de la sociedad. De ahí su carácter
necesariamente dinámico. La idea que subyacía al nuevo enfoque de la Seguridad Social
era la de proteger a las personas a lo largo del
ciclo de vida, atendiendo a los cambios que
dinámicamente se vayan produciendo en una
sociedad en continua evolución. En este sentido, la idea del ciclo vital hace referencia,
desde una perspectiva general, a las distintas
fases evolutivas (sincrónicas-diacrónicas) por
las que en circunstancias dadas (o determina* Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Granada.
das) suelen atravesar las personas. Es así
que el ciclo vital (noción ambigua y de significación polivalente) aparece como una técnica
de organización instrumentada para la protección pública de los riesgos sociales o situaciones de necesidad de las personas (una técnica de organización de la acción protectora
de las personas). Ella permite también acotar
ámbitos de riesgo y de necesidad. De manera
que esos riesgos sociales (eventos temidos
porque inciden sobre la capacidad de la persona para conservar su autonomía social
decisoria debido a la pérdida o insuficiencia
significativa de los medios materiales necesarios para la subsistencia) han de ser asegurados a través de mecanismos organizados por
el poder público como instancia tutelar de la
comunidad política. La estructura clásica del
ciclo vital se corresponde con la técnica de
«captación» y de «organización», a través del
reclamo de la noción de «población protegida»
diferenciada y tendencialmente homogénea.
1
ROJAS, G.: Herejía, en Concierto. Antología Poética
(1935-2003), Selección y Prólogo de Nicanor Vélez,
Galaxia Gutenberg, Círculo de Lectores, Barcelona,
2004, pág. 165.
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ESTUDIOS
La idea de ciclo vital se traslada constructivamente en buena parte del ámbito de la
«biología» evolutiva2 al ámbito de las ciencias
sociales y jurídicas, con particular relevancia
en el ámbito del Derecho Social del Trabajo y
de la Seguridad Social. Ahora bien: lo relativo
al ciclo vital no es un problema simplemente
biológico, sino que el hecho biológico (que no
puede ignorarse, desde luego) se inserta (o
enmarca) en un medio social que conforma el
ciclo vital. Tiene que ver con la posición de la
personas en el sistema social y con su ubicación dentro del proceso de diferenciación
social y de la división del trabajo social. Desde una delimitación más estricta del ciclo
vital cabe decir que desde el punto de vista de
la Seguridad Social se puede entender por
ciclo de vida («ciclo normal de vida»), el período durante el cual, el conjunto de riesgos y
certezas de una persona es constante. Una
persona entra en nuevo ciclo de vida cuando
ese conjunto de riesgos y certezas, que define
su grado de vulnerabilidad, cambia para bien
o para mal. Existen acontecimientos que pueden dar lugar a un ciclo de vida de mayor vulnerabilidad y existen también acontecimientos que pueden dar lugar a un ciclo de vida de
menor vulnerabilidad. La protección social
pública debe diseñarse –esto es, «programase»– de modo dinámico y flexible para garantizar el bienestar de la personas en las distintas fases o etapas sincrónicas y diacrónicas
del ciclo vital y prevenir su producción y sus
consecuencias. En este sentido el sistema de
protección social debe disponer un conjunto
articulado de medidas de protección (Seguridad Social –contributiva y asistencial–, asistencia social y servicios sociales).
El ciclo vital prototípico de la persona del
trabajador (desde la óptica de la Seguridad
Social; porque desde la perspectiva de los
seguros tradicionales era algo más restringi-
2
Véase, como ejemplo paradigmático, BONNER, J.
T.: Ciclos vitales: confesiones de un biólogo evolutivo,
Madrid, Alianza Universidad, 1995.
50
do al girar sobre el trabajo profesional asalariado), se pudo dividir en tres etapas (ciclo
terciario): a) una primera etapa previa al trabajo donde la persona se capacita a fin de
ingresar al mercado de trabajo. En dicha etapa la persona disfruta de protección a través
del sistema de salud y de un conjunto de prestaciones o ayudas familiares. Este ámbito de
protección suele estar vinculado a la persona
a cuyo cargo se encuentra la persona en esta
fase de desarrollo social. b) Una segunda en
donde el individuo ingresa al mercado de trabajo y contribuye a sostener económicamente
a los diferentes sistemas de Seguridad Social
con una parte de sus ingresos (directos o
imputados). Ello le confiere el derecho subjetivo a disfrutar de la tutela dispensada por
dichos Sistemas protectores (en términos de
salud, desempleo, asignaciones familiares,
jubilación y pensiones en general). c) Y, en
fin, una tercera etapa «pasiva» en la cual la
persona se retira de la vida activa, esto es, del
mercado de trabajo y se hace acreedora de la
protección de los sistemas de salud, dependencia, jubilaciones y pensiones en general (a
distinto título), que contribuyó a financiar.
La Seguridad Social se ha basado en una
perspectiva de ciclo vital y se ha construido
en todos los países desarrollados funcionalmente atendiendo a las relaciones (mediatas
o inmediatas) con los mercados de trabajo. El
núcleo del sistema protector continúa estando residenciado en el ámbito contributivo,
aunque, desde luego, tiende a expandirse
cada vez más el ámbito no contributivo y propiamente asistencial. De ahí la interconexión
entre Seguridad Social y mercados de trabajo. Existían (y existen), naturalmente, interrelaciones (e interacciones) entre las tres
etapas dentro de un programa de protección
pública. Durante todas las etapas vitales, las
personas están expuestas a una amplia variedad de riesgos. Dichos riesgos varían de un
ciclo de vida a otro. Dada la exposición constante al riesgo y a las situaciones de necesidad, la Seguridad Social debería concebirse
como una inversión permanente durante todo
el ciclo de vida.
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No obstante, en las últimas décadas se
producirá un cambio cualitativo. Se han operado transformaciones cualitativas en el
modelo de ciclo ternario. No es de extrañar
porque el individuo y los agregados sociales
se encuentran expuestos a un conjunto muy
variado de riesgos durante toda su vida, pero
en el ciclo histórico cambian el tipo de riesgos
y las situaciones de necesidad de las personas. Es decir, el ciclo vital está mediado históricamente. El modelo lineal de sucesión de
etapas (nacimiento, periodo de educación,
trabajo, matrimonio, hijos, jubilación y muerte) que había caracterizado la vida de las personas a lo largo del último siglo ya no se
corresponde completamente con la realidad
vital de los individuos y de las familias.
Actualmente, las diferentes etapas y actividades cambian a lo largo del ciclo de vida de
cada persona. En el marco de la sociedad
actual («sociedad del riesgo» y de la «incertidumbre»), nuevos ciclos de vida sustituyen
ese curso lineal y estrecho del pasado. De ahí
que la vulnerabilidad del ser humano esté
adquiriendo otros rasgos y que en la sociedad
se extienda la sensación de inseguridad. Las
consecuencias de este cambio son considerables en los planos personal, social, político y
económico, y, por supuesto, jurídico-político.
En el pasado, se consideraba normal dedicarse a una sola carrera profesional para tener
éxito y gozar de estabilidad; esto último se
ajustaba muy bien a la realidad, puesto que
la vida era más corta y más fácil de prever, y
el ritmo del cambio era menor. A comienzos
del tercer milenio, ya no es así, porque durante cada etapa del ciclo de vida las personas
tienen la oportunidad de realizar otra carrera
o de llevar adelante dos carreras a la vez, ya
sea por decisión propia o por la imposición de
las circunstancias. Los ciclos de vida y los
ciclos de la carrera profesional serán, así,
más abiertos y flexibles. Cada nuevo ciclo de
vida presenta nuevos retos y oportunidades,
pero igualmente comporta la existencia de
nuevos riesgos. A mayores riesgos y situaciones de incertidumbre mayor posibilidad de
vulnerabilidad. Hay que tener en cuenta que
la vulnerabilidad remite a una elevada exposición a determinados riesgos de la vida
acompañada de una muy limitada capacidad
operativa para protegerse de los mismos y de
sus consecuencias negativas. En un medio
ambiente profundamente cambiado y con
una trayectoria vital de carácter más prolongado y cambiante la vulnerabilidad será
mayor y potencialmente más frecuente a lo
largo de la vida de la persona y de las familias. Hay que recordar, de nuevo, que la
noción de protección social y de Seguridad
Social no es estática, sino que es objeto de
evolución en correspondencia con el cambio
social. Esto ha sido siempre así, aunque hoy
el fenómeno es más acelerado.
2. LA COBERTURA DEL CICLO
TERNARIO (CLÁSICO). DEL SEGURO
SOCIAL A LA SEGURIDAD SOCIAL
2.1. Perspectiva de conjunto
La cobertura histórico-institucional del
ciclo ternario (clásico) se había producido en
primer lugar a través de la técnica específica
de los seguros sociales para pasar después a
los sistemas modernos propios de la Seguridad Social. Los seguros sociales protegían,
ante todo, de los «riesgos del trabajo» (tanto
de la pérdida de la capacidad de trabajar
como de la pérdida de trabajo en sí)3. Se protegía, ante todo, a la «población trabajadora».
Véase RITTER, G. A.: «La situación hace cien años:
el nacimiento de los seguros sociales en Alemania y en
Inglaterra», en RSS, núm. 15 (1982), págs. 435 y sigs., y
en una perspectiva más general, del mismo autor, El
Estado social, su origen y desarrollo en una comparación
internacional, Madrid, MTSS, 1991, y BALDWIN, P.: La
política de solidaridad social. Bases sociales del Estado de
Bienestar europeo 1875-1975, Madrid, MTSS, 1992.
Para España, MONEREO PÉREZ, J. L.: Los orígenes de la
Seguridad Social en España: José Maluquer y Salvador,
Granada, Ed. Comares, 2007, y la bibliografía allí citada.
Para la evolución posterior, por todos, TIMMIS, N.: Los
cinco gigantes. Una biografía del Estado de Bienestar,
Madrid, trad. S, Borrajo Iniesta, 2001.
3
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Ahora bien: con independencia de ello, cabe
decir que desde el punto de vista estrictamente técnico la técnica del seguro social se
toma prestada de la técnica del seguro privado. Es la misma técnica actuarial la que se
aplica, sin más diferencias que las impuestas
por las modalidades específicas que reviste,
frente al seguro privado. Como en éste, el problema central consiste en el ajuste matemático actuarial entre la prima pagada por el asegurado y la suma correspondiente cuando
surge el evento que determina el pago. Este
carácter técnico imprime su sello al seguro
social4. Conforme se van apreciando progresivamente las insuficiencias de una protección
social basada exclusivamente en el sistema
de seguros sociales (previsión social como
racionalización del conjunto de los seguros
sociales) se da nacimiento a la técnica de la
Seguridad Social, la cual opera sobre la base
de la noción de «riesgo social» y de la «situación de necesidad». En el paradigma de
William Beveridge de lo que se trataba era de
liberar a la persona de la necesidad y de protegerla «de la cuna a la tumba». De ahí la tendencia hacia la universalidad subjetiva y
prestacional (protección de situaciones de
necesidad no necesariamente vinculadas al
mundo del trabajo profesional). Beveridge
–en sus dos Informes, «Seguro Social y servicios conexos» de 1942 y «Pleno empleo en una
sociedad libre» de 1944– trató de ensamblar
en el sistema de Seguridad Social las técnicas
universalistas de protección social pública
(asistencia social) y las técnicas del aseguramiento social (previsión social) 5 . De este
4
TORRES, M. DE.: Teoría de la política social, Madrid,
Aguilar, 1949, págs. 212-213.
5
Véase BEVERIDGE, S. W.: Pleno empleo en una sociedad libre, trad. P. López Mañez, Madrid, MTAS, 1989;
ID.: Seguro social y servicios sociales, Madrid, MTSS,
1989. Para Beveridge esa protección durante toda la
vida y sus distintas etapas debía garantizar una tutela
pública frente a los «cinco gigantes», a saber: los cincos
males gigantes que hay que destruir –la Indigencia, las
Enfermedades, la Ignorancia, la «suciedad» o insalubridad–. Cfr. BEVERIDGE, S. W.: Las bases de la Seguridad
Social (1943), México, FCE, 2ª ed., 1946, págs. 51-52.
52
modo, la Seguridad Social otorgaría rentas de
compensación (operando con un concepto de
población general o de ciudadanía social
general) y rentas de sustitución (de ingresos
profesionales durante la vida activa; operando, a su vez, con un concepto funcional de
población trabajadora). Esa evolución de la
simple técnica del seguro social hacia la
Seguridad Social supone un cambio cualitativo en el modelo de respuesta y atención al
ciclo vital por el sistema público, siendo desde
entonces su objetivo fundamental la liberación de la persona de la necesidad y la garantía de un nivel de vida digno en su calidad de
miembro de la sociedad.
Progresivamente, en esa metamorfosis
institucional, la Seguridad Social se deslaboraliza. Por tanto, los ciclos vitales y las necesidades anudadas a ellos son tratados desde
una perspectiva mucho más integral por la
Seguridad Social; siendo el Estado, significativamente, el principal protagonista de las
relaciones de protección social: la principal
instancia de provisión del bienestar. No es un
actor externo a las mismas. Desde su misma
concepción la idea de la Seguridad Social se
inscribía en una perspectiva de ciclo vital: la
Seguridad Social debería de permitir que
«nadie dispuesto a trabajar mientras pueda,
carezca de ingresos suficientes para hacer
frente en todas las épocas de su vida a sus
necesidades esenciales y las de su familia».
La característica principal del plan de Seguridad Social era para él un proyecto completo
de seguros sociales. Abarca a todos los ciudadanos y no sólo a quienes trabajan para
empleadores. El plan de seguros sociales estipulaba, con una sola excepción, una pensión
uniforme independientemente del importe de
los ingresos que se hayan perdido, a cambio
de una contribución uniforme. Se define la
Seguridad Social para los fines del Informe
de 1942, como el mantenimiento de los ingresos necesarios para la subsistencia. La característica principal del informe es un sistema
de «seguros sociales» que comprende seis
principios fundamentales: uniformidad de la
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tasa de beneficio de subsistencia; uniformidad de la tasa de contribución; uniformidad
de la responsabilidad administrativa; suficiencia del beneficio; amplitud y clasificación.
El plan abarca a todos los ciudadanos sin fijar
ningún límite superior de ingresos, pero tiene
en cuenta sus diferentes maneras de vivir; es
un plan que abraza y comprende a todas las
personas y todas las necesidades, pero se clasifica su aplicación. El plan extiende los
«seguros sociales» en cuatro direcciones, comprendiendo, hasta donde es posible y en la
medida que lo exijan sus necesidades, a todos
los ciudadanos y no únicamente a los empleados con contrato de servicios; concediendo
nuevos beneficios de dinero para entierro,
maternidad y aprendizaje y bajo la forma de
cuidados médicos y de rehabilitación postmédica; extendiendo el período del beneficio, en
el caso de desocupación e incapacidad, de
manera que dure tanto como la necesidad; y
elevando las tasas de beneficio hasta un nivel
determinado, después de examinar las necesidades de subsistencia, para que sean suficiente para llenar esas necesidades en los
casos normales sin otros recursos. El plan
forma parte de una política de implantación
de un mínimo nacional 6. En definitiva, el
Plan para la Seguridad Social, expuesto en el
Informe de Beveridge, se proponía hacer desaparecer la indigencia proporcionando ingresos mínimos en todas las épocas de la vida.
Entrañaba una redistribución del ingreso
nacional tanto en sentido vertical como horizontal por medio de contribuciones de seguro.
Pero también reflejaba una aspiración democrática, pues el interés por la seguridad era
también la expresión de un deseo de hacer un
mundo mejor para los demás –para todos los
demás– por medios democráticos7. Es así que
la Seguridad Social se convierte en una condición material para el sistema democrático.
6
Cfr. BEVERIDGE, S. W.: Las bases de la Seguridad
Social (1943), México, FCE, 2ª ed., 1946, págs. 65 y sigs.
7
Cfr. BEVERIDGE, S. W.: Las bases de la Seguridad
Social (1943), México, FCE, 2ª ed., 1946, págs. 93 y 97.
Pero atendiendo a esa historicidad de la
Seguridad Social las nuevas necesidades
emergentes imponen nuevas técnicas de protección, pues, en efecto, los modelos actuales
de Seguridad Social, han sido creados hace
tiempo, y en lo esencial, reflejan el perfil de
ciclo vital, empleo, familia, riesgos típicos de
una determinada época no siempre equiparable a la del momento presente. Este hecho
pone límites intrínsecos a las propias elaboraciones doctrinales de pensadores sociales
como José Maluquer y Salvador y William
Beveridge. Es lo cierto que en la etapa histórica actual, en ese ciclo largo que caracteriza
el desarrollo de la Seguridad Social, parece
que se hace necesario reconstruir nuestros
sistemas de protección pública para adaptarlos a los nuevos riesgos y necesidades emergentes y al tipo de sociedad que se vislumbra
para las próximas décadas. En la mayoría de
las personas se percibe, ahora, una fase activa del ciclo vital desestandarizada y desordenada, a diferencia de la etapa anterior bastante estandarizada, homogénea y lineal en
su evolución. La inestabilidad del empleo y de
las estructuras familiares tiene como resultado la gestación de biografías mucho menos
lineales. También se pone en cuestión el «contrato intergeneracional» vinculado a la conformación de los ciclos vitales de las personas. La inseguridad en la existencia de los
jóvenes y de los ancianos afecta a la lógica
interna solidarista del sistema de Seguridad
Social. Se discute ahora sobre la posible combinación (hay quien piensa incluso en términos de «sustitución») de un modelo de Seguridad Social «pasiva» a otro de Seguridad
Social «activa». Se han de garantizar directamente derechos sociales de prestación (tarea
primaría y constitutiva de todo sistema de
Seguridad Social que garantice un «ideal de
cobertura» abierto a la protección de las nuevas necesidades sociales emergentes) y se
debe, de modo adicional, favorecer el empleo
y la inserción profesional (activando ciertas
prestaciones sociales, la cual puede incluir un
cierto ámbito de contrapartidas «contractuales» que remite a la responsabilidad indivi-
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dual del sujeto protegido; pero esas contrapartidas no pueden alcanzar a la plena o total
contractualización de las prestaciones sociales en cuestión, pues de lo contrario los derecho sociales dejarían de serlo y se convertirían en simples derechos condicionados por la
imposición de deberes del sujeto a ellos anudados; admitir esa contratualización-condicionalidad absoluta sería admitir una contradicción en los términos en el núcleo de la idea
misma del «derecho social de prestación»
como derecho de desmercantilización objeto
de garantía legal).Todo ello pivota sobre un
determinado modo de entender la instauración de un «Estado social activo», no tanto por
la vía del fortalecimiento de la condicionalidad de los dispositivos vigentes –el workfare
state–, sino más bien por la garantía de condiciones socio-económicas para la generación
de empleos dignos y de calidad («empleos
decentes», en la terminología de la OIT).
Con todo, se detectan las «fisuras» del
modelo ternario: descronologización y desbordamiento del modelo ternario con los nuevos
ciclos vitales; la relevancia de la «cuarta
edad» vinculada al envejecimiento de larga
duración y a las situaciones de dependencia
en la vejez; envejecimiento de las poblaciones
que refleja el éxito de las políticas sociales,
pero que plantea al mismo tiempo un reto. En
una perspectiva antropológica de la Seguridad Social (inserta en la idea-fuerza de liberar al hombre de la situación de necesidad
socialmente relevante), se está formando un
núcleo heterogéneo de derechos sociales de
prestación pública (derechos universales y
derechos vinculados al trabajo profesional)
que pretenden proteger efectivamente a la
persona acompañándole de la cuna a la tumba, como quería William Beveridge y también
José Maluquer y Salvador, abarcando las
situaciones de necesidad de la persona a lo
largo de su existencia en los períodos de actividad e inactividad. En verdad, lo que corresponde en la coyuntura actual no estriba ya en
limitar la protección con miras un riesgo previsible o aleatorio («factor de previsibilidad»
54
inherente a la técnica de gestión de riesgos
propia del seguro social), sino atendiendo
también a las situaciones de incertidumbre,
poco o nada previsibles (factor de «imprevisibilidad»). Ésta ha de ser gestionada mediante
una combinación sabia y prudente de carácter abierto y siempre más complejo. La incertidumbre es el elemento predominante en
«sociedades del riesgo» como las actuales, y
su mayor presencia ha desbaratado los instrumentos clásicos de prevención y de protección social. En la «sociedad del riesgo», el
estado de emergencia –la excepción– tiende a
transformarse en estado «normal»8.
El Estado del Bienestar –y dentro de él la
Seguridad Social– se desarrolló históricamente sobre la base de un sistema asegurador en el cual las garantías sociales estaban
ligadas a la introducción de seguros obligatorios que cubrían los principales riesgos de la
existencia (enfermedad, desocupación, jubilación, invalidez, etcétera). Introdujo un
orden de cálculo y racionalización en los riesgos de la vida humana. Actualmente se está
produciendo un agotamiento gradual de ese
sistema clásico. Un cambio estructural en las
formas de la solidaridad. Esta sociedad aseguradora se aproximaba a la promesa de
bienestar social como «sociedad providencial»
del riesgo dominado (Rosanvallon; Ewald;
Castel9). Este paradigma asegurador, sustrato técnico del Estado social, es el que se está
agotando actualmente. La fuerza original de
la Seguridad Social, tal como había sido formulada y puesta en práctica en países como
Alemania, Francia, Italia y España, obedecía
a una lógica jurídica explícita: permitía concebir de manera coherente un abanico muy
8
BECK, U.: La sociedad del riesgo, Barcelona, Ed. Paidós, 1998.
9
ROSANVALLON, P.: La Nouvelle Question Sociale,
París, Éditions Seuil, 1995 (trad., La Nueva Cuestión
Social, Buenos Aires, Eds. Manantial, 1995); EWALD, F.: L’
État providence, París, Grasset, 1986; CASTEL, R.: Las
metamorfosis de la cuestión social, Barcelona, Ed. Paidós, 1997; ID.: L’ insécurité sociale. Qu’est-ce qu’être
protégé?, París, Éditions du Seuil, 2003.
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amplio de problemas sociales incluyéndolos
en la categoría homogénea del riesgo. Incluso
la vejez (a pesar de su carácter aleatorio) era
concebida como un riesgo social, desde el
momento en que se la aprehendía a partir de
la pérdida de ingresos que ocasionaba. Esta
categoría unificadora del riesgo perdió mucho
de su adecuación a las inseguridades de la
existencia. En verdad, lo social ya no puede
aprehenderse únicamente en términos de
riesgo, sino como una «situación de necesidad», que a menudo no es fácilmente previsible. Es dudoso que la dependencia (nueva
dimensión de «lo social») pueda ser concebida
como un riesgo (al menos en sentido clásico):
ni discapacidad, ni enfermedad, la dependencia (salvo casos singulares) no es un fenómeno aleatorio; lo mismo cabe decir respecto a la
exclusión social. Los antiguos instrumentos
de «gestión de lo social» (el seguro lo es) están
al mismo tiempo desfasados para la cobertura de muchas situaciones objetivas de necesidad. Los países con modelos bismarckianos
tienden a vencerse hacia fórmulas universalistas fundadas en la ciudadanía. Las nuevas
políticas de Seguridad Social se inclinan ahora hacia la valoración de la ciudadanía social
en sus distintas formas. Esta evolución tiene
una consecuencia insoslayable: el deslizamiento progresivo hacia el impuesto de una
parte de la financiación del Estado del Bienestar. La tendencia a sustituir la figura del
asegurado social por la del contribuyente
supone en sí una ruptura de los «modelos corporativos» (en gran medida profesionalistas)
de Seguridad Social. Emergiendo una nueva
fase del proceso de asistencialización (bien
como Seguridad Social Asistencial, o bien
como Asistencia Social «externa» al sistema
institucional de la Seguridad Social), a la par
que la apertura mayor hacia la iniciativa privada en el campo de la protección social10.
10
MONEREO PÉREZ, J. L.: «La nueva fase del desarrollo
del Pacto de Toledo: El Acuerdo para la mejora y el desarrollo del sistema de protección social», en Relaciones
Laborales, núm. 24 (2001), págs. 11 y sigs. ; APARICIO
TOVAR, J.: «La evolución regresiva de la Seguridad Social
Ello supone un incremento de papel del régimen de capitalización dentro del sistema global de pensiones (en sus segmentos público y
privado). Lo cual se inserta en una idea-fuerza subyacente, y en gran medida explicitada,
de una valoración positiva de la «utilidad
complementaria de los sistemas de capitalización». Se parte, en efecto, de la idea de que
el recurso a las pensiones privadas, basadas
en la capitalización, a través de regímenes
profesionales o individuales, también puede
ser un instrumento válido para aliviar la presión sobre las finanzas públicas. Los Estados
deben garantizar a través de marcos reguladores adecuados que los sistemas privados de
pensiones puedan seguir abonando a sus
beneficiarios con la mayor eficacia y accesibilidad, las pensiones que les corresponden11.
Es de realzar, por otra parte, el creciente
proceso de individualización de lo social. En
el campo social se transita de las poblaciones
(relativamente homogéneas) a las situaciones y biografías particulares. El sistema de
Seguridad Social (y, en general, el Estado del
Bienestar) estaba bien organizado, en la
perspectiva institucional y funcional, para
abordar los problemas de las poblaciones
relativamente homogéneas, de grupos, colectivos de personas o clases. En el momento
presente, tiene que adaptarse para proteger a
los individuos que se hallan en situaciones
necesidad cada vez más singularizadas. Es el
en el periodo 1996-2002: Hacia el seguro y el asistencialismo», en Revista de Derecho Social, núm. 19 (2002),
págs. 19 y sigs.
11
Véase COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN de 11 de
octubre de 2000, «Evolución futura de la protección
social desde una perspectiva a largo plazo: Pensiones
seguras y viables» (COM 200, 622 final); COMUNICACIÓN
DE LA COMISIÓN de 3 de julio de 2001, «Apoyo a las estrategias nacionales para garantizar pensiones seguras y
viables mediante un planteamiento integrado» (COM
2001, 362, final). Cfr. VV. AA.: Renovación del Pacto de
Toledo (Informe de Evaluación de los resultados del Pacto de Toledo), Madrid, MTAS, 2003, págs. 82-83. Sobre
esa opción de Política del Derecho Social, puede consultarse MONEREO PÉREZ, J. L.: Público y Privado en el sistema de pensiones, Madrid, Tecnos, 1996.
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ESTUDIOS
caso, paradigmático de nuevo, de las situaciones de exclusión social y de las situaciones de
dependencia en la vejez. La exclusión supone
un déficit en el proceso de integración social
en el sistema del bienestar. Supone una ciudadanía social «debilitada», que evidencia la
dificultad de acceso de las personas a los
recursos básicos, y una reducida protección
respecto al mercado. La exclusión social, la
vulnerabilidad, puede aparecer en cualquier
etapa y ciclo vital (por ejemplo, hay ciclos de
vida de mayor vulnerabilidad y de menor vulnerabilidad).
Los cambios estructurales en la sociedad
del riesgo y de la incertidumbre parecen ser
irreversibles, de manera que será preciso
afrontar la economía política de la inseguridad estructural, con riesgos o eventos imprevisibles o difíciles de prever y de carácter
heterogéneo que exigen una respuesta protectora diferenciada y, en muchos casos, individualizadora para los sujetos en situación de
necesidad. Por ello es necesario imaginar
nuevas formas complementarias o sustitutivas –según los casos– de cohesión y de protección social. Esa adaptación es fundamental
precisamente como condición para una protección eficaz de las personas. En una perspectiva antropológica de la Seguridad Social
(liberar al hombre de la necesidad y garantizarle una vida digna) deberá caminarse hacia
un nuevo estatuto jurídico-protector de las
personas. Es decir: será preciso seguir caminando en una nueva ordenación del ciclo vital
por la Seguridad Social (Seguridad Social clásica versus Seguridad Social nueva o renovada), con una redefinición de los derechos de
«ciudadanía social» de las personas a lo largo
de todo el ciclo vital, cambiante y flexible. Es
éste el único modo de continuar aspirando a
una protección pública eficiencia de las personas «desde la cuna a la tumba». Es preciso
redefinir el «paradigma Beveridge» en una
sociedad en transformación. Pero habrá que
conjugar nuevas medidas de previsión social
(que gira ahora sobre la noción de riesgo
social) y de asistencia social (que gira, a su
56
vez, sobre la noción de «situación objetiva de
necesidad»), y hacerlo «dentro» y «fuera» del
sistema institucional de la Seguridad Social.
Las nuevas exigencias de solidaridad social
dan un nuevo fundamento político-jurídico a
la intervención del Estado, ampliando y dando nuevas formas al «patrimonio social
común», combinando las técnicas aseguradoras y de ayuda. Los ciclos vitales han de ser
tratados desde una perspectiva más integral
y comprensiva de medidas (en el tiempo y en
los contenidos); y en todo caso menos lineal.
Por lo demás, deben articularse las políticas y
medidas de Seguridad Social con las políticas
y medidas de Política de Empleo. No sólo para
«activar» las primeras, sino también para
afrontar el hecho fundamental de que una
«política de pleno empleo» (en términos razonables) es indispensable para el éxito de las
políticas de Seguridad Social. Ahí están los
grandes dilemas actuales (que sólo Beveridge
o Maluquer pudieron intuir, pero sirviendo a
las exigencias de su tiempo y, además, aportando un ideario y un método funcional útil
para los procesos de adaptación) para la política y el sistema de Seguridad Social en un
enfoque de ciclo vital para el trabajo y la protección social pública. Y en verdad todavía
queda mucho por hacer.
2.2. Perspectiva histórico-sistemática.
Las técnicas protectoras del ciclo
ternario clásico. Del seguro
a la Seguridad Social
2.2.1. Las metamorfosis de los sistemas
de protección social pública
Conviene interrogarse sobre la cobertura
histórico-institucional del ciclo ternario. Después se constatará su crisis estructural y las
posibles alternativas emergentes. El sector
público ha ofrecido distintas técnicas de protección social heterónoma. Sin embargo, no
debe olvidarse que antes y durante su vigencia ha existido un sector privado de autoprotección frente a los riegos y necesidades socia-
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les generadas por ellos a través de la iniciativa de los particulares (seguros y otros instrumentos privados).
Los seguros sociales atendieron preferentemente a los riesgos del trabajo. De manera
que la política de seguros sociales se preocupaba fundamentalmente del ciclo vital del
trabajo, y no tanto de las demás personas y
colectivos en sí mismos considerados. De ahí
que la protección se dirige, en primer lugar, a
garantizar ingresos de sustitución en los
supuestos de pérdida de la capacidad de trabajar (de carácter temporal: incapacidad
temporal/maternidad; de carácter permanente: incapacidad permanente; y muerte y
supervivencia). Se orienta, pues, a reparar la
pérdida de la capacidad productiva y pretende prevenirlas, manteniendo el factor humano e incrementando sus principales atributos, como, señaladamente, la salud y la capacidad de trabajar. En segundo lugar, atiende
también a la pérdida de trabajo (de carácter
temporal: paro forzoso; y de carácter permanente: jubilación).
La función del seguro social se circunscribe a la tutela de esa doble exigencia multívoca de riesgos derivados o vinculados al trabajo (pérdida de la capacidad de trabajar y pérdida de trabajo)12. Pero en ello quedan paten-
12
Se pudo apuntar que el seguro debe aumentar la
seguridad de los trabajadores y mejorar la estructura de
la sociedad. Tiene la institución fines sociales; es el seguro parte integrante de la economía, de la organización
de la producción, de la distribución y el consumo. a) El
seguro tiene en cuenta la capacidad de trabajo: repara la
pérdidas de la capacidad productiva y se esfuerza en
prevenirlas, conserva el factor humano y aumenta sus
principales valores: la salud y la capacidad de trabajo. b)
El seguro modifica las posibilidades de trabajo: influye
sobre el mercado de trabajo, aligerándolo, pero, al mismo tiempo, echa sobre él una carga en cierta medida.
Influye igualmente sobre el nivel de los salarios, del cual,
a su vez, depende el número de empleos disponibles. c)
El seguro modifica el consumo: los beneficios de las
prestaciones del seguro son compradores y consumidores. El consumo resulta regularizado; más propiamente,
repartido en el tiempo, y, hasta en cierta proporción,
tes sus deficiencias como instrumento protector. Es cierto que en sí la técnica del seguro
social constituye una medida protectora de
carácter diferenciado que contrarresta las
insuficiencias intrínsecas de las medidas de
carácter indiferenciado. Ese carácter diferenciado remite a que es ya un mecanismo específico encaminado a la protección de ciertos
riesgos. Representó un avance para superar
las insuficiencias de los mecanismos de protección indiferenciada para hacer frente a la
inseguridad económica de los individuos a
consecuencia de la actualización de los particulares riesgos sociales y la consiguiente
necesidad de instrumentar técnicas diferenciadas específicamente diseñadas para la
protección de riesgos, y situaciones de necesidad que éstos provocan, también específicos
en cuanto diversos a otros riesgos que no inciden individualizada, económica y directamente sobre la persona. Frente al inicial comportamiento abstencionista del Estado liberal en la cobertura de los riesgos sociales
coherente con el principio de «laissez faire»,
aparecen nuevos fenómenos: el agravamiento
de la cuestión social –devenida en cuestión
directamente de orden político– y el apogeo
del movimiento obrero que presionó persistentemente en los poderes públicos para que
interviniera correctivamente en la mejora de
la situación laboral y social de las clases trabajadoras. Detectado el fracaso del orden
liberal y constatado el fallo de las medidas
represivas entran en juego las medidas integradas, medidas que en este caso pasaban por
la intervención del Estado en la protección de
las clases trabajadoras frente a las situaciones de necesidad más apremiantes, ante
dirigido por el seguro. d) El seguro modifica la acumulación de los capitales. Sus diferentes ramas a largo plazo
se ven obligadas a constituir reservas matemáticas, cuyo
empleo puede dar una orientación nueva a la política de
inversiones y a la política social. El seguro descansa sobre
la compensación de los riesgos. Cfr. STEIN, O.: «Funciones y organización del seguro social», en Anales del Instituto Nacional de Previsión, Año XXV, núm. 101 (1933),
págs. 5 y sigs.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
57
ESTUDIOS
todo, las nacidas o derivadas de las contingencias profesionales (accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales). A este fundamento histórico esencial en la introducción de
las primeras medias de protección estatal no
obsta la concurrencia de razones ideológicas y
filantrópicas de algunos sectores de la sociedad, pero sin olvidar que es la necesidad de
garantizar el sistema establecido lo que aconseja en última ratio la introducción de las
medidas proteccionistas. Es así como las primeras técnicas protectoras se dirigen hacia la
cobertura de los riesgos de trabajo. Se da
nacimiento al seguro social originariamente
pensado para la protección de las clases trabajadoras cuya integración en el sistema se
planteaba como una cuestión de orden público social. La técnica del seguro social, síntesis
de los mecanismos mutualistas y del seguro
privado, intenta corregir los defectos del
seguro y la mutualidad publificando el sistema. Los seguros sociales se configurarán
como típicos seguros obligatorios, de origen
legal, gestionados por entes públicos y dirigidos específicamente a proteger necesidades
sociales derivadas de riesgos que afectan a
individuos determinados legalmente13.
Sus características y, al propio tiempo, sus
ventajas como instrumento protector son
manifiestas: se recurre a la técnica del seguro, pero se la moraliza utilizando la obligatoriedad (la afiliación obligatoria corrige las
limitaciones de la voluntariedad propia del
seguro privado); extiende la protección al
mismo tiempo que la da homogeneidad o uniformidad (a la postre se aplicarán a toda la
población activa del país, y se obviará el fraccionamiento y los límites de cobertura de la
mutualidad). Teniendo el seguro social una
naturaleza jurídico-pública, sus prestaciones
materializan un auténtico servicio público; su
gestión es pública, fundamentalmente realizada a través de entes públicos instrumentales creados para desarrollar una misión del
13
Cfr. ALMANSA PASTOR, J. M.: Derecho de la Seguridad Social, 7ª ed., Madrid, 1991.
58
Estado14. No obstante, a pesar del indudable
avance que supuso la instauración de los
seguros sociales, el sistema adoleció de
muchas imperfecciones como técnica protectora frente a la inseguridad económica de los
individuos. Entre ellas cabe destacar la limitación del ámbito subjetivo de protección, inicialmente a los trabajadores por cuenta ajena
y después haciéndose extensivo a trabajadores autónomos o por cuenta propia (integrando a la población activa, pero no a todos los
ciudadanos); se limita a la protección de concretas contingencias previstas legalmente
(cada uno de los riesgos da lugar a una régimen de seguro social diferenciado) y es un
instrumento meramente defensivo y reparador de la situación de necesidad, a lo que se
unen problemas de orden financiero (la fuente empresarial de financiación –el régimen de
seguros sociales gira sobre la cotización
empresarial– casa mal con la progresiva tendencia hacia la universalización de la protección pública) y protector (tratos diferenciados
para una misma situación de necesidad) y
graves dificultades para racionalizar la gestión (la multiplicidad de regímenes de aseguramiento social se traduce en una pluralidad
de entes gestores).
La fórmula del seguro social obtuvo una
virtualidad evidente, y se mostró extraordinariamente eficaz para la consecución de los
objetivos sociales y político-jurídicos a los que
servía. Es por ello que adquirieron una gran
fuerza expansiva. Nacieron en la Alemania
de Otto Von Bismarck, en 1883 (Seguros de
Enfermedad, Accidentes de Trabajo, y Vejez e
Invalidez). En España, partiendo de la base
de la regulación de los accidentes de trabajo
(1900), se crean el Seguro Obligatorio de
Vejez («retiro obrero», 1919), el «Seguro Obligatorio de Maternidad» (1929), etc., así hasta
14
Vid. Ampliamente –proyectando las construcciones administrativistas de OTTAVIANO: Considerazioni sugli
enti publici strumentali, Padua, 1959–, PERSIANI, M.: El sistema jurídico de la previsión social, Est. Preliminar y traducción de J. Vida Soria, Madrid, 1965, págs. 187 y sigs.
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JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
configurar al tiempo un sistema de previsión
social obligatorio (No obstante, se ha afirmado que en realidad el primer mecanismo de
protección social obligatorio fue el nacido en
el ámbito de la función pública, para la cobertura de los riesgos de los servidores del Estado, pues las mutualidades «administrativas»
se crearon a partir del siglo XVIII15). La tendencia expansionista de los nuevos seguros
sociales se producirá al amparo de la remodelación del Estado del capital (liberal) por el
del Estado intervencionista (Estado Social
del Estado) generalizado a partir del período
posterior a la I Guerra Mundial. Hay, pues,
en la base de la instauración de los seguros
sociales y de su extensión un cambio de actitud del Estado tendente a concebir la protección social de los individuos ante la inseguridad económica como una función o fin estatal.
Los seguros sociales presentaron una formación aluvional y nacieron fraccionados.
Cada riesgo cubierto (vejez, accidente, etc.)
dio lugar a un seguro distinto, aunque todos
ellos tenían las mismas características técnicas y similares ámbitos objetivos de protección. Pero pronto evolucionan hacia su racionalización y unificación: (a) Externamente:
ampliando su campo de acción subjetiva; además las prestaciones se van modificando para
profundizar la cobertura protectora. Se produce una expansión tanto subjetiva (ampliación de los sujetos protegidos) como objetiva
(profundizando –intensiva y extensivamente– las prestaciones). (b) Internamente: a
medida que los seguros sociales se expanden
y complejizan se requiere una simplificación
racionalizadota unificando los mecanismos
organizativos de los seguros sociales. Dando
lugar a un sistema coordinado y único. En
España esta evolución desembocará en los
llamados «seguros sociales unificados»16.
15
Cfr. DE LA VILLA-DESDENTADO: Manual de Seguridad
Social, 2ª ed., Pamplona, Ed. Aranzadi, 1979, pág. 179.
16
Véase JORDANA DE POZAS, L.: «El principio de unidad y los Seguros Sociales», en «Boletín de Información
Toda esta evolución está presidida por el
traslado de la idea de riesgo a la idea de necesidad (situación de necesidad). Y en relación
a ello se tiende a romper la rígida relación
sinalagmática existente entre cotizaciones y
prestaciones. Desde el punto de vista financiero, al objetivarse la legalidad de la cotización, ésta va tomando un carácter impositivo.
Considerando, por otra parte, la relación jurídica básica de previsión se produce un reforzamiento de la idea de estimar que la satisfacción o distribución de las prestaciones de
previsión constituye un servicio público17. Tal
desarrollo histórico de los seguros sociales da
lugar a lo que la doctrina ha llamado previsión social, que en realidad se trata de medidas perfeccionadas y «coherentes» de seguros
sociales. La previsión social acabará configurándose en su más amplio significado como
«la organización por medio de la cual el Estado garantiza a los trabajadores los medios
que se estiman necesarios para hacer frente a
las situaciones de necesidad que pueden derivarse de la verificación de determinados
eventos» temidos; ésta será la función común
a todas las formas de seguros sociales obligatorios18.
En cuanto a la «ayuda pública», que coexistía con los seguros sociales, se mantuvo
siempre en un retraso tradicional frente a las
medidas de provisión, ante todo, en cuanto a
su menor eficacia. Sin embargo, con la aparición del Estado social de Derecho, desemboca
en la Asistencia Pública, que prácticamente
es el mismo sistema de la ayuda o beneficencia pública anterior, pero perfeccionada y
racionalizada para su ulterior integración en
el sistema de Seguridad Social. En el ámbito
de la política de protección social, cronológidel Instituto Nacional de Previsión», núms. 7-8, julioagosto 1941, recogido en JORDANA DE POZAS, L.: Estudios
sociales y de previsión, vol. 1º, Madrid, Ministerio de
Trabajo-INP, 1961, págs. 321 y sigs.
17
PERSIANI, M.: El sistema jurídico, cit., págs. 289 y
sigs.
18
Cfr. PERSIANI, M.: El sistema jurídico, cit., págs. 37 y
sigs., y 96 y sigs.
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59
ESTUDIOS
camente la evolución de las técnicas de ayuda
y de las técnicas de previsión son paralelas.
Ahora bien, el hecho de que en el tiempo aparezcan así no significa que las técnicas procedentes de etapas anteriores hayan desaparecido, sino que más bien las diversas técnicas
de protección coexisten entre sí. Aún en nuestro días, sigue habiendo ahorro, seguros privados, mutuas, asistencia privada, beneficencia pública, etc.
En general, en la actualidad el Estado realiza actividades de protección (que en cuanto
tales son actividades de prestación) a través
de dos técnicas más o menos integradas y perfectamente conocidas:
– La asistencia pública, que tiene como
ámbito subjetivo a todos los ciudadanos,
se basa, por consiguiente, en el principio de universalidad subjetiva; se financia con los presupuestos generales de la
entidad que las lleva a cabo; sigue
requiriéndose, aunque está en regresión, la llamada «prueba de necesidad»
a cargo del beneficiario; no está basada,
aunque también evolucionará resueltamente en sentido contrario, en el reconocimiento previo de un derecho subjetivo a la protección. Hoy los modernos
instrumentos de asistencia social acaban garantizando de modo bastante
generalizado ese derecho subjetivo a la
protección dispensada.
– El sistema de previsión social. Se caracteriza por el fraccionamiento profesionalizado del sistema, frente a la universalidad del mecanismo asistencial; su
financiación es esencialmente contributiva a cargo de los propios interesados
(generalmente los empresarios y sus
trabajadores), sin embargo, esta financiación es a veces tripartida con aportaciones del Estado o sólo del empresario
con aportaciones del Estado; predeterminación de los riesgos y situaciones de
necesidad protegidas, en consecuencia
no hay pruebas de necesidad sino que
60
sólo ha de probarse que se está en las
condiciones establecidas en la ley; atribución a las personas que están dentro
de su ámbito subjetivo y que han cotizado de un derecho subjetivo a las prestaciones del sistema.
Realmente la Seguridad Social moderna
es la conjunción de los sistemas de previsión
y asistencia social. Ha de entenderse en un
sentido amplio y técnico-jurídico como conjunto protector integrado por técnicas de previsión social, asistencia pública, asistencia
social y servicios sociales. Se puede hablar de
que existe un sistema de Seguridad Social en
sentido estricto cuando esas dos técnicas
estatales de protección social se hayan unificado. Se va reconociendo progresivamente la
insuficiencia de una protección social basada
exclusivamente en el sistema de seguros
sociales. En el momento presente se ha llegado a una situación en que los dos sistemas
están en interconexión, ya no existe esa distinción tan clara entre un sistema y otro. En
la actualidad, las transformaciones estructurales han agudizado las tensiones latentes
en los distintos sistemas nacionales de Seguridad Social, inspirados, bien en el modelo
clásico, germánico o continental, de carácter
profesional y esencialmente contributivo (lo
que refiere típicamente a los sistemas de previsión social) y en el modelo anglosajón
atlántico, de carácter universalista y asistencial y de financiación básicamente fiscal.
La Seguridad Social trasciende en sí de la
idea exclusiva de la tutela de los riesgos del
trabajo y se orienta primero a la protección
frente al «riesgo social» y más adelante en la
cobertura de las situaciones objetivas de
necesidad más allá del riesgo causante de la
misma.
Sin embargo, la proyección de las características típicas de estos dos modelos en los
sistemas nacionales de Seguridad Social no
es pura (nunca lo ha sido), pues en la práctica
estos modelos han confluido en muchos
aspectos, y así se ha producido un acercamiento de los sistemas nacionales que hoy día
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JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
presentan elementos de ambos modelos teóricos19. Es de realzar que ya William Beveridge
intentó conjugar en cierto modo los modelos
europeos existentes en la organización de la
protección social pública20. Para él el núcleo
de la Seguridad Social debería ser la dimensión asistencial (Seguridad Social Asistencial, que enfatiza la lógica redistributiva
como reflejo de la decisión colectiva de asignar los recursos según las necesidades) del
Sistema público, pero articulada con una
Seguridad Social Contributiva (limitada a los
trabajadores profesionales). Por ello trató de
conjugar dentro del sistema la provisión de
rentas de compensación (elemento asistencial predominante que situaría el centro del
sistema protector la situación de necesidad) y
la provisión de rentas de sustitución (elemento contributivo). Éste es también el caso de
España, donde tenemos un sistema mixto en
el que el elemento contributivo es el predominante por el momento, aunque el elemento
asistencial recibió un fuerte impulso con la
promulgación de la Ley de Prestaciones no
contributivas (Ley 26/1990, de 20 de diciembre –LPNC–, refundida en la Ley General de
la Seguridad Social, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20
de junio –LGSS–) y la Ley de Dependencia
(Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las
personas en situación de dependencia), entre
otras disposiciones que realza la dimensión
asistencial de Seguridad Social (aunque en
este último caso fuera del Sistema administrativo institucional de la Seguridad Social).
19
Vid. BORRAJO DACRUZ, E.: «La reforma de la Seguridad Social: de los modelos teóricos a las revisiones
razonables. El Informe Beveridge en 1985», en Documentación Laboral, núm. 15, págs. 7 y sigs. Sobre la evolución de los sistemas de Seguridad Social en la época
actual, véase DUPEYROUX, J. J.: Droit de la Sécurité Sociale, París, Dalloz, 1998.
20
Véase B ALDWIN , P.: La política de solidaridad
social. Bases sociales del Estado de Bienestar europeo
1875-1975, Madrid, MTSS, 1992, espec., págs. 179 y
sigs., y 339 y sigs.
Ello en congruencia con las previsiones constitucionales que hacen referencia expresa a
un régimen público de Seguridad social «para
todos los ciudadanos, que garantice (además)
la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad», por mucho
que ciertamente la garantía constitucional
del sistema de Seguridad Social sea compatible con la admisión constitucional de varios
posibles modelos de protección social pública
(STCo 206/1997, de 27 de noviembre, RTC
1997, 206). De este modo la mayoría de los
países tienden a ser adoptados de forma cada
vez más frecuente sistemas mixtos, síntesis
dialéctica de ambos modelos teóricos en permanente tensión y evolución21. La Seguridad
Social estará informada por los principios de
publificación y de tendencial universalidad
subjetiva y objetiva. Pero la construcción de
este Sistema tiene una textura abierta e
inacabada, toda vez esa dirección universalista acaba siendo más una aspiración y una
meta a alcanzar que una realidad viva. En
este sentido se ofrecen dos ejemplos paradigmáticos como son la creación dentro del Sistema de rentas mínimas de inserción (aunque
en nuestro país el modelo es autonómico descentralizado y de base asistencial, sin que por
el momento haya una renta nacional de
inserción, como podría suponer una generalización completa de las rentas de inserción
que ahora se prevén en el marco del sistema
específico de protección por desempleo)22 y el
sistema institucional nacional específico
–ámbito de Seguridad Social Asistencial
situado fuera, «extramuros», del Sistema Institucional general de la Seguridad Social– de
protección de las situaciones de dependencia
(instrumentado, con base en el art.149.1.1ª de
21
Vid. al respecto PERRIN, G.: «Pour una théorie
sociologique de la sécurité sociale dans les sociétés
industrielles», en Revue Française de Sociologie, 1987,
págs. 315 y sigs.
22
Véase MONEREO PÉREZ, J. L.: Derechos sociales de
la ciudadanía y ordenamiento laboral, Madrid, CES,
1996; MONEREO PÉREZ, J. L. y MOLINA NAVARRETE, C.: El
derecho a la renta de inserción. Estudio de su régimen
jurídico, Granada, Ed. Comares, 1999.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
61
ESTUDIOS
la Constitución conforme a la disposición
final 8ª, a través de la Ley 39/2006, de 14 de
diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación
de dependencia). Ello supone un paso más en
la senda hacia la diversificación y fragmentación del sistema general de protección social
pública.
Esta configuración de la Seguridad Social
contemporánea tiene su fundamentación
más próxima en las doctrinas del Welfare
State, que inspiró la política de Estados Unidos del New Deal, en el marco de la cual se
inscribió la Ley de 14 de agosto de 1935, sobre
Seguridad Social (Social Security Act) como
respuesta política a las consecuencias sociales de la crisis de 1929; y sobre todo en las
nuevas concepciones de Lord Beveridge,
Social Insurance and Allied Services (1941) y
Full Employment in a Free Society (1944)23, y
en las grandes declaraciones internacionales
–Declaración Universal de los Derechos del
Hombre (1948), Convenio núm. 102 de la OIT
(1952) (completado por el Convenio núm.128,
de 1967), el llamado Código Europeo de la
Seguridad Social (1964), la Carta Social
Europea (1961)–, y, finalmente en la incorporación de los principios y derechos de Seguridad Social en las Constituciones y en los derechos positivos de la época moderna.
Importa señalar cómo a partir de las nuevas orientaciones el principio que inspirará a
los sistemas de protección estatal de necesidades sociales será su extensión a toda la
población y respeto a toda clase de riesgos,
confiriendo un derecho de todos a la Seguridad Social. Apareciendo como determinante
23
Las características más importantes del Informe
Beveridge de 1941 fueron las siguientes: la unificación y
homogeneidad de los seguros sociales; la generalización
de la protección social a todos los ciudadanos; extensión
del ámbito objetivo de protección a todos los riesgos y
situaciones de necesidad; financiación tripartita, pero
con una importante participación estatal; unificación de
los sistemas de provisión y asistencia pública, financiándose esta última íntegramente por el Estado.
62
el que el Estado asume directamente como fin
propio la realización de la tutela de los ciudadanos contra la necesidad, recurriendo a la
solidaridad de todos los miembros de la sociedad. En base a ello se ha identificado la Seguridad Social como aquel conjunto de instituciones mediante las cuales el Estado lleva a
cabo la garantía de los individuos frente a las
situaciones de necesidad, proporcionando a
todos los ciudadanos los medios mínimos de
subsistencia24. Desde el punto de vista estrictamente jurídico se puede configurar el sistema de Seguridad Social como el sistema complejo, en cuanto comprensivo de las técnicas
de previsión, asistencia pública, asistencia
social y servicios sociales, a través del cual la
Administración Pública u otros entes públicos provee a la satisfacción del interés público mediante la distribución, bien que sea a
títulos diversos, de prestaciones de bienes o
servicios a los ciudadanos que vienen a
encontrarse en determinadas situaciones de
necesidad por causa de la verificación de
determinados riesgos, llevando a cabo de este
modo la solidaridad de toda la colectividad
organizada25. Es a partir del entendimiento
del sistema de Seguridad Social como conjunto global de medios técnicos específicos de
protección frente a los riesgos sociales de
carácter individual, de tipo personal y de
naturaleza económica26, como puede concebirse, más o menos aproximativamente, el
concepto de Derecho de la Seguridad Social,
que sería aquel que tiene como objeto dichas
medidas estatales específicas.
En definitiva el largo proceso de transición
del régimen de previsión social hacia la Seguridad Social moderna comporta en sí un cambio cualitativo en el modelo de respuesta y
24
DURAND, P.: La política contemporánea de seguridad social (1953), traducción y Estudio preliminar de J.
Vida Soria, Madrid, MTSS, 1991.
25
PERSIANI, M.: El sistema jurídico…, cit., págs. 60 y
sigs., y 289 y sigs.
26
Cfr. ALONSO OLEA, M. y TORTUERO, J. L.: Instituciones de Seguridad social, cit., págs. 17 y sigs.
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JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
atención al «Ciclo de Vida» de las personas
por el sistema de protección social pública. En
efecto, se tiende a proteger a todas las personas en su calidad de miembros de la comunidad con la pretensión de liberarles de la necesidad (la Seguridad Social como derecho
social de ciudadanía), la gestión pública y
unitaria (aunque en nuestro país opera una
amplia colaboración en la gestión de las
mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, y una compleja descentralización territorial en la gestión), y financiación es mixta (cotizaciones e impuestos,
correspondiente a una solidaridad profesional y general), con un marcado énfasis en la
redistribución de rentas. La Seguridad Social
refleja un cambio en la percepción de «lo
social» que se corresponde con las metamorfosis de la cuestión social de nuestro tiempo27.
La cuestión social no se circunscribe a las clases trabajadoras, afecta a otras personas y
colectivos, lo que se ha traducido en un proceso de «deslaboralización» de la Seguridad
Social. Con todo, los ciclos vitales y las necesidades anudadas a ellos son tratados desde
una perspectiva mucho más integral por la
Seguridad Social. En las relaciones de Seguridad Social el Estado es el principal protagonista. No es un actor externo, como tiende a
presentarse en el ámbito típico de las relaciones laborales (Derecho del Trabajo). Nuevamente las protecciones sociales –en la orientación del reformismo social– permiten
garantizar la paz social y la estabilización de
la economía de mercado.
2.2.2. Significación político-jurídica
e ideológica de los cambios
en los modelos de protección social
La instauración de los modelos contemporáneos de protección social pública suponían
27
Véase CASTEL: La metamorfosis de la cuestión
social, Barcelona, Paidós, 1997; MONEREO PÉREZ, J. L.:
Derechos sociales de la ciudadanía y ordenamiento laboral, Madrid, CES, 1996.
–en el marco de la construcción del Estado
social– una crítica a la concepción que el liberalismo originario tenía del individuo antes
de su deriva democrático-social hacia lo que
se daría en llamar propiamente «liberalismo
social» y con él se defendería –junto a otras
direcciones de pensamiento reformista– la
construcción de un Estado intervencionista
capaz de garantizar los derechos sociales de
la ciudadanía28. Con ello se trataría de superar la modernidad liberal restringida propuesta por el liberalismo individualista, y
que había fracaso al no poder hacer valer en
la práctica al conjunto de los individuos los
dogmas de la autonomía individual y de
igualdad29. Se veía la igualdad como principio
de justicia social. De este modo, de la concepción liberal originaria de una autonomía
absoluta de la esfera económica se pasa a una
autonomía limitada por las intervenciones y
controles llevados a cabo por el poder público.
Se acentuaban los componentes estatutarios
de la ciudadanía y de los contratos de trabajo
(deviniendo ese contrato en un típico contrato
normado), a la par que se establecía un estatuto protector frente los riesgos de la existencia de la clase trabajadora en sí (después
expandida a toda la ciudadanía). Es lo cierto
28
Me he ocupado de esta evolución en el pensamiento político del liberalismo y su giro hacia el Nuevo
«liberalismo social». Cfr. MONEREO PÉREZ, J. L.: «Los fundamentos del liberalismo social y sus límites: L. T. Hobhouse», Estudio preliminar a HOBHOUSE, L. T.: Liberalismo, Granada, Ed. Comares, 2007. Hobhouse (como lo
fue Emilio Durkheim o Adolfo Posada) identificó la crisis
de la modernidad liberal y se comprometería intelectual
y políticamente en la revisión del liberalismo clásico y en
su transformación como Nuevo liberalismo social. El
Estado social podía afrontar la solución de la cuestión
social que se había convertido en una amenaza para la
estabilidad del orden social mediante una extensión del
concepto de justicia social. En una dirección muy similar
se situaría después el gran ensayo de MARSHALL, T. H.:
Ciudadanía y clase social (1950), en MARSHALL, T. H. y
BOTTOMORE, T.: Ciudadanía y clase social, Madrid, Alianza Editorial, 1998.
29
Sobre ello ha insistido WAGNER, P.: Liberté et discipline. Les deux de la modernité, trad. francesa, París,
Métaillé, 1996.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
63
ESTUDIOS
que los derechos sociales en su conformación
más moderna comportan una penetración del
contrato por el estatus, y con ello la subordinación relativa del mercado a la justicia
social.
El seguro social era una tecnología generalizada que permitía el control de los riesgos y
su reparto entre individuos solidarios frente
a situaciones previsibles. El Estado social
actúa como una instancia de colectivización
de los riesgos, a través de formas de aseguramiento obligatorio. De la visión del liberalismo clásico (John Locke)30 del individuo como
individuo propietario (propiedad privada
individual) se pasa a la concepción en el liberalismo social del individuo como partícipe de
la «propiedad social». Ello permitía un gobierno de sí a las clases desposeídas de propiedad
privada (la «clase no propietaria»), de manera
que ostenten una verdadera libertad de elección y una posibilidad de participar en los
asuntos públicos. La posición antropológica
del hombre31 es la de persona libre pero titular de derechos sociales prestaciones (conjunto de protecciones sociales) frente al Estado
que le permiten garantizar una cierta posición de independencia y seguridad ante los
riesgos de la existencia. Esta forma de «propiedad» organizada y gestionada por el Estado había sido elaborada desde distintas
corrientes de pensamiento, pero quizás
encontró su plasmación más definida y paradigmática en lo que se refiere, ante todo, a la
idea social, por los reformadores sociales solidaristas de la IIIª República francesa (Alfred
Fouillé, Émile Durkheim –más inspirador
que perteneciente a esa corriente de pensamiento reformista–, Léon Bourgeois, Charles
30
LOCKE, J.: Segundo tratado sobre el gobierno civil
(1690), Madrid, Alianza Editorial, 1990.
31
Una perspectiva de más largo alcance sobre la
construcción de la identidad modernas, en TAYLOR, CH.:
Fuentes del yo. La construcción de la identidad moderna
(1989), trad. A. Lizón, Barcelona, Paidós, 2006; GAUCHET, M.: El desencantamiento del mundo. Una historia
política de la religión, trad. E. Molina, Madrid, Trotta,
2005.
64
Gidé, Celestín Bouglé, entre otros)32. Ello
reflejaba la opción por una vía intermedia
(una pretendida «tercera vía») entre el liberalismo originario y las ideologías más revolucionarias de defensa de la propiedad colectiva
en sustitución de la propiedad privada individual sobre la riqueza y los medios de producción. La propiedad social engloba los derechos sociales, las protecciones sociales y, en
general, el conjunto de servicios públicos y de
bienes colectivos organizados y dispensados
por la sociedad organizada. En coherencia, el
Estado intervencionista y regulador ha de
garantizar las condiciones idóneas para la
cohesión social. Entre esas protecciones se
encuentran la protección contra los riegos de
la existencia (enfermedad, accidente común o
laboral, desempleo, maternidad, vejez, muerte y supervivencia), que remite a la concepción clásica de la previsión social y su desarrollo posterior como Seguridad Social y sus
correspondientes programas sociales. Al
tiempo la Seguridad Social sería elevada rango de un derecho social fundamental33. En
este marco del Estado social asume una función aseguradora frente a los riesgos y una
función distributiva en el reparto de los mismos y en la organización de los servicios
públicos. En este sentido el Estado social
intervencionista («Estado de servicio público») organiza la «sociedad aseguradora», utilizando la tecnología del seguro social (público)
32
La teorización más acabada de la noción de propiedad social como embrión de la que se después se llamaría «ciudadanía social» sería FOUILLÉ, A.: La propiété
sociale et la démocratie, París, Hachette, 1863 (1ª edición), 1884; concepción que mantuvo también en su
obra La ciencia social contemporánea, trad. Prólogo y
Notas de Adolfo Posada, Madrid, La España Moderna,
1894. Sobre la posición de Fouillé y del solidarismo
reformista, véase GURVITCH, G.: La idea del derecho
social (1932), trad. y estudio preliminar de J. L. Monereo
Pérez y A. Márquez Prieto, 2004.
33
Véase OIT.: Seguridad social: un nuevo consenso,
Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 2002. También, insistiendo en el carácter redistributivo de la Seguridad Social, TITMUSS, R. M.: Política social (1974), Barcelona, Ariel, 1981, espec., págs. 118 y sigs.
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JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
como instrumento técnico y político-jurídico
para la gestión y reducción de los riesgos
sociales34. Las clases desposeídas (no propietarias) no podían hacer frente a la inseguridad permanente de su existencia; su falta de
control les colocaba en una situación objetiva
de «imprevisión social» (imprevisión como
estado objetivo), a la que con harta frecuencia
hacía referencia, entre nosotros, José Maluquer como elemento determinante de la organización pública de la gestión de los riesgos
sociales para responder a la necesidad de protección del individuo. Es la perspectiva antropológica que se residenciaba en la liberación
del ser humano de la necesidad. El Estado
social, con toda la maquinaria predispuesta
para la garantía de los derechos de ciudadanía social (que originariamente centraba la
protección entorno al estatuto del empleo) no
resuelve la contradicción entre la igualdad
formal y la desigualdad real, de hecho, pero
busca la implantación una igualdad intermedia, no plena, una igualdad sustancial de
oportunidades en una sociedad de semejantes (y, por consiguiente, diferenciados en su
posición socio-económica), que acabará siendo una de las condiciones de la democracia
moderna. En esa sociedad de semejantes no
hay una igualdad absoluta de condiciones,
sino el objetivo más modesto de un orden
social en el cual las desigualdades materiales
no son susceptibles de provocar la ruptura del
vínculo de común pertenencia al conjunto
social. Los individuos disponen de los recursos y precondiciones sociales mínimas necesarias para mantener relaciones de interdependencia social. El individuo –especialmente el «no propietario»– puede reclamar como
derecho social la garantía de la existencia
digna frente a la colectividad organizada. Inicialmente se articularon protecciones y derechos a la condición del trabajador (esto es,
accediendo a la ciudadanía social a través de
34
Véase la construcción de la sociedad contemporánea como «sociedad aseguradora» (estatalmente aseguradora), en EWALD, F.: L’ État providence, París, Bernard
Grasset, 1986.
un estatuto del trabajo que incorpora garantías sociales no mercantiles; desmercantilización relativa del trabajo, que parte de la premisa político-jurídica de que el trabajo no
debe ser una mercancía, sino que debe estar
vinculado a ciertos derechos, es decir, que el
mercado ha de quedar enmarcado por unas
regulaciones no mercantiles que constituyen,
básicamente, lo que se denomina «lo social»,
concebido como un conjunto coherente de contrapartidas frente a la hegemonía del mercado, que ostentan fuerza normativa y se
encuentran garantizadas por el Poder público), para después abarcar adicionalmente a
todos los ciudadanos en situación objetiva de
necesidad, organizados en colectivos o «poblaciones» funcionalmente acotadas35. Con ello
se instauraría un plano completo de Seguridad Social tendente a asegurar a todos los
ciudadanos los medios necesarios para la
existencia digna. La aceptación en el derecho
positivo de los derechos sociales de la ciudadanía habría todo un potencial de posibilidades de desarrollo autónomo de la personalidad individual y se enmarcaría en proceso de
democratización de la sociedad moderna. El
programa de Seguridad Social moderna quería combatir la inseguridad social asegurando la protección frente a ella, sus peligros de
disociación social y la creación de un mundo
más justo36. El Estado social actúa como una
35
Como crítica al individualismo liberal veía Alarcón y Horcas el derecho social (incluidos los seguros
sociales). Véase ALARCÓN HORCAS, S.: Código del trabajo,
tomo 1, Madrid, Editorial Reus, 1927, págs. 34 y sigs.
36
Conviene recordar esto cuando nos encontramos
ante nuevos riesgos de anomía o disolución del orden
social con la emergencia de nuevas incertidumbres y
rupturas del vínculo social. El problema había sido perfectamente intuido por Durkheim en el desarrollo de la
cuestión social en la sociedad industrial (véase MONEREO
PÉREZ, J. L.: «La filosofía social y jurídica de Durkheim:
trabajo, solidaridad y cuestión social», en Civitas. Revista
española de Derecho del Trabajo, núm. 131 (2006),
págs. 587 y sigs. ) y en sus manifestaciones más recientes
se pueden vislumbrar respecto a la emergencia de la
«sociedad del riesgo», con la desestandarización y desestructuración del trabajo productivo, la generalización
de la movilidad impuesta, la individualización de la des-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
65
ESTUDIOS
instancia de gestión colectiva de los riesgos
sociales, neutralizando las situaciones de
inseguridad social, procurando reducir los
riesgos y, en caso de no poder evitarlos, atender a sus consecuencias mediante prestaciones de reparación colectiva de los mismos.
En relación a este proceso diacrónico en la
historia de la Seguridad Social ha existido
siempre una propuesta y una tensión política
y doctrinal de distintos modelos de protección
social pública en atención a los modelos proponibles de Estados del Bienestar. El modelo
«paineano», propuesto por Thomas Paine
(1737-1809) 37, pero que encontró también
desigualdad social (individualización negativa) y la aparición de nuevas formas de gestión más flexible de los
riesgos sociales (correspondientes al llamado «estatuto
de la movilidad» impuesto por las nuevas formas de
organización de la producción y de división del trabajo
social). Esta forma de sociedad ha encontrado su formulación definida en BECK, U.: La sociedad del riesgo. Hacia
una nueva modernidad, Barcelona, Paidós, 1998; CASTEL, R.: Las metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado, Barcelona, Paidós, 1997; MONEREO
PÉREZ, J. L.: Derechos sociales de la ciudadanía y ordenamiento laboral, Madrid, CES, 1996; ROSANVALLON, P.: La
nueva cuestión social. Repensar el Estado providencia,
Buenos Aires, Eds. Manantial, 1995.
37
Este modelo tipo ideal (que no hasta el momento
no ha tenido una cristalización específica en un modelo
real o histórico), más que en el valor de la solidaridad
estricta, se basa en la equidad o justicia social. Su idea
subyacente es que todos los individuos que tienen ingresos económicos renuncian, con carácter obligatorio, a
una parte de los mismos, con la finalidad de constituir
un fondo destinado a pagar incondicionalmente un
ingreso uniforme a todos los miembros de la sociedad.
Véase PAINE, TH.: «Justicia Agraria (1797)», en El sentido
común y otros escritos, Estudio preliminar y traducción
de R. Soriano y E. Bocardo, Madrid, Tecnos, 1990, págs.
97 a 119. Su propuesta es conceder a todo ciudadano
una renta o ingreso básico de ciudadanía con carácter
incondicional; una renta básica configurada como
«derecho, no caridad» (Ibid., pág. 105).
Su propuesta ha encontrado en los últimos años una
cierta revalorización como base doctrinal de la propuesta de implantación de un «ingreso de ciudadanía» o
«renta básica incondicional». Para su fundamentación
crítica puede consultarse, VAN PARIJS, P.: ¿Qué es una
sociedad justa?, Barcelona, Ariel, 1993; MONEREO PÉREZ,
J. L.: Derechos sociales de la ciudadanía y ordenamiento
66
otros representantes (como Joseph Charlier y
Henry George), el modelo bismarckiano, propuesto por Otto Von Bismarck (1815-1898)38,
y, en fin, el modelo «beveridgiano»39, defendido por William Henry Beverdige (1879-1963).
Ha existido una imbrincación entre estos
modelos, aunque en una dirección que tiende
a abrir más espacios hacia la solidaridad, con
la conformación de modelos mixtos de Seguridad Social, aunque las últimas tendencias
racionalizadoras tienden a separar ambas
lógicas internas del seguro y de la solidaridad.
Se busca un Estado social activo, con una activación del Sistema de Seguridad Social, para
hacer frente a las nuevas formas de inseguridad social en sociedades del riesgo40. Origina-
laboral, Madrid, CES, 1996; y en colaboración con
MOLINA NAVARRETE, C.: La renta activa de inserción, Granada, Editorial Comares, 1997. La renta básica ha sido
definida como un ingreso conferido por una comunidad
polítia a todos sus miembros, sobre una base individual,
sin control de recursos ni exigencia de contrapartida».
Cfr. VAN PARIJS, PH. y VANDERBORGHT, Y.: La renta básica.
Una medida eficaz para luchar contra la pobreza, Barcelona, Paidós, 2006, pág. 25.
38
Este modelo tipo ideal (que toma como base el
modelo real o histórico Alemán) da lugar típicamente a
los sistemas de previsión social, basados en la «socialización» de la técnica del seguro y el principio contributivo.
39
Este modelo tipo ideal (que toma como base el
modelo real o histórico anglosajón) da lugar típicamente
a los sistemas modernos de asistencia social renovada
(Seguridad Social Asistencial). Se basa en las técnicas de
ayuda y en el principio o valor de la solidaridad. En todo
caso, el principio solidarista encontraría su fundamentación doctrinal más decidida en la corrientes del «solidarismo jurídico», cuyo funador fue BOURGEOIS, L.: Solidarité, París, Armand Colin, 1896 (de próxima reedición
en Editorial Comares, Granada, 2008). Véase LAURENT,
A.: Solidaire, si je le veux, París, Les Belles Lettres, 1991;
MONEREO PÉREZ, J. L. y CALVO GONZÁLEZ, J.: «Estudio preliminar» de DUGUIT, L.: Manual de Derecho Constitucional, Granada, Ed. Comares, 2004.
40
BECK, U.: La sociedad del riesgo, Barcelona, Paidós, 1998. También CASTEL, R.: L’ insécurité sociale. Qu’
est-ce qu’ étre protége?, París, Éditions du Seuil, 2003,
donde ante el hecho de la emergencia de la incerteza se
reclama una política de reconfiguración de los mecanismos de protección social (Ibid., espec., cap. IV), y
ESPING-ANDERSEN, G.: Fundamentos sociales de las economías postindustriales, Barcelona, Ariel, 2000.
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JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
riamente los sistemas públicos de protección
social trataron de hacer frente a la situación
de imprevisión objetiva de las clases desposeídas, vinculando derecho sociales (legales) a
la condición del trabajador, es decir, introduciendo componentes estatutarios en la posición contractual del trabajador. En la vertiente de la protección social se utilizó la técnica del seguro, en el marco de un programa
de ingeniería social, que transformó la sociedad salarial en una sociedad estatalmete aseguradora, donde el poder público es el garante del reparto del coste de los riesgos sociales,
frente a la alternativa privatizadora de su
organización selectiva. Lo que se produce es
una «desmercantilización relativa» del trabajo, dejando de ser una relación estrictamente
mercantilizada41: se asociación a la protección en el trabajo con la protección del trabajador «pasivo» (seguros de accidentes, enfermedad, jubilación, etc.). De este modo se
«politiza» la condición salarial, respetando la
propiedad privada y el régimen de libertad de
empresa en el marco de una economía social
de mercado. El traslado a la esfera políticojurídica de los conflictos redistributivos conduce a la instauración de una sociedad de
semejantes, diferenciada, pero no una sociedad de iguales42. Todo el esfuerzo de autores y
«reformadores de acción» como Beveridge y
Maluquer se dirigieron, según las preocupaciones y mentalidad de la época, hacia la instauración de derechos sociales de previsión y
Seguridad Social construyéndolos a partir del
trabajo, estos es, como operación políticolegislativa enmarcada en un programa de
desmercantilización relativa (y por ello también de humanización) de la situación social
de las clases trabajadoras. Es así que se hacía
41
Véase MONEREO PÉREZ, J. L.: Derechos sociales de
la ciudadanía y ordenamiento laboral, Madrid, CES,
1996; CASTEL, R.: Las metamorfosis de la cuestión social.
Una crónica del salariado, Madrid-Buenos Aires, Paidós,
1997.
42
Véase BOURGEOIS, L.: Solidarité, París, 1896 (reedición, París, Presses Universitaires du Septentrion,
1998).
necesario establecer un seguro obligatorio
impuesto y garantizado por el Estado social.
Autores como Maluquer y Salvador (defensor más bien de un modelo bismarkiano de
tipo contributivo y de base profesional, aunque con vocación expansiva no limitada a los
trabajadores asalariados)43 y Beveridge (con
su propuesta de instaurar un sistema universal y uniforme de Seguridad Social44) apreciaVéase MONEREO PÉREZ, J. L.: Los orígenes de la
Seguridad Social en España: José Maluquer y Salvador,
Granada, Ed. Comares, 2007. Entre nosotros se indicó
que la tendencia extensiva de los beneficiarios de una
organización pública de los seguros sociales, siendo el
ideal asegurar a todos contra todos los riesgos. Tanto más
beneficioso será el seguro social cuanto mayor sea el
número de personas que comprenda. Cfr. GONZÁLEZ
POSADA, C.: Seguros sociales (Enfermedad, invalidez,
vejez, muerte), obra premiada por el Ilustre Colegio de
Abogados de Madrid, en el concurso libre del «Premio
Cortina», Madrid, Imp. del Asilo de Huérfanos del S. C.
de Jesús, 1926, pág. 47.
44
Véase su famoso Informe sobre la Seguridad
Social, Seguro Social y Serviciso Afines. Informe de Lord
Beveridge, Madrid, MTSS, 1989. Sobre su pensamiento
puede consultarse, HARRIS, J.: William Beveridge : A Biography, Oxford, 1977; PELLING, H.: The Labour Governments, 1945-51, Londres, 1984. Son particularmente
útiles los ensayos del propio BEVERIDGE, S. W.: Las Bases
de la Seguridad Social (1943), versión de Teodoro Ortiz,
México, FCE, 1946 (1ª edición española, 1944); y una
valoración de conjunto, ALONSO OLEA, M.: «Cien años de
seguridad social», en Papeles de Economía Española,
núm. 12-13 (1982), págs. 109 y sigs. En el marco de la
Segunda Guerra Mundial se buscaba la integración y la
solidaridad las políticas de solidaridad social no eran ajenas a ese contexto crítico. Beveridge pudo afirmar que
«sólo a medida que los hombres vayan considerándose
como parte de un todo mayor, como hijos de un mismo
Padre, irán desapareciendo del mundo el egoísmo y las
luchas que conducen a la auto-destrucción». Cfr. BEVERIDGE, S. W.: «Las cinco reglas cristianas» (Discurso ante
la reunión de la diócesis de Rochester, 10 de noviembre
de 1942), en BEVERIDGE, S. W.: Las bases de la Seguridad
Social (1943), trad. T. Ortiz, México, FCE, 1946 (1ª edición española, 1944), pág. 49. El plan de Seguridad
Social comprende tres partes. En primer lugar, un programa completo de seguros sociales en prestaciones en
dinero. En segundo lugar, un sistema general de subsidios infantiles, tanto cuando el padre gana dinero como
cuando no lo gana. Finalmente, un plan general de cuidados médicos de todas clases para todo el mundo
43
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
67
ESTUDIOS
ron tempranamente la necesidad de reformular los términos del contrato social, intensificando las políticas de solidaridad social45. Al
tiempo se percibe la insuficiencia de la protección social pública basada exclusivamente
en la técnica del seguro. A pesar de sus diferencias de enfoque (y no tanto en la ideología
básicamente conservadora, pero no reaccionaria; y con el dato biográfico común adicional de su relación previa con entidades privadas aseguradoras), ambos coincidían en la
necesidad de expansión de la Seguridad
Social, y en la combinación de lo público y lo
privado en el sistema de provisión social46.
Sería en la segunda postguerra mundial
cuando se generalizó la convicción de que la
conveniencia de consagrar a la Seguridad
Social como un derecho humano fundamen-
(Ibid., «Plan para la Seguridad Social», cit., pág. 65). Por
cierto, Beveridge observaba que «ningún plan de seguro
social es satisfactorio si existe desocupación en masa»
(Ibid., «Seguridad Social y política social», cit., pág. 168).
Hace notar que: «Tres son las condiciones esenciales
para que exista la seguridad en el mundo después de la
guerra. La primera condición es que se implante la justicia en lugar de la fuerza como árbitro entre las naciones.
La segunda condición es que tiene que existir una oporunidad razonable de realizar un trabajo productivo
para cada individuo en lugar de la desocupación. La tercera condición es que tiene que existir la seguridad de
que se tendrán ingresos suficientes para estar a cubierto
de la indigencia cuando por cualquier razón no se pueda trabajar. Cada una de esas tres condiciones –paz, una
tarea mientras se pueda trabajar, ingresos suficientes
cuando no se pueda trabajar- es esencial» (Ibid., «Los
tres puntales de la Seguridad», pág. 244).
45
Véase ROSANVALLON, P.: La crisis de l’ état providence, París, 1981, pág. 29.
46
Beveridge había propuesto un sistema universal y
uniforme de Seguridad Social. Se trataba de consagrar el
principio de subsistencia. Las prestaciones tenían que
ser lo suficientemente bajas como para no interferir el
desarrollo de la ayuda propia, y al mismo tiempo satisfacer las necesidades básicas. El círculo virtuoso que proponía residía en elaborar una reforma social que ayudase, en primer lugar, a las personas más necesitadas y
estimulase al mismo tiempo la ayuda propia entre los
más afortunados, pero sin dejar de proteger a las clases
medias. Véase BALDWIN, P.: La política de solidaridad
social. Bases sociales del Estado de Bienestar europeo
1875-1975, Madrid, MTSS, 1992, págs. 194 y sigs.
68
tal47, superando al menos desde un punto de
vista formal las posiciones meramente defensivas y de contención social (como técnica de
orden y control social y sustitutivo de reformas más intensas). Al final lo que subyace y
se vertebra en los sistemas de Seguridad
Social es una constelación de intereses
correspondientes a distintos grupos sociales
que en su interacción dinámica determinaron
el modelo de Seguridad Social, es decir, la
solidaridad institucionalizada expresa en
términos de Seguridad Social.
Paulatinamente se afirma la idea base de
una constitución social cuyo eje pivota sobre
la realización plena de la triada de los derechos sociales de la ciudadanía (las dimensiones civil, política y social) y la plasmación del
principio de solidaridad social (lo que comporta la realización por los poderes públicos de
políticas redistributivas), que implica la instrumentación de políticas intervencionistas
de integración y de desmercantilización
social48. Estos dos rasgos constitutivos le dife-
47
El mérito le corresponde ante todo a GURVITCH,
G.: The Hill of Social Rightis, Nueva Cork, 1946 (la versión francesa es de 1944), que propuso una declaración
universal de derechos sociales fundamentales que incluía a el derecho a la Seguridad Social. Más adelante se
sitúa la Declaración de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas de 1948, incorporando su reconocimiento como derecho en un texto internacional de valor
programático y político-jurídico extraordinariamente
influyente. Lo que vino después es una historia bien
conocida (Carta Social Europea de Turín de 1961; Pacto
Internacional de derechos económicos, sociales y culturales de 1966, etcétera).
48
Véase MONEREO PÉREZ, J. L.: «La política social en
el Estado del Bienestar: los derechos sociales de la ciudadanía como derechos de «desmercantilización»», en
Revista de Trabajo y Seguridad Social, núm. 19 (1995),
págs. 7 y sigs. La Constitución de la Segunda República
de 1931, incluyó en su programa social la obligación de
los poderes públicos de garantizar a los trabajadores «las
condiciones necesarias de una existencia digna» y el
establecimiento de un régimen de previsión social que
incorporarse los seguros de enfermedad, accidente,
paro forzoso, vejez, invalidez y muerte, y la protecicón
de la maternidad. Aún así, la régimen de libertad subsidiada perdurá en la Segunda República, al menos res-
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JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
rencian del modelo del constitucionalismo
liberal49. En el constitucionalismo social se
pecto de las subvenciones públicas para prestaciones
por desempleo. La República no llegó a implantar el
seguro obligatorio de desempleo en una período histórico en que socialmente hubiera sido necesario dados los
efectos de la crisis de 1929. Sobre la regulación de la
previsión social en la Segund República, véase MONTOYA
MELGAR, A.: Ideología y lenguaje en las leyes laborales,
Madrid, Civistas, 1992 y la trilogía sobre los seguros
sociales en España dirigidas por Mª. D. Gómez Molleda,
MTSS, 1988. El Decreto de 25 de mayo, regula la previsión social contra el paro (Gaceta 27 mayo), el Decreto
de 30 de septiembre de 1931, aprueba el Reglamento
de la Caja Nacional contra el Paro Forzoso (Gaceta 2
octubre) , el Decreto de 13 de junio de 1935, el Patronato Nacional de Socorros Contra el Paro Forzoso
(Gaceta 15 junio), Decreto Ley de 28 de mayo de 1931,
concesión de préstamos por el INP para remediar el
paro obrero (Gaceta 29 mayo), Ley de 7 de junio de
1934, creación de una Junta Nacional para la adopción
de medidas contra el pago (Gaceta, 8 julio), Ley de 13
de febrero de 1935, obras públicas urgentes para remediar el paro forzoso (Gaceta 14 febrero), Ley de 25 de
junio de 1935, medidas transitorias para remediar el
paro obrero (Gaceta 26 junio), Decreto de 1 de agosto
de 1935, préstamos a los Ayuntamientos y a las Diputaciones para la realización de obras en remedio del paro
obrero (Gaceta 2 de agosto), Decreto de 29 de agosto de
1935, imposición de una décima de recargo sobre las
contribuciones territorial e industrial para remediar el
paro obrero (Gaceta 31 de agosto), Decreto Ley de 14
de marzo de 1936, préstamos para obras públicas en
remido del paro obrero (Gaceta, 15 de marzo), Ley de
13 de julio de 1936, modificación de la Ley de 25 de
junio de 1935 de lucha contra el paro (Gaceta 15 julio).
49
Precisamente se ha hecho notar que el «modelo
social burgués» descansaba esencialmente en la premisa
de que la sociedad dispone de mecanismos de autogobierno que conducen de manera automática a la prosperidad y la justicia sólo con que se les permita actuar sin
impedimentos. Presupuesto de su eficacia era la autonomía de los subsistemas sociales, que permitía a estos
desarrollarse al margen de la dirección política según sus
propios criterios de racionalidad; la libertad individual
iual para todos hacía las veces de instrumento de esta
autonomía. Con tales premisas, el bien común ya no fue
una magnitud firme y materialmente definida sino que
resultaba de la concurrencia de las decisiones de las
voluntades individuales: se formalizó y procedimentalizó. Véase GRIMM, D.: Constitucionalismo y derechos fundamentales, Est. prel., de A. López Piña, y trad. de R.
Sanz Burgos y J. L. Muñoz de Baena Simón, Madrid,
Trotta, 2006, págs. 57-58, y 175 y sigs.
produce una materialización de las tareas del
Estado ante el fracasos político-social del
modelo social burgués (liberal individualista). Éste modelo de constitucionalismo liberal
dejo una división de clases que hacía imposible un autogobierno pacífico de la sociedad.
De manera que la justicia social no podía
esperarse que resultara de automáticamente
del libre juego de las fuerzas sociales, sino
que debería sería lograda por medios políticos50. Ello condujo a la materialización del
problema de la justicia y de la seguridad de
los individuos y de las familias.
3. LAS NUEVAS NECESIDADES
Y TÉCNICAS EMERGENTES
DE LA SEGURIDAD SOCIAL «PASIVA»
A LA «ACTIVA» (EL ESTADO SOCIAL
ACTIVO)
Es un lugar común constatar como hecho
jurídico-político la redefinición del Modelo de
Seguridad Social en un marco de referencia
representado por la crisis del Estado del
Bienestar y de los modelos de gestión de los
riesgos y las nuevas situaciones de necesidad
(las ya presentes y las emergentes). El punto
de partida es, desde luego, que los modelos
actuales de bienestar social se crearon hace
varias décadas, y en lo principal, no hacen
sino reflejar los rasgos históricos de la situación del empleo, familia y riesgos típicos de la
época en cuestión y su desarrollo diacrónico.
Ello supone, ahora como antes, la necesidad
de reconstrucción los actuales sistemas de
bienestar –y dentro de ellos los subsistemas
de Seguridad Social– para adaptarlos funcional y teleológicamente al tipo de riesgos y
situaciones de necesidad emergentes en la
actual coyuntural, pero sin olvidar enmarcarlos en el modelo de sociedad que queremos y
es posible construir en las próximas décadas.
Son, pues, necesarias las reformas de adaptación al cambio estructural. Es aquí cuando
50
Véase HOBHOUSE, L. T.: The elements of Social Justice, Londres, George Allen and Unwin, 1922, pág. 16.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
69
ESTUDIOS
conviene incidir en la idea de ciclo largo de la
Seguridad Social, especialmente para no
atender tan sólo en el horizonte de las reformas sociales al presente, sino también en una
perspectiva secuencial de medio y largo plazo. Es necesario programar y tomar en consideración la utilidad de las medidas de reforma que se van adoptando, esto es, su adecuación con las exigencias de la realidad social.
Por ello es preciso adoptar un enfoque responsable y anticipador en la construcción
dinámica del edificio del sistema de Seguridad Social para las generaciones venideras.
En el momento presente se ha de ir más
allá de las reformas de adaptación para articular una estrategia de acción positiva encaminada a introducir ya verdaderas reformas
estructurales. Esto es lo que se necesita para
atender a las exigencias de protección planteadas por los nuevos riesgos y las nuevas
situaciones de necesidad emergentes en las
sociedades desarrolladas. Los nuevos riesgos
sociales son riesgos a que la gente ahora hace
frente durante el curso de sus vidas como
resultado de cambios económicos y sociales
asociados a la transición a una sociedad postindustrial51. Son muchos los factores de base
objetiva determinantes de la conformación de
los nuevos riesgos y necesidades sociales, que
determinarán una redefinición de los programas del bienestar; es decir, una nueva arquitectura del Estado social. Veámoslo.
a) Cambio en el ciclo de vida de las personas
En la etapa anterior, en la llamada edad
de oro de los Estados del Bienestar, la transición a la edad adulta se producía en una edad
temprana y en cierta medida tenía un carácter esencialmente predecible. En ese período
la edad adulta prácticamente coincidía con el
51
Véase TAYLOR-GOOBY, P.: «New Risks and Social
Change», en TAYLOR-GOOBY, P. (ed. ).: New Risks, New
Welfare. The Transformation of the European Welfare State, Oxford, Oxford University Press, 2004, págs. 1 a 28,
en particular, págs. 3-4.
70
primer empleo estable del hombre y con el
matrimonio. Era un hecho bastante generalizado que la mayoría de las mujeres dejaban
de trabajar con el primer embarazo y sólo una
minoría se reincorporaba después de tener un
hijo. Es lo cierto que un análisis de las biografías paradigmáticas de esa época revele
una muy significativa homogeneidad en la
pautas que presiden la correlación entre la
edad y el inicio de la carrera profesional. En
términos generales para la mayor parte de
las personas la fase activa del curso vital estaba acentuadamente estandarizada y era lineal en gran medida.
En la etapa actual, por el contrario, la
transición a la edad adulta tiende a retrasarse y se prolonga al mismo tiempo. Los períodos de educación son más largos. Pero, además, llama poderosamente la atención el
hecho de que esa transición tiene un carácter
más desordenado en la medida en que los
jóvenes (especialmente las mujeres) necesitan, antes de comenzar a formar una familia,
priorizar muchos aspectos relacionados con
sus vidas. La misma inestabilidad en las relaciones de pareja, unida a la inestabilidad
laboral, producen biografías mucho menos
lineales. Estos son elementos que han de
tomarse en consideración para la elaboración
de las políticas públicas de edades en conexión las tendencias evolutivas de los mercados de trabajo.
b) Las transformaciones de las estructuras familiares. Pluralidad de nuevas
formas de familias y hogares
Las transformaciones demográficas registradas en las últimas décadas modifican profundamente las formas familiares y la estructura de los hogares. Ha aumentado la probabilidad de divorcio; es muy baja la nupcialidad; el matrimonio ya no se considera como
una institución necesaria por una parte relevante de la población (jóvenes, más también
adultos y personas de edad madura); la
fecundidad está siendo muy baja y los signos
de recuperación no se ven contrapesados por
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JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
los de baja. No obstante, entre estos varios
elementos existen numerosas correspondencias en un complejo movimiento que repercute en las estructuras familiares. El peso de los
diversos tipos de hogares sufre un cambio
radical, en el sentido de una mayor diversificación (el hogar de la pareja casada con hijos,
en otro tiempo regla, subsiste ciertamente
como dominante, auque no exclusivamente:
emergen nuevos tipos de hogares, anteriormente poco relevantes, que adquieren una
importancia proporcional creciente), una participación del tejido demográfico (los hogares,
de muy escasa dimensión, de una o dos personas, experimentan una fuerte expansión,
mientras que disminuyen considerablemente
también los hogares de gran tamaño), una
feminización progresiva de las personas de
regencia (más o menos acusada atendiendo a
la conformación específica de cada país, aunque tiende a acentuarse: divorciadas sin
hijos, solteros que no viven en cohabitación,
mujeres de edad madura después de la pérdida de su compañero, familias monoparentales: la mujer que se convierte por lo general
en «cabeza de familia» como consecuencia de
la ruptura de los lazos matrimoniales) y un
aislamiento creciente (en el sentido de vivir
solo en un apartamento: aislamiento voluntario o inducido por las circunstancias; a los solteros que eligen vivir solos se añaden los
divorciados, cada vez más numerosos, personas de edad madura y ancianos, para los cuales el aislamiento pueden transformase, a
veces rápidamente, en soledad y ensimismamiento; ello porque, a causa de la baja de la
fecundidad, se reduce la descendencia)52.
El modelo de familia también ha cambiado, a la par que los modos de vida. En efecto,
la familia estándar de la época de la posguerra va en declive y viene siendo desplazada
por una diversificación de modelos de hogar.
52
CONSEJO DE EUROPA: «Informe sobre la seguridad
social en un sociedad cambiante», Estrasburgo, 1989,
recogido en La seguridad social en una sociedad cambiante, Madrid, MTSS, 1992, págs. 115-116.
Se asiste a una reducción del tamaño medio
del hogar. Ha disminuido, en efecto, el número de familias numerosas. Han aumentado
los hogares unipersonales o monoparentales;
las familias se mantienen en virtud de los dos
sueldos de la pareja; se incrementa la proporción de los hogares de dos personas, es decir,
sobre todo, las parejas, casadas o no, sin hijos
o con hijos ya educados; las parejas son más
flexibles e inestables. Se aprecia la tendencia
hacia la aparición de formas de vida «atípicas» o nuevas, como las uniones libres, los
hogares rehechos que crean vínculos diversos
a los del modelo de familia tradicional: medio
hermanos o hermanas, nuevo compañero e
hijos del otro cónyuge, hijos nacidos de la primera unión de cada uno de los compañeros.
Son, las ya referidas, familias monoparentales en creciente aumento. De todas esas
transformaciones cualitativas se infiere una
intensa movilidad de los individuos y una
mayor diversidad de las trayectorias vitales.
Es así que las trayectorias vitales son más
numerosas y diversificadas, pues a una biografía continua le sustituye una serie de
secuencias independientes unas de otras,
viviendo las personas sucesivamente, cada
vez en mayor proporción, en varias estructuras familiares diferentes, de manera que la
inestabilidad opera ya como la regla de referencia vital. Es el distintivo de la hora presente.
Por otra parte, a medida que avanza el
«mercado secundario de trabajo» se produce
una dualización entre los trabajadores insertos en este segmento del mercado laboral
(trabajadores precarios, con bajos salarios y
malas condiciones de trabajo) y los trabajadores pertenecientes al mercado primario más
protegido, con mejores salarios y en general
condiciones de trabajo. Las familias con integrantes que están vinculados al mercado
secundario sufren más riesgos y situaciones
de vulnerabilidad (incluidos el de la pobreza y
la exclusión social) y presentan nuevas necesidades de protección social. En este fenómeno interfiere la inmigración, donde una políti-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
71
ESTUDIOS
ca de flujos migratorios ha podido representar en algunos países –quizás el nuestro también– una cierto remedio a los déficit del
movimiento demográfico natural «interno»
(envejecimiento de la población, descenso en
la tasa de natalidad, etc.). Pero, más allá del
factor positivo de carácter coyuntural, ya las
mismas familias de inmigrantes se sitúan, en
muchos casos, en el límite de las situaciones
de pobreza, vinculada a la posición de debilidad de los inmigrantes en el mercado de trabajo, con la atribución de derechos sociales de
la ciudadanía «debilitados».
Se avanza progresivamente hacia la generalización de la que se ha dado en llamar
familia «postradicional», la cual, sin que se
produzca una ruptura total respecto a la
familia moderna, supone un cambio cualitativo de su fisonomía. Cuatro grandes rasgos
caracterizan a esa emergente familia «postradicional»: 1º) Aparece en un contexto de reestructuración acelerada de la institución, derivada de lo que los teóricos de la modernización reflexiva han denominado el proceso de
destradicionalización, proceso éste que a su
vez se intensifica en el marco del proceso de la
globalización, la reflexividad y la individualización características de las sociedades contemporáneas. 2º) La reorganización se traduce, esencialmente, en una pluralización y desestandarización de las formas de convivencia,
expresada ante todo por el incremento los
nuevos tipos de hogar, tales como los unipersonales, los monoparentales o los carentes de
núcleo. 3º) La diversificación y mayor complejidad de las trayectorias vitales que enlazan
los fenómenos demográficos básicos que habían venido definiendo su pulso vital, tales
como el inicio de relaciones sexuales, la
emancipación, el matrimonio o la procreación. Todo ello fricciona, en términos de ruptura, con las formas anteriores de familia, en
las cuales dichos fenómenos, atribuido a la
competencia exclusiva de la familia, seguían
una secuencia cronológica preestablecida,
anterior a la decisión individual. Esta familia
se apoya, por último, en un lazo matrimonial
72
más contingente y vulnerable, lo que la sitúa
en una nueva situación de riesgo y oportunidad que hace de ella una institución social
más inestable, incierta y vulnerable. Sin
embargo, ni los procesos son lineales, ni puede establecerse un nuevo modelo de validez
general en todos los países europeos. La
mayor parte de los países, incluido el nuestro,
presentan una dialéctica entre continuidad y
cambio53. Lo cierto es que se han producido
cambios demográficos (envejecimiento, descenso de las tasas de natalidad), cambios en
las estructuras de las edades, con nuevos
repartos de los ciclos vitales de las personas,
la inestabilidad de las relaciones de pareja, y
la transformación de la composición de los
hogares54. Todo ello se ha de tomar en consideración para instrumentar de modo flexible
los mecanismos de protección social; regulación flexible para atender a las variaciones
del ciclo vital.
Por otra parte, la tasa de natalidad se ha
reducido. Ello tiene que ver con factores culturales pero también con el hecho objetivo de
que en muchas ocasiones las parejas encuentran graves dificultades para formar el tipo
de familia que realmente quieren. Se hallan
condicionados por problemas relativos a la
inserción debilitada (precaria) en el mercado
de trabajo y por los bajos niveles de renta. El
problema de las bajas tasas de natalidad,
aparte de su dimensión antropológica, es una
cuestión particularmente importante en un
sistema financiero de reparto, bajo en el equi-
53
BARAÑO CID, M. y DE LA PAZ, J.: «Pluralización y
modernidad de los hogares y las formas familiares:
Hacia la familia postradicional», en GONZÁLEZ ORTEGA, S.
(Coord. ).: Seguridad Social y Familia, Madrid, La LeyActualidad, 1999, pág. 4.
54
Véase en GARCÍA NINET, I. y RIVAS VALLEJO, P.: «La
protección de la familia», en VVAA.: Comentario a la
Constitución Socio-Económica de España, Monereo, J.
L., Molina, C. y Moreno, Mª. N. (Dirección), Granada,
Ed. Comares, 2002; BLÁZQUEZ AGUDO, E. Mª.: Las prestaciones familiares en el sistema de la Seguridad Social,
Madrid, Universidad Carlos III de Madrid-BOE, 2005, y
la amplia bibliografía allí citada.
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JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
librio entre la población activa y la población
pasiva.
Las políticas de Seguridad Social se han
basado en una noción anticuada de la familia,
presidida por el reparto tradicional de los
roles entre el varón y la mujer, y además se
partía de una situación de estabilidad de las
familias. Esto ha cambiado de modo radical.
En la idea de adecuar las políticas sociales a
las nuevas estructuras familiares se sitúan
una multiplicidad de medidas legislativas.
Una idea-fuerza subyace: el Estado social
debe proteger más intensamente a las familias –en su diversidad– y establecer una serie
de medidas específicas de apoyo, que son
correlativas a los servicios que la institución
familiar presta a la sociedad en su conjunto.
Pero en el bien entendido de que una política
de familia, articulada por las políticas de
Seguridad Social, comporta una revisión
estructural de la situación y de los estatutos
de la mujer en el Derecho Social.
La primera de ellas a destacar es la que se
refiere a la conciliación entre la vida laboral
y familiar. Aquí tuvo un papel relevante la
Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras. Esta Ley es
reflejo de una política de apoyo a la familia,
aportando un enfoque global e integrado de
la problemática de la conciliación de la vida
laboral y familiar. El incremento de la participación de la mujer en el mercado de trabajo, unido al todavía desigual reparto entre
hombres y mujeres de las responsabilidades
domésticas y familiares (fundamentalmente,
crianza y educación de niños, y atención a
mayores en situación de dependencia), pone
al descubierto la necesidad de continuar
avanzando en la consecución de un entorno
más equilibrado, en el que la organización de
la vida cotidiana de millones de ciudadanos
no implique una carga extra de responsabilidad para muchos de ellos, que frecuentemente se encuentran con dificultades para compatibilizar su presencia y actividad en las
esferas laboral y doméstica. La conciliación
de las dos vertientes, que se incorporó a la
agenda pública hace algunos años, se ha convertido en un asunto prioritario en el diseño
de las políticas de igualdad y empleo55. La
promoción de la conciliación familiar y laboral se vincula a un cambio cualitativo en las
formas tradicionales de división social del
trabajo, que determinaba un reparto del trabajo entre el hombre (trabajo productivo
externo) y la mujer (trabajo productivo en el
hogar). Esto cambia con la incorporación
generalizada de la mujer en el mercado de
trabajo. Ciertamente, la inserción generalizada de la mujer en el mercado laboral ha
motivado uno de los cambios sociales más
profundos en el pasado siglo veinte, que está
llamado a tener una progresión en el presente siglo. Este hecho hace necesario configurar un sistema que contemple las nuevas
relaciones sociales surgidas y un nuevo modo
de cooperación y compromiso (que lo es de
distribución interna de cargas familiares)
entre mujeres y hombres que permita un
reparto equilibrado de responsabilidades en
la vida profesional y en la privada. Ello
implica que para garantizar la efectividad
del principio de igualdad de oportunidades
para ambos sexos respecto al acceso y permanencia en el mercado laboral es preciso establecer medidas que propicien que el trabajador pueda asumir las cargas familiares y promover en lo posible el mayor compromiso del
trabajador varón en las tareas familiares. Lo
cual se conecta con las políticas públicas de
apoyo a las familias, uno de cuyos objetivos
(junto a los de compensación de cargas familiares y redistribución de las rentas y el de
conseguir un satisfactorio equilibrio demográfico atendiendo al hecho de que la familia
es eje del sistema de reproducción) es precisamente la conciliación de la vida laboral y
familiar para atender a la familia (aparte de
favorecer la incorporación en el mercado de
55
CES.: «Panorama sociolaboral de la mujer en
España», Boletín elaborado por el Área de Estudios y
Análisis del CES, núm. 45 (2006).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
73
ESTUDIOS
trabajo de la mujer y el principio de igualdad
entre ambos sexos)56.
También es importante la incidencia de la
Ley Orgánica 3/2007, de 22 de mayo, para la
Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres. Su
presupuesto político-jurídico es que resulta
necesaria una acción normativa dirigida a
combatir todas las manifestaciones aún subsistentes de discriminación, directa o indirecta, por razón de sexo y a promover la igualdad
real entre mujeres y hombres, con remoción
de los obstáculos y estereotipos sociales que
impiden alcanzarla. Dicha exigencia se deriva de nuestro ordenamiento constitucional e
integra un genuino derecho de las mujeres,
pero es a la vez un elemento de enriquecimiento de la propia sociedad española, que
contribuirá al desarrollo económico y al
aumento del empleo. La ordenación general
de las políticas públicas, bajo la óptica del
principio de igualdad y la perspectiva de
género, se plasma en el establecimiento de
criterios de actuación de todos los poderes
públicos en los que se integra activamente, de
un modo expreso y operativo, dicho principio»
(Exposición de Motivos). De ahí su carácter
transversal, pues, en efecto, se consagra
legalmente la «transversalidad» del principio
de igualdad de trato entre mujeres y hombres
(Conforme al art.15, «El principio de igualdad
de trato y oportunidades entre mujeres y
hombres informará, con carácter transversal,
Sobre esta problemática puede consultarse, entre
la abundante bibliografía al respecto, ALMENDROS GONZÁLEZ, M. A.: Familia y Trabajo. Comentario práctico a la
Ley de Conciliación de la Vida Familiar y Laboral: Aspectos laborales, Granada, Ed. Comares, 2002; ID.: La protección social de la familia, Valencia, Tirant lo blanch,
2005; FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ, J. J. y MARTÍNEZ BARROSO,
Mª. R.: Las prestaciones familiares de la Seguridad Social,
Albacete, Editorial Bomarzo, 2007. En la perspectiva de
la transversalidad propia de las políticas de genero, consúltese MONTOYA MELGAR, A. (Dir. ).: Igualdad de mujeres
y hombres. Comentario a la Ley Orgánica 3/2007, de 22
de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, Pamplona, Editorial Aranzadi, 2007, espec., cap. V,
págs. 357 y sigs.
56
74
la actuación de todos los Poderes Públicos.
Las Administraciones públicas lo integrarán,
de forma activa, en la adopción y ejecución de
sus disposiciones normativas, en la definición
y presupuestación de políticas públicas en
todos los ámbitos y en el desarrollo del conjunto de todas sus actividades»)57. Se quiere
incidir con medidas jurídicas eficientes en la
división tradicional del trabajo social entre
hombres y las mujeres. No se trata solo de
conciliar la vida personal y familiar con la
vida laboral de las mujeres, se desea ir más
lejos para evitar que se perpetúe el rol de
asunción por la mujer de las responsabilidades familiares. Se persigue que ambos –varón
y mujer– asuman de modo igualitario las responsabilidades familiares, garantizando a
ambos en igualdad de oportunidades una
efectiva posibilidad de conciliar la vida personal, familiar y laboral. Es esta dirección de
política del Derecho se sitúa la normativa
internacional (así el Convenio OIT número
156, de 1981, y la Recomendación OIT, número 165, de 1981, sobre trabajadores con responsabilidades familiares; y, en el ámbito de
la Unión Europea, la Directiva 96/34/CE, de 3
de junio 9 de 1996, relativa al Acuerdo Marco
sobre el Permiso Parental celebrado por los
interlocutores sociales europeos, UNICE,
CEEP y CES) y nuestra propia Ley 3/2007.
Esa orientación realza la necesidad de corresponsabilizar en las tareas domésticas y de cuidado, sin olvidar las medidas de apoyo directo
y específico al colectivo de las mujeres. El art.
44.1 de la Ley 3/2007, lo dice expresamente:
«Los derechos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral se reconocerán a los
trabajadores y las trabajadoras en forma que
fomenten la asunción equilibrada de las responsabilidades familiares, evitando toda discriminación basada en sus ejercicio».
Sobre el principio de igualdad en una visión general puede consultarse DWORKIN, R.: Virtud soberana: la
teoría y la práctica de la igualdad, Barcelona, Ed. Paidós,
2003; MARTÍN VIDA, M. Á.: Fundamentos y límites constitucionales de las medidas de acción positiva, Madrid,
Civitas, 2003.
57
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
Todo el Titulo IV regula el derecho al trabajo en igualdad de oportunidades, incorporando medidas para garantizar la igualdad
entre mujeres y hombres en el acceso al
empleo, en la formación y en la promoción
profesionales, y en las condiciones de trabajo.
Es de realzar, en este orden de ideas, que las
políticas de empleo tendrán como uno de sus
objetivos fundamentales incrementar la participación de las mujeres en el mercado de
trabajo y avanzar en la igualdad efectiva
entre mujeres y hombres. Para ello, se mejorará la empleabilidad y la permanencia en el
empleo de las mujeres, potenciando su nivel
formativo y su adaptabilidad a los requerimientos del mercado de trabajo» (art.42.1).
Por otra parte, los Programas de inserción
laboral activa comprenderán todos los niveles educativos y edad de las mujeres, incluyendo los de Formación Profesional, Escuelas
Taller y Casas de Oficios, dirigidos a personas en desempleo, se podrán destinar prioritariamente a colectivos específicos de mujeres o contemplar una determinada proporción de mujeres (art.42.2).
Es de hacer que incorpora, además, entre
los derechos laborales de los trabajadores y
las trabajadoras, la protección frente al acoso
sexual y al acaso por razón de sexo. Además
del deber general de las empresas de respetar
el principio de igualdad en el ámbito laboral,
se contempla, específicamente, el deber de
negociar planes de igualdad en las empresas
de más doscientos cincuenta trabajadores o
trabajadoras (cfr. Cap.III, sobre «Los planes
de igualdad de las empresas y otras medidas
de promoción de la igualdad»). Para favorecer
la incorporación de las mujeres al mercado de
trabajo, se establece un objetivo de mejora del
acceso y permanencia en el empleo, potenciando su nivel formativo y su adaptabilidad
a los requerimientos del mercado mediante
su posible consideración como grupo de
población prioritario de las políticas activas
de empleo (art.42.1). Igualmente, la Ley recoge una serie de medidas sociales y laborales
concretas, que quedan reguladas en las dis-
tintas disposiciones adicionales de la misma.
La medida más innovadora para favorecer la
conciliación de la vida personal, familiar y
laboral es el permiso de paternidad de trece
días de duración, ampliable en caso de parto
múltiple en dos días más por cada hijo o hija
a partir del segundo. Se trata de un derecho
individual y exclusivo del padre, que se reconoce tanto en los supuestos de paternidad
biológica como en los de adopción y acogimiento. También se introducen mejoras en el
actual permiso de maternidad, ampliándolo
en dos semanas para los supuestos de hijo o
hija con discapacidad, pudiendo hacer uso de
esta ampliación indistintamente ambos progenitores. Estas mismas mejoras se introducen igualmente para los trabajadores y trabajadoras autónomos y de otros regímenes especiales de la Seguridad Social (Exposición de
Motivos).
Se refuerza el reconocimiento de los «derechos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral» (art.44). Tales derechos (que
son verdaderos derechos sociales) se reconocerán a los trabajadores y las trabajadoras en
forma que fomenten la asunción equilibrada
de las responsabilidades familiares, evitando
toda discriminación basada en su ejercicio
(art.44.1). Destacan dos medidas típicas que
enlazan la lógica laboral y la lógica protectora de la Seguridad Social: En primer lugar, el
permiso y la prestación por maternidad se
considerarán en los términos previstos en la
normativa laboral y de Seguridad Social
(art.44.2). En segundo lugar, para contribuir
a un reparto más equilibrado de las responsabilidades familiares, se reconoce a los padres
el derecho a un permiso y una prestación por
paternidad, en los términos previstos en la
normativa laboral y de Seguridad Social
(art.44.3), que desde un punto de vista técnico-jurídico es un supuesto típico de suspensión del contrato de trabajo con el correspondiente derecho a las prestaciones del sistema
de Seguridad Social. En realidad, existe una
estrecha conexión entre las políticas de conciliación de la vida familiar y laboral, lo que
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
75
ESTUDIOS
permite comprender que esa relación quede
explicitada en la regulación de la LOI
(art.44). Los derechos de conciliación (cuyo
objetivo directo es proteger los intereses
familiares) constituyen una técnica indirecta
para la realización efectiva del principio de
igualdad, lo que justifica su tratamiento en
una norma que pretende promover la igualdad real de mujeres y hombres. En efecto,
«como sexo femenino y responsabilidades
familiares son factores que suelen ir unidos
pues la práctica social demuestra que el cuidado de la familia recae preferentemente
sobre las mujeres, todas las medidas que permiten a los trabajadores compatibilizar su
trabajo con el cuidado de sus hijos o familiares, indirectamente tienen una finalidad de
promoción de la igualdad efectiva entre mujeres y hombres»58. Se persigue una distribución más justa de las responsabilidades familiares y facilitar la compatibilidad entre el
trabajo productivo externo con el cuidado del
hogar y atención a la familia. Se enlaza, pues,
política de igualdad y política de protección
familiar, contribuyendo a que los trabajadores puedan compatibilizar el trabajo con la
debida atención las exigencias familiares,
aunque en el sistema normativo de la LOI
ello se realice desde la perspectiva de luchar
contra la discriminación por razón de sexo,
pasando, en este contexto, a un segundo plano el objetivo de la política familiar.
En términos de conjunto, las modificaciones en materia laboral comportan la introducción de algunas novedades en el ámbito de
Seguridad Social, recogidas en las Disposiciones adicionales de la Ley. Entre ellas
deben destacarse especialmente la flexibilización de los requisitos de cotización previa
58
Véase MONTOYA MELGAR, A. (Dir.).: Igualdad de
mujeres y hombres. Comentario a la Ley Orgánica
3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de
mujeres y hombres, Pamplona, Editorial Aranzadi, 2007,
págs. 357-358; TORTUERO PLAZA, J. L.: 50 Propuestas para
racionalizar la maternidad y facilitar la conciliación laboral, Madrid, Civitas, 2006, pág. 35.
76
para el acceso a la prestación de maternidad,
el reconocimiento de un nuevo subsidio por la
misma causa para trabajadoras que no acrediten dichos requisitos o la creación de la
prestación económica por paternidad (véase,
señaladamente, la Disposición Adicional
decimoctava, «Modificaciones de la LGSS)
(Exposición de Motivos). Las innovaciones
introducidas son ciertamente relevantes59.
59
Se modifica el párrafo primero de la letra c) del
apartado 1 del art. 38 LGSS, que queda redactado en los
siguientes términos: «c) Prestaciones en las situaciones
de incapacidad; maternidad; paternidad; riesgo durante el embarazo; riesgo durante la lactancia natural; invalidez, en sus modalidades contributiva y no contributiva;
jubilación, en sus modalidades contributiva y no contributiva; desempleo, en sus niveles contributivo y asistencial; muerte y supervivencia; así como las que se otorguen en las contingencias y situaciones especiales que
reglamentariamente se determinen por Real Decreto, a
propuesta del MTAS». Se modifica también el apartado
4 del art. 106 LGSS, el apartado 3 del art. 124 LGSS, se
añade un nuevo apartado 6 al art. 124 LGSS, se modifican el apartado 1 del art. 125 LGSS y el Capítulo IV bis
del Título II de la LGSS, regulador de la «Maternidad», al
cual se le da una nueva redacción. El actual Capítulo IV
ter del Título II, pasa a ser el Capítulo IV quáter, introduciéndose en dicho Título un nuevo Capítulo IV ter, regulador de la «Paternidad». «Serán beneficiarios del subsidio por paternidad trabajadores por cuenta ajena que
disfruten de la suspensión referida en el art. 133 octies,
siempre que, reuniendo la condición general exigida en
el art. 124. 1, acrediten un período mínimo de cotización de 180 días, dentro de los siete años inmediatamente anteriores a la fecha de inicio de dicha suspensión, o, alternativamente, 360 días a lo largo de su vida
laboral con anterioridad a la mencionada fecha, y reúnan las demás condiciones que reglamentariamente se
determinen» (art. 133 nonies). Serán beneficiarios de la
prestación económica correspondiente, a saber: «La
prestación económica por paternidad consistirá en un
subsidio que se determinará en la forma establecida por
el art. 133 quáter para la prestación por maternidad, y
podrá ser denegada, anulada o suspendida por las mismas causas establecidas para esta última». De modifican
igualmente el art. 134 LGSS, el art. 135 LGSS, se añade
un nuevo Capítulo IV quinquies en el Título II de la
LGSS, relativo al «Riesgo durante la lactancia natural», se
modifica la letra b) del apartado 1 del art. 172, el art.
180 LGSS. Se añade un nuevo apartado 5 al art. 211. Se
modifica el apartado 1 del art. 217, el apartado 2 del art.
222, los párrafos tercero y cuarto del apartado 3 del art.
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JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
La Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de
medidas en materia de Seguridad Social,
apunta también a una particular atención al
ciclo vital (vinculado con la familia)60. Esta
reforma está en parte inducida por las transformaciones de los ciclos vitales laborales
(envejecimiento de la población activa, precarización de los mercados de trabajo, etc.) y
familiares (cambios en las estructuras familiares y en los modos de vida). La reforma se
inscribe en un proceso de concertación social
(pretende –como expresamente indica la
Exposición de Motivos– dar el adecuado
soporte normativo a buena parte de los compromisos relativos a la acción protectora
incluidos en el Acuerdo sobre Medidas en
materia de Seguridad Social, suscrito el 13 de
julio de 2006 por el Gobierno y las organizaciones sindicales y empresariales más representativas).
Entre las medidas de reforma de la acción
protectora ocupa un lugar central:
1º) El tratamiento de las prestaciones por
hijo a cargo en la Seguridad Social. En el
Acuerdo se establece que «la mejora de las
deducciones por hijo a cargo en la legislación
tributaria (IRPF), de las prestaciones económicas del nivel contributivo de la Seguridad
Social y de las prestaciones familiares del
nivel no contributivo garantizarán un refuerzo de las políticas de apoyo a las familias con
menores ingresos». Esta previsión es impor-
222. Se añade un nuevo párrafo quinto al apartado 3 del
art. 222. Se modifica la disposición adicional sexta
LGSS, la disposición adicional séptima, el apartado 4 de
la disposición adicional octava y la disposición adicional
undécima bis («Prestaciones por maternidad y por paternidad en los Regímenes Especiales»). Se da nueva redacción a la disposición adicional undécima ter. Se introduce una nueva disposición adicional cuadragésima cuarta
(«Períodos de cotización asimilados al parto»).
60
Véase el excelente Comentario de MONTOYA MELGAR, A. (Dir.).: Igualdad de mujeres y hombres. Comentario a la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo para la
igualdad efectiva de mujeres y hombres, Pamplona, Editorial Aranzadi, 2007.
tante, porque estas prestaciones de la Seguridad Social por hijo cargo no habían merecido
la debida atención en las Recomendaciones
del Pacto de Toledo (en las dos versiones básicas, de 1995 y su revisión de 2003). La reforma propuesta persigue tanto el incremento
de las prestaciones de la Seguridad Social
como el aumento de las deducciones fiscales,
actuándose sobre ambas medidas. No obstante, todavía la doble vía de protección legal es
insuficiente (la protección familiar directa
mediante prestaciones económicas, en cuantías y en cobertura, y la protección fiscal).
Sería preciso replantear la articulación de
ambas vertientes de apoyo a las familias de
menos ingresos desde una perspectiva más
integrada. En todo caso la senda abierta por
el Acuerdo permite vislumbrar que en sucesivos Acuerdos de concertación social se podrá
operar desde un enfoque más unitario e integrador61.
2º) La reforma de la pensión de jubilación
y las medidas de edad (jubilación flexible y
necesidades de funcionamiento de los procesos productivos; el fomento legislativo de la
prolongación voluntaria de la vida laboral).
En relación a las medidas adoptadas en el
ámbito de la acción protectora derivada de las
prestaciones económicas contributivas, se
reforma nuevamente la pensión de jubilación, estableciendo un período mínimo de
cotización en 15 años efectivos de cotización,
o su equivalente real en días/cuota. La medida ampliatoria de esfuerzo contributivo real
tiene la finalidad ya explicitada de incrementar la correspondencia entre cotizaciones y
prestaciones. La medida persiste en esa fina-
61
El art. 6 de la Ley 40/2007, da nueva redacción al
párrafo segundo de la letra a) del art. 181 LGSS: «El causante no perderá la condición de hijo o de menor acogido a cargo por el mero hecho de realizar un trabajo
lucrativo por cuenta propia o ajena siempre que continúe viviendo con el beneficiario de la prestación y que
los ingresos anuales del causante en concepto de rendimientos del trabajo, no superen el 100 por ciento del
salario mínimo interprofesional, también en cómputo
anual».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
77
ESTUDIOS
lidad de endurecer los requisitos de acceso, la
cual se llevará a cabo tras un período de aplicación progresiva (en cinco años)62. En cierto
modo se aprovecha –en estas y otras medidas
que se había recogido en el Acuerdo– la buena
situación financiera actual el Sistema para
establecer en determinadas medidas períodos transitorios (o de implantación gradualista) amplios que eviten fuertes costes sociales
inmediatos y su efecto disolvente de cuestionar la aceptabilidad social del proceso reformista. En el Derecho vigente el período de
cotización mínimo para acceder a la pensión
de jubilación es de 15 años de cotización, pero
es criterio jurisprudencial consolidado desde
hace tiempo que a efectos de alcanzar el derecho se computan también los días/cuota, es
decir los días equivalentes de cotización por
pagas extras que van prorrateados en las
doce bases de cotización del año. El Acuerdo
elimina este cómputo al exigir 15 años efectivos o su equivalente en días/cuota. Esta
medida es problemática porque puede penalizar el acceso a la pensión de jubilación de
determinados colectivos con excesiva rotación y carreras laborales cortas o con mayor
interrupción, y por ello especialmente vulnerables en el campo laboral y de la protección
laboral (contratados temporales y, en general, trabajadores precarios). De ahí el posible
reproche por el efecto reductor y expulsivo de
la protección dispensada por el sistema público de pensiones. Por lo que se refiere a la jubilación, y con el fin de incrementar la correlación entre cotizaciones y prestaciones, se
establece en la Ley 40/2007 que, para acreditar el período mínimo de cotización actualmente exigido para acceder al derecho a la
pensión, se computarán únicamente los días
Según el art. 161. 1, b) LGSS, se exige «tener
cubierto un período mínimo de cotización de quince
años, de los cuales al menos dos deberán estar comprendidos dentro de los quince años inmediatamente
anteriores al momento de causar el derecho. A efectos
del cómputo de los años cotizados no se tendrá en cuenta la parte proporcional correspondiente por pagas
extraordinarias.
62
78
efectivos de cotización y no los correspondientes a las pagas extraordinarias. Con respecto
a la edad de jubilación se prevé la posibilidad
de aplicar coeficientes reductores en relación
con nuevas categorías de trabajadores, previa
realización de los correspondientes estudios
de todo orden, con modificación de las cotizaciones, y sin que la edad de acceso a la jubilación pueda situarse en menos de 52 años
(art.161 bis LGSS). En cuanto a la modalidad
de jubilación parcial se supedita el acceso de
la misma, como regla general, al cumplimiento de 61 años de edad, a que el trabajador tenga una antigüedad de seis años en la empresa
y a que acredite un período de cotización de
30 años, y ello con el fin de garantizar que
esta clase de jubilación se avenga mejor a los
objetivos que con ella se pretenden obtener.
Se establecen, asimismo, ajustes en los porcentajes de reducción máxima y mínima de la
jornada habitual de trabajo del trabajador
que pasa a la jubilación parcial, así como la
necesidad de que la base de cotización del trabajador relevista no podrá ser inferior al 65
por ciento de aquella por la que venía cotizando el trabajador que pasa a la jubilación
parcial (art.166 LGSS).
En relación con quienes prolonguen voluntariamente su vida laboral más allá de la
edad ordinaria de jubilación se establece la
percepción de una cantidad a tanto alzado,
cuando el pensionista tenga derecho a la pensión máxima, o de un porcentaje adicional
sobre la base reguladora de la pensión, cuando no se alcance dicha cuantía máxima. Se
prevén medidas de mejora de las pensiones
de quienes la causaron anticipadamente
como consecuencia de un despido antes del 1
de enero de 2002, así como la consideración
como involuntaria de la extinción de la relación laboral cuando ésta se produzca en el
marco de expedientes de regulación de
empleo. Por lo que aquí más interesa se pretende avanzar en el camino ya iniciado de
favorecer la prolongación voluntaria de la
vida laboral más allá de la edad legal de jubilación, pero sin olvidar tampoco la necesidad
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de paliar las consecuencias negativas experimentadas por los trabajadores de más edad
expulsados prematuramente del mercado de
trabajo. Las «medidas de edad», y en particular la edad de jubilación, siempre han tenido
una especial centralidad en los procesos
reformistas. La reforma –propuesta por el
Acuerdo en la línea postulada por el Pacto de
Toledo y sus revisiones posteriores– aborda
medidas relativas a la Jubilación parcial,
Jubilación anticipada, reducción de la edad
por realización de trabajos penosos, peligrosos o tóxicos, cotización a la Seguridad Social
durante la percepción del subsidio de desempleo para mayores de 52 años, y de incentivo
a la prolongación voluntaria de la vida laboral. En términos generales, salvo las medidas
de edad contempladas por razón del riesgo
profesional significativo, se persigue en este
haz de medidas heterogéneas conciliar la
mejora de la protección satisfecha y la viabilidad económica del Sistema. Asimismo se pretende favorecer la prolongación del período
de vida activa del trabajador a través de típicas medidas positivas de alentamiento público institucional63. Además, se quiere establecer una mayor conexión entre los mecanismos
de jubilación flexible y las necesidades de funcionamiento de los procesos productivos. En
las jubilaciones anticipadas se toma en consideración las producidas en el marco de los
procesos de reestructuración empresarial
63
La recomendación 10ª del Pacto de Toledo, ya
había apuntado a la conveniencia de flexibilizar la edad
de jubilación, y el Acuerdo para la Mejora y el Desarrollo del Sistema de Protección Social de 2001, había realzado la necesidad de modificar la regulación actual de la
pensión de jubilación, de manera que la misma no impida una presencia social activa de los ciudadanos, teniendo en cuenta que, a su vez, que esta permanencia repercute en la propia autoestima del trabajador, tiene efectos positivos sobre el sistema de pensiones, y, de modo
más general, presenta indudables ventajas para el conjunto de la sociedad que, de esta forma, puede aprovechar las experiencias y los conocimientos de los trabajadores de más edad. Cfr. VV. A. A.: Acuerdo para la mejora y el desarrollo del sistema de protección social,
Madrid, MTAS, 2001, pág. 35.
(Expedientes de regulación de empleo), indicando que «se adoptarán las medidas normativas necesarias, en orden a calificar como
involuntaria la extinción de la relación laboral producida en el marco de los ERE, a los
efectos de aplicación de las reglas de Seguridad Social sobre jubilación anticipada, en los
términos del art.161.3 y de la disposición
transitoria 3ª de la Ley General de la Seguridad Social». Ello otorgaría una protección
adecuada y mayor seguridad a la posición
jurídica de los trabajadores afectados.
Respecto a la reducción de la edad de jubilación por la realización de trabajos de riesgos (penosos, peligrosos o tóxicos), con el límite de los 52 años, se afronta un problema realmente existente; a saber: son muchos los
colectivos de trabajadores que han demandado reducir la edad de jubilación por realizar
ese tipo de trabajos (v.gr., trabajadores de la
construcción, bomberos, transportistas por
carretera, etc.). Dos observaciones sobre ello.
Por un lado, se acuerda, como premisa lógica,
delimitar los colectivos destinatarios, y, por
otro, señalar que la medida de reducción de la
edad tiene carácter subsidiario, pues solo
cuando no sea factible modificar las condiciones de trabajo (vía ordinaria para resolver
estas situaciones), entonces se establecerán
los correspondientes coeficientes correctores.
Los compromisos contraídos en el Acuerdo
cristalizan en el nuevo art.161 bis, relativo a
la jubilación anticipada64.
La política de incentivación de la prolongación voluntaria de la vida laboral es una
medida de edad que atiende a neutralizar un
64
Conforme al art. 161 bis. 1 de la LGSS «La edad
mínima a que se refiere la letra a) del apartado 1 del artículo anterior podrá ser rebajada por Real Decreto, a
propuesta del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales,
en aquellos grupos o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa,
tóxica, peligrosa o insalubre y, acusen elevados índices
de morbilidad o mortalidad, siempre que los trabajadores afectados acrediten en la respectiva profesión o trabajo el mínimo de actividad que se establezca…».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
79
ESTUDIOS
fenómeno complejo representado por el previsible desequilibrio entre trabajadores activos
(y cotizantes) y «pasivos» (perceptores de
prestaciones públicas), atendiendo a las
variables demográficas (aumento de la esperanza de vida de la población y un bajo índice
de natalidad) y a la opción político-organizativa (razonable, por lo que tiene de solidaria y
eficiente) de nuestro Sistema de Seguridad
Social por un modelo de financiación de
reparto. Se utiliza una política de incentivos
económicos (técnica propia del Derecho promocional o de fomento). En todo caso, la pensión de jubilación a partir de los 66 años deberá ser superior a la que correspondería a los
65 años. Por lo demás, la modificación que
incorpora el Acuerdo hace posible que a través del complemento a tanto alzado más la
pensión pueda llegar hasta el tope máximo de
cotización (34.772, 4 euros en cuantía anual).
Constituye, igualmente, un incentivo para
que a los trabajadores con rentas altas les sea
más atractivo cotizar por las bases máximas
de cotización. La desincetivación de la edad
de jubilación anticipada sobre la edad legal es
un objetivo comúnmente aceptado en las instituciones internacionales, siendo preferente
en el Pacto de Toledo. Se apuesta por avanzar
en el objetivo de que la edad real de jubilación
se aproxime a la edad legal y evitar cualquier
tipo de discriminación por razón de edad que
comporte una expulsión prematura del mercado de trabajo (en la mayor parte de los
casos «pseudo-voluntaria» o muy forzada). El
respecto a la edad ordinaria de jubilación contribuye a salvaguardar el sistema de pensiones ante el dilema planteado por el aumento
del gasto derivado del progresivo envejecimiento de la población y, por el momento, el
reducido índice de natalidad (especialmente
preocupando en nuestro país). Se opera también una reordenación de la combinación
(figuras coligadas) entre la jubilación parcial
y el contrato de relevo, ante el riesgo de un
desbordamiento del gasto social (a destacar,
que para acceder a la jubilación parcial será
preciso la acreditación, por parte del «trabajador relevado», de un período de antigüedad
80
mínima en la empresa de seis años, período
que será exigido paulatinamente). El Pacto
de Toledo, ya desde su formulación originaria, consideró que sería muy aconsejable, en
términos financieros y sociales, facilitar la
prolongación voluntaria de la vida activa de
quienes libremente lo deseen65.
3º) La reforma de las pensiones de viudedad y orfandad. Su relativo Aplazamiento y
significación político-jurídica del mismo. La
idea-fuerza del Acuerdo era llevar a cabo una
reforma en profundidad de las pensiones de
viudedad y orfandad. El tratamiento de la
Pensión de viudedad presenta modificaciones
cualitativas y de envergadura, dirigidas, en
lo principal, a delimitar su función protectoria específica (vinculándola con la dependencia real de rentas) y a adecuar la acción protectora dispensada a las nuevas realidades
sociales de las uniones de pareja estable.
Comenzando con la misma declaración de
principios, en el sentido de que «la pensión de
viudedad debe recuperar su carácter de renta
de sustitución y reservarse para aquellas
situaciones en las que el causahabiente contribuía efectivamente al sostenimiento de los
familiares supérstites: matrimonio parejas
de hecho, siempre que tuviesen hijos en
común con derecho a la pensión de orfandad
y/o existiese dependencia económica del
sobreviviente respecto del causante de la
pensión; o personas divorciadas perceptoras
de las pensiones previstas en el Código Civil».
Se desea realzar que la finalidad de la pensión de viudedad es reparar la minoración de
ingresos como consecuencia del fallecimiento
de un miembro de la familia, atendiendo a
65
Véase «Informe de la Ponencia para el análisis de
los problemas estructurales del sistema de Seguridad
Social y de las principales reformas que deberán acometerse» (Pacto de Toledo), Boletín Oficial de las Cortes
Generales de 12 de abril de 1995, Serie E, núm. 134,
recogido en el libro Informe de la Ponencia para el análisis de los problemas estructurales del sistema de la Seguridad Social y de las principales reformas que deberán
acometerse. Pacto de Toledo, Madrid, MTSS, 1996,
pág. 56.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
que el mismo perjuicio lo tiene una familia
matrimonial como una familia de hecho. El
derecho a la pensión de viudedad no es un
derecho subjetivo incondicionado o indiferenciado respecto a la situación de dependencia
de ingresos. El conjunto de medidas previstas
es globalmente coherente con ese criterio. Sin
embargo, como se constata en el Pacto de
Toledo en su versión actualizadora de octubre
de 2003 (a través de la correspondiente renovación parlamentaria) y en el propio Acuerdo
Político-Social, es precisa una reformulación
integral y completa de la pensión de viudedad. Es necesario tomar en consideración el
hecho de que la incorporación significativa de
la mujer al mercado de trabajo ha contribuido
a que se opere un cambio cualitativo en las
relaciones de dependencia económica que las
mujeres venían manteniendo respecto a los
varones. Es esa transformación radical la que
ha motivado que no sean poco los países europeos los que estén reconsiderando la naturaleza y objetivos de las pensiones de viudedad.
En tal sentido las críticas al modelo legal
vigente se han centrado en su carácter indiferenciadamente vitalicio y la compatibilidad
con el trabajo y con otras pensiones de la
Seguridad Social. Por otro lado, se confiere
protección pública del mismo modo a la viuda/o con independencia de que trabaje o no,
sea anciana o joven, discapacitada o no, tenga
varios hijos o ninguno. Ello puede desvirtuar
la lógica interna de la pensión de viudedad;
puede, además, entrañar un despilfarro de
recursos en prestaciones para quien lo necesite, e incluso, paradójicamente, puede suponer
una insuficiente protección de las personas
que se hallan en auténticos estados de necesidad merecedora de protección pública. La
reforma acometida en la rama de protectora
relativa a la muerte y supervivencia ha sido
más modesta con la modificación de los artículos 171, 173, 174, 174 bis («Prestación temporal de viudedad») y 175.1, 177 y 179 LGSS
(Texto refundido aprobado por Real Decreto
Legislativo 1/1994, de 20 de junio). Hasta tal
punto es así que la reforma estructural necesaria y de mayor calado, esto es, la reforma
integral de la pensión de viudedad, se emplaza para un momento ulterior. En efecto,
según la disposición adicional vigésima quinta, «el Gobierno, siguiendo las recomendaciones del Pacto de Toledo, elaborará un estudio
que aborde la reforma integral de la pensión
de viudedad»66. A pesar de todo, en la rama de
supervivencia67, las mayores novedades conciernen a la pensión de viudedad y, dentro de
ésta, a su otorgamiento en los supuestos de
parejas de hecho que, además de los requisitos actualmente establecidos para las situaciones de matrimonio, acrediten una convivencia estable y notoria durante al menos
cinco años, así como dependencia económica
del conviviente sobreviviente en un porcentaje variable en función de la existencia o no de
hijos comunes con derecho a pensión de
orfandad. También se introducen modificaciones en las condiciones de acceso a la pensión de viudedad en caso de matrimonio. En
los supuestos excepcionales en los que el
fallecimiento del causante esté ocasionando
por una enfermedad común y no existan hijos
comunes, se exige un período reducido de convivencia matrimonial y, de no acreditarse el
mismo, se concederá una prestación temporal
de viudedad. El acceso a la pensión de viudedad de las personas separadas judicialmente
o divorciadas queda condicionado a la extinción por el fallecimiento del causante de la
pensión compensatoria a que se refiere el
art.97 del Código civil. Si, mediando divorcio,
Véase «Informe de la Ponencia para el análisis de
los problemas estructurales del sistema de Seguridad
Social y de las principales reformas que deberán acometerse» (Pacto de Toledo), Boletín Oficial de las Cortes
Generales de 12 de abril de 1995, Serie E, núm. 134,
recogido en el libro Informe de la Ponencia para el análisis de los problemas estructurales del sistema de la Seguridad Social y de las principales reformas que deberán
acometerse. Pacto de Toledo, Madrid, MTSS, 1996.
67
En caso de muerte, cualquiera que fuera su causa,
se otorgarán, según los supuestos, alguna o algunas de
las prestaciones siguientes (art. 171. 1): a) Un auxilio por
defunción (art. 173); b) Una pensión vitalicia de viudedad (art. 174); c) Una prestación temporal de viudedad
(art. 174bis); y d) Una pensión de orfandad (art. 175).
66
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
81
ESTUDIOS
existiera concurrencia de beneficiarios con
derecho a pensión, se garantiza el 40 por ciento de la base reguladora a favor del cónyuge
sobreviviente o de quien, sin ser cónyuge,
conviviera con el causante y cumpliera los
requisitos establecidos. Asimismo, se prevé la
posibilidad de que la suma de las pensiones
de orfandad y de viudedad pueda rebasar el
importe de la base reguladora del causante
cuando el porcentaje aplicable para el cálculo
de la pensión de viudedad sea del 70 por ciento, con el fin de que la aplicación de éste último no vaya en detrimento de la cuantía de las
pensiones de orfandad (art.174 LGSS). Finalmente, la equiparación de las parejas de
hecho a las matrimoniales lleva a extender el
tratamiento seguido para la viudedad también con respecto al auxilio por defunción y a
las indemnizaciones a tanto alzado en caso de
muerte derivada de accidente de trabajo o
enfermedad profesional. La ausencia de una
regulación jurídica de carácter general respecto a las parejas de hecho hace imprescindible delimitar, si bien exclusivamente a efectos de la acción protectora de la Seguridad
Social, los perfiles identificativos de dicha
situación, intentando con ello una aproximación, en la medida de lo posible, a la institución matrimonial. No obstante, habida cuenta de la imposibilidad de conseguir la plena
equiparación entre las parejas matrimoniales y las de hecho, se hace inviable la plena
igualación en el régimen jurídico de las prestaciones de viudedad. La evolución de las
estructuras familiares hará inevitable al
tiempo dicha equiparación.
En cuanto a la acción protectora no contributiva se produce un incremento de las pensiones mínimas. En primer lugar, «se extenderá, de forma paulatina, la garantía de los
complementos a mínimos a los pensionistas
de incapacidad permanente total cualificada
menores de 60 años, de manera que, tras
dicho proceso gradual, todos los perceptores
de la pensión de incapacidad permanente
total cualificada puedan percibir los complementos a mínimos, siempre que reúnan los
82
requisitos que, legal y reglamentariamente,
se hayan establecido». Da un paso más en la
mejora de la protección, en la línea de la revalorización de 2005 que introdujo la garantía
de mínimos a los pensionistas de Incapacidad
Permanente Total Cualificada para los menores de 64 años y hasta los 60 años de edad. En
la misma dirección de ampliación de la protección se sitúa a la referencia de que «A efectos de la percepción de los correspondientes
complementos a mínimos por viudedad, para
beneficiarios de 60 años, la acreditación de
una discapacidad igual o superior al 65 por
100 se equiparará a la existencia de cargas
familiares». Ello se traduce también en un
incremento significativo de la cuantía de la
pensión.
Corresponde hacer referencia aquí a la
Nueva Ayuda pública Universal a las familias. En tal sentido la Ley 35/2007, de 15 de
noviembre, por la que se establece la deducción por nacimiento o adopción en el impuesto sobre la renta de las personas físicas y la
prestación económica de pago único de la
seguridad social por nacimiento o adopción.
El objetivo de esta Ley es complementar, en
el ámbito de ayudas a la familia, el conjunto
de instrumentos existentes para facilitar la
conciliación de la vida personal, familiar y
laboral de las personas y compensar, en cierto grado, los gastos ocasionados en el hogar
familiar. Tal objetivo responde a la necesidad
de hacer frente a largo plazo a la tendencia
existente en España de envejecimiento de la
población. El art.1 de dicha Ley dispone que
la misma tiene «por objeto regular una nueva
deducción fiscal en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y una nueva prestación no contributiva de la Seguridad Social
por el nacimiento o la adopción de hijos». Su
fundamento constitucional de encuentra en
el art.39 CE, que ordena a los poderes públicos asegurar una protección adecuada a la
familia, en los ámbitos social, económico y
jurídico. Este mandato es un principio programático que prefigura los fines del Estado
en esta materia, situándose en la misma
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
línea de las grandes declaraciones contenidas
en los textos internacionales (Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea o la Carta Social Europea, que consideran a la familia como elemento esencial de la
sociedad, teniendo derecho a una protección,
en los planos jurídico, económico y social,
para lograr su desarrollo. Sobre esta base
constitucional, el sistema de Seguridad
Social contempla prestaciones económicas
por hijo o menor acogido a cargo, cuya cuantía
está en función de la edad y circunstancias de
los hijos y prestaciones económicas de pago
único por nacimiento de tercer y sucesivos
hijos y por parto múltiple. Estas prestaciones
familiares se sistematizaron y unificaron con
el RD 1335/2005, de 11 de noviembre, por el
que se regulan las prestaciones familiares de
la Seguridad Social. Por otra parte, la legislación fiscal regula igualmente determinados
beneficios, en relación con las cargas familiares, como son el «mínimo familiar» que se
aplica para determinar la base imponible del
IRPF, así como la deducción de la maternidad
a favor de madres dadas de alta en la Seguridad Social que tengan a cargo un menor de
tres años. La Ley 35/2007, afronta la necesidad de complementar las prestaciones existentes e incrementar el apoyo a la familia, a
la vista de las previsiones de envejecimiento
de la población en España. En esta dirección
de política legislativa, se persigue mejorar las
condiciones de las familias en las que se producen nuevos nacimientos o adopciones estableciendo una nueva prestación por nacimiento o adopción de hijo. La prestación consiste en un pago único que tiene la finalidad
de compensar en parte los gastos que ocasiona el nuevo hijo, en especial en la primera
etapa de su vida y es compatible con la actual
deducción por maternidad regulada en el
Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y con las prestaciones por hijo a cargo o
por nacimiento o adopción de tercer o sucesivos hijos, así como con la correspondiente
prestación por parto o adopción múltiple de la
Seguridad Social.
La nueva prestación pública universal se
configura complejamente en forma de dos
modalidades de distinta naturaleza, que
adquieren un carácter novedoso en el sistema
español de protección social. De un lado, tiene
el carácter de beneficio fiscal y minora la cuota diferencial del IEPF, para las personas que
realicen una actividad por cuenta propia o
ajena por la cual estén dadas de alta en la
Seguridad Social en el momento del nacimiento o la adopción, o hubieran percibido en
el periodo impositivo anterior rendimientos o
ganancias de patrimonio, sujetos a retención
o ingresos a cuenta, o rendimiento de actividades económicas por los que se hubieran
efectuado los correspondientes pagos fraccionados, la prestación adquiere el carácter de
beneficio fiscal y minora la cuota diferencial
del Impuesto sobre la Renta de las Personas
Físicas, pudiendo percibirse de forma anticipada. De otro, y de forma subsidiaria, el pago
adquiere la naturaleza de prestación de la
Seguridad Social en su modalidad no contributiva, para las personas que no tienen derecho al beneficio fiscal antes indicado por no
encontrarse en la situación descrita (art.2).
Hay que señalar que con esta medida se
viene a completar, en el ámbito de las ayudas
a la familia, el conjunto de instrumentos que,
a lo largo de la legislatura actual, se han ido
aprobando para facilitar la conciliación de la
vida personal, familiar y laboral de las personas y compensar, en cierto grado, los gastos
ocasionados en el hogar familiar, entre los
que convendría destacar la importante elevación de los mínimos personales y familiares
en la nueva Ley del IRPF. Este tipo de medidas de apoyo a la familia requiere de una
coordinación funcional e institucional con las
Comunidades Autónomas. En este sentido se
establece que «en el marco de las políticas
familiares, el Gobierno impulsará la coordinación con las CCAA en la determinación de
las circunstancias asociadas a las ayudas
familiares y en la integración de las políticas
de la Seguridad Social con las de las mismas,
a fin de conseguir un mayor grado de eficacia
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
83
ESTUDIOS
en la consecución de los objetivos comunes,
respetando en todo caso el marco competencial de las Comunidades Autónomas» (Disposición Adicional 3ª de la Ley 35/2005). Esa
coordinación deberá permitir, entre otros
objetivos, que se garantice a los núcleos familiares que se sitúen en torno al umbral de la
pobreza, a través de la actuación conjunta de
los servicios y de las prestaciones económicas,
que el nacimiento o la adopción de hijos no
empeora su renta disponible y su bienestar. A
tales efectos, se deberá realizar una evaluación de la situación del colectivo señalado así
como de los elementos de refuerzo necesarios
en la acción pública (véase Exposición de
Motivos).
En una valoración de conjunto, se puede
decir, en primer lugar, que toda medida de
apoyo a la familia en la actual coyuntura es
una medida que deberá ser valorada positivamente, pero, en segundo lugar, puede objetarse que debería haberse insertado esta nueva
medida dentro de una política de apoyo familiar más coherente e integral. Cabría, pues,
articularla con un conjunto más amplio de
medidas para hacer efectiva una política de
familia (política de empleo, vivienda, fiscalidad, etc.). Como señalara el Dictamen del
CES, esta nueva medida de apoyo se presenta con carácter aislado, desvinculada de un
marco global de apoyo a las familias que otorgue preferencia a la superación de las carencias actuales en servicios, equipamientos e
infraestructuras de apoyo al cuidado de
niños. Se realza el déficit en infraestructuras
de apoyo a los cuidados de los menores, siendo así que garantizar la provisión, la calidad
y el acceso universal a servicios constituye,
en opinión del CES, la medida más útil para
la consecución de los objetivos de aumentar la
participación laboral de las mujeres y la conciliación de la vida laboral y familiar de las
personas trabajadoras, al tiempo que contribuiría a la creación de empleo y a reforzar el
componente redistributivo de las políticas
sociales. Lo que se necesita implantar es una
política integral de apoyo público a la familia:
84
Por lo pronto, no hay que olvidar que en el
campo de la protección social nuestro país se
encuentra entre los países de la UE-25 que
menor esfuerzo dedica a la función «familia e
hijos». Si bien en los últimos años se ha asistido a algunos avances considerables en
materia de protección social que repercuten
indirectamente en el apoyo a las familias,
especialmente la aprobación de la Ley
39/2066, de Promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación
de dependencia, es lo cierto que España continua careciendo de una política integral en
este ámbito de protección pública. Debe construirse una política estatal e integral de apoyo
a las familias que aborde todas las dimensiones, situaciones y actuaciones posibles. El
CES ha considerado que el Gobierno debería
elaborar un Libro Blanco sobre la protección
de las familias en España, realizando un
diagnóstico de la situación actual y evaluando las medidas y dispositivos existentes a fin
de detectar las carencias y las vías de solución, todo ello desde una perspectiva comparada68. Es precisamente en este marco geneVéase CES: «Dictamen. 9, sobre el Proyecto de
Ley por la que se establece la deducción por nacimiento o adopción en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y la prestación económica de pago único
por nacimiento o adopción de la Seguridad Social»,
Sesión ordinaria del Pleno de 19 de septiembre de
2007. Es lo cierto que existe un amplio conjunto desarticulado de ayudas generales y autonómicas en apoyo a
la familia, con distintos objetivos (conciliación de la vida
laboral y familiar, fomentar la concepción o la adopción
de nuevos hijos, etc. ). Por poner un ejemplo, en el nivel
autonómico –que da cuenta de ello–, véase la Orden
Foral 25/2007, de 26 de enero, de la Consejera de Bienestar Social, Deporte y Juventud, por la que se aprueba
la convocatoria para la concesión de ayudas a mujeres
trabajadoras con hijos menores de tres años para el año
2007. La convocatoria tiene por objeto establecer el
régimen de las ayudas prevista en el artículo único, punto 1. a) de la Ley Foral 7/2005, de 16 de junio, por la que
se modifica la disposición adicional primera «ayudas por
maternidad» de la Ley Foral 16/2003, de 17 de marzo,
de modificación parcial de diversos impuestos y otras
medidas tributarias. Podrán beneficiarse de esta convocatoria las madres que durante el año 2006 hubiesen
realizado una actividad laboral por cuenta propia o aje68
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
ral en el que tendría un mejor encaje la medida propuesta por la Ley 35/2007.
Enlazando con la problemática de la situación de sobrecarga de las familias y con la
facilitación de la emancipación e incorporación al mercado de trabajo de los jóvenes, se
encuentra el Real Decreto 1472/2007, de 2 de
noviembre, por el que se regula la renta básica de emancipación de los jóvenes. Su punto
de partida es que en España existe un retraso
en la edad de emancipación de los jóvenes,
que ocasiona múltiples consecuencias negativas, tanto sociales como económicas y personales. Precisamente una de las causas de este
retraso es el incremento sostenido en los precios de la vivienda de la última década, que
ha dificultado enormemente el acceso de
muchos jóvenes al disfrute de una vivienda,
con lo que han visto obstaculizadas sus posibilidades de emancipación. La «Renta básica
de emancipación» tiene por objeto facilitar la
emancipación de los jóvenes, y consiste en un
conjunto de ayudas directas del Estado destinadas al apoyo económico para el pago del
alquiler de la vivienda que constituye su
domicilio habitual y permanente, en las condiciones y con los requisitos que se establecen
legalmente (art.1). Para acceder a estas ayudas se establecen tres requisitos básicos:
tener una edad comprendida entre los 22
años cumplidos y hasta cumplir los 30, estar
en condiciones de acceder a una vivienda y
disponer de una fuente regular de ingresos;
en todo caso, se fija un límite máximo de
ingresos anuales (art.2). En cuanto a la cuantía de la renta básica de emancipación, cabe
decir que consistirá en tres tipos de ayudas
instrumentalmente vinculadas, con cargo a
na, que en ese periodo de tiempo tuviesen a su cargo
hijos menores de tres años y siempre que la renta de la
unidad familiar esté dentro de los límites que se determinan en la base tercera de esta convocatoria. Reflexiones de interés, en una dirección de crítica constructiva,
sobre las políticas familiares, en PARELLA, S.: «Las políticas
familiares», en ADELANTADO, J. (Coord.).: Cambios en el
Estado del Bienestar, Barcelona, Icaria editorial, 2000,
págs. 415 y sigs.
los presupuestos del Ministerio de la Vivienda: a) Una cantidad mensual de 210 euros con
el fin de facilitar el pago de los gastos relacionados con el alquiler de la vivienda habitual;
b) Una cantidad única de 120 euros si se constituye aval con un avalista privado como
garantía del arrendamiento; y c) Un préstamo sin intereses, de 600 euros, por una sola
vez, reintegrable cuando se extinga la fianza
prestada en garantía del arrendamiento, al
finalizar el último de los contratos de arrendamiento sucesivamente formalizados en el
plazo máximo de cuatro años desde el reconocimiento del derecho a esta ayuda, o, en todo
caso, cuando se dejen de reunir los requisitos
que habilitan para seguir percibiendo la ayuda de la letra a) (art.3). Es evidente que ello
supone una justificada intervención de los
poderes públicos no sólo para dinamizar el
mercado de arrendamientos, sino fundamentalmente favorecer la emancipación de los
jóvenes liberando de la sobrecarga que pesa
sobre las familias y facilitando su inserción
en el mercado de trabajo. Ello supone una
intervención sobre el ciclo vital de las personas en la fase inicial de la vida activa, y muestra la necesidad de coordinar y articular los
distintos ámbitos de intervención pública en
materia de acción social.
c) Cambios en la estructura del empleo
(señaladamente el aumento del empleo
en servicios; trabajo autónomo; trabajo
precario)
La Seguridad Social y el mercado de trabajo están estrechamente ligados desde el
mismo nacimiento de aquélla. Inicialmente
la Seguridad Social se financia, de acuerdo
con la lógica del riesgo y la técnica del seguro, por los participantes en el mercado de trabajo: trabajadores y empleadores. Paulatinamente, la Seguridad Social amplía su lógica
protectora, ampliando su dominio del riesgo
profesional al riesgo social, es decir, del seguro a la solidaridad. De este modo, extiende su
protección más allá del empleo, a personas
que carecen de situación profesional en el
mercado de trabajo (mujeres casadas y
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
85
ESTUDIOS
madres de familia sin actividad lucrativa,
inválidos de nacimiento, etc.). Dicha extensión hacia la universidad subjetiva es, no
obstante, tímida y parcial. Es fácil de constar
que aún subsiste el carácter profesional-contributivo de la Seguridad Social, aunque el
segmento no contributivo y asistencial va
ganando progresivamente terreno. Las
interacciones entre el mercado de trabajo y la
Seguridad siempre están en proceso de cambio; y en la coyuntura actual esos cambios se
han hecho más radicales; y están relacionados con la incorporación de la mujer en el
mercado de trabajo, el progreso técnico y la
evolución del empleo, con el crecimiento del
desempleo estructural y la precarización de
empleo (que se ha «normalizado» jurídicamente). En este contexto entra en crisis el
binomio pleno empleo y crecimiento económico; lo que tiene ya una importante consecuencia en la Seguridad Social, a saber: en su
origen se concibió como un sustituto de
carácter excepcional a la pérdida de trabajo y
de ganancia, ahora el sistema de Seguridad
Social ha de implicarse más primariamente
en la dinámica del mercado. De ahí que la
Seguridad Social, lejos de ser un sustituto
excepcional y limitado, está llamada a ser un
complemento permanente y duradero del
mercado de trabajo (reciclaje, renta de inserción, prejubilaciones, jubilaciones anticipadas, etc.)69. La precarización es una estrategia empresarial que responde a las exigencias del mercado de trabajo, de la producción
y a la búsqueda de flexibilidad en la organización del trabajo y en el empleo de la mano
de obra. Es una nueva estrategia de gestión
de personal orientada a la flexibilización de
las legislaciones y prácticas laborales; y conlleva una fragmentación de la fuerza de trabajo con importantes implicaciones en los
sistemas públicos de protección social.
69
CONSEJO DE EUROPA: «Informe sobre la Seguridad
Social en una sociedad cambiante», Estrasburgo, 1989,
recogido en La Seguridad Social en una sociedad cambiante, Madrid, MTSS, 1992, págs. 99 y sigs.
86
Hay que tener en cuenta la nueva situación del empleo, los cambios en la conformación del empleo y la organización de los mercados de trabajo en una economía cada vez
más abierta y global. El Estado del bienestar
se había forjado en el marco de un sistema
económico orientado hacia el pleno empleo,
regulación de los mercados y el reconocimiento de los derechos sociales y el diseño de políticas de bienestar de las familias. Se creó un
potente sector público, una política de apoyo
al consumo sostenible y elevados índices de
productividad. Aparte de ello, un núcleo central del modelo (que se dio en llamar fordista70). Actualmente se constata una desestandarización del empleo y se expanden las distintas formas de Precarización del trabajo y
contrataciones laborales «atípicas» (trabajo
temporal, trabajo a tiempo parcial, trabajo a
distancia o teletrabajo, trabajadores con trabajos marginales y de corta duración, trabajadores semi-autónomos, trabajadores fronterizos o desplazados, etcétera) con carreras
de seguro también «atípicas», no reconducibles al modelo antropológico estándar de
carrera de aseguramiento profesional. De
este modo las desigualdades del mercado de
trabajo tienden a ser reproducidas y consolidadas (y no corregidas, como sería dable esperar) por el sistema público de protección
social. El empleo «atípico» refleja que se ha
producido una ruptura con las formas de
empleo «estándar» tomadas como base de
referencia para delimitar el modelo de articulación de las protecciones sociales. Para ese
amplísimo colectivo que se encuentra en el
empleo «atípico» –y tanto más se traduce,
como es harto frecuente, en empleo «preca70
Véase BOYER, R.: La teoría de la regulación, Valencia, Edicions Alfons El Magnànim, 1992; LIPIETZ, A.: La
société en sablier, Éditions La Découverte, París, 1996;
PIORE, M. J. y SABEL, CH. F.: La segunda ruptura industrial,
Madrid, Alianza Editorial, 1990; MONEREO PÉREZ, J. L.:
«El Derecho Social y del Trabajo en el mundo de la tercera revolución industrial», en CAPELLA HERNÁNDEZ, J. R.
(Coord.).: Transformaciones del Derecho en la mundialización, Madrid, Consejo General del Poder Judicial,
1999, págs. 219 y sigs.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
rio»– la inestabilidad tiene el efecto inmediato de formación de una carrera de seguro no
lineal, y con él un efecto estructural de desestabilización del modelo de carrera de seguro
para el que estaban pensados, construidos,
los sistemas de Seguridad Social de la postguerra. Éstos tienen que responder a las
nuevas exigencias de protección que imponen
las formas de empleo no estándar, proporcionando a las personas la seguridad de ingresos
y la atención necesaria a esta población «protegida» más heterogénea y con biografías
laborales más individualizadas. Los empleados «atípicos» y los empleados «precarios» son
personas móviles. Para ellas deben articularse medidas de garantías tanto laborales (partiendo de la necesidad elemental de restringir al límite las condiciones de empleo precario en sí; pero teniendo en cuenta que no
siempre un empleo «atípico» constituye un
empleo «precario») como de Seguridad Social.
Esa exigencia de «re-invención» de nuevas
fórmulas protectoras es el único medio para
evitar los fallos de cobertura actual (y presumiblemente de futuro) de la Seguridad Social
durante toda la trayectoria de vida de las personas. Es el único camino, hay que destacarlo, para que los programas de Seguridad
Social cumpla su objetivo existencial de prevenir la pobreza y de luchar con las situaciones de desigualdad excesiva e intolerable en
una sociedad democrática. En la coyuntura
actual de inseguridad en el empleo generalizada y con mercados de trabajo segmentados
(trabajadores con empleo estable; trabajadores «móviles» sin empleo estable; trabajadores «móviles» precarios), la Seguridad Social
debe atender a la cobertura de los riesgos clásicos y a la protección de las nuevas situaciones de necesidad con la provisión de rentas y
contribuyendo adicionalmente a las posibilidades de empleo y de reinserción laboral de
las personas, cuando ello sea posible. De ahí
la orientación de superar el enfoque meramente «pasivo» (reparador) hacia un enfoque
más «activo» (activación en la gestión de lo
social y del conjunto de prestaciones predispuestas para atender a la tutela de los riesgos
y situaciones de necesidad sociales) que confiera una mayor centralidad a la reinserción
en el mercado laboral, a la prolongación de la
vida activa, a la rehabilitación y a la formación o conversión profesional (quedando afectadas, el conjunto de prestaciones por desempleo, por jubilación, por incapacidad temporal o permanente, etcétera, y las nuevas técnicas de protección como, por ejemplo, las
rentas mínimas de inserción o, en su caso,
rentas de existencia).
Se está produciendo al hilo de ello una
especie de «reconstrucción» del mundo del
trabajo. Es de destacar el hecho de que uno de
los ejes de la nueva estrategia de las empresas y de determinadas políticas legislativas
viene siendo el de facilitar un aumento significativo lo que se ha denominado, especialmente desde la década de 1980- la flexibilidad. La flexibilidad laboral (externa e interna) tiene muchas virtualidades, pero no cabe
la menor duda de que hace posible el traslado en la posición de los trabajadores, y también de en los subcontratistas y otros prestadores de servicios (muchos de ellos trabajadores autónomos, más o menos dependientes), el riesgo de la incertidumbre de los mercados.
El descenso del empleo no equivale a la
desaparición del trabajo, pues en la fase
emergente del posfordismo, el trabajo
–entendido como complejo de acciones, prestaciones, productivas– se extiende cada vez
más, hasta abarcar toda la existencia social.
El trabajo se desarrolla sobre todo el horizonte de la vida. El «postfordismo» está haciendo
referencia a una forma de organización social
situada todavía en un proceso de transición
de lo que ya no es a lo que todavía no es; es
decir, denota dinámicas de transformación
con persistencias de elementos de lo que ha
venido siendo. Esto supone, que el postfordismo emergente es un término que hace referencia más a ciertas tendencias ya operantes,
que ha a la consolidación efectiva de un paradigma nítidamente definible y acabado. Se
puede constatar que estamos ante un proceso
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
87
ESTUDIOS
de transformación estructural que parece
indicar un agotamiento del modelo industrial
fordista71, gestándose en su lugar una nueva
conformación de las relaciones sociales de
producción. Se produce una transición de una
economía orientada a la producción a una
economía de la información, del trabajo
industrial al trabajo inmaterial; y se opera
una transición de un régimen de plena ocupación potencial a una situación en la cual la
desocupación se convierte en un fenómeno
estructural. En este contexto el proceso tecnológico informático supone una reestructuración y modificación de la producción
mediante un constante incremento de la flexibilidad y la subocupación. El trabajo tiende
a desmaterializarse en el sentido de que se
desvincula de su histórica relación con un
producto determinado, transformándose en
cambio en «performance» comunicativa, acto
creativo que difícilmente puede identificarse
con el objeto inmediato de la acción, momento
productivo que crea una segunda naturaleza
(virtual), antes que limitarse a transformar
el mundo natural. Por otra parte, el trabajo
desborda paulatinamente el espacio acotado
de la institución cerrada, y se realza la creación de redes de acción comunicativa y de cooperación productiva entre los sujetos implicados en la organización empresarial72. Las
nuevas formas de organización del trabajo
reflejan el carácter fluido y difuso de la situación del ciclo laboral y familiar, estrechamente vinculado a él. Las nuevas formas de la
71
Ello se debe en gran parte a las rupturas provocadas por la tercera revolución industrial, la nueva organización científica del trabajo flexible, la revolución cultural asociada al renacimiento del individualismo y la responsabilidad individual y a la globalización de la economía. Véase COHEN, D.: Tres lecciones sobre la sociedad
postindutrial, Buenos Aires, Katz Ediciones, 2007;
INGLEHRT, R.: El cambio cultural en las sociedades industriales avanzadas, Madrid, CIS, 1991.
72
Véase DE GIORGI, A.: Il governo dell’ eccedenza.
Postfordismo e controllo della moltitudine, Verona,
Ombre Corte, 2002, espec., cap. 2; BOYER, R. y FREYSSENET , M.: Les modèles productifs, París, Éditions La
Découverte & Syros, 2000, espec., cap. 7.
88
producción permiten sustraer el máximo
tiempo del trabajador, logrando que el tiempo
de los hombres, el tiempo de sus vidas, se
transforme en tiempo de trabajo (flexible). De
este modo, evocando al Foucault, el tiempo
del trabajador, no sólo el tiempo de su día
laboral, sino el de su vida entera, podrá efectivamente ser utilizado de la mejor manera
posible por el sistema productivo. Es así, que
se establecen mecanismos por los cuales todo
el tiempo de la existencia humana es puesto a
disposición de un mercado de trabajo y de las
exigencias del trabajo 73. Al mismo tiempo
esas nuevas formas de trabajo y organización
de la producción exigen o requieren de nuevas formas de gobernabilidad 74 ; de cuya
actualización se ocupará la ciencia del gobierno de las poblaciones laborales, renovando los
instrumentos técnicos e institucionales de
control y regulación social. La ciencia del
gobierno se apropia de la racionalidad instrumental (e incluso en unas de sus versiones
particulares, la «racionalidad gerencialista»,
la cual asume los criterios de economicidad
de los recursos, de monetización de los riesgos
y de eficacia del binomio coste-beneficio) optimizando los dispositivos de regulación, control y vigilancia de la población, haciendo
posible una gestión productiva y «científica»
de las poblaciones laborales, atendiendo a los
distintos ciclos vitales tanto de laborales
como familiares, y desde el nacimiento hasta
la muerte, pasando por la vejez. La persona
del trabajador ha de ser objeto de una regulación que permite su actividad productiva, su
73
Véase FOUCAULT, M.: La verdad y las formas jurídicas, Barcelona, Ed. Gedisa, 1984, espec., págs. 123 y
sigs.
74
La «gobernabilidad» debe ser entendida en conexión con la idea de «gubernamentalidad» como el conjunto constituido por las instituciones, procedimientos,
análisis y reflexiones, cálculos y tácticas que permiten
ejercitar una forma bien específica (y a la vez compleja)
de poder que tiene por blanco la población, por forma
principal de saber la economía política, por instrumentos técnicos esenciales los dispositivos de seguridad. Cfr.
FOUCAULT, M.: «La gubernamentalidad», en FOUCAULT,
M.: Espacios de Poder, Madrid, La Piqueta, 1980.
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JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
reproducción social en los distintos ámbitos
(lugar de trabajo; familia, etc.) y estados, de
manera que el estatuto jurídico-social del trabajador de ser múltiple y combinar las tutelas en el empleo con las protecciones sociales
en el trabajo; es decir, superponiendo a los
derechos de ciudadanía en el empleo los derechos de la ciudadanía del trabajador profesional más allá del trabajo-empleo; es decir,
como derechos de la persona trabajadora. Es
así, con todo, que los derechos sociales de la
ciudadanía –el estatuto de ciudadanía social–
deben trascender del trabajo-empleo, y girar
directamente sobre la persona del trabajador
en sus distintos ciclos vitales. Esta redefinición del enfoque de ordenación de las poblaciones toma nota de la persistente utilización
de las «tecnologías sociales» (técnicas actuariales, de aseguramiento y prevención de los
riesgos sociales) utilizadas por el Estado
social «activo» (y, que por cierto, fueron ya
utilizadas por el paradigma del Estado social
«pasivos» en la ordenación, regulación y control de la sociedad salarial), como un modelo
de regulación pública (jurídica e institucional) de la sociedad que pretende conjugar de
modo eficiente el paradigma disciplinario de
control sobre los sujetos con un sistema de
socialización de los riesgos que se proyecta al
conjunto de la sociedad. La lógica de las protecciones sociales tiende a trascender de la
lógica asegurada clásica75 para articular nuevos mecanismos de protección más preventivos que racionalizan los dispositivos de regulación de la población. Estos dispositivos
deben afrontar las nuevas inseguridades
sociales. No es suficiente ahora asociar protecciones y derechos a la condición del propio
trabajador (haciendo que el trabajo se vuelva
el empleo, esto es, un estado dotado de un
«estatuto» que comprende garantías no mer-
Para esa lógica aseguradora clásica, puede consultarse EWALD, F.: L’ Etat-Providence, París, Grasset, 1986;
MONEREO PÉREZ, J. L.: Los orígenes de la Seguridad Social
en España: José Maluquer y Salvador, Granada, Ed.
Comares, 2007, con indicación de las nuevas técnicas
de organización y gestión de las protecciones sociales.
cantiles); no es suficiente ahora que la inmensa mayoría de la población acceda a la ciudadanía social a partir de la consolidación del
estatuto del trabajo. Con el aumento de la
incertidumbre y la desestandarización del
trabajo76, las propias trayectorias profesionales se convierten en móviles y los trabajos
inestables. La época de la igualdad de trayectorias, que garantizaba a los individuos
igualmente dotados –procedentes del mismo
medio social y con los mismos resultados
escolares finales– el mismo tipo de carrera
profesional, ya pertenece al pasado77.
De ahí la erosión de los sistemas de protección social que se habían desplegado en la
sociedad salarial sobre la base de condiciones
de trabajo estables y un paradigma de familiar estandarizada, por lo que se realza la
nota de imprevisibilidad de buena parte de
los nuevos riesgos. En este contexto es necesario reconfigurar las protecciones sociales,
las cuales se hacen más flexibles y diversificadas, ajustándose a la especificidad de los
problemas de las poblaciones y a la individualización de los riegos y situaciones de
necesidad de los sujetos protegidos (que
incluye la contractualización de algunas
prestaciones, como el desempleo y la renta
mínima de inserción, y, más ampliamente, un
haz heterogéneo de medidas de «activación»
de las protecciones). Entonces se destaca la
conveniencia de transferir de derechos del
estatuto del empleo a la persona del trabajador, con la idea fuerza de de un estado profesional de las personas, que no se define por el
ejercicio de una protección profesional o de un
empleo determinado, sino que engloba las
diversas formas de trabajo que toda persona
es capaz de cumplir durante su existencia.
Aunque quizás sería mejor decir que de lo que
se trata es de «completar» –enriquecer– ese
estatuto del empleo con un adicional y más
75
Véase BECK, U.: La sociedad del riesgo, Barcelona,
Paidós, 1998.
77
Véase FITOUSSI, J. P. y ROSANVALLON, P.: Le nouvel
âge des inégalités, París, Éditions du Seuil, 1996.
76
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
89
ESTUDIOS
amplio estatuto de las personas78. Esta es en
gran medida parte de la tarea fundamental
del actual Derecho Flexible del Trabajo79.
La flexibilidad es en sí una estrategia de
regulación en la organización de personas, y
no sólo una relativa exigencia determinada
por las transformaciones del sistema productivo. Se han aducido las transformaciones del
tejido productivo como causa determinante
de una mayor precarización del empleo y de
un incremento de la exteriorización del sistema productivo. Las distintas formas de flexibilidad externa adoptadas por las organizaciones productivas han conducido a que un
importante índice de población activa se halle
en situación precaria. Es un tipo de precarización que se corresponde con la naturaleza
del empleo (contratación temporal o de duración determinada, trabajo interino, a tiempo
parcial o variable), con la creciente inserción
del trabajo asalariado en las empresas subcontratistas (Estas empresas suelen tener
menos solvencia económica, padecen más
fácilmente los efectivos negativos de las fluctuaciones en la coyuntura económica, y, además y en relación a ello, de modo harto frecuente mantienen una organización de personas basada en la utilización sistemática del
trabajo precario)80. En los mercados tiende a
dominar el trabajo intermitente, temporal,
flexibilizado conforme a las exigencias contingentes de las empresas proclives, por lo
demás, a descentralizar o subcontratar fases
determinadas del proceso productivo, con el
78
Véase CASTEL, R.: L’ insécurité sociale. Qu’ est-ce
qu’ étre protégé?, París, Éditions du Seuil et La République des Idées, 2003; SUPIOT, A.: Au-delà de l’ emploi,
París, Flammarion, 1999, pág. 89.
79
Para su gestación, fisonomía y morfología, puede
consultarse MONEREO PÉREZ, J. L.: Introducción al nuevo
Derecho del trabajo. Una reflexión crítica sobre el Derecho Flexible del Trabajo, Valencia, Tirant lo blanch, 1996.
80
Sus efectos sobre las biografías personales se pueden apreciar en la conocida obra de SENNET, R.: La corrosión del carácter. Las consecuencias personales del trabajo en el nuevo capitalismo, Barcelona, Ed. Anagrama,
2005.
90
efecto de una desestructuración de la fuerza
de trabajo, fragmentándola en un archipiélago de figuras laborales «atípicas» que generan una pérdida de la seguridad «fordista» en
el empleo, entendido como un conjunto de
seguridades que arropaban al trabajador
(estabilidad, titularidad de un haz de derechos sociales de ciudadanía). Las nuevas formas de empleo excluye (o la restringe severamente) de la ciudadanía social a masas crecientes de sujetos con trabajo «atípico». Un
rasgo caracterizador es la dualización del
empleo tanto en un plano externo (entre los
distintos mercados, primario y secundario, de
empleo) como interno (en el mismo interior,
esto es, en el marco, de un mismo ciclo productivo o de distribución, de la gran empresa
o grupo de empresas). La fragmentación de
los mercados de trabajo no es nueva (Polanyi,
Piore y Sabel, Boyer), pero ese proceso de
diversificación de los mercados de trabajo y
de las formas de empleo y contratación se ha
visto acrecentada por la construcción del nuevo Derecho del empleo que instituye y formaliza varios mercados del empleo). Ello se hace
acompañar de un cierto desplazamiento
hacia el Estado de los costes del trabajo, es
decir, se traslado hacia el Estado parte de los
costes que antes venían siendo soportados
exclusivamente por las empresas. Es el caso
de la «socialización» de los costes que afectan
a los trabajadores mayores o a los que se consideran menos productivos; los costes de la
precarización y de las rotaciones del empleo
(especialmente del trabajo temporal, que continua teniendo una presencia muy elevada en
la estructura del empleo); y los costes de las
reestructuraciones de empresas (en términos
de prejubilaciones81, anticipación de la edad
81
Las prejubilaciones muestran nítidamente la mezcla de los riesgos que se encuentran en la Seguridad
Social, resultando difícil afirmar si muchos prejubilados
son parados con prestación suplementaria o jubilados
precoces. Con el término prejubilación se designa los
regímenes particulares que se han puesto en práctica
para enviar a la jubilación anticipada a trabajadores de
sectores en crisis, o de toda una economía en crisis, a fin
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JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
ordinaria de jubilación, jubilaciones forzosas,
programas de reconversión y reciclaje profesional, etcétera). En esa lógica de «desplazamiento» y «socialización» de costes empresariales se inserta la práctica generalizada de
las subvenciones del empleo de determinadas
categorías (jóvenes, parados de larga duración, trabajadores no cualificados…). También es generalizada la asunción estatal de
cargas de las rotaciones mediante la instrumentación de las prestaciones por desempleo.
Lo mismo cabe decir de las medidas generales
de exención o reducción de las cargas empresariales para trabajadores determinados
(trabajadores de una cierta edad o con dificultades de empleo, etc.)82. No es baladí destacar
el pago de las prestaciones por desempleo eje
de los procesos de ajuste productivo83. Por lo
demás, la protección legal contra el desempleo viene incorporando (también en nuestro
país) la Renta Mínima de Inserción en el
de liberar empleos para los jóvenes parados. Dichos
regímenes se caracterizan por su carácter ambiguo. Se
sitúan en el límite de las ramas de vejez y desempleo por
el hecho de que se aseguran un riesgo de paro en el
seguro de vejez, o viceversa. Véase CONSEJO DE EUROPA:
«La flexibilidad de la edad de jubilación», Consejo de
Europa, Estrasburgo, 1989, recogido en La Seguridad
Social en una sociedad cambiante, Madrid, MTSS, 1992.
Sobre la prejubilación, puede consultarse LÓPEZ CUMBRE,
L.: La prejubilación, Madrid, Civitas, 1998.
82
Sobre la desestructuración de las formas de trabajo y la emergencia del trabajo anómico posfordista, véase BOLTANSKI, L. y CHIAPELLO, E.: Le nouvel esprit du capitalisme, París, Éditions Gallimard, 1999; MONEREO PÉREZ,
J. L.: Derechos sociales de la ciudadanía y ordenamiento
laboral, Madrid, CES, 1996; ID: «Nuevas tendencias del
Derecho del Trabajo postconstitucional: el modelo de
Constitución flexible del trabajo», en SEMPERE NAVARRO,
A. V. (Dir.) y MARTÍN JIMÉNEZ, R. (Coord.).: El modelo
social en la Constitución Española de 1978, Madrid,
MTAS, 2003; ALONSO, L. E.: Trabajo y posmodernidad,
Madrid, Editorial Fundamentos, 2000.
83
Véase MONEREO PÉREZ, J. L.: El sistema de protección por desempleo en España, Valencia, tirant lo blach,
1997, Parte Primera («La función de la protección por
desempleo. La protección por desempleo como instrumento de Seguridad Social como mecanismo de regulación institucional del mercado de trabajo»), págs. 15
y sigs.
Marco de la Protección por desempleo (RMI)
como prestación estatal independiente a las
RMI creadas en el marco de las políticas
«asistenciales» de las CCAA. Las RMI incorporadas a la protección por desempleo son
cada vez más una especie de ayuda de inserción para aquellos que buscan su primer
empleo estable y una prestación complementaria para los expulsados de la cobertura
social del paro, tanto más numerosos cuanto
que los criterios que dan acceso a la prestación de desempleo se han endurecido durante
la última década dentro de las políticas de
contención del gasto público social. A todo ello
cabe añadir el coste asumido a través de las
medidas de edad; es decir, de anticipación de
la edad de jubilación; y ahora también –paradógicamente– el coste de los incentivos para
prolongar la edad de jubilación (ver las
recientes reformas y la que está en marcha).
Se viendo asumiendo, de modo directo o indirecto, los costes de las extinciones anticipadas de edad (prejubilaciones, dispersión de
búsqueda de empleo para los parados de larga duración o con dificultades de reinserción
laboral), los de la formación y reciclaje profesional; se proporcionan ayudas para acompañar las reestructuraciones en distintas modalidades. El resultado en no pocos casos es que
se ha creado todo un sistema institucional
encaminado a subvencionar con carácter
general al sector privado, de modo paralelo a
la realización de estrictas políticas nacionales y comunitarias de contención del gasto
público en materia social. De este modo se ha
transitado peligrosamente del Estado Social
al Estado de competencia económica. Es verdad que el proceso es contradictorio (toda vez
que la gobernabilidad política exige el mantenimiento de una política social coherente y la
conservación de las condiciones necesarias
para el buen funcionamiento de la economía),
pero tampoco se puede ignorar que en no
pocas ocasiones se está utilizando al Estado
social bajo la lógica de una racionalidad instrumental al servicio de la economía y de las
grandes organizaciones empresariales. Ello
es así cuando se constata fácilmente que los
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
91
ESTUDIOS
costes económicos y sociales de las reestructuraciones y de las grandes estrategias de las
empresas recaen en gran medida sobre la
comunidad política a través de su traslado al
Estado.
Con todo, no cabe duda de que gran parte
de esa racionalidad instrumental se ha venido gestando a través de la Seguridad Social
(como política de protección social del Estado), y no sólo mediante la protección legal del
desempleo. Se puede decir, al respecto, que la
Seguridad Social ha prestado buenos servicios a la reestructuración y a los proceso de
ajuste (coyuntural y permanente) de las
empresas.
Estas transformaciones se han visto facilitadas por un conjunto de factores de diversa
índole. En primer lugar cabe destacar el
impulso estatal hacia la construcción de un
Derecho flexible del Trabajo (que ha re-constituido jurídica los mercados laborales, en un
sentido de un galantismo débil que permite
una mayor mercantilización «controlada» del
trabajo profesional), que en muchos casos ha
podido contar con el apoyo explícito de las
organizaciones profesionales (unas veces por
razones defensivas, otras por razones ofensivas de realización de su propio proyecto de
reforma social). La situaciones de incertidumbre en la economía ha propiciado la
introducción de regulaciones más flexibles
más propia en un sentido corrector del Derecho del Trabajo clásico (Derecho garantista
del Trabajo), al mismo tiempo que el temor al
paro ha favorecido una mayor disciplina de
los trabajadores dispuesto a aceptar cambios
regresivos o «concesivos» antes del riesgo de
perder el empleo. Sólo así, a través del juego
combinado de esta serie de factores, se puede
comprender la situación de relativa «paz
social» de quienes ocupan trabajos realmente
precarios y la aceptación a-crítica de los trabajadores asalariados que progresivamente
son «convertidos» en trabajadores autónomos
y, sin embargo, continúan dependiendo de su
empresario principal y el hecho objetivo de la
subordinación tan sólo se encuentra formal-
92
mente disimulada por el tránsito-desplazamiento del Derecho del Trabajo por el Derecho
Mercantil o Civil en las distintas formas de
contratación de servicios. Es el reclamo de la
flexibilidad como estrategia disciplinaria de
los mercados de trabajo y aducida exigencia
para garantizar la competitividad de las
empresas «flexibles». Desde esa óptica el
Estado tendría la tarea esencial de propiciar
las condiciones para la competitividad enmarcada en una visión del mercado laboral como
un «orden hobbesiano» de lucha desenfrenada
por la maximización de los beneficios84. Este
enfoque unidireccional se inscribe en la más
amplia transformación del Estado social clásico de la postguerra al Estado «social» de
competencia económica. De ahí también la
misma redefinición de los derechos sociales
de la ciudadanía (derechos de desmercantilización), pues ahora se tiende a implantar
más bien formas de derechos sociales «debilitados», donde los «intercambios obstruidos»
–esto es la esfera de lo mercantilizable– se ha
hecho más flexible y fluida, e incluso –en
algunos casos– se ha reducido al mínimo. De
este modo se está dando lugar objetivamente
(más allá de los políticamente deseado) a la
formación de situaciones de desigualdad que
antes eran consideradas realmente intolerables en la posición de lo trabajadores y en la
distribución de las rentas entre las personas,
clases y grupos sociales en general85. Con
todo, el propio sistema establecido –que
impulsa estas medidas de flexibilización–
asume riesgos importantes de desestabilización social. Basta reparar en el hecho de que
en el momento presente se aprecian situacio-
84
Véase POLANYI, K.: La Gran transformación. Crítica
del liberalismo económico, trad. J. Varela y F. ÁlvarezUría, Madrid, Eds. De La Piqueta, 1989; SOLOW, R. M.:
El mercado de trabajo como institución social, trad. C.
Varela Ortega, Madrid, Alianza, 1992.
85
Me permite remitir a mi ensayo, «La política social
en el Estado del Bienestar: los derechos sociales de la
ciudadanía como derechos de «desmercantilización»»,
en Revista de Trabajo y Seguridad Social, núm. 19 (1995),
págs. 7 y sigs.
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JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
nes de «anomia» social preocupantes, ya que,
por decirlo con Durkheim, una política de
liberalización excesiva solo puede generar un
tipo de solidaridad mecánica, al desestructurar los vínculos o lazos sociales imposibilitando el desarrollo de formas evolucionadas de
«solidaridad orgánica» basadas en la integración social de individuo. Estas dificultades de
ostentar vínculos laborales duraderos afectan, por supuesto, a la conformación equilibrada entre el ciclo de vida laboral y familia.
Es una perspectiva antropológica que no puede descuidarse, y menos aún desconocerse, en
absoluto en el momento de proceder a realizar reformas en las políticas laborales y de
Seguridad Social.
Bajo este prisma se puede entender mejor
las direcciones de la política de Seguridad
Social en prácticamente todos los Estados
miembros de la Unión Europea, encaminadas a realzar las llamadas «medidas de
edad» y su singular centralidad en los procesos reformistas, especialmente en relación a
la edad de jubilación. Destacan, en primer
lugar, las medidas restrictivas de anticipación de la edad de jubilación, salvo la reducción por razones de riesgo profesional significativo (aunque disfuncionalmente continua
persistiendo las problemáticas –por incoherentes– jubilaciones forzosas a través de convenio colectivo86); y, en segundo lugar, las
políticas de incentivación de la prolongación
voluntaria de la vida laboral. Así, por ejemPosibilidad admitida por el TJCE, véase, señaladamente, STJCE (Gran Sala), de 16 de octubre de 2007, la
cual declara que «La prohibición de toda discriminación
por razón de edad, tal como se aplica en la Directiva
2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000,
relativa al establecimiento de un marco general para la
igualdad de trabajo en el empleo y la ocupación, debe
interpretarse en el sentido de que no se opone a una
normativa nacional, como la controvertida en el litigio
principal, que considera válidas las cláusulas de jubilación forzosa establecidas en los convenios colectivos
que exijan, como únicos requisitos, que el trabajador
haya alcanzado el límite de edad a efectos de jubilación,
fijado en 65 años por la normativa nacional, y que cumpla con las demás condiciones en materia de seguridad
86
plo, la pensión de jubilación a partir de los
sesenta y seis años deberá ser superior a la
que corresponda a los sesenta y cinco años.
La idea-fuerza que preside es que a más
retraso de la edad de jubilación, más mejora
de su cuantía.
En aquélla lógica de instauración del
Derecho flexible del Trabajo (que es la proyección en el campo jurídico-laboral del Estado «social» de competencia económica) se
inserta la Comisión de las Comunidades
Europeas: «Libro Verde. Modernizar el Derecho laboral para afrontar los retos del siglo
XXI» (Bruselas, 22.11.2006, COM (2006) 708
final) y la Nueva Comunicación de la Comisión Europea sobre «flexi-seguridad» de
27.6.200787. Estas intervenciones comunitarias no son desde luego ajenas a los ciclos
vitales de las personas y, por otra parte, es
también innegable la estrecha conexión fun-
social para acceder a la prestación de jubilación en su
modalidad contributiva, siempre que: -dicha medida,
pese a basarse en la edad, esté justificada objetiva y
razonablemente, en el marco del Derecho nacional, por
una finalidad legítima relativa a la política de empleo y al
mercado de trabajo y –los medios empleados para lograr
este objetivo de interés general no resulten inadecuados
e innecesarios a este respecto». Como es bien sabido la
vigente Disposición Adicional 10ª (redactada conforme
a la Ley 14/2005, de 1 de julio) admite las «Cláusulas de
los convenios colectivos referidas al cumplimiento de la
edad ordinaria de jubilación», sometiéndolas a un motivo razonable (razones de política de empleo específicas)
y a una garantía mínima de Seguridad Social (tener derecho a la pensión de jubilación en su modalidad contributiva).
87
COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS: Hacia los
principios comunes de la flexiseguridad: más y mejor
empleo mediante la flexiseguridad y la seguridad,
«Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo,
al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al
Comité de Las Regiones», Bruselas, 27. 6. 2007 COM
(2007) 359 final. La propia Comisión Europea ya había
intervenido en este asunto. Así, de modo destacado, en
la COMISIÓN EUROPEA: «El futuro de la Estrategia Europea
de Empleo. Una estrategia para el pleno empleo y mejores puestos de trabajo para todos», Comunicación de la
Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité
Económico y Social y al Comité de las Regiones. COM
(2003) 6 final.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
93
ESTUDIOS
cional e instrumental entre las políticas de
«flexi-seguridad» de los mercados de trabajo
y las políticas de Seguridad Social (y, en
general, de protección social). En este documento se refleja la referida tendencia a
pasar del Derecho del Trabajo Clásico
–garantista en sentido fuerte– al Derecho
flexible del Trabajo emergente de modo cada
vez más patente, donde las reformas postuladas son típicamente estructurales, pues se
redefinen los fines, las instituciones y las
estructuras normativas de este sector de
ordenamiento jurídico. Debe retenerse, así,
el carácter estructural de las políticas de flexibilidad.
En principio, parece que la Comisión europea88 pretende conciliar flexibilidad y seguri-
88
Dentro del debate abierto, el Parlamento Europeo ha aprobado una Resolución titulada «Reforma del
Derecho laboral ante los retos del siglo XXI» de 11 de
julio de 2007, donde plantea algunas discrepancias de
procedimiento y de concepto frente respecto a los criterios formulados en el Libro Verde. Así, por ejemplo,
lamenta que no se consultara a los interlocutores sociales conforme a lo previsto por el artículo 138 del Tratado
CE, considerando que el Libro Verde tiene nítidamente
implicaciones importantes en el campo de la política
social, dado que resulta muy significativo cuando presuntamente el «modelo social europeo» trata de asentarse sobre el diálogo social. Por otra parte, discrepa
enérgicamente del marco analítico presentado en el
mencionado Libro Verde, que reivindica que el contrato
laboral indefinido estándar está anticuado, aumenta la
segmentación del mercado laboral y la diferencia entre
«incluidos» y «excluidos», y debe por lo tanto considerarse como un obstáculo para el crecimiento del empleo
y la mejora del dinamismo económico. Con estas, y
otras divergencias, procede a elaborar un diagnóstico y
sus conclusiones respecto a la cuestión de la modernización del Derecho del Trabajo. A pesar de ciertas divergencias, los diagnósticos de la Resolución del Parlamento no difieren en lo principal de lo expresa en el Libro
Verde; resulta igualmente equivalente la definición de
los objetivos (flexi-seguridad y objetivos de crecimiento
sostenible). También se realza en la Comisión y en el Parlamento el ya persistente principio axial de eficiencia
económica como eje y elemento de reconfiguración del
modelo sociolaboral europeo. Ello es coherente con la
emergente «constitución flexible del trabajo». Cfr. MONEREO PÉREZ, J. L.: «Nuevas tendencias del Derecho del Tra-
94
dad; armonización difícil en contextos de
incertidumbre y de reestructuración permanente como es característica de la coyuntura
actual. Los mercados de trabajo europeos
deben afrontar el reto de conciliar una mayor
flexibilidad con la necesidad de maximizar la
seguridad para todos. La noción de «flexiseguridad» no está exenta de ambigüedad, se
carece de un concepto común aplicable por
igual a todos los países europeos. La idea es
establecer unos parámetros comunes ese concepto central como base para articular políticas públicas laborales y de protección social.
La idea de flexiseguridad se vincula no sólo
con el ciclo de vida laboral sino también con el
ciclo de vida familiar y las protecciones sociales. En una perspectiva general, la idea genera que preside el enfoque la flexiseguridad es
la necesidad de reconciliar, de algún modo,
flexibilidad y seguridad. Sobre la base de esta
idea general se ofrecen distintas alternativas
de configuración: liberales y democráticosociales. Para la primera alternativa (visión
liberal de la flexiseguridad) la flexiseguridad
es un mecanismo de liberalización de los mercados de trabajo, acompañado de las garantías sociales mínimas que lo hagan posible en
condiciones de paz social. Por el contrario
para la segunda (visión democrático-social de
la flexiseguridad) la flexiseguridad sería una
alternativa a la desregulación y a la re-mercantilización de las tutelas públicas del trabajo profesional. No es fácil separar en la
práctica estos dos enfoques, que suelen mezclarse de manera no siempre coherente en el
discurso de la «flexiseguridad». Es un exponente de ello es el Libro Verde y la Comunicación sobre «los principios comunes de la flexisegridad» de la Comisión, en los cuales se
refleja esa ambivalencia y una cierta ambigüedad calculada, aunque en estos instrumentos técnicos parece predominar, en
bajo postconstitucional: El modelo de constitución flexible del trabajo», en SEMPERE NAVARRO, A. V. (Dir.) y MARTÍN JIMÉNEZ, R. (Coord.).: El modelo social en la Constitución Española de 1978, Madrid, MTAS, 2003, págs.
1527 a 1606.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
muchos aspectos, en ellos una visión más
liberalizadora que garantista o democráticosocial (en el Libro Verde y la Comunicación
sobre flexiseguridad, como fácilmente se puede inferir de su lectura). Se tiende, en general, a formular un concepto amplio de la flexiseguridad que tenga en cuenta tanto la vida
personal como la profesional, lo que supone
que son muchas las políticas implicadas. De
lo que se trata de integrar la flexibilidad y la
seguridad en la vida personal, porque en el
curso de la vida laboral los intereses profesionales cambian a medida que lo hace el desarrollo personal y familiar89. Ello supone que
se ha de atender a un modelo integrado de
ciclo de vida, y, por consiguiente, considerar
la flexiguridad en las distintas etapas de la
vida, en las diversas situaciones (interrupciones en la carrera profesional, permisos para
cuidados, jubilación anticipada, transiciones
de la vida, profesional y personal, etc.). La
protección de las vidas laborales inestables y
discontinuas ha venido recayendo principalmente en el sistema de protección legal por
desempleo y en las políticas de empleo (y, en
general, de mercado de trabajo). Se debe perfeccionar la gestión y la protección eficiente
de las transiciones entre distintas formas de
empleo (empleo a tiempo parcial y a tiempo
completo, entre formas de trabajo distintas
en el marco de la cambiante división social
del trabajo, etcétera), y entre empleo e inactividad «laboral» (empleo y períodos de educación, empleo y tareas domésticas, y viceversa,
empleo y desempleo, y viceversa, empleo y
jubilación parcial o total). Pero se debe ir más
allá para compensar y proteger a las personas que presentan una carrera de seguro atípica y discontinua (o sencillamente insuficiente para causar un derecho pleno a ciertas
prestaciones); esto es, aparte de las protecciones vinculadas al empleo deben implantarse
técnicas protectoras dirigidas directamente a
Ello es importante para determinar la función dinámica de la Seguridad Social en
orden a garantizar la existencia a lo largo del
ciclo de vida, con las adaptaciones y reformas
correspondientes, en la idea de asegurar un
zócalo o núcleo común o general de protección
(no sólo en términos de derechos sociales
reparadores, sino también de activación relativa a la reinserción laboral y a la capacitación profesional), pero también diferencias
protectoras específicas y singularizadas, porque las personas requieren de diversos derechos en cada etapa de su vida, activa y pasiva.
Esta es la idea-fuerza necesaria para avanzar
hacia el concepto de flexiseguridad durante el
ciclo de vida, teniendo en cuenta el hecho de
las nuevas formas de competitividad (y las
condiciones que imponen fenómenos como el
de los «costes» del trabajo y la deslocalización
de empresas), la libertad de las personas para
elegir y la conservación revisada del modelo
social europeo. Si se quiere conseguir este
objetivo deben establecer estrategias activas
de control y regulación pública de los procesos
de flexiseguridad garantizando un mínimo de
derechos sociales básicos en el trabajo y en los
períodos de inactividad profesional. Ello exige una reforma cualitativa de los dispositivos
reguladores en materia laboral y de Seguridad para que se realicen las adaptaciones
necesarias y las instituciones públicas reguladores actúen de instancias impulsoras de
estos procesos sociales. En este orden de ideas, aunque con un planteamiento más restringido, la Comisión ha definido a la flexiseguridad como una estrategia integrada para
potenciar, al mismo tiempo, la flexibilidad y
89
Véase KLAMMER, U.: «Flexiseguridad: perspectiva
europea», en RMTAS, número extraordinario, 2007,
págs. 117 y sigs.
90
Véase MONEREO PÉREZ, J. L.: Derechos sociales de
la ciudadanía y ordenamiento laboral, Madrid, CES,
1996, espec., págs. 159 y sigs., y 223 y sigs.
tutelar a la persona en sí a través de la garantía efectiva de la atribución de una ciudadanía social vinculada directa e inmediatamente a la condición de ciudadanos (y situaciones
equivalentes) pertenecientes a la comunidad
política90.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
95
ESTUDIOS
la seguridad en el mercado de trabajo. En primer lugar, la flexibilidad remite a los avances
alcanzados («transiciones») en el curso de la
propia vida (del colegio al trabajo, de un
empleo a otro, del desempleo o la inactividad
al trabajo y del trabajo a la jubilación). En
segundo lugar, la seguridad no sólo hace referencia a la seguridad de conservar el propio
puesto de trabajo, pues se trata de equiparar
a las personas con las capacidades que les
permitan progresar en su vida laboral y ayudarlas a encontrar un nuevo empleo. Se trata
igualmente de de ofrecer unas prestaciones
de desempleo adecuadas para facilitar las
transiciones e incluye, por finalmente, oportunidades de formación para todos los trabajadores, especialmente los poco cualificados y
los demás edad.
El punto de partida de la Comisión es la
utilidad bilateral de las políticas de flexiseguridad para empresas y trabajadores;
ambos pueden beneficiarse de esta estrategia, esto es, de una mejor organización del
trabajo, de la movilidad ascendente resultante de la mejora de las capacidades y de las
inversiones en formación, que las empresas
rentabilizan y que ayudan a los trabajadores
a adaptarse al cambio y a aceptarlo. Desde
esta perspectiva, entre los varios componentes de la flexiseguridad (disposiciones contractuales flexibles y fiables; estrategias globales de aprendizaje permanente; políticas
activas del mercado laboral eficaces, etc.) se
sitúan en un lugar central los propios sistemas de Seguridad Social moderna («Activa»)
capaces de ofrecer un apoyo a la renta adecuado, fomenten el empleo y faciliten la movilidad en el mercado laboral. Aquí se incluye
una amplia serie de medidas de protección
social (prestaciones de desempleo, pensiones
y atención sanitaria) que permiten a las personas conciliar el trabajo con las responsabilidades privadas y familiares, como el cuidado de hijos91.
91
COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS: Hacia los
principios comunes de la flexiseguridad: más y mejor
96
Se advierte ya, por la misma Comisión, del
riesgo de que podría surgir un mercado de
dos velocidades entre los trabajadores «integrados» (insiders), con un empleo permanente y los «excluidos» (outsiders), especialmente los desempleados, las personas desligadas
del mercado de trabajo y las que cuentan con
situaciones laborales precarias e informales,
lo que en sí constituye un factor de inseguridad social y económica92. Éstos últimos ocupan una «zona gris» con derechos fundamentales de los trabajadores o de «protección
social» que pueden ser muy escasos, y que
generan una situación de inseguridad en lo
relativo a las perspectivas futuras de
empleo, e incide en decisiones fundamentales en su vida privada (disponer de una
vivienda, fundar una familia, etc.). En realidad, ese proceso de des-construcción de la
unidad del trabajo y la aparición de la dualización del trabajo subordinado es en gran
medida una realidad en el mundo del trabajo
de hoy. La Comisión Europea en su Comuni-
empleo mediante la flexiseguridad y la seguridad,
«Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo,
al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al
Comité de Las Regiones», Bruselas, 27. 6. 2007 COM
(2007) 359 final, págs. 5 y sigs.
92
La precariedad es todavía mayor en la denominada eufemísticamente «economía informal». La mayoría
de las personas que prestan servicios en dicho ámbito
del mercado de trabajo se encuentran en una situación
caracterizada por la ausencia de protección social, la
ausencia de garantías reguladoras y una precariedad
general. El empleo en sí mismo no es el problema. De
hecho, a menudo los trabajadores en la economía informal trabajan más horas al día que el resto de los trabajadores. La inseguridad queda evidenciada en el exceso
de trabajo, el deterioro de la salud, de la asistencia y de
la capacidad de funcionar. La incapacidad de generar
ingresos suficientes es indicativa de un empleo «inadecuado» y ha llevado a muchos hogares con menos recursos en actividades generadoras de ingresos a las personas mayores, a las mujeres que atienden a niños pequeños y a los menores. En verdad, la existencia nominal de
muchas personas en un elevado número de empleos no
constituye necesariamente un indicador del éxito de una
economía o de una sociedad. Cfr. OIT.: Seguridad económica para un mundo mejor, Madrid, MTAS-Informes
OIT, 2005, págs. 243-244.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
cación sobre flexiseguridad apunta a la exigencia de gestionar el cambio y los nuevos
riesgos sociales a través de la creación de
más y mejores puestos de trabajo y la reducción de la segmentación de los mercados
laborales y el número de empleos precarios, y
asimismo promover la integración sostenida
y la acumulación de capacidades. Hace
notar, por otra parte, que la lógica subyacente al enfoque de la flexiseguridad es la necesidad de cumplir los objetivos de la Estrategia de Lisboa renovada, en particular por lo
que se refiere a la mejora cuantitativa y cualitativa del empleo, y de modernizar a un
tiempo los modelos sociales europeos. De ahí
la necesidad de acometer acciones que incidan simultáneamente en la flexibilidad de
los mercados laborales, la organización del
trabajo y las relaciones laborales en su conjunto, y la seguridad, tanto en el empleo
como la Seguridad Social93.
Por otra parte, se defiende la realización
de políticas concertadas que busquen soluciones colectivas o a nivel de empresas, para
permitir a los trabajadores integrados y los
periféricos efectuar con éxito las transiciones entre las distintas situaciones laborales
y ayudar a las empresas a responder de forma más flexible a las necesidades de la economía basada en la innovación y a los cambios en materia de competitividad por las
reconversiones. Los sistemas de protección
social han afrontado el problema de las transiciones en la vida profesional a través de
una multiplicidad de técnicas protectoras (la
protección legal por desempleo, señaladamente; la transferibilidad de derechos consolidados de los planes privados de pensiones profesionales, «activación» de las protec-
93
COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS: Hacia los
principios comunes de la flexiseguridad: más y mejor
empleo mediante la flexiseguridad y la seguridad,
«Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo,
al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al
Comité de Las Regiones», Bruselas, 27. 6. 2007
COM(2007) 359 final, págs. 3-4.
ciones sociales, prestaciones económicas
mínimas como última red de protección,
etc.). Dichas políticas concertadas que forman parte también del «enfoque de la flexiseguridad» son el aprendizaje permanente,
que permite a los individuos mantenerse al
día con respecto a las nuevas competencias
solicitadas; unas políticas activas de mercado de trabajo que brinden a los desempleados y a los inactivos una nueva oportunidad
en dicho mercado; y normas más flexibles en
el ámbito de la seguridad social para responder a las necesidades de las personas que
cambian de empleo o abandonan temporalmente el mercado de trabajo. Se constata,
pues, que la flexibilidad y las transiciones
laborales exigen de suyo una adaptación al
cambio de las políticas y las técnicas de
Seguridad Social. Aquí la adaptación exigida no es sólo en términos de «acomodación»
sino también de impulso e invención de nuevas formas de protección social que «faciliten» dichas políticas de flexibilidad y de
transiciones laborales.
Para la Comisión el modelo tradicional de
relación laboral puede no ser el adecuado
para todos los trabajadores con contratos
estables de duración indeterminada que han
de afrontar el reto de adaptar los cambios y
aprovechar las oportunidades que ofrece la
mundialización. Unas cláusulas y condiciones demasiado protectoras pueden desanimar a los empleadores a contratar durante
los períodos de bonanza económica (sic.).
Otros modelos de relación contractual pueden reforzar la capacidad de las empresas
para desarrollar la creatividad de su personal
en su conjunto y aumentar su ventaja competitiva. Este enfoque es criticable por establecer una correlación discutible (por disolvente
del garantismo jurídico-social y de las políticas de desmercantilización que le son inherentes) entre las protecciones sociales en el
trabajo y el supuesto desincentivo de los
empleadores para contratar. Es, éste, un típico enfoque «postsocial». Se explica que el CES
haya critica esta filosofía social liberalizado-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
97
ESTUDIOS
ra que subyace al Libro Verde de la Comisión
Europea94.
Constata la Comisión que, en efecto, las
reformas de las legislaciones nacionales
sobre protección del empleo iniciadas desde
comienzos de los años noventa se centran
fundamentalmente en la relajación de las
normas vigentes para aumentar la diversidad contractual, lo que acaba por incidir en la
carrera profesional. El objetivo de estas reformas era aumentar la flexibilidad «en los márgenes», es decir, instaurar formas de empleo
más flexibles acompañadas de una menor
protección contra el despido, para facilitar el
acceso de los solicitantes de un primer empleo
y de los solicitantes de empleo desfavorecidos
al mercado de trabajo y permitir, a los que lo
desearan, disponer de un mayor número de
opciones de empleo. Como consecuencia, los
mercados de trabajo experimentaron una creciente segmentación. Se establece de nuevo
una correlación problemática entre la flexibilización del despido y la inserción laboral de
los trabajadores jóvenes.
En realidad, su apuesta político-jurídica
reside en la creación de un mercado flexible e
inclusivo, partiendo del hecho de que la proliferación de distintos tipos de contratos se ha
producido en ausencia de una adaptación
más completa del Derecho laboral y de los
convenios colectivos a la rápida evolución de
la organización del trabajo y de la sociedad.
Al utilizar estos contratos atípicos, las
empresas buscan mantener su competitividad en una economía mundializada, evitando, entre otras cosas, el coste que acarrea el
respeto de las normas relativas a la protección del empleo, los plazos de preaviso y el
pago de las correspondientes cotizaciones
94
Ello se inserta en la lógica interna a la nueva constitución flexible del trabajo. Respecto a los rasgos constitutivos de esa nueva constitución flexible del trabajo
véase MONEREO PÉREZ, J. L.: «Nuevas tendencias del
Derecho del Trabajo postconstitucional…», cit., págs.
1527 y sigs.
98
sociales. El objetivo, al parecer, es «normalizar» el trabajo atípico, con instrumento de flexibilidad y de reducción de costes del factor
trabajo. Es, sin embargo, criticable que no se
pretenda reconducir las formas anómalas de
trabajo atípico al tipo contractual normal que
permite una incorporación más plena de los
derechos sociales de ciudadanía.
En estas coordenadas político-jurídicas el
Libro Verde expresa que su objetivo principal
es estimular el debate sobre la necesidad de
un marco reglamentario más reactivo para
reforzar la capacidad de los trabajadores de
anticipar y gestionar los cambios, con independencia de su tipo de contrato (duración
determinada o duración determinada atípica).
Desde esa óptica la finalidad expresada
por el propio Libre Verde es, aparentemente,
modesta, porque apuesta por plantear un
debate público en la UE sobre cómo modernizar el Derecho laboral para sostener (sic) el
objetivo de la Estrategia de Lisboa de crecer
de manera sostenible, con más y mejores
empleos. La modernización del Derecho laboral, añade, es un elemento determinante
para el éxito de la adaptabilidad de los trabajadores y de las empresas. Este objetivo debe
buscarse a la luz de los objetivos de la Comunidad de pleno empleo, productividad laboral
y cohesión social. De manera que lo que se
desea es modernizar el Derecho laboral y el
Derecho de la Seguridad Social.
En este contexto no es ajeno el «enfoque de
ciclo vital». Por centrar la indagación es los
aspectos que puedan interesar más aquí es de
destacar que se llama la atención sobre dos
cuestiones relevantes, cuales son las transiciones profesionales y la creciente inseguridad jurídica del empleo.
Respecto a las transiciones profesionales,
se hace notar que en la mayoría de los Estados miembros, las legislaciones laborales y de
seguridad social se han diseñado para garantizar la protección de los trabajadores por
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
cuenta ajena en empleos particulares. Quizás
no basten para ayudar a los trabajadores en
su transición de una situación a otra; bien en
el marco de interrupciones de trabajo involuntarias (por ejemplo, despido y desempleo)
o bien voluntarias (por ejemplo, permisos de
formación, responsabilidades familiares,
excedencias y permisos parentales). También
deben resolverse los problemas de las mujeres, representadas de manera desproporcionada en estas nuevas formas de trabajo y que
todavía afrontan obstáculos para acceder plenamente a los derechos y prestaciones sociales. En ellos e manifiesta de nuevo la conexión entre la flexibilidad y movilidad del trabajo y las políticas de Seguridad Social, que
no sólo reciben de modo «supuestamente»
pasivo las fluctuaciones del trabajo, sino que
más incisivamente están llamadas a favorecerlo y darle cobertura político-institucional.
La Comunicación sobre «flexiseguridad» realza el papel de los sistemas de Seguridad
Social modernos que satisfacen prestaciones
de desempleo adecuadas –coordinadas con
las políticas activas de empleo– y aportan
apoyo y seguridad en los ingresos en los períodos de transición entre puestos de trabajo. A
fin de reparar los efectos negativos que los
cambios de empleo pueden suponer en los
ingresos se requieren sistemas que ofrezcan
prestaciones de desempleo de calidad y reducir el incentivo económico que entraña aceptar un empleo. Ello se puede paliar en gran
medida a través de la creación de sistemas
eficientes de apoyo a la búsqueda de empleo
(de ahí la relevancia estructural de los servicios públicos de empleo95) e incentivación del
trabajo (desde la contractualización a través
95
Las políticas activas del mercado de trabajo, aplicadas por los servicios públicos de empleo, contribuirían
a facilitar las transiciones entre puesto de trabajo. Por lo
demás, dichos organismos prestarían una atención especial a los desempleados de larga duración. Les ofrecerían programas que mejoren su capacidad para responder
a la demanda del mercado laboral y asesoramiento
especializado para la búsqueda de empleo adecuado.
Véase, en general, S ERRANO FALCÓN, C.:Los servicios
públicos de empleo autonómicos, Valencia, tirant lo
del «compromiso de activad» hasta el apoyo
institucional a la prolongación de la edad de
jubilación). En esta perspectiva se estima que
para que una estrategia de flexiseguridad
funcione correctamente, ha de equilibrar perfectamente la garantía de la seguridad de los
ingresos que dispensa el sistema de prestaciones de desempleo con una estrategia de
«activación» adecuada dirigida a facilitar la
transición al empleo y a impulsar el desarrollo de la carrera96. La protección social debe
apoyar la movilidad laboral y no inhibirla.
Los sistemas de Seguridad Social se ocuparían, con carácter prioritario, de garantizar la
condicionalidad de las prestaciones y de vigilar eficazmente los esfuerzos de búsqueda de
empleo por los beneficiarios de prestaciones97. En el inicio del período de desempleo
podría ser necesario incrementar el nivel de
las prestaciones dispensadas para mejorar la
situación de los trabajadores en transición.
Pero los sistemas de seguridad social deberán
garantizar a los trabajadores temporales la
posibilidad derechos y facilitarán la transferencia de los derechos consolidados entre
empresas o sectores. En tal sentido se entiende que la introducción de un sistema de asistencia social sería un medio óptimo para
aumentar la movilidad de los ciudadanos y
reducir su dependencia del apoyo familiar
96
La Comisión Europea parte de una cierta sustituibilidad o intercambiabiidad entre la seguridad del
empleo a través del despido y el ofrecimiento de garantías de protección social frente a las situaciones de paro
forzoso. Ello queda explicitado así: «Los datos empíricos
sugieren que los trabajadores se sienten mejor protegidos por unas prestaciones de desempleo adecuadas que
por una estricta protección contra el despido» (Comunicación sobre flexiseguridad, cit., pág. 8).
97
La Comisión incluso llega a proponer que la vigilancia de la condicionalidad de las prestaciones por desempleo debe realizarse con el fin de garantizar que trabajar resulte rentable, ofreciendo, en su caso, prestaciones públicas complementarias o reduciendo gradualmente las ofrecidas. De esta manera se contribuiría a
evitar los problemas sociales relacionados con los «trabajadores pobres», así como los costes laborales no salariales de los trabajadores poco cualificados. Cfr. Comunicación sobre flexiseguridad, cit., pág. 19.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
99
ESTUDIOS
informal98. Aparte de ello la política de flexiseguridad se ha de sustentar sobre el equilibrio entre los derechos y las responsabilidades de los empresarios, los trabajadores, los
solicitantes de empleo y las autoridades
públicas en todos los ámbitos de intervención.
Es la necesidad de crear una pátina protectora del trabajador «flexible», precisamente
predispuesta para continuar siéndolo y
hacerla posible. Se trata de garantizar transiciones seguras y fructíferas entre empleos
en caso de movilidad laboral, reestructuraciones de empresas y despidos (ofrecer seguridad durante los períodos de transición).
Entiende que las posibilidades de acceder
al mercado de trabajo, quedarse y progresar
en el mismo varían considerablemente, dado
que la legislación sobre protección del empleo
y la reglamentación de los contratos a escala
nacional inciden fuertemente en las «transiciones entre las situaciones laborales, especialmente en lo relativo a la situación de los
desempleados de larga duración y de los periféricos. Esta lógica integradora de «lo laboral» y de «la protección social» se verifica más
nítidamente cuando se afirma que la adopción de un enfoque del trabajo basado en el
ciclo de vida puede suponer que se preste
menor importancia a la protección de los
empleos particulares y se otorgue mayor
importancia a un marco de apoyo que garantice la seguridad del empleo, incluida una
ayuda social y medidas activas de apoyo a los
trabajadores durante los períodos de transición. Esto es lo que ha hecho Dinamarca al
combinar una legislación de protección del
empleo «más ligera» con una intensificación
de las medidas activas del mercado de trabajo, una inversión considerable en la formación y unos subsidios de desempleo generosos
supeditada a condiciones estrictas.
En cuanto a las situaciones de inseguridad
jurídica en el empleo «flexible» se apunta que
98
«Comunicación sobre la flexiseguridad», cit.,
pág. 16.
100
la aparición de distintas formas de trabajo
atípicas difumina las fronteras entre el Derecho laboral y el Derecho mercantil. La distinción binaria tradicional entre trabajador por
cuenta ajena y trabajador por cuenta propia
ya no refleja fielmente la realidad económica
y social del trabajo. Pueden surgir diferencias
sobre la condición jurídica de una relación
laboral cuando está oculta o si surgen verdaderas dificultades de ajuste entre unas nuevas modalidades de trabajo dinámicas y relación laboral tradicional.
Esta problemática de las distintas formas
de trabajo autónomo en un panorama de complejidad del trabajo permite comprender y
explicar las iniciativas legislativas de regulación diversificada del trabajo autónomo, proyectando esquemas de regulación iuslaboral
(orientación parcialmente «laboralizadora»),
pero también fomentando, en muchos casos,
la figura del contrato de servicios de derecho
común. Por lo pronto, es de necesario observar que la noción de «trabajo económicamente
dependiente» abarca situaciones que se
hallan entre las nociones claramente definidas de trabajo por cuenta ajena y por cuenta
propia. Son aquellos que realizan una actividad económica o profesional con autonomía, a
título lucrativo y de forma habitual, personal,
directa y predominante para una persona
física o jurídica, denominada cliente, del que
dependen económicamente por percibir de él,
al menos, el 75 por ciento de sus ingresos por
rendimientos de trabajo y de actividades económicas o profesionales, sin tener a su cargo
trabajadores por cuenta ajena ni contratar o
subcontratar parte o toda la actividad con
terceros (art.11 de la LETA). Esta categoría
de trabajadores carece de contrato de trabajo,
pues se sitúan como una categoría intermedia de trabajador profesional situada en la
intersección, en la frontera, entre el trabajo
autónomo y el trabajo por cuenta ajena. De
ahí la denominación que ha tomado cuerpo
para ese tertium genus en algunos países próximos en la conformación de su sistema de
relaciones laborales: trabajadores «parasu-
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JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
bordinados». No depende de la legislación
laboral, dado que ocupa una «zona gris» entre
el Derecho laboral y el Derecho mercantil.
Aunque desde un punto de vista técnico-jurídico son trabajadores por cuenta propia, estos
trabajadores dependen económicamente de
un solo empresario o cliente/empleador para
la obtención de sus ingresos. Este fenómeno
debería diferenciarse claramente de la falsa
utilización, de forma deliberada, de la calificación de trabajo por cuenta propia. Algunos
Estados ya han adoptado medidas legislativas para proteger la situación jurídica de los
trabajadores por cuenta propia económicamente dependientes y vulnerables. Es el caso
de España con la adopción de un Estatuto de
los trabajadores por cuenta propia, incluidos
los trabajadores económicamente dependientes como figura intermedia entre el trabajo
autónomo en el sentido más estricto y el trabajador asalariado típico.
Se ha producido igualmente un cambio en
la composición del trabajo autónomo, se ha
hecho más heterogéneo en todos los sectores
de actividad económica. Esa heterogeneidad
exige también una diversificación de las formas de regulación que dota de estatutos protectores eficientes a los trabajadores autónomos. El Estatuto del Trabajo Autónomo tiende a dividirse en un régimen común y en
diversos tratamientos especiales. En el campo de la Seguridad Social se busca una mayor
homogeneización del tratamiento jurídico con
la orientación hacia la forma de un único régimen general de trabajadores autónomos, que
incorporaría ciertas peculiaridades para ciertas categorías de trabajadores. En parte ello
se quiere resolver en el proceso de reforma
con el nuevo Estatuto del Trabajador Autónomo. La misma proliferación de «Estatutos» es
sintomática ya respecto al hecho de la fragmentación de las tutelas dispensadas, y a una
cierta formación de «microsistemas» normativos de protección sociolaboral99.
99
Esta tendencia se inserta en un fenómeno de más
amplias dimensiones, consistente en la creciente com-
En las dos últimas décadas se viene produciendo una evolución expansiva del trabajo
autónomo, con formas distintas a las tradicionales. En ello influyen los nuevos desarrollos
organizativos y la difusión de las nuevas tecnologías, la informática y las telecomunicaciones, y, en muchos casos, constituye una
libre elección para personas que valoran su
autodeterminación y su capacidad para no
depender de nadie. En estas circunstancias se
aprecia que en los últimos años han sido cada
vez más importantes y numerosas en el tráfico jurídico y en la realidad social, junto a la
figura de lo que podría tenerse como autónomo «clásico», titular de un establecimiento
comercial, agricultor y profesionales diversos, otras figuras ciertamente tan heterogéneas como los emprendedores, personas que
se encuentran en una fase inicial y de despegue de una actividad económica o profesional,
los autónomos económicamente dependientes, los socios trabajadores de cooperativas y
sociedades laborales o los administradores de
sociedades mercantiles que poseen el control
efectivo de las mismas. Las nuevas formas de
organización de la producción en la economía
contemporánea están determinando el surgimiento y proliferación de nuevos modos de
trabajar (nuevas formas de división del trabajo social) que provocan un incremento del
trabajo autónomo y, al mismo tiempo, un
marco más difuso y fluido en la tradicional
distinción entre el trabajo por cuenta ajena y
el trabajo autónomo (trabajo semi-autónomo,
autónomo dependiente, trabajo a distancia,
«falsos autónomos»). Se ha podido hablar, al
respecto, de crisis de la subordinación jurídica como elemento de tipificación de la relación laboral, pero también como rasgo dife-
plejidad y heterogeneidad del Derecho en el Estado
constitucional, de manera que en la «era de la descodificación» se generalizada la transición del «mono-sistema» al «pluri-sistema», con la creciente formación de
«micro-sistemas». Véase, al respecto, IRTI, N.: La edad
de la descodificación, Barcelona, José María Bosch Editor, 1992; ZAGREBELSKY, G.: El derecho dúctil, Madrid,
Trotta, 1995.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
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ESTUDIOS
renciador de la protección social pública. En
todo caso, las nuevas formas de trabajo sitúan al Derecho Social del Trabajo en un proceso autorreflexivo sobre el proceso de extensión del trabajo que ha de ser objeto de regulación, y con ello el debate de las garantías
protectoras que otorga el ordenamiento jurídico-social. Se plantea nuevamente si esta
disciplina debe tender a ser el Derecho regulador y protector del trabajo profesional en su
conjunto.
Es lo cierto que la generalización relativa
de las formas de trabajo autónomo (sin ser,
desde luego, el modelo de trabajar dominante
en el sistema actual de economía de mercado), en sus distintas modalidades (de lo que,
significativamente, da cuenta el art.1 de la
Ley del «Estatuto del Trabajo Autónomo»)100,
realza actualmente la situación de necesidad
generada por el trabajo autónomo. La inseguridad en el empleo y en la existencia viene
siendo un rasgo caracterizador de estos trabajadores profesionales. Un problema se hace
o convierte en «social» (pertenencia a lo
social) cuando se convierte en una realidad
generalizada, conflictiva social y políticamente relevante para el Derecho (esto es, se
convierte propiamente en «cuestión social»).
Para ellos se ha de defender un «trabajo
decente»101, que incorpore un estatuto jurídico
de protección social pública igualmente
decente y tendencialmente homologable con
los trabajadores por cuenta ajena. El modelo
normativo de protección social pública en curso actúa una extensión y mejora de los mecanismos de tutela frente a los riesgos de la
100
Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo.
101
Para la OIT el trabajo decente significa, ante
todo, la creación de un entorno de seguridad económica básica en el que un número cada vez mayor de personas en todas las sociedades pueda perseguir su propio
sentido de la ocupación, que exija una buena y mejorable seguridad económica y social. Véase OIT.: Seguridad
económica para un mundo mejor, Madrid, MTAS-Informes OIT, 2005, págs. 521 y sigs.
102
existencia, y se destaca en él la articulación
de las políticas de trabajo y de Seguridad
Social (garantizar la seguridad contra los
riesgos de la existencia) con las políticas de
promoción del empleo y lucha contra la exclusión social. Se persigue, pues, no sólo proteger a los trabajadores autónomos contra los
riesgos de la existencia (como el desempleo),
sino también el fomento del empleo autónomo a través de la realización de políticas activas. En este sentido las políticas de Seguridad Social han de responder a los retos actuales que plantea la generalización de las nuevas formas de trabajo autónomo, pero dando
máxima prioridad a las políticas que aporten
Seguridad Social a aquellas personas que no
estén cubiertas (o no lo estén adecuadamente) por los sistemas públicos vigentes102. Al
tiempo es reconocer el derecho de todos los
trabajadores a un nivel de vida digno en el
marco de un sistema público de protección
social que se articule con el desarrollo social y
las formas cambiantes de la economía y de la
división del trabajo social. El Estatuto Básico
del Trabajador Autónomo, aprobado el 9 de
julio de 2007, parece caminar en esa dirección.
En el Estatuto del Trabajador Autónomo
se asienta en un principio inspirador basado
en la protección tendencialmente «individualizada», al referirse de manera poco clara a
distintas situaciones específicas en que pueda encontrarse el trabajador autónomo y en
particular a que el sistema de protección por
cese de actividad estará «en función de sus
características personales o de la naturaleza
de su actividad». Este último inciso remite a
la necesaria flexibilidad que debe acompañar
102
Es este el criterio que, con alcance más general,
mantiene la OIT, especialmente en la Conferencia Internacional de Trabajo celebrada en junio de 2001, OIT.:
Seguridad Social: un nuevo consenso, Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 2002, en particular págs. 1
a 7, que, por otra parte, sitúa la extensión de la cobertura de la Seguridad Social en la reafirmación de que la
Seguridad Social es un «derecho humano fundamental»
(párrafo 2).
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JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
a la regulación de esta cobertura –y que existe tradicionalmente en la protección social
del trabajo autónomo– y que se relaciona con
la difícil viabilidad de una regulación unitaria de todo el trabajo autónomo, que presenta
una extremada variedad socio-económica y
jurídica. Téngase en cuenta que la situación
de solvencia económica o de necesidad de
atención frente a situaciones de necesidad no
es la misma en todos los autónomos, y que el
RETA encuadra colectivos tan dispares como
los trabajadores por cuenta propia sin empleados a su servicio como el gran empresario
con un elevado patrimonio personal. Un régimen uniforme y rígido –que no contemple
tales elementos– supondría el encorsetamiento de realidades profesionales que no
siempre se adaptan a un modelo antropológico unitario de trabajador por cuenta propia.
El modelo Antropológico Unitario no resiste
ya la confrontación con una realidad diversa,
es decir, de diversidad del trabajo autónomo.
En tal sentido la organización jurídica de esta
protección debe combinar los elementos de
flexibilidad necesarios para dar respuesta al
fenómeno que pretende proteger.
En relación a todo ello tampoco se pueden
desconocer la virtualidad las políticas «Activas» de empleo encaminadas a fomentar las
distintas formas de trabajo autónomo dentro
de la estrategia más amplia de favor hacia la
empresa y al «Espíritu de Empresa» productiva y socialmente responsable. Políticas públicas de «construcción» de espacios vitales para
el mercado de trabajo autónomo. Este es, en
lo principal, el sentido político-jurídico de la
normativa de apoyo establecida en el Título V
(artículos 27 a 29), relativo al «Fomento y
promoción del trabajo autónomo» 103 . La
Las políticas de fomento del trabajo autónomo se
materializarán, en particular, en las medidas dirigidas a:
a) Remover los obstáculos que impidan el inicio y desarrollo de una actividad económica o profesional por
cuenta propia. b) Facilitar y apoyar las diversas iniciativas
de trabajo autónomo. c) Establecer exenciones, reducciones o bonificaciones en las cotizaciones a la Seguridad Social. d) Promover el espíritu y la cultura empren103
expansión del trabajo autónomo en sus diversas formas se produce en un contexto insatisfactorio de precariedad laboral.
Desde el punto de vista del Derecho de la
Seguridad Social cabe decir que ya el Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta
Propia –y otros regímenes especiales de la
Seguridad Social– ha venido establecido
medidas de protección social diferenciadas,
que presentan insuficiencias significativas.
Desde la formulación originaria del Pacto de
Toledo (1995) y su revisión (2003, y sus desarrollos normativos) la tendencia recomendada (desde la misma Recomendación Sexta
del Pacto de Toledo) ha sido la reconducción
simplificadora de los regímenes de Seguridad Social en dos grandes grupos: el régimen
general de trabajadores asalariados y el
régimen general de trabajadores autónomos104. La línea de tendencia es hacia una
mayor aproximación y homogeneización de
las técnicas y tutelas protectoras. En esa
dirección de política legislativa se da un paso
más –modesto todavía– en la Ley 20/2007, de
11 de julio, del Estatuto del Trabajador
Autónomo, el cual dedica el Título IV a la
«Protección social del trabajador autónomo»
(artículos 23 a 26 inclusive) y la Disposición
dedora. e) Fomentar la formación y readaptación profesionales. f) Proporcionar la información y asesoramiento
técnico necesario. g) Facilitar el acceso a los procesos de
innovación tecnológica y organizativa, de forma que se
mejore la productividad del trabajo. h) Crear un entorno
que fomente el desarrollo de las iniciativas económicas y
profesionales en el marco del trabajo autónomo. i) Apoyar a los emprendedores en el ámbito de actividades
innovadoras vinculadas con los nuevos yacimientos de
empleo, de nuevas tecnologías o de actividades de interés público, económico o social (art. 27 Ley 20/2007).
Se fomentan específicamente la formación profesional y
asesoramiento técnico (art. 28), y el apoyo financiero
específico a las iniciativas económicas (art. 29).
104
Véase CAVAS MARTÍNEZ, F. y CÁMARA BOTIA, A.: La
acción protectora del Régimen Especial de los Trabajadores por cuenta propia o autónomos, Pamplona, Aranzadi, 2005; ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE SALUD Y SEGURIDAD
SOCIAL.: La Seguridad Social de los trabajadores autónomos, Murcia, Ediciones Laborum, 2007.
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103
ESTUDIOS
adicional cuarta («Prestación por cese de
actividad»), entre otras. Ya el mismo art.23.2
hace notar que «la protección de los trabajadores por cuenta propia o autónomos se instrumentará a través de un único régimen,
que se denominará Régimen Especial de la
Seguridad Social de los Trabajadores por
Cuenta Propia o Autónomos, sin perjuicio de
que algunos colectivos específicos de trabajadores, en razón de su pertenencia a un determinado sector económico, estén encuadrados
en otros regímenes de la Seguridad Social».
Esa orientación homogeneizadora sería precisamente una cristalización del mismo fundamento constitucional de la Seguridad
Social del derecho de los trabajadores autónomos a la Seguridad Social: «de conformidad con el art. 41 de la Constitución –dice el
art.23.1–, las personas que ejerzan una actividad profesional o económica por cuenta
propia o autónoma tendrán derecho al mantenimiento de un régimen público de Seguridad Social, que les garantice la asistencia y
las prestaciones sociales suficientes ante
situaciones de necesidad. Las prestaciones
complementaria serán libres». El Título IV
establece los principios generales en materia
de protección social, recogiendo las normas
generales sobre afiliación, cotización y
acción protectora de la Seguridad Social de
los trabajadores autónomos. Es de destacar
que se reconoce la posibilidad de establecer
reducciones o bonificaciones en las bases de
cotización o en las cuotas de trabajadores
autónomos, en atención a sus circunstancias
personales o a las características profesionales de la actividad ejercida. Se extiende a los
trabajadores autónomos económicamente
dependientes la protección por las contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales y se reconoce la posibilidad de jubilación anticipada para aquellos
trabajadores autónomos que desarrollen una
actividad tóxica, peligrosa o penosa, en las
mismas condiciones previstas para el Régimen General. Se trata de medidas que, junto
con las previstas en las disposiciones adicionales, tienden a favorecer la convergencia del
104
Régimen Especial de Trabajadores por
Cuenta Propia o Autónomos con el Régimen
General.
En el Título II se regula el régimen profesional común para todos los trabajadores
autónomos y establece un catálogo de derechos y deberes, así como las normas en materia de prevención de riesgos laborales, protección de menores y las garantías económicas
(cap. II). Por otra parte, se reconoce y regula
la figura del trabajador autónomo económicamente dependiente. Su regulación obedece a
la necesidad de dar cobertura legal a una realidad social específica: la existencia de un
colectivo de trabajadores autónomos que, no
obstante su autonomía funcional, desarrollan
su actividad con una fuerte y casi exclusiva
dependencia económica del empresario o
cliente que los contrata. La Ley 20/2007 contempla el supuesto en que este empresario es
su principal cliente y del él proviene, al
menos, el 75 por ciento de los ingresos del trabajador. El peso en el mercado de trabajo de
este colectivo se viene incrementando en un
33 por ciento desde el año 2001. Atendiendo a
esta realidad, la introducción de esta figura
ha planteado la necesidad de prevenir la posible utilización indebida de dicha figura, dado
que nos movemos en una frontera no siempre
precisa entre la figura del autónomo clásico,
el autónomo económicamente dependiente y el
trabajador por cuenta ajena. Con rasgo caracterizador de que las transiciones del tipo de
trabajo profesional ejercicio no son –ni serán–
infrecuentes en la práctica. La intención del
legislador es eliminar esas zonas fronterizas
grises entre las tres categorías. De ahí que el
art.11, al definir el trabajador autónomo
económicamente dependiente sea muy restrictivo, delimitando conforme a criterios
objetivos los supuestos en que la actividad se
ejecuta fuera del ámbito de organización y
dirección del cliente que contrata al autónomo. Se establece una regulación garantista
para este tipo de trabajador autónomo, en
virtud de esa situación de dependencia económica, sin perjuicio de que opere como norma
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general en las relaciones entre éste y su cliente el principio de autonomía de la voluntad.
En este sentido, el reconocimiento de los
acuerdos de interés profesional, en el art.13
no supone trasladar la negociación colectiva a
este ámbito, sino simplemente reconocer la
posibilidad de existencia de un acuerdo que
trascienda del mero contrato individual, pero
con eficacia personal limitada, pues sólo vincula a los firmantes del acuerdo. La reconducción de los conflictos jurídicos a la Jurisdicción Social (art.17) se fundamenta en el
hechote que la configuración jurídica del trabajador autónomo económicamente dependiente se ha diseñado teniendo en cuenta los
criterios que de forma reiterada ha venido
estableciendo la jurisprudencia laboral para
distinguir entre el trabajo por cuenta propia y
el trabajo por cuenta ajena en sus distintas
variada tipología. Pero también por el hecho
de que, quiérase o no, este tipo de trabajador
autónomo ha sido objeto de una parcial laboralización sustancial (con la aplicación al
mismo de un conjunto de garantías sociales
tradicionalmente reservadas a los trabajadores por cuenta ajena). Lo que se operan son
modificaciones morfológicas en una relación
jurídica de trabajo autónomo (esto es, prestado en condiciones de autonomía jurídica, y no
de dependencia jurídica). La laboralización
es incompleta en sus contenidos, por lo que se
explica que no estemos ante una relación
jurídico-laboral en sentido técnico-jurídico: el
trabajador autónomo dependiente no es parte
de un contrato de trabajo «especial», sino de
un contrato de servicios especial de carácter
civil o mercantil (o, inusualmente, mercantil). E incluso para los trabajadores autónomos dependientes (definidos en el ex art.11.1
LETAU), que en atención a su condición de
contratante más débil reciben un régimen
especial dentro de la misma LETAU (Cap. III
del Título II), no puede afirmarse desde el
punto de vista técnico-jurídico que se trata de
una relación jurídico-laboral especial. El art.
3.3 LETAU reitera la exclusión del trabajo
autónomo del Derecho del Trabajo, salvo
inclusión legal constitutiva. No se derogado
la disposición final 1ª de la LET105. De la
«dependencia económica» no supone necesariamente «dependencia técnico-jurídica» en el
sentido del art.1.1 de la LET, si concurre en el
TRAUDE la nota de subordinación jurídica
(esto es, esa situación de sometimiento jurídico caracterizada por el hecho de que el trabajador se encuentre, efectivamente, «dentro
del ámbito de organización y dirección de otra
personas, física o jurídica, denominada
empleador o empresario», art.1.1 LET. Cfr.
Disposición final 1ª de la LET). Aparte que,
aunque sea en el plano exclusivamente jurídico-formal, que el art. 2.1,i) de la LET exige
que para que una relación sea considerada
especial su declaración expresa por una
Ley106. La «laboralización», parcial e incompleta, incide principalmente en la morfología
de la relación de trabajo, no en su naturaleza
jurídica: estamos ante un contrato típico y
especial de servicios, prestados por cuenta
propia y de modo autónomo; un contrato de
servicios sujeto a una regulación especial de
carácter tutelar en la LETAU); no estaremos
ante un contrato de trabajo especial. En la
perspectiva jurídico-material nos encontramos ante una relación de trabajo autónomo
dependiente económicamente a la cual se le
han atribuido con carácter constitutivo ciertas garantías sociolaborales propias del tra-
105
Conforme a la cual «El trabajo realizado por
cuenta propia no estará sometido a la legislación laboral,
excepto en aquellos aspectos que por precepto legal se
disponga expresamente» (Disp. Final 1ª de la LET).
106
«Se considerarán relaciones laborales de carácter
especial (…). i) Cualquier otro trabajo que sea expresamente declarado como relación laboral de carácter
especial por una Ley». Ejemplos paradigmáticos, entre
otros, de este modo de proceder pueden ser los siguientes: La Disposición Adicional 1ª de la Ley 22/2005, de
18 de diciembre (y la regulación reglamentaria a través
del RD. 1331/2006, de 17 de noviembre), respecto a la
consideración como relación laboral de los abogados
que prestan servicios en régimen asalariado para despachos de abogados; y la Disposición adicional 1ª de la Ley
44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las
profesiones sanitarias, que contempla la relación especial de residencia para la formación de especialistas en
Ciencias de la Salud.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
105
ESTUDIOS
bajo por cuenta ajena; y aún así la «laboralización» morfológica –por así decir– es incompleta y parcial, siendo llamativo –aunque en
sí no concluyente, pues tenemos el ejemplo
del régimen laboral especial del personal de
alta dirección107– el dato normativo de que
siendo la LETAU la fuente primaria de regulación, la legislación supletoria no sea la
legislación laboral, sino «la normativa común
relativa a la contratación civil, mercantil o
administrativa reguladora de la correspondiente relación jurídica del trabajador autónomo» (art.3.1.b) LETAU). De manera que en
lo no previsto por la LETAU para el TRAUDE
no se podrá acudir como legislación directamente supletoria a la legislación laboral, más
allá del dato adjetivo e instrumental de que el
orden social de la jurisdicción sea el competente para conocer las pretensiones derivadas del contrato celebrado entre un trabajador autónomo económicamente dependiente
y su cliente (art.17 LETAU); lo cual es, sin
embargo, más relevante de lo que en principio suele afirmarse, porque más allá del
carácter metafórico del Derecho procesal
–que los convierte en una mera cuestión
«adjetiva»–, el Derecho procesal laboral se
atiene a un conjunto de principios operativos
construidos respecto a instituciones sociolaborales específicas, cuya aplicación en tal
caso será, al menos en muchas ocasiones, una
cuestión problemática. Por lo demás, el propio art.3.3 LETAU mantiene y reitera la
exclusión –esencialmente «declarativa» en la
lógica del art.1.1 de la LET– de todo trabajo
por cuenta propia del Derecho del Trabajo108.
En todo caso, los problemas que se van a
107
RD. 1382/1985, de 1 de agosto, que regula la
relación laboral de carácter especial del personal del
Alta Dirección, art. 3, apartados 2 y 3.
108
A saber: «En virtud de lo dispuesto en la disposición final primera del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto
Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, el trabajo por cuenta no estará sometido a la legislación laboral, excepto en
aquellos aspectos que por precepto legal se disponga
expresamente» (art. 3. 3 LETAU).
106
plantear en la práctica van a girar entorno a
la frontera difusa entre las situaciones jurídicamente diferencias de «dependencia económica» (ex art.11.1 de la Ley 20/2007) y de
«dependencia jurídico-organizativa» (en el
sentido del art.1.1 de la LET). Es aquí, en esa
situación, donde se pueden producir «zonas
fronterizas grises» y donde habrá que tener
sumo cuidado en la prevención e identificación del «falso autónomo» oculto tras el esquema contractual del TRAUDE utilizado disfuncional y fraudulentamente109.
De las dos opciones alternativas en liza
desde el punto de vista de la política jurídica,
a saber, sometimiento pleno al Derecho social
del trabajo, como relación laboral especial, o
sometimiento parcialmente «laboralizado» al
Derecho común, se ha optado decididamente
por ésta última. El trabajado tan sólo económicamente dependiente es, ante todo, trabajador autónomo. Desde el punto de vista de la
dogmática jurídica, en el proceso de ramificación jurídica (cada vez, por cierto, más transversal y horizontal, con continuos puentes
entre las distintos sectores del ordenamiento
jurídico) no «pertenece» al ámbito propio y
disciplinar del Derecho del Trabajo, pero sí es
encuadrable (tanto desde el punto de vista
técnico-jurídico como de política del Derecho)
en esa nueva ramificación (todavía algo «difusa») que se ha dado en llamar «Derecho del
Empleo»110 (y que, por cierto, ha tenido ya
109
Se ha advertido, con razón, que «la dilucidación
entre dependencia jurídica y mera dependencia económica será un ámbito propicio a las dudas y por tanto al
debate y a la litigiosidad». Cfr. MONTOYA MELGAR, A.: «Los
trabajadores autónomos, destinatarios de la LET», en
MONTOYA MELGAR, A. y MARTÍN JIMÉNEZ, R.: Estatuto del
Trabajo Autónomo. Comentario a la Ley 20/2007, de 11
de julio, Madrid, Tromson-Civitas, 2007, pág. 100.
110
Sobre la configuración del nuevo Derecho del
Empleo, puede consultarse MONEREO PÉREZ, J. L. y MOLINA NAVARRETE, C.: «El derecho a una redistribución equitativa de la riqueza. El Derecho al empleo» y «El derecho
al trabajo, la libertad de elección de profesión u oficio:
principios institucionales del mercado de trabajo», en
VVAA.: Comentario a la Constitución Socio-Económica
de España, MONEREO, J. L., MOLINA, C. y MORENO, Mª. N.
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JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
una «institucionalización» en los estudios
académicos como disciplina específica), vinculado a la «vieja» y «nueva» cuestión social
del empleo. El proceso enlaza con un fenómeno de más amplias dimensiones, a saber: se
vienen produciendo nuevos procesos de diferenciación jurídica –los cuales no vienen a
sustituir sino que se yuxtaponen a los procesos tradicionales de sectorialización del ordenamiento jurídico– en torno a la regulación
de determinados fenómenos sociales o al tipo
de problemas relevantes para la política jurídica, sobre todo de orden económico111 . A
todos los trabajadores autónomos la Ley
20/2007 les dota de un derecho común de la
actividad profesional (Capítulo II del Título
II). Este estatuto jurídico-protector supone
atribuir una ciudadanía social cuyo suporte
principal es el empleo autónomo, independientemente del esquema contractual de servicios utilizado.
d) Cambios provocados por la sociedad del
conocimiento (por ejemplo, la baja educación
y las insuficientes habilidades cognitivas provocan un aumento de la probabilidad de caer
en una situación de desempleo, precariedad
–con el efecto de las excesivas rotaciones
laborales, sobre todo en el trabajo temporal–
y empleos con bajos salarios). Las nuevas formas de organización de la producción y el
incremento de los cambios de empleo conducen a la búsqueda de una formación más polivalente y flexible, desde el inicio hasta el final
del ciclo vital. Una formación previa polivalente permite garantizar la igualdad de oportunidades. Lo mismo cabe decir respecto a la
necesidad de una formación permanente
durante todo el período de vida laboral, espe-
(Dirección), Granada, Ed. Comares, 2002; y con un
completo estudio, monográfico y detenido, MOLINA HERMOSILLA, O.: La dimensión jurídica de la política de
empleo. El Derecho del Empleo como nueva categoría
sistemática, Sevilla, Mergablum, 2005.
111
MONEREO PÉREZ, J. L.: Algunas reflexiones sobre la
caracterización técnico jurídica del Derecho del Trabajo,
Madrid, Civitas, 1996, espec., págs. 37 y sigs.
cialmente teniendo en cuenta la modernización de los procesos productivos en la economía del conocimiento y la previsión de los
cambios de empleo, debido al cambio de paradigma del trabajo estable al trabajo flexible.
La formación continua a lo largo de toda la
vida laboral permite que el trabajador ocupe
empleos de calidad y evita el riesgo de caer en
la precarización laboral y en la exclusión
social. La progresión hacia la sociedad del
conocimiento ha creado un nuevo contexto de
riesgos sociales que constituye todo un reto
para el sistema de Seguridad social.
e) Intensificación de las desigualdades de
renta
Los fenómenos de dualización de los mercados, la desigualdad de oportunidades entre
las personas y los mismos cambios en la
estructura de las familias favorecen la existencia de grandes desigualdades entre los
trabajadores y las familias. De ahí la fuerte
conexión entre los mercados de trabajo y la
desigualdad112.
f) Cambios en el contrato intergeneracional
Esos cambios en el contrato intergeneracional están vinculados a la conformación de
los ciclos vitales de las personas. El incremento de los riesgos afecta de modo bidireccional: los jóvenes tienen grandes dificultades para conservar un nivel de vida digno; los
trabajadores mayores también presentan
problemas. Los pensionistas mantienen en
términos generales su nivel de vida, aunque
también se extiende la idea de que muchos
ancianos pueden estar en el límite de la
exclusión y de la pobreza. En esta situación el
conflicto intergeneracional está servido,
sobre todo teniendo en cuenta la lógica interna del sistema de reparto (basada en el principio de solidaridad). Se hace necesario esta-
Véase FUJII, G. y RUESGA, S. M. (Coords. ).: El trabajo en un mundo globalizado, Madrid, Eds. Pirámide,
2004.
112
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
107
ESTUDIOS
blecer un equilibrio entre la protección de los
trabajadores en activo y los trabajadores
pasivos. Si no existe ese equilibrio virtuoso
será muy difícil que el sistema pueda mantenerse en términos satisfactorios.
Todos estos cambios estructurales (derivados de factores internos y externas a los sistemas nacionales) transforman la situación de
partida de los sistemas públicos de determina
que hay que actuar sobre las causas para realizar los ajustes precisos y es necesario redefinir las protecciones sociales. Las políticas
públicas deben orientarse hacia el pleno
empleo de calidad y, en todo caso, deberá
combinarse un sistema protector durante
toda la vida que combine la protección a través del trabajo (estatuto protector residenciado en el trabajo) y de la misma persona en sus
diversas situaciones sociales (ciudadanía
social residenciada en la persona). Esta reforma es ineludible y en cierta medida se está
gestando ya lentamente. Tiene que incidir en
los tres pilares del sistema del bienestar
«activo»: Estado, Familia y Mercado. Una
reforma eficiente ha de ser integradora de
estas tres instancias de provisión del bienestar. En esta perspectiva debe asumirse el
carácter obsoleto de aquellas políticas residuales de familia para situarlas justamente
en el centro de las políticas de protección
social. Ese tipo de intervenciones tutelares se
ha hecho especialmente necesario ante la
desentandarización del modelo de familia y la
fragilidad de los vínculos sociales. De manera
que sin políticas de apoyo institucional será
muy difícil que las familias puedan asumir
las funciones de integración y de sostenimiento solidario de las personas que le son
propias. De ahí la centralidad de la política de
familias. Es un enfoque «laico» de apoyo a la
familia por su papel en la cobertura de los
jóvenes y también atendiendo a su función
decisiva a lo largo de todo el ciclo vital de las
personas (v.gr., atención a los mayores y
especialmente en las situaciones de dependencia). Pero aparte de las políticas de familia, la política social tiene que articularse
108
mediante una programada ordenación de la
regulación del mercado (su domesticación al
servicio de las necesidades de las personas,
reconociéndoles a éstas los correspondientes
derechos sociales de la ciudadanía) y de las
prestaciones dispensadas por el Estado
Social Activo. En el fondo todo ello pivota
sobre un determinado modo de entender la
instauración de un «Estado social Activo», no
por vía del fortalecimiento de la condicionalidad de los dispositivos vigentes –el workfare,
como sistema de incentivos al trabajo– , sino
por la garantía de condiciones socio-económicas para la generación de empleos dignos y de
calidad («empleos decentes» en la terminología de la OIT).
4. LA COYUNTURA ACTUAL: LAS
«FISURAS» DEL MODELO TERNARIO:
DESCRONOLOGIZACIÓN Y CUARTA
EDAD. LOS LÍMITES Y LAS NUEVAS
FRONTERAS DE LA SEGURIDAD
SOCIAL
4.1. Introducción
La coyuntura actual –que refleja las tendencias maduradas en las últimas décadas–
se caracteriza por la aparición muy marcada
de «fisuras» del modelo ternario y las dificultades de las Políticas de Seguridad Social
para hacer frente a los nuevos ciclos vitales,
laborales y familiares, emergentes. En primer lugar, es de señalar que en los nuevos
ciclos vitales preside lo que se podría denominar la paulatina «descronoligización» y desbordamiento del modelo ternario. En ello,
como se señaló antes, se involucran la mayor
movilidad y las más incesantes –y menos previsibles– transiciones permanentes; el paro
estructural y paro de larga duración; las aporías del nexo trabajo y pobreza (vgr., trabajadores pobres); los cambios en las estructuras
familiares; la perspectiva de género en el
mercado de trabajo y en el ámbito de la protección social pública (desempleo; jubilación;
dependencia, vinculada a la todavía mayor
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esperanza de vida); la política de gestión productiva de las personas que atienda a los
cambios de edad; las jubilaciones anticipadas; los adelantos de la edad ordinaria (por
razones –supuestas a menudo– de política de
empleo y por penosidad de la actividad desempeñada); la política social dirigida a prolongar la vida laboral (jubilación tardía).
Pero, en segundo lugar, presenta un lugar
destacadísimo –más allá de toda tentación
alarmista– la llamada Cuarta Edad (envejecimiento de larga duración) y las situaciones
de dependencia de las personas (de las personas mayores, aunque también de otras personas con discapacidad con independencia de la
edad). Problemática a la que se hará referencias más adelante.
Las transformaciones que se vienen operando en las estructuras y formas de vida
familiares, en los roles que tradicionalmente
han desempeñado mujeres y hombres, la evolución demográfica. Todos estos factores
están incidiendo de modo significativo en la
organización social y planteando un nuevo
escenario en el que es necesario buscar nuevas fórmulas que, teniendo en cuenta la perspectiva integral (incluida la perspectiva de
género), respondan a las nuevas necesidades
de las personas y de los colectivos. La conciliación de la vida personal, familiar y profesional es un tema que afecta tanto a las mujeres como a los hombres, y su solución requiere abordar todo el «ciclo vital» durante el cual
las mujeres y los hombres que necesitan conciliar con la participación social y laboral a lo
largo de su vida.
En relación a ello se abren nuevas perspectivas futuras de la cobertura de la Seguridad
Social, pues la falta de adaptación de la misma a la evolución de las necesidades sociales
de protección pública provoca una creciente
desprotección. Es manifiesto, en tal sentido,
la creciente desprotección social que supone
un índice cada vez más elevado de trabajadores irregulares o no registrados, lo que presenta un escenario distinto al del pasado del
fenómeno migratorio; hecho que llama a
tomar conciencia de las dimensiones del problema social, no sólo en el corto plazo sino
también en la larga duración a fin de evaluar
su impacto en la situación futura. Un análisis
de la realidad de los mercados de trabajo pone
de manifiesto la generalizada desprotección
social que se detecta en la fisonomía de un
mercado de trabajo cada vez más fragmentado113, en cuyo surgimiento los sistemas reguladores institucionales tienen un papel relevante. Los efectos negativos de la creciente
informalización y precarización de la fuerza
laboral se ven reflejados ya y es de esperar
que persistirán, agravándose, en años futuros en la reducción de la población cubierta
(tanto en prestaciones para situaciones temporales –vgr., desempleo, incapacidad temporal– , como para situaciones permanentes
–v.gr., incapacidad permanente y jubilación)114. Es significativo que en su 89ª reunión, celebrada en junio de 2001, la Conferencia Internacional del Trabajo estuvo centrada, como uno de las cuestiones más importantes, en las nuevas perspectivas de la Seguridad Social ante el cambio: Por una parte, se
indicó que debe concederse más prioridad a
las políticas e iniciativas destinadas a
ampliar la cobertura de la seguridad social
para abarcar a quienes carecen de ella; por
otra, se puso de relieve que el envejecimiento
de la población afecta tanto a los sistemas de
pensiones basados en la capitalización como a
los basados en el reparto: es necesario buscar
soluciones basadas preferentemente en las
medidas destinadas a aumentar las tasas de
empleo.
La impresión es que se está llevando a
cabo una auténtica revisión completa del
113
Véase MINGIONE, E.: Las sociedades fragmentadas, Madrid, MTSS, 1994.
114
En relación a ello se ha pensado en la generalización de una renta básica y el aumento del papel de los
niveles asistenciales de protección social pública (situaciones de dependencia en la vejez, prestaciones no contributivas básicas, servicios asistenciales públicos, etc.,
junto a la ya universalizada asistencia sanitaria básica).
Después se hará algún apunte al respecto.
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109
ESTUDIOS
Estado social en todos sus elementos; las líneas de evolución no están totalmente definidas. Debería, probablemente, reconstruir el
sistema del bienestar sobre el trabajo y la
seguridad. Trabajo para los que pueden;
seguridad para los que no pueden. Se trata de
la transformación de la relación de interacción del sistema de prestaciones con el mundo
del trabajo. El sistema del bienestar debe
cumplir su misión de crear una sociedad más
justa y más próspera. Será preciso volver a
los principios originarios y redefinir los objetivos a perseguir por el Estado social. El Estado social no consiste sólo en el pago de prestaciones económicas a los sujetos necesitados.
La Seguridad Social tiene que desarrollarse
para satisfacer las necesidades cambiantes
de cada generación. Reestructurar las instituciones del bienestar para promover las
oportunidades y la independencia de los ciudadanos; y proteger a los que son vulnerables
de forma que todos puedan disfrutar de una
vida segura y digna. El objetivo sería reconstruir el Estado sobre el trabajo de calidad. No
obstante, en la presente coyuntura se apuesta por una nueva estrategia de flexibilidad
laboral acompañada y amortiguada a través
de dispositivos institucionales de seguridad
económica (protecciones sociales a distinto
título): la «flexi-seguridad».
a lo largo de la vida para entender las diferentes etapas del ciclo vital.
Es necesario construir una política transversal que atraviese todos los sectores, e integral que incluya tanto a la población anciana
de hoy como a la del mañana, y con propuestas para que la población se prepare para el
envejecimiento. La política de envejecimiento
y vejez debe combinar acciones para el presente y para el futuro. Debe ser una política
de corto, mediano y largo plazo. Es necesario
articular las políticas de empleo con las políticas de protección y seguridad social. Es preciso fomentar la preparación para el cambio
constante, cambio de rutina ocupacional,
cambio del concepto de trabajo-empleo. Para
ello es pertinente actualizar las intervenciones de los sistemas educativos y de comunicación de tal modo que sea posible la educación
Las dificultades de adaptación y de los desequilibrios del Sistema de Seguridad Social
derivan también de la prolongación de la
esperanza de vida después de la jubilación,
que ha pasado de ser de entre tres y cinco
años a entre veinticinco y treinta años. He
aquí que los planes de jubilación se hayan
encontrado frente a unos niveles de pago que
no se habían previsto cuando se establecieron. Esa prolongación es un hecho social en sí
(vinculado al proceso de civilización de los
países desarrollados y los avances en el bienestar consiguientes), el cual sobredetermina
una situación propiamente biológica (envejecimiento y fenómeno del «envejecimiento del
envejecimiento»). Por tanto es una etapa del
ciclo vital de las personas mediatizada por las
110
El inconveniente es que los sistemas de
Seguridad Social se siguen basando con frecuencia en un modelo de vida activa de tipo
«fordista», el de un trabajador varón que trabaja a tiempo completo y se hace cargo de la
familia. En este modelo, no todos los trabajadores llegaban a la edad de jubilación y aquéllos que la alcanzaban tenían una esperanza
de vida, por lo general, breve (habitualmente
de tres años después de jubilarse). El coste de
las pensiones de jubilación era escaso en comparación con las rentas de actividad. Cabe
decir que en el momento presente, el vínculo
entre Seguridad Social y Empleo se ha distendido mucho. Las formas de empleo se han
diversificado. Con el incremento del trabajo
de las mujeres y de los pensionistas de jubilación, el número de personas adultas a cargo
de los trabajadores ha disminuido. En cambio, el paro se ha convertido en estructural y
de larga duración; se concentra en grupos
particulares de la población: los jóvenes, los
mayores de cincuenta años, los inmigrantes y
las personas sin cualificación. Muchos de
estos grupos no han podido adquirir derechos
plenos a la Seguridad Social porque el paro, o
la naturaleza precaria de sus empleos, no les
permite cotizar suficientemente.
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JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
instituciones sociales (incluidas las políticas
y jurídicas).
Como ha sido advertido las distintas
ramas de la Seguridad Social han realizado
reformas en gran medida análogas en los países de Europa. En primer lugar, las prestaciones familiares y la cobertura por enfermedad adquieren un carácter universal y están,
por tanto, desvinculadas del empleo, lo cual
ha supuesto el remedio (o, al menos, la atenuación) a ciertas deficiencias de la protección social de los trabajadores atípicos. En
segundo lugar, la evolución del sistema de
pensiones de jubilación tiende a un fortalecimiento del carácter contributivo y, en consecuencia, la vinculación con el empleo, lo cual
comporta una reducción de las oportunidades
de los trabajadores atípicos (precarios) de
poder beneficiarse de una pensión completa.
Es significativa, en otro orden de ideas, la
orientación de las políticas reformistas con la
finalidad de adecuar el sistema de protección
social a las nuevas formas de empleo y ciclos
vitales de la población activa. Ello se ha traducido en la creación de mínimos sociales,
que actúan funcionalmente como red de protección a las personas que ocupan dichos
empleos (vgr., implantación de un sistema
subsidiario de prestaciones no contributivas).
En correspondencia con las tendencias que
emergen de la Unión Europea, se constata
que el sistema español de Seguridad Social
presenta varios rasgos significativos, que
arrancan desde el Pacto de Toledo y se profundiza en sus versiones actualizadoras posteriores: a) el reforzamiento del principio de
contributividad con el endurecimiento de las
condiciones de contributividad, y el efecto de
dificultar el acceso a las prestaciones contributivas de un gran número de personas con
ciclos de vida laboral diacrónica y más corta.
b) El aumento creciente de las prestaciones
de asistencia universal, con la paulatina asistencialización del conjunto del sistema protector público. c) La separación de las fuentes
de financiación de las prestaciones contributivas (cotizaciones sociales) y de las no contri-
butivas o asistenciales (aportaciones del
Estado). Estas reformas del sistema público
se vienen realizando a través de políticas de
concertación social, lo que ha facilitado su
implantación «pacífica», en la lógica de proporcionar una legitimidad adicional a las
decisiones de política legislativa.
En una segunda dirección evolutiva, encadenada funcionalmente a la anterior, se
potencia expresamente a través de medidas
de apoyo institucional (especialmente a través de medidas fiscales) los sistemas privados
de pensiones. Estos planes de pensiones tienen un carácter subjetivamente selectivo (no
tiene el rasgo de la generalidad, sino que de
ellos se benefician las rentas medias y altas).
El espacio liberado por los sistemas públicos
favorece el espacio privado asumido por el
mercado de la previsión. La tendencia se
sitúa en la línea de una progresiva privatización de espacios funcionales antes asumidos
por el sistema público de pensiones.
Se tiende a configurar una Seguridad
Social Asistencial, basada en una solidaridad
de mínimos entre los trabajadores, fragmentados en el mercado de trabajo y fragmentados correlativamente en el campo de la protección social: los trabajadores fuertes con
empleo estable y salarios medios o altos, que
disponen la protección pública pero que cada
vez más intensamente quedan protegidos a
través de los mecanismos privados, complementarios o suplementarios. En una posición
distinta se encuentran los trabajadores débiles con empleo precario, con dificultades visibles en acceder al ámbito contributivo de protección pública y cada vez más relegados al
disfrute de las prestaciones dispensadas en el
ámbito asistencial, y desconectadas del contrato de trabajo. De este modo, los trabajadores del mercado secundario mantienen un
estatuto protector situado en gran medida
fuera del esquema del contrato de trabajo.
Para los trabajadores «débiles» el derecho de
la protección social queda desvinculado del
contrato de trabajo y dependiente de estatuto
social mínimo garantizado y financiado con
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111
ESTUDIOS
cargo exclusivo del Estado u otros poderes
públicos. Para ellos se articula una acepción
singular del principio de solidaridad: la solidaridad organizada frente a la situación objetiva de necesidad (donde el poder público puede dispensar prestaciones económicas y servicios de ayuda con cargo a los presupuestos
públicos), que se contrapone a la solidaridad
frente al riesgo propia del sistema contributivo en cuyo marco la solidaridad opera entre
los sujetos cotizantes (con cotizaciones directas o imputadas) para recibir prestaciones
(prestaciones sometidas a la lógica contributiva vinculada, como se sabe, al trabajo profesional). En los sistemas evolucionados de
prestaciones asistenciales se exige además de
acreditar la situación objetiva de necesidad la
realización de algunas actividades específicas (v.g. la prestación o el subsidio por desempleo supone el compromiso de actividad,
que acompaña a la percepción económica). Es
así que de una forma de Estado social, en el
que el vínculo de las personas con la Seguridad Social es esencialmente de carácter bilateral –en donde cada sujeto es al propio tiempo deudor y acreedor de seguridad social respecto de los demás), se transita hacia una forma de Estado social asistencial en cuyo marco ese vínculo adquiere un perfil típicamente
unilateral –esto es, unas personas asumen la
posición de deudores y otras de acreedores de
Seguridad Social–. Se redefine así la noción
(y los objetivos) de ciudadanía social en el
campo de la Seguridad Social. Ello es reflejo
de la cristalización cada vez más generalizada de las políticas de contención del gasto
público social, expresadas en ese binomio restricción de las prestaciones contributivasuniversalización de las prestaciones asistenciales. Se augura un tipo un modelo de Seguridad Social Asistencial y una progresiva privatización de ámbitos funcionales de la Seguridad Social Contributiva. De ser así se consolidaría un modelo dualista de protección
social global: un primer ámbito de protección
pública encomendada a un sistema de Seguridad Social (eminentemente) Contributiva;
y un segundo ámbito externo encomendado al
112
sector mercantil a través de un conjunto de
mecanismos heterogéneos y pluralistas de
previsión privada de carácter contributivoprofesional. Su resultado, evidente, es también una sociedad dual115.
4.2. Perspectiva antropológica
de la seguridad social (I). Hacia
un nuevo Estatuto de Protección
social de las personas. Del estatuto
jurídico-protector del trabajador
al estatuto jurídico-protector
de las personas
La exposición que precede permite apreciar la envergadura de las transformaciones
radicales que se vienen produciendo en los
Estados europeos. Esas transformaciones
estructurales inciden en las empresas, en el
trabajo y en los modos de gobernabilidad política del Estado social en su fase evolucionada;
y afecta también a los tres grandes actores
del sistema de relaciones laborales: Estado,
sindicatos y organizaciones empresariales, y
a sus «puntos de encuentro», porque no se
puede olvidar que en muchos países europeos
(incluido el nuestro de modo altamente relevante) las políticas de reforma flexibilizadora
de los mercados de trabajo y las correspondientes a las instituciones y medidas de Seguridad Social se vienen realizando a través de
la concertación social.
Por otra parte, debe evitarse la fácil tentación de una visión simplificadora de los fenómenos en curso, porque los factores de causación son realmente complejos. Las nuevas
formas de producción están vinculadas al
desarrollo de las nuevas tecnologías; la
115
Véase SUPIOT, A. (Coord. ).: Trabajo y Empleo,
Valencia, Tirant lo blanch, 1999, págs. 222-223; ID.: «L’
avenir d’ un vieux couple: travail et sécurité sociale», en
Droit Social, 1995, págs. 823 y sigs. ; MONEREO PÉREZ, J.
L.: Derechos sociales de la ciudadanía y ordenamiento
laboral, Madrid, CES, 1996, espec., págs. 189 y sigs., y
223 y sigs.
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mayor presencia del sector terciario («terciarización») en la economía incide en las formas
de empleo; la competitividad por la calidad
implica de suyo una participación más activa
del trabajo en el proceso productivo y una
mayor centralidad de la formación permanente del trabajador; al mismo tiempo es evidente que hay también una estrategia empresarial que apuesta por una flexibilización que
redunde en un incremento de los poderes
directivos unilaterales, aunque muchos
empresarios apuestas por prácticas de consenso para buscar la implicación de los trabajadores en la marcha de la organización productiva; el trabajo típico tradicional está en
declive no sólo como estrategia empresarial
sino también por la nueva conformación de
los sistemas productivos y las nuevas formas
de competitividad de las empresas; las políticas de denominadas «flexi-seguridad» se sitúan precisamente en la tensión latente entre
las exigencias de flexibilidad y la lógica de las
tutelas del trabajo profesional (un ejemplo
paradigmático de esa tensión dialéctica lo
ofrece la Comunicación de la Comisión Europea de 27.6.2007.COM (2007) 359 final, sobre
los principios comunes de la flexi-seguridad;
y las críticas a ese modelo realizadas por el
Parlamento Europeo y por la Confederación
Europea de Sindicatos). El Estatuto profesional del trabajo profesional está hoy en un
proceso de redefinición en el que existen
muchas líneas abiertas; aunque las líneas
evolutivas permiten vislumbrar una reducción de los estándares de tutela no se trata de
un modelo cerrado, acabado, de re-institucionalización de la regulación del trabajo. Los
cambios suponen, sin la menor duda, una
transformación en la configuración de los
ciclos vitales de las personas.
El carácter concertado (Poder públicoagentes sociales) de los procesos de ajuste y
regulación respecto a las transformaciones
estructurales refleja que se ha optado –aunque no sin fisuras y por el momento– por un
modelo de equilibrio entre el tradicional estatuto protector del trabajo y el emergente esta-
tuto profesional de las personas, que sin llegar a sustituir al primero –como se ha defendido desde ciertos sectores neoconservadores– se asienta en una visión del trabajo flexible, que no gire exclusivamente sobre el trabajo concreto (estatuto profesional del trabajo) que es ocupado en cada momento por el
trabajador, sino que transcendiendo de un
concreto empleo (y atendiendo a la creciente
movilidad y transiciones laborales) haga
recaer la tutela también en la persona (estatuto profesional de las personas). El carácter
discontinuo y oscilante de las trayectorias
profesionales en un mercado flexible exigiría,
pues, construir un estatuto profesional de
protección de las personas que permitiese
garantizar sus derechos sociales trascendiendo de las frecuentes transiciones laborales y,
en general, los «estados» concretos relativos
al trabajo profesional. No se trataría (al
menos este es mi propio criterio en la lógica
de un discurso garantista116 y democráticosocial) de sustituir las tutelas del trabajo profesional (lo que supone la inserción de un
componente estatutario en el contrato de trabajo), sino de completarlas a través de un
nuevo estatuto profesional que de cuenta de
las exigencias de protección de la persona del
trabajador en las distintas fases o etapas de
su ciclo laboral.
En todo caso, ya es significativa la dirección que están tomando las iniciativas que se
vienen adoptando en las últimas décadas.
Lejos de un modelo uniforme o unilateral, el
Derecho social del Trabajo (entendido en sentido amplio, Derecho del Trabajo y de la Segu-
116
Para la configuración técnica del garantismo en
el sentido del texto, puede consultarse F ERRAJOLI, L.:
Garantismo. Una discusión sobre derecho y democracia,
Madrid, Trotta, 2006; MONEREO PÉREZ, J. L. y MÁRQUEZ
PRIETO, A.: «La ‘idea del Derecho social’ en la teoría
general de los derechos: El pensamiento de Gurvitch»,
Estudio preliminar a GURVITCH, G.: La idea del Derecho
Social, Granada, Ed. Comares, 2005; MONEREO PÉREZ, J.
L.: «Conocimiento y crítica del Derecho: Por una teoría
comprensiva y explicativa del Derecho», en Revista de
Derecho Social, núm. 37 (2007), págs. 11 y sigs.
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113
ESTUDIOS
ridad Social) ofrece una imagen de diversificación, que se ve intensificada por las medidas adoptadas en el marco del nuevo Derecho
social emergente, atendiendo a las distintas
formas de dependencia del trabajador (subordinación jurídica en sus distintos grados e
intensidades; y dependencia económica en el
caso de la nueva figura del trabajador autónomo económicamente dependiente y contratante más débil en su posición jurídica en el
contrato de servicios) y la multiplicidad de los
riesgos y situaciones de necesidad que ha de
ser abordada por el sistema de Seguridad
Social (y, en general, por el sistema público de
protección social). Éste ofrece, en efecto, ya
una diversificación de las tutelas protectoras
que se despliegan en distintos ámbitos, y en
donde los derechos sociales (clásicos y nuevos, como reflejo de la redefinición del esquema tradicional del «ideal de cobertura») se
organizan en cinco grandes círculos concéntricos:
1º) El núcleo, por así decir, se situaría en
un primer círculo formado por los derechos
sociales «universales», que son garantizados a
todos con independencia de cualquier tipo de
trabajo. Aunque los contornos de este núcleo
protector oscilan según cada país europeo, no
puede dejar de apreciarse la tendencia a universalizar como derechos sociales generales
la asistencia sanitaria, ciertas garantías
familiares (en términos de ayudas, facilidades, etc.), Rentas mínimas de inserción, protección de las situaciones de dependencia, e
incluso la educación y más específicamente el
derecho a la formación profesional inicial y
continua.
2º) Un según círculo protector vendría
constituido por los derechos basados en el trabajo no profesional (cuidado de personas,
autoformación, trabajo voluntario, etc.). Su
reconocimiento es todavía débil en el ámbito
del Derecho social.
3º) Más institucionalizado estaría el tercer círculo formado por el Derecho común de
la actividad profesional, en cuya configura-
114
ción ha intervenido de modo decisivo el Derecho comunitario (es el caso, por ejemplo, de
igualdad entre hombre y mujer, prevención,
seguridad y salud en el trabajo, libre circulación de trabajadores profesionales, etc.). Pero
que ha encontrado en nuestro país –es cierto
que a impulso comunitario– un desarrollo
realmente importante. Basta reparar en la
Ley de Prevención de Riesgos Laborales de
1995 y en la más reciente Ley Orgánica
3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres. La progresiva
expansión de este círculo conduciría a la elaboración de un Derecho Social Común aplicable por igual (en lo principal) al trabajador
dependiente y al trabajador autónomo.
4º) El cuarto círculo es el Derecho propio
del trabajo subordinado (el empleo), el cual
viene a contener esencialmente las regulaciones normativas directamente relacionadas
con la subordinación-dependencia (en la que
se haya el trabajador en régimen asalariado),
pero realizando una graduación (v.gr., ajeneidad-dependencia; personal de alta dirección…) de las tutelas y de los derechos en función de la intensidad o grado de dicha subordinación jurídica.
5º) El quinto círculo estaría constituido
por el Derecho propio del trabajo autónomo.
Es un derecho del empleo profesional diversificado en atención a las distintas categorías
de trabajador autónomo. A los trabajadores
autónomos se les dota de un ámbito propio de
ciudadanía social con base en el trabajo; una
ciudadanía social que es especialmente próxima –pero sin llegar a confundirse– con la conferida a los trabajadores por cuenta ajena (en
el doble ámbito «profesional» y de «Seguridad
Social» o, más ampliamente, protección social
pública) en el caso de los trabajadores autónomos económicamente dependientes; que no
obstante lo cual continúan siendo parte de un
contrato de servicios especial (civil, mercantil
o, inusualmente, administrativo), no de un
contrato de trabajo especial. Este ámbito de
ciudadanía social se ha venido edificando
sobre la base de un largo proceso de extensión
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y transferencia de técnicas de protección del
trabajo subordinado clásico (el trabajo asalariado) al trabajo autónomo en sus diversas
variantes tipológicas (trabajo autónomo
estricto y trabajador autónomo económicamente dependiente…).
Esta clasificación de los derechos sociales
pone de manifiesto –en una perspectiva de
presente y de futuro posible– que se está
construyendo de modo deliberado aunque
disperso un estatuto profesional llamado a
acompañar a las personas desde la cuna a la
tumba (en gran medida es lo que quería Beveridge y, entre nosotros, José Maluquer y Salvador)117. Dicho estatuto daría cobertura tanto a los períodos de inactividad propiamente
dichos como los períodos de formación, de
empleo, de trabajo autónomo o de trabajo fuera del mercado. Es así que el paradigma del
empleo se vería sustituido (o, mejor, o más
realista y deseablemente, completado) por un
paradigma del estado profesional de las personas, que no se encontraría definido conforme al ejercicio concreto de una profesión o de
un empleo determinado, sino que englobaría
las diversas formas de trabajo que toda persona puede llevar a cabo durante su existencia en la vida activa118. Este estatuto profesional de las personas tendría un especial
sentido ante la movilidad laboral de las personas, esto es, el continuo cambio de su posición laboral119. En todo caso, conviene adver-
117
Véase ampliamente MONEREO PÉREZ, J. L.: Los orígenes de la Seguridad en España: José Maluquer y Salvador, Granada, Ed. Comares, 2007.
118
Para esa idea de vida activa ARENDT, H.: La condición humana, Barcelona, Ed. Paidós, 1993.
119
Se ha hecho referencia, en este orden de ideas, a
lo derechos sociales de giro. Este estado profesional de
las personas debe integrar las exigencias de la libertad de
trabajo, concebida como libertad concreta, y facilitar el
tránsito de un tipo de trabajo a otro, lo que resulta indispensable para evitar el peligro de encasillamiento en
una determinada situación de trabajo. Dar espacio a la
libertad individual en la definición de los derechos
sociales obliga a romper con la concepción dominante
de estos derechos, que han sido concebidos como contrapartida de riesgos o sujeciones particulares. Esa con-
tir que estamos ante formas emergentes de
protección de las personas; un proceso no
clausurado, donde se aprecian líneas de continuidad y líneas de cambio. Este estatuto
profesional de las personas se enmarcaría en
una estrategia de activación de los derechos
sociales, de manera que no se limiten a una
simple reparación «a posteriori» de los daños
producidos por la actualización de ciertos
riesgos más o menos intensamente vinculados al empleo, sino que permitan que las personas puedan predisponer los medios que
faciliten una seguridad activa frente a los
riesgos de la existencia. De ahí que se haya
podido hablar del paso de las formas de protección meramente pasiva a las formas de
protección propias de una seguridad activa.
Esta activación se hace especialmente más
útil cuando se repara en el doble factor interdependiente de la «imprevisión» y de la
«incertidumbre». En la nueva «sociedad del
riesgo» (U. Beck) los riesgos se hacen cada vez
más difíciles de prever, domina las situaciones de incertidumbre que en muchos casos va
unida a las variabilidad de los cambios y formas de empleo de esas personas. Para los
riesgos imprevisibles –o difíciles de prever–,
para las situaciones de incertidumbre, los
modos de gestión de tales «riesgos» y situaciones de necesidad no pueden limitarse a la técnica clásica del seguro, es necesario articular
nuevas formas de gestión de los riesgos tanto
activas como pasivas (vgr., derecho de reinserción profesional, derechos de formación
profesional). En esta orientación el estatuto
profesional se ha de redefinir de tal manera
que permita garantizar la continuidad de una
trayectoria vital y profesional a pesar de los
cambios de empleo. Entre otras cosas, el trabajador debería ser protegido en las fases de
transición entre empleos sucesivamente ocupados y en los períodos de inactividad profesional, y asimismo después en las diversas
cepción ha estado en parte vinculada a la figura pasiva
del trabajador, quien sufre al mismo tiempo los riesgos
de la existencia y el peso de la subordinación (Cfr.
SUPIOT, A. (Coord. ).: Trabajo y Empleo, cit., pág. 98).
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115
ESTUDIOS
fases o etapas del ciclo vital en la edad madura, ya en sí variable («tercera edad», «cuarta
edad»...)120.
El «ser» actualmente de estos círculos de
protecciones sociales revela que el centro de
gravedad es el círculo (lo que hay hoy) de los
derechos sociales del trabajador profesional.
No se está, en este sentido, ante una sociedad
«pos-trabajo» (y, desde luego, tampoco «postsocial»). Los cinco círculos no presentan ahora un «programa» acabado de política del
Derecho Social. Ahora bien, en cuanto a lo
que «debe ser» (lege ferenda) la articulación
de estos círculos cabe pensar que el núcleo
habría de estar localizado en lo que hoy es
una atmósfera más externa todavía, a saber:
los derechos sociales universales de prestación (sanidad; educación; protección frente a
las situaciones de dependencia; protección a
la familia –ayudas y demás mecanismos de
protección universalista–, Rentas Mínimos
de Inserción, y la posible creación de un
ingreso nacional de ciudadanía o renta de
existencia, etc.); al que le seguiría después el
círculo formado por los derechos sociales
comunes (en lo esencial) a todo trabajador
profesional por el hecho de tener esta condición social específica.
Todo ello sería lo más coherente con la
Constitución ex art.41: Seguridad Social
Asistencial que impone la universalidad subjetiva y objetiva en un núcleo básico de protección pública. El «deber ser» supondría partir de un nuevo programa al estilo estructural
y ambicioso del que defendiera Beveridge; un
programa que debería sustentarse en un nuevo pacto social intergeneracional. Los distintos círculos reflejarían la mayor complejidad
de «lo social» y de la instrumentación de las
protecciones sociales en las sociedades avanzadas, y, asimismo, conduciría no a una sustitución de las tutelas del empleo121 sino a su
120
SUPIOT, A. (Coord. ).: Trabajo y Empleo, cit., págs.
308-309.
121
Repárese en el hecho de que las opciones liberales de reestructuración del Estado social hacia un Estado
116
combinación y hacia una tutela más integral
de las situaciones de necesidad en un contexto de mayor movilidad y transiciones profesionales. El eje del sistema protector tendría
que centrarse cada vez en la tutela de la persona del trabajador, pero sin desplazar las
protecciones residenciadas en el empleo, las
cuales debería persistir e integrarse dinámicamente con las instrumentadas directamente sobre la persona más allá del empleo (señaladamente en las rotaciones, transiciones
laborales, períodos de formación y reciclaje
profesional, etc.). La sustitución completa del
estatuto sobre la base del empleo por el estatuto estructurado sobre la base de la persona
del trabajador podría conducir fácilmente –y
así ha llegado a proponerse expresamente
desde opciones neoliberales– a la consolidación de un modelo de Seguridad Social Asistencialista de mínimos de cobertura (especialmente a través de la posiblle utilización
instrumental –y en gran medida disfuncional
y distorsionante respecto a su distintas concepción garantista– de los ingresos mínimos
de ciudadanía o de las rentas mínimas de
inserción). Esta última opción (esto es, la de
la progresiva instauración de una Seguridad
Social Asistencialista) abriría las puertas
hacia la re-mercantilización de los derechos
sociales vinculados al «empleo», liberalizando
el mercado de trabajo de supuestas «sobrecargas» protectoras (v.gr. garantía frente al
del Bienestar residual apuestan por esa sustitución de
tutelas, transfiriéndolas enteramente del «empleo»
(incluso del trabajo) a la «persona», y facilitando la introducción de medidas de flexibilidad laboral, con la «compensación» amortigadora de seguridades mínimas. De
manera que se produciría el efecto, paradójico –pero
«calculado» en la técnica inspiradora de control social–
de que los sistemas públicos de protección social estuviesen al servicio del mercado flexible, y en gran medida
socializando los costes de gestión flexible de la mano de
obra. Es el modelo liberal de «flexi-seguridad» por contraposición al modelo democrático-social de «flexiseguridad» que apuesta por una combinación e integración de tutelas protectoras, con una protección que
suponga la tutela de la persona en las distintas situaciones sociales.
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despido, garantías en la transmisión de la
empresa, garantías en los supuestos de subcontratación…, e incluso, en otra perspectiva
de «lo social», abriendo la posibilidad de una
supresión de la institución del salario mínimo, a la par que una reducción progresiva de
la cuantía de las cotizaciones empresariales
en concepto de protección social por contingencias comunes de la Seguridad Social). El
individuo, privado de las solidaridades del
trabajo quedaría a expensas de una solidaridad general de mínimos, la cual tendería a
ser construida como prestación universal. De
este modo, las transferencias generales (tendencialmente universalistas y que permiten
la subsistencia de la persona) de prestaciones
sociales se justifican en la condición de ciudadanía general desplazando funcionalmente
cada vez más (hasta llegar a la completa sustitución) a las transferencias específicas en
atención a la posición de los ciudadanos en
posiciones concretas (señaladamente, la posición jurídica de trabajador y su estatuto protector), sería la completa transición de la solidaridades de semejantes a las formas indiferenciadas de equidad social (cuya forma más
típica sería la propuesta de invención de una
renta de ciudadanía o ingreso ciudadano
–también denominado «salario social garantizado»–, y que completaría, a su vez, el trasvase de la categoría de la renta mínima de
inserción por la renta de existencia o ingreso
ciudadano).
Pero un Estado social activo tiene que
garantizar que las personas puedan realizar
un trabajo «decente». El carácter decente del
trabajo expresa en sí la aspiración básica de
las personas en realizar un trabajo que les
permita a ellas y a sus familias llevar una
vida digna. Una idea subyacente es que el
trabajo permite liberar a las personas de la
necesidad y hace posible su integración activa –su participación plena– en una sociedad
democrática. Para que el trabajo cumpla esa
doble función es necesario que sea «decente»,
esto es, que se lleve a cabo en condiciones de
equidad, seguridad y disfrute del estándar de
derechos sociales vinculados al trabajo profesional. Todo lo cual se puede resumir en la
garantía de la dignidad humana del trabajo,
y lógicamente la Seguridad Social, y, en general, la protección social pública, constituye
una parte de ese enfoque. Es lo cierto que la
seguridad socioeconómica es el factor clave
para el bienestar de un individuo y de su
familia122. Precisamente, el enfoque de ciclo
de vida para el trabajo y la protección permite enlazar la doble aspiración interdependiente entre un «trabajo decente» y un Derecho de protección social público hecho a la
medida de las personas («a la medida del
hombre»), atendiendo a las distintas fases o
etapas de su ciclo vital (laboral y familiar). De
manera que el Estado social activo debe dar
una respuesta integral a las necesidades de
las personas a través de un conjunto articulado de políticas públicas (laborales y de Seguridad Social). Se piensa que los sistemas de
protección social han de formar parte de un
entorno que suponga apoyo y oportunidades
que permitan superar la pobreza y la desventaja social relativa o exclusión. Es así que las
políticas y programas públicos deben abordar
simultáneamente las distintas dimensiones
de los retos de las personas que esperan transitar por el camino que les permita una vida
digna en términos de presente y de futuro. En
este sentido el enfoque del ciclo de vida acompañado de un debate nacional constructivo
pueden ayudar a identificar las áreas fundamentales en las que las políticas económicas
y sociales pueden estar conjugadas (e «integradas») con los objetivos de un trabajo «digno», la erradicación de la pobreza y las necesidades de las personas123.
122
Véase, en general, OIT.: Seguridad económica
para un mundo mejor, Madrid, MTAS-Informes OIT,
2005.
123
Véase, en una perspectiva de conjunto, el número monográfico de la Revista Relaciones Laborales, núm.
15-16 (2006), sobre «Protección social y trabajo decente: Nuevas perspectivas para las normas internacionales
de trabajo. Propuestas y reflexiones en el marco de la
OIT».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
117
ESTUDIOS
Todos estos cambios se vinculan al proceso
fundamental de transición hacia del estado
de relativa seguridad (garantizado por el
Estado social) a la sociedad del riesgo. El
Estado social había tratado de controlar los
riesgos sociales garantiza una seguridad
generalizada, fundamentándolo en los principios de solidaridad y justicia social. Ese
modelo está actualmente en crisis ante la
emergencia de la sociedad del riesgo, la cual
produce un desajuste estructural en los instrumentos clásicos de prevención. Las promesas de liberación de la necesidad se cuestionan, y aparece de nuevo el miedo hobbesiano
y la inseguridad como término referencia en
la vid de las personas124. En efecto, el Estado
social clásico se basaba en la promesa de liberar al hombre de la necesidad mediante la
creación de un sistema social orientado al
bienestar común (Informe Beveridge de 1942,
«Seguridad Social y servicios sociales»). De
ahí que la sociedad civil adoptará la fisonomía de una «sociedad aseguradora», donde el
vínculo social se asentaría en una creciente
mutualización generalizada de los riesgos
sociales, lo que se reflejaría en la constitución
de un sistema de Seguridad Social en el marco de un Estado social intervencionista125.
Este modelo de regulación de «lo social» está
actualmente en crisis, debido a la emergencia
de esa sociedad del riesgo de que se viene
hablando. Una sociedad que hace emerger
nuevos riesgos sociales (v.gr., exclusión
social, riesgos psicosociales, etc.), y que provoca un desempleo masivo, estructural y de
larga duración, y la precariedad muy generalizada (precisamente en la conformación de
una sociedad de los dos tercios, en los que una
parte muy importante de la población se
encuentra en un situación próxima a la subclase o infraclase, ingresando en la exclusión,
sino directamente en la situación objetiva de
124
Véase JONÁS, H.: El principio de responsabilidad.
Ensayo de una ética para la civilización tecnológica, Barcelona, Ed. Herder, 1995.
125
Véase EWALD, F.: L’ État providence, París, Grasset,
1986, pág. 10.
118
pobreza)126. La pérdida del horizonte del pleno empleo, unas de las bases fundamentales
de un Estado social y de un sistema de Seguridad Social que pretendía establecer un
estatuto protector apoyado en el empleo
(generalizado y estable)127, hace quebrar los
cimientos de la Seguridad Social institucionalizada según el esquema clásico. A ello se
suma también el cambio de valores culturales
en las sociedades avanzadas, donde el individualismo tiende a desplazar a los principios
solidarios, y los valores del mercado (competitividad, eficiencia, etc.) se hacen prevalecer.
Los individuos y las familias se encuentra en
la situación de creciente desagregación, con
biografías singularizadas, con una desestandarización del modelo de familia, de manera
que es a menudo muy difícil por identificar a
efectos de articular el sistema de protección
pública una categoría estable de personas (la
noción de «población protegida» ha sido una
pieza clave para articular los sistemas públicos de protección social)128. Cabría interrogarse sobre lo que queda de la idea de una
sociedad dueña de sí misma, dentro de la cual
la persona ostenta un derecho generalizado a
la seguridad y donde la promesa del bienestar
social se conseguía mediante un dominio preventivo y reparador de los riesgos sociales de
Véase GALBRAITH, J. K.: La cultura de la satisfacción, Barcelona, Ariel, 1992; DAHRENDORF, R.: Ley y
Orden, Madrid, Civitas, 1994; MONEREO PÉREZ, J. L.:
Derechos sociales de la ciudadanía y ordenamiento laboral, Madrid, CES, 1996.
127
Lo que estaba tanto en la base del pensamiento
social de Beveridge (Informe sobre el pleno empleo en
una sociedad libre de 1944) como en el de John Maynard Keynes, en el cual aquél se inspiró explícitamente.
Véase BEVERIDGE, W.: Pleno empleo en una sociedad
libre, trad. P. López Mañez, Madrid, MTAS, 1989. Al respecto, puede consultarse MONEREO PÉREZ, J. L., MONEREO
PÉREZ, M., y OCHANDO CLARAMUNT, C.: «Keynesianismo y
políticas económicas y sociales: una aproximación crítica a las políticas de empleo», en Revista Sistema, núms.
155-156 (2000), págs. 71 a 113.
128
Véase ROSANVALLON, P.: La nueva cuestión social,
Buenos Aires, Eds. Manantial, 1995; FITOUSSI, J. P. y
ROSANVALLON, P.: Le nouvel âge des inégalités, París, Éditions du Seuil, 1996.
126
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
a existencia humana 129 . En la coyuntura
actual el riesgo se hace imprevisible y domina
la incertidumbre (Beck; Castel), lo que hace
muy difícil articular un sistema de protección
social coherente y previsor en un contexto
donde se cuestiona la efectividad de las protecciones basada en el estatuto del trabajador, como estatuto del empleo propio de la
«sociedad salarial». De ahí la redefinición del
mismo y la instauración de un complejo de
nuevas (o relativamente nuevas) medidas de
protección, como las rentas mínimas de inserción, el ingreso de ciudadanía (incondicional)
y la protección de las situaciones de dependencia, por poner dos ejemplos harto significativos, que miran muy de cerca a la situación creada.
El Estado social se desarrolló históricamente sobre la base de un sistema asegurador en el cual las garantías sociales están
ligadas a la introducción de seguros obligatorios que cubrían los principales riesgos de la
existencia (enfermedad, desocupación, jubilación, invalidez, etcétera). Actualmente se
está produciendo un agotamiento de ese sistema clásico. Un cambio en las formas de la
solidaridad. Este paradigma asegurador,
sustrato indisolublemente técnico (e ideológico-jurídico) del Estado social, es el que se está
agotando actualmente. La lógica originaria
de la Seguridad Social, tal como había sido
formulada y puesta en práctica en países
como Alemania, Francia, Italia y España,
obedecía a una lógica jurídica explícita: permitía concebir de manera coherente un abanico muy amplio de problemas sociales incluyéndolos en la categoría homogénea del riesgo. Incluso la vejez (a pesar de su carácter
aleatorio) era captada como un riesgo (social),
desde el momento en que se la aprehendía a
partir de la pérdida de ingresos que ocasionaba. Esta categoría unificadora del riesgo per-
129
Véase MONERO PÉREZ, J. L.: Los orígenes de la
Seguridad Social en España: José Maluquer y Salvador,
Granada, Ed. Comares, 2007.
dió mucho de su capacidad reguladora. Lo
social ya no puede aprehenderse únicamente
en términos de riesgo, sino más bien como
«situación de necesidad», que frecuentemente
no es fácilmente previsible (e incluso, a veces,
decididamente imprevisible). Es dudoso que,
por poner ejemplo paradigmático, la dependencia (nueva dimensión de «lo social») pueda
ser concebida como un riesgo (al menos en
sentido clásico): ni discapacidad, ni enfermedad, la dependencia (salvo casos singulares)
no es un fenómeno aleatorio130.
Evidentemente se genera aquí una fractura profunda con respecto al modelo anterior
de organización de «lo social», pues, en efecto,
los antiguos instrumentos de «gestión de lo
social» (el seguro lo fue, y en parte continúa
siéndolo) están al mismo tiempo desfasados.
Los países con modelos bismarckianos tienden a vencerse hacia fórmulas universalistas
fundadas en la ciudadanía. El fiel de la
balanza se inclina actualmente, y cada vez
más, hacia la valoración de la ciudadanía
social. Esta evolución tiene una consecuencia
insoslayable: el deslizamiento progresivo
hacia el impuesto de una parte de la financiación del Estado social. La tendencia a sustituir la figura del asegurado social por la del
contribuyente. Ruptura de los «modelos corporativos» (en gran medida profesionalistas)
de Seguridad Social. Emergiendo un nuevo
capítulo del proceso de asistencialización.
Llama también poderosamente la atención el creciente proceso de individualización
de lo social. Todo esto para decir que se transita de las poblaciones (relativamente homogéneas) a las situaciones particulares. El
Estado social (y su Sistema de Seguridad
Social) estaba bien organizado para tratar los
130
Véase MONEREO PÉREZ, J. L., MOLINA NAVARRETE,
C., MORENO VIDA, Mª. N. y GONZÁLEZ DE PATTO, R. Mª.: La
protección jurídica de las situaciones de dependencia.
Estudio sistemático de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de protección de la autonomía personal y atención a
las personas en situación de dependencia, espec., págs.
10 y sigs.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
119
ESTUDIOS
problemas de las poblaciones relativamente
homogéneas, de grupos o clases, si se quiere.
Ahora debe sobre todo ocuparse de individuos
que se encuentran en situaciones que les son
particulares (es el caso de las personas
dependientes: son las formas de su historia y
no sus características socioprofesionales las
que los acercan. Es por eso que no constituyen ni una comunidad social ni un grupo
estadístico; o, acaso, tan sólo eso precisamente). De donde surge, por lo demás, la nueva
importancia de las nociones de precariedad y
vulnerabilidad (Ronsavallon). Ejemplos relevantes de esa individualización son las técnicas de adaptación de la protección por desempleo a la nueva morfología individualizadota
del riesgo o situación de necesidad (activación
de la prestación, articulación individualizada
de un programa de inserción, la renta mínima de inserción en el marco de la protección
legal por desempleo), y la concreción individualizada del tipo y morfología de la prestación y programa individualizado de atención
legal a las situaciones de dependencia131.
Esa «sociedad salarial» en la actual coyuntura está siendo desorganizada por la desregulación del mercado laboral, en directa conexión con las aducidas limitaciones que imponen la competencia en una era de globalización de la economía mundial. Los vínculos
sociales creados entre el trabajo y la protección social pública se van diluyendo progresivamente. El estatuto protector sobre el trabajo no permite articular ya una protección
integral de la persona en situaciones de vulnerabilidad cada vez más marcadas. Los factores de desagregación social y de desestabilización salarial son complejos (paro, subempleo, precariedad, las políticas de flexibilidad
ya limitadas a asegurar un pequeño margen
de seguridad; puede ser esta la opción de la
flexi-seguridad, que pretenden la adaptabilidad de la fuerza de trabajo a las variaciones
131
Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción
de la autonomía personal y atención a las personas en
situación de dependencia.
120
de los mercados, pero con un margen mínimo
de seguridad; es, por así decir, la seguridad
en los márgenes). La entidad de los cambios
no puede ocultarse que es de carácter estructural, lo cual impone que es necesario no sólo
repensar los modelos de protección social
vigentes, sino también, en relación a ello, es
preciso inventar nuevas formas complementarias (el trabajo, todavía por mucho tiempo,
continuará siendo un medio que condicionará
de modo principal el acceso a gran parte de
los derechos sociales de la ciudadanía) de
cohesión y protección social, pensando en que
el trabajo no puede ser al tiempo el eje principal de articulación de las políticas de solidaridad y seguridad en la existencia. Esa adaptación es necesaria precisamente como condición para una protección eficaz y eficiente de
las personas. Las políticas sociales de cobertura universal serán necesarias para garantizar una protección adecuada frente a los riesgos previsibles y las situaciones de necesidad
imprevisibles durante todo el ciclo de vida de
las personas, atendiendo cada vez más a su
carácter no lineal ni uniforme, sino a su naturaleza cambiante y diacrónica. Esta renovación de los sistemas públicos de protección
social es estrictamente necesaria para evitar
la desprotección de la persona dentro y fuera
del ejercicio de la actividad profesional.
4.3. Perspectiva antropológica
de la Seguridad Social (II). El factor
demográfico. Envejecimiento
de la población
Uno de los factores que demográficos que
vienen a cuestionar la fisonomía actual de los
sistemas públicos de protección social es el
fenómeno del envejecimiento de la población,
vinculado al hecho, sin duda muy positivo
desde el punto de vista civilizatorio, de alargamiento del ciclo vital de la vida. El punto de
partida no debe ser precisamente apocalíptico y de dimensiones proféticas. Por lo pronto,
las personas mayores pueden presentar en sí
un valor añadido para las empresas, para la
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JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
economía y para la sociedad. Aportan su
saber y su experiencia. Deben abandonarse
los estereotipos tradicionales sobre el envejecimiento de la población para afrontar el
envejecimiento y el incremento de las esperanza de vida en una dimensión más positiva.
Una de esas dimensiones puede ser la de
valorar la conveniencia de una prolongación
de la edad de jubilación. Se ha advertido, al
respecto, que es preciso llevar a cabo una
reforma cualitativa de los sistemas públicos
de pensiones y de los mecanismos de anticipación de la edad de jubilación (señaladamente, la jubilación anticipada) para hacer
frente al envejecimiento de la población. No
obstante, estas reformas no serán suficientes
para fomentar la jubilación tardía y para
reducir el riesgo de que surja una escasez de
mano de obra en el futuro. Igualmente es
necesario adoptar medidas para adaptar las
prácticas de fijación de los salarios al envejecimiento de la población trabajadora, para
luchar contra la discriminación por razones
de edad y contra las actitudes negativas
hacia el hecho de trabajar a una edad avanzada, para mejorar las cualificaciones de los
trabajadores de edad avanzada y sus condiciones de trabajo y para «activar» mejor a los
demandantes de empleo de edad avanzada132.
En el ámbito de las políticas activas esta es
una medida que debe potenciarse. En el caso
de nuestro país se aprecian cambios demográficos de envergadura en un sentido análogo a
la de otros países europeos. En primer lugar,
las tasas de fecundidad se han reducido drásticamente, situándose entre las más bajas del
mundo; y, en segundo lugar, se ha incrementado la esperanza medida de vida. Esa combinación de factores explica el proceso de rápido envejecimiento que se está produciendo en
la población. Se calcula que en 2050, las personas entre veinte y sesenta y cuatro años
tan sólo representarán a la mitad de la pobla-
132
Véase OCDE: Envejecimiento y políticas de
empleo. España, Madrid, MTAS-Informes OCDE, 2004,
pág. 11.
ción total, mientras que el porcentaje actual
es de un sesenta y dos por ciento aproximadamente. Los sistemas de pensiones irán viendo
aumentados sus gastos no sólo en pensiones,
sino también en lo que se refiere a asistencia
sanitaria y los cuidados a personas mayores y
ancianos. Por ello, actualmente parece equivocada la orientación político-jurídico de presionar para animar a los trabajadores de
edad avanzada (es decir, a los de cincuentasesenta y cuatro años) a abandonar el mercado de trabajo antes de la edad normal de jubilación de sesenta y cinco años. De ahí las tendencias a la prolongación de la vida activa. Lo
que corresponde hacer es precisamente lo
contrario: proceder a la ampliación de los
incentivos para la permanencia en activo de
las personas mayores, influyendo en las decisiones de las personas. La reforma que introduce la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de
Medidas en materia de Seguridad, va en esa
dirección de política del Derecho, al fomentar
expresamente la prolongación voluntaria de
la vida laboral más allá de la edad ordinaria
(Disposición adicional octava, Disposición
adicional vigésima).
Ahora bien, lo que no parece admisible que
entre en juego una medida restrictiva de
recorte de la cuantía de las pensiones para
supuestamente «no socavar» los incentivos
para trabajar, partiendo de la premisa de que
una elevada tasa de sustitución constituye un
incentivo para jubilarse, mientras que una
baja tasa de sustitución tendría el efecto justamente contrario. Por ello, se aduce desde la
OCDE, que España presenta una tasa neta
de sustitución muy alta en las pensiones
públicas, en comparación con otros países de
la OCDE133. Es criticable esta filosofía social:
reducción de la intensidad de la protección
dispensada como medida «persuasiva» y de
«control social» de la población mayor. Implica adoptar un enfoque disciplinario, de manera que se optaría por una lógica de política de
133
OCDE: Envejecimiento y políticas de empleo,
cit., págs. 13-14.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
121
ESTUDIOS
control excluyente, rehusando la adopción de
políticas de inclusión.
En un sentido distinto parecen, afortunadamente, situarse algunas reformas adoptadas en los últimos años para hacer frente al
reto demográfico. Se ha establecido diversas
medidas con la finalidad de mejorar las tasas
de ocupación de los trabajadores de edad
madura. Es el caso del sistema de «jubilación
flexible», implantado desde el año dos mil dos
con el acuerdo previo de los agentes sociales.
El sistema de jubilación flexible estaría llamado a desplazar en lo posible a las anticuadas medidas de jubilación anticipada. Ésta se
penaliza con reducciones proporcionales de la
tasa de sustitución. Nuevamente la idea es
mantener a los trabajadores de edad avanzado en activo el máximo tiempo posible, pero
para ello, aparte del endurecimiento de los
requisitos de anticipación de la edad de jubilación, es necesario mejorar la empleabilidad
de los trabajadores maduros tanto con políticas de recualificación profesional como con
políticas de apoyo para garantizar sus oportunidades vitales en el trabajo. Esto también
debería suponer la predisposición de límites
estrictos a las políticas de «jubilación forzosa»
por convenio colectivo que no estén acompañadas de verdaderas razones de política de
empleo; y no en base a meras declaraciones
abstractas134. En una lógica más restrictiva
de la anticipación de la edad abunda el proceso actual de reforma de la Seguridad Social
(que tiene su expresión más evidente ahora
en Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de Medidas en materia de Seguridad). En esa línea se
sitúan las instituciones políticas Europeas
Al menos, una vez admitidas por la disposición
adicional décima de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores), debería cumplirse estrictamente con los requisitos legalmente exigidos. Lo que
resulta inadmisible desde todo punto de vista son las
jubilaciones forzosas anticipadas con carácter incondicionado.
134
122
(Consejo de Europa y Unión Europea135) y la
OCDE. Se han propuesto las siguientes recomendaciones:
–
Reformas recientes para penalizar la
jubilación anticipada y fomentar la
jubilación tardía: el objetivo es alargar de hecho la vida laboral de las personas de edad avanzada en un intento
de frenar la tendencia ascendente del
gasto en pensiones
–
Asegurarse de que el sistema de «jubilación flexible» introducido frena realmente la tendencia a la jubilación
anticipada.
–
Revisar el cálculo de las pensiones de
jubilación. El hecho de que puedan
adquirirse unos derechos limitados a
una pensión durante los últimos años
de empleo (y a la inversa, el hecho de
que los años iniciales de empleo generen unos derechos desproporcionadamente grandes a una pensión) reduce
los incentivos para permanecer más
tiempo en el mercado de trabajo.
–
Examinar con los interlocutores sociales el grado en que los convenios colectivos pueden afectar a la nueva legislación sobre la «jubilación flexible». Los
convenios colectivos a menudo especifican una edad obligatoria de jubilación. Estas cláusulas deben revisarse
a la luz de la nueva legislación.
–
Asegurarse de que las pensiones Privadas no constituyen una subvención
135
Las propuestas programadas vienen siendo formuladas desde hace tiempo. Véase, entre la amplia
bibliografía al respecto, VV. AA.: La Seguridad Social en
una sociedad cambiante, Madrid, MTSS, 1992; Libro
Blanco de la Jubilación, Madrid, MTSS, 1994; La Seguridad Social y las nuevas formas de organización del trabajo. Las carreras de seguro atípicas, Madrid, MTAS, 2003.
Véase DE LA FUENTE LAVÍN, M.: El sistema de pensiones en
España. Evolución y perspectivas de futuro, Granada, Ed.
Comares, 2006.
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JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
implícita a la jubilación anticipada.
Las medidas legislativas sobre los sistemas privados de pensiones adoptadas suponen una política de apoyo
público a estos instrumentos de previsión privada. No obstante, debe evitar
que los sistemas privados actúen en la
práctica como una subvención a las
jubilaciones anticipadas.
–
Reformar algunas disposiciones relacionadas con las prestaciones por
enfermedad y por incapacidad. Para
reducir la utilización de las prestaciones por enfermedad y por incapacidad
para abandonar anticipadamente el
mercado de trabajo, tal vez sea necesario alargar el período durante el cual
los empresarios son económicamente
responsables de la baja.
–
Introducir prestaciones subordinadas
al empleo para los parados de edad
avanzada que acepten un empleo.
–
Reforzar los elementos de «activación»
que contienen las prestaciones por desempleo para los trabajadores de edad
avanzada y revisar el papel de los servicios públicos de empleo. Debe reformarse el régimen especial de prestaciones por desempleo para los trabajadores de más de 52 años, ya que se considera con demasiada frecuencia que
se trata de un sistema de prejubilación. Eso significa que se debe poner a
disposición de los parados de edad
avanzada programas de asesoramiento y formación para la búsqueda de
empleo. Por otra parte, debe aplicarse
mejor el requisito de la búsqueda de
empleo para poder percibir prestaciones, para lo cual será necesario una
importante reforma de los servicios
públicos de empleo, incluidos la contratación de personal cualificado y la
revisión de las prácticas actuales.
Sería bueno acompañar estas reformas institucionales de un reforza-
miento de las medidas que pretenden
hacer que compense trabajar («Activación» como control social disciplinario).
–
Eliminar los obstáculos en el lado de la
demanda (empresarial). La OCDE ha
insistido en la necesidad de incrementar los incentivos al trabajo que contienen los sistemas públicos de protección social, pero subrayando que se
necesitan adicionalmente otra medidas de acompañamiento. En tal sentido será preciso establecer medidas
para conseguir que los empresarios
tengan interés en mantener en su
puesto a los trabajadores de edad
avanzada y de contratar personas de
este grupo, lo cual plantea cuestiones
relacionadas con la manera en que se
determinan los salarios y lleva a preguntarse si los salarios basados en la
antigüedad son un obstáculo para el
empleo de los trabajadores de edad
avanzada. La legislación puede ser un
instrumento que colabore en los objetivos (v.gr., política de cotizaciones a la
Seguridad Social, jubilación a tiempo
parcial, etc.)136.
–
Todo ello implica gobernar y controlar
las transiciones de los trabajadores de
edad avanzada del trabajo a la jubilación en nuestro país, como en los
demás Estados europeos.
–
También de afrontarse la calidad de
vida en la vejez, precisamente con la
finalidad de garantizar su seguridad
económica y evitar el riesgo de la
pobreza y la exclusión social.
Si no se garantiza la seguridad económica
en la vejez es posible pensar que un gran
número de jubilados pueden ingresar las bol-
136
OCDE: Envejecimiento y políticas de empleo,
cit., págs. 63 y sigs.
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123
ESTUDIOS
sas de pobreza. Toda persona de edad avanzada después de una larga trayectoria profesional debe poder ostentar los derechos de
ciudadanía (derecho al trabajo, derecho a la
protección social pública) que le permita realizarse plenamente y mantener a su familia
con un mínimo decoroso de vida. Es el derecho a una vida digna.
Las garantías sociales de las personas de
edad avanzada deben establecerse y actuar a
lo largo de todo el ciclo vital de la persona
mayor, favoreciendo su permanencia en el
trabajo –deseada–, y facilitando las transiciones hacia el retiro. La situación de viudez
puede suponer una reducción de los ingresos
ajustados por necesidades y aumentar la probabilidad de pobreza o exclusión social en los
hogares con personas mayores. Este hecho
tiene directa relación con las transferencias
sociales que reciben las personas mayores. Es
igualmente relevante el papel de las ayudas
familiares en la seguridad económica en la
vejez. En todo caso, lo que debe de garantizarse es la provisión de ingresos suficientes a
través de los tres cauces alternativos o complementarios que permite un sistema de
bienestar social: Estado (protección pública,
con reconocimiento de derechos sociales «desmercantilizadores»), Familia (ingresos de las
unidades familiares) y Mercado (desarrollo
de una vida laboral activa, con retribuciones
justas). El riesgo es realizar políticas desequilibrantes, como ha podido ocurrir con las
políticas públicas de apoyo al mercado y la
reducción de los ámbitos de protección social;
o con la realización de políticas privatizadoras de ámbitos protectores antes asumidos
por el sistema público. Estas políticas selectivas y unilaterales ponen en cuestión el equilibrio deseable entre las tres típicas instancias
de provisión del bienestar (Estado-FamiliaMercado). El Estado debe mantener su compromiso de garantizar los derechos sociales
de las personas mayores, a través de prestaciones sociales (económicas, asistenciales y
servicios), apoyos a la mejora de la empleabilidad de las personas mayores, ayudas a las
124
familias (políticas familiares); y debe también propiciar la integración de las personas
mayores en el mercado de trabajo sin que ello
entrañe un detrimento de la productividad
del tejido empresarial.
El envejecimiento demográfico no puede
ser contemplado como una mera redistribución de equilibrios en la pirámide de edades.
En efecto, representa una de las mutaciones
sociales más importantes en curso en la línea
de lo que se podría decir, «democratización»
de la supervivencia y la eficacia reproductiva
resultantes. Se trata de una transformación
cualitativa que ha supuesto un cambio en las
relaciones cuantitativas entre edades, e incluso la misma significación de estas en el ciclo
vital de las sucesivas generaciones, y asimismo las relaciones intergeneracionales en
cada fase histórica. Conviene recordar, ahora, que el envejecimiento de las poblaciones
constituye un éxito de las políticas de salud
pública y, en general, del desarrollo social y
económico. Sin duda es un triunfo, aunque
también un desafío que nunca puede alcanzar a convertirse de modo simplificador en un
«problema social». Tiene una innegable
dimensión positiva. Como ha señalado la
OMS el envejecimiento activo es el proceso de
optimización de las oportunidades de salud,
participación y seguridad, con el fin de mejorar la calidad de vida a medida que las personas envejecen. El enfoque del envejecimiento
activo fue adoptado por la OMS a finales de
los años noventa. Es de destacar que viene a
sustituir la planificación estratégica sobre las
personas mayores, basada en las «necesidades», por la basada en «los derechos» a la
igualdad de oportunidades y de trabajo en
todos los aspectos de su ciclo vital, haciendo
más hincapié a medida que envejecen. La
idea del envejecimiento activo se proyecta a
las personas individualmente y a los grupos
de población. Se trata de un camino a recorrer, cuya meta final está en conseguir que
cada personar, realice su potencial de bienestar físico, social e intelectual, a lo largo de
toda su vida y por lo tanto, pueda participar
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JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
en la sociedad, y especialmente atendiendo a
las necesidades para las personas mayores:
autonomía o capacidad de controlar, afrontar
y tomar decisiones personales acerca de cómo
vivir de acuerdo con las normas y preferencias propias; independencia como la capacidad de desempeñar las funciones relacionadas con la vida diaria; calidad de vida sería la
percepción individual de la propia posición en
la vida dentro del contexto del sistema de
valores en que se vive. Ello vendrá determinado, en no poco, por su capacidad para mantener la autonomía y la independencia. En
este orden de ideas, hay que entender por
esperanza de vida saludable el derecho a una
esperanza de vida libre de discapacidades y
con posibilidades reales de desarrollar las
oportunidades vitales. Este enfoque de política social no significa desconocer que el envejecimiento comporta en sí una exigencia de
adaptación de los sistemas públicos de protección social. Y, en verdad, aunque en una
perspectiva excesivamente unilateral de contención del gasto público en protección social,
en las últimas décadas se viene produciendo
en los países europeos reformas en materia
de pensiones marcadas, ante todo, por la preocupación preferente de la viabilidad financiera del sistema de pensiones. El programa
reformista ha sido objeto de una cuidadosa
planificación –previa y dinámica– a escala de
la Unión Europea, con la realización simultánea de políticas nacionales análogas, y, sobre
todo, coordinadas en sus objetivos compartidos (en lo principal)137.
Tradicionalmente, la vejez se ha relacionado con la enfermedad, la dependencia y la
jubilación. Las políticas y programas vincula-
Véase MONEREO PÉREZ, J. L.: «La nueva fase del
desarrollo del Pacto de Toledo: el acuerdo para la mejora y el desarrollo del sistema de protección Social», en
Relaciones Laborales, núm. 24 (2001), págs. 11 y sigs. ;
APARICIO TOVAR, J.: «La evolución regresiva de la Seguridad Social en el periodo 1996-2002: Hacia el seguro y
el asistencialismo», en Revista de Derecho Social, núm.
19 (2002), págs. 19 y sigs.
137
dos a este paradigma hoy desfasado, no reflejan la realidad. Sobre todo en los países de
desarrollo, muchas personas mayores, continúan trabajando en el mercado de trabajo y
en sector del trabajo informal. En los países
desarrollados van siendo piezas clave y no
remuneradas en el trabajo doméstico, cuidado de nietos/as (en Estados Unidos, cada vez
son más los niños que consideran la casa de
sus abuelos como su propio hogar) e incluso
también en la ayuda a las personas enfermas.
Con esta contribución, se permite a los miembros más jóvenes de la familia poder incorporarse al trabajo laboral remunerado.
En una perspectiva de ciclo vital, la política general encaminada a afrontar el problema del envejecimiento demográfico abarcaría
todo el ciclo vital de la persona, esto es, el
envejecimiento a lo largo de la vida, percibiendo el envejecimiento como fenómeno
dinámico y de cambio permanente. En este
sentido es preciso elaborar una política transversal que opere transversalmente por todos
los sectores, e integral, que comprenda tanto
a la población anciana de hoy como a la del
mañana, con medidas para que el país se prepare para el envejecimiento progresivo. La
política de envejecimiento y vejez, que ha de
enmarcarse dentro de una política pública
para la población en general, ha combinar
acciones tanto para la actual coyuntura como
para el futuro. Dicha política debe partir de la
consideración de la familia como uno de sus
ejes principales, pero sin descuidar las políticas de pensiones y la atención a las situaciones de dependencia. Si se atiende a la política
de pensiones efectivamente realizadas en
nuestro país se aprecia la orientación hacia la
universalización de las pensiones a través de
los niveles asistenciales o no contributivos, y
la simultánea política de contención del gasto
público en pensiones. Aparte de ello se constatan relevantes diferencias por sexo, que
refleja la situación de desigualdad de la
mujer trabajadora. Igualmente, existen diferencias en atención a la organización territorial del Estado y atendiendo a la actividad, lo
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
125
ESTUDIOS
que refleja, a su vez, las desigualdades salariales y de empleo que presenta un mercado
fragmentado, segmentado, como es el español. Ello pone de manifiesto que la política de
pensiones debe enmarcarse en el conjunto
más amplio de las políticas públicas (política
de empleo, señaladamente).
Un lugar especialmente destacado en las
preocupaciones de la política pública es toda
la problemática de las situaciones de Dependencia asociadas al ciclo vital, y como es sabido enlaza con el aumento de las expectativas
de vida de la población.
Las situaciones de dependencia contemporáneas remiten a unas nuevas situaciones de
necesidad emergentes. Tiene un carácter pluricausal (a menudo por causas desvinculadas
de la edad del sujeto dependiente), pero su proceso de generalización y diferenciación social
está principalmente anudado al fenómeno del
envejecimiento de la población, derivado de la
mayor esperanza de vida de la población. La
Exposición de Motivos de la Ley 39/2006, de 14
de diciembre, de Promoción de la Autonomía
Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (BOE,núm.299, 15
diciembre 2006) pone de manifiesto la magnitud del problema social que se acota con el concepto de Dependencia.
4.4. Situaciones de exclusión social
y ciclos de vida. La renta básica
En el nuevo período de flexibilidad y de
fracturas sociales (mercados de trabajo fragmentados, familias desentandarizadas, etc.)
dentro de lo que se ha dado en llamar segunda modernidad o modernidad reflexiva 138
abren espacios significativos para la exclu-
138
GIDDENS, A., BAUMAN, Z., LUHMANN, N. y BECK, U.:
Las consecuencias perversas de la modernidad. Modernidad, contingencia y riesgo, Barcelona, Editorial Anthropos, 1996; WAGNER, P.: Liberté et discipline. Les deux de
la modernité, trad. francesa, París, Métaillé, 1996.
126
sión social y la formación de la subclase o
infraclase. Las sociedades se hacen más complejas, y aparecen nuevos riesgos imprevisibles –propios de la sociedad del riesgo–; a la
vieja cuestión social se superpone la nueva
cuestión social expresada en términos de
«exclusión» de individuos y agregados sociales heterogéneos que encuentra serias dificultades para la integración activa en la sociedad139. Los sistemas de Seguridad Social,
pilares básicos de la forma política del Estado
social, trajeron consigo la promesa de la erradicación de la pobreza y de las desigualdades
sociales extremas. Esta promesa no se ha
cumplido, a pesar de los avances en las protecciones sociales, debido a la concurrencia de
un cúmulo de factores entre los que cabe destacar las nuevas formas de empleo «flexible»,
el desempleo masivo y la desigualdad creciente, pues, en efecto, la exclusión social está
vinculada al desempleo –y especialmente el
de larga duración– y a la carencia de los
recursos económicos básicos derivados de la
falta de un empleo remunerado o de un
empleo precario. También, adicionalmente,
la exclusión social es la consecuencia de procesos de marginación asociados a la imposibilidad o dificultad grave de de acceder a las
protecciones dispensadas por las instituciones sociales de integración. De ahí la proliferación de programas sociales públicos en
Europa para instrumentar medidas contra la
exclusión social, favoreciendo la inclusión
(Planes Nacionales de Acción para la Inclusión Social, impulsados por las instituciones
políticas de la Unión Europea). Programas
que tratan de conjugar y articular las medidas de política de empleo y de política de
Seguridad Social o, más ampliamente, protección social pública.
En el campo del mercado de trabajo con la
flexibilidad y las nuevas formas de empleo
flexible (con la proliferación de empleos atípicos y empleos precarios), ha entrado en crisis
139
Véase Y OUNG, J.: La sociedad «excluyente»,
Madrid, Marcial Pons, 2003.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
la idea de una ciudadanía social basada principalmente en el trabajo profesional: el mercado de trabajo no ofrece una base segura y
estable para organizar un estatuto de ciudadanía de las personas, y lejos de ello su segmentación creciente favorece la creación de
nuevas situaciones de desigualdad y de exclusión de muchos individuos que no pueden
acceder a una ciudadanía construida sobre el
trabajo. La posición débil en la división social
del trabajo constituye, de este modo, un factor determinante de la exclusión social. En la
esfera estrictamente laboral la exclusión puede derivar de las dificultades de acceso al
mercado de trabajo (carencia de empleo), pero
también las mismas condiciones derivadas de
las condiciones de trabajo en un contexto de
precarización laboral (precariedad laboral).
La exclusión supone un déficit en el proceso
de integración social dentro del sistema del
bienestar. Supone una ciudadanía social
«debilitada», representada, ante todo, por la
dificultad de acceso a los recursos básicos y
una reducida protección respecto al mercado.
Tiene una naturaleza multidimensional en
cuanto a los mecanismos por los que las personas y grupos son excluidos, de modo persistente en el tiempo, de tomar parte en el intercambio social; y ello comporta el riesgo de
rupturas que aparecen en el tejido social,
yendo más allá de la simple pobreza y de la
relativa desigualdad social para vislumbrar
el riesgo de una sociedad fragmentada en sus
procesos de integración e inclusión. La exclusión social, la vulnerabilidad, pueden aparecer en cualquier etapa y ciclo vital (por ejemplo, haya ciclos de vida de mayor vulnerabilidad y de menor vulnerabilidad en que pueden
encontrarse las personas). Comporta una
situación de desigualdad o desventaja social,
la insuficiencia o falta de ingresos y la dificultad de acceso a las instituciones de provisión
del bienestar predispuesta por el Estado
social. De ahí que su progresión pueda conducir a la consolidación de una sociedad dual
fragmentada entre las personas y grupos protegidos («derechos de los fuertes») y entre las
personas y poblaciones más desprotegidos
(«derechos de los débiles»)140. En este sentido
la exclusión social se asocia al concepto de
«infraclase» (underclass), que remite a poblaciones que, debido a una multiplicidad de
cambios estructurales, se encuentran al margen del sector central («primario») del sistema ocupacional, situándose en los mercados
secundarios infraprotegidos, con problemas
de pobreza de larga duración (que en este contexto aparece como un aspecto destacado de
situación de exclusión social) y, a menudo, de
dependencia asistencial 141 . Con todo, la
exclusión social se entiende como una deficiencia de la solidaridad y de la equidad
social, una ruptura, pues, del tejido social, sin
poder quedar reducida aun fenómeno exclusivamente económico o político. Refleja, en la
realidad, una nueva cuestión social específica
de la etapa de la postmodernidad que sobrepasa el carácter residual de la pobreza de era
precedente, y entraña el peligro de que en
una perspectiva de larga duración comporte
la consolidación de una sociedad dual, rompiendo con la cohesión solidaridad y la cohesión social necesaria (se diría que indispensable) en un régimen democrático. Enlaza tanto
con los problemas redistributivos de los
recursos disponibles como con cuestiones atinentes a la marginación, a la falta de integración y de poder sociales. Refleja una situación
de anomia caracterizada por el déficit en el
vínculo social y las insuficiencias de la solidaridad orgánica o comunitaria propia de los
procesos de cohesión e integración social142.
140
La preocupación por la formación de una sociedad fragmentada se aprecia en el «Libro Verde sobre Política Social», Bruselas, 1993, págs. 20 y sigs.
141
Véase WILSON, W. J.: The Truly Disadvantaged:
The Inner City, the Underclass and Public Policy, Chicago,
Illinois, The University of Chicago Press, 1987, págs. 7
y sigs.
142
Estrechamente vinculada al problema de la
cohesión social se encuentra la noción de anomia, que
hace referencia a una situación social caracterizada por
la dificultad o incapacidad de una sociedad caracterizada para integrar a aquellos individuos que se han separado de la dinámica imperante de la sociedad y del considerado comportamiento normal, por el debilitamiento
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
127
ESTUDIOS
El agotamiento del pacto fordista-keynesiano
y del Estado que se había erigido sobre dicho
pacto, comporta una falta de adaptación crónica de las instituciones de gobierno de la
sociedad para garantizar la inclusión a través del trabajo (entendido como «empleo»). El
fenómeno de la exclusión pone de manifiesto
las insuficiencias de los actuales programas
de bienestar y la necesidad de redefinirlos a
través de políticas propias de un «Estado
social activo», que combine las medidas pasivas de prestación y las medidas activas de
empleo y reinserción profesional.
La crisis de la sociedad de salarial, que se
ve desplazada lentamente por la sociedad del
riesgo y la inseguridad, se vincula con la crisis del empleo generada, por un lado, por el
desempleo estructural y de larga duración; y
por otro, por el subempleo y elevadas tasas de
temporalidad en cifras realmente alarmantes. La precarización del empleo y el incremento del desempleo estructural representan
la expresión de un déficit de espacios ocupacionales en la estructura social. Los mercados
fragmentados dificultan el acceso al empleo
de los jóvenes y los trabajadores de edad
madura, lo que dificulta la integración de las
personas a través del trabajo. Esa exclusión
del mercado de trabajo comporta un déficit en
la interdependencia social y las dificultades
de ostentar en la práctica los derechos de ciudadanía social. Pero aparte de la carencia del
empleo, la condición salarial precaria (vinculada a la superación de la configuración fordista del empleo y a las políticas de flexibilidad laboral) puede determinar la creación de
situaciones de desigualdad y exclusión laboral. Con las nuevas forma de organización de
la producción en una economía global y altamente competitiva, se puede explicar que la
de la conciencia colectiva. El «estado de anomia» enlaza
con una de las «formas anormales» de división del trabajo. Cfr. MONEREO PÉREZ, J. L.: «La filosofía social y jurídica
de Durkheim: trabajo, solidaridad y cuestión social», en
Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 131
(2006), págs. 587 y sigs.
128
precarización del empleo y el mismo desempleo se enmarcan en el actual proceso de
modernización reflexiva y flexibilizadora.
Enlazan funcionalmente con las nuevas formas de producción y de organización del
empleo, los procesos de reestructuración y el
acrecentamiento del fenómeno de la exteriorización de la producción143.
En definitiva, el contexto en que se produce
la exclusión social como fenómeno socialmente
diferenciado viene marcado por la inestabilidad de los ciclos vitales de las personas; la
incertidumbre como imprevisión estructural;
la desestandarización del trabajo y de los
modos de vida; el desempleo estructural y de
larga duración y la desigualdad creciente en el
acceso a los recursos del Estado social y a las
prestaciones públicas, especialmente en los
ámbitos del sistema de pensiones («pensionistas pobres» relegados a la solidaridad de mínimos que confieren los mecanismos asistenciales o no contributivos), del sistema de relaciones laborales («trabajadores pobres», en condiciones de precarización laboral), de las estructurales familiares («familias pobres» en su
variada tipología). Todos estos son factores
que favorecen, sin duda, la exclusión social.
Esa exclusión social lo es, en lo esencial, de las
atributos propios de la ciudadanía social, siendo necesario adaptar y en parte reinventar la
teoría de los derechos sociales para luchar contra ese fenómeno de dimensiones complejas.
La noción de ciudadanía se vincula a la idea
que la condición de miembro de una comunidad política supone el reconocimiento de un
estándar de derechos sociales. Permite asegura que todo ciudadano ha de ser tratado como
un miembro de pleno derecho de una sociedad
de iguales, de semejantes. Hace posible el
acceso a los recursos básicos para el ejercicio
efectivo de los derechos y deberes correspondientes a ese «status» democrático-social, que
CASTEL, R.: La metamorfosis de la cuestión social,
cit., págs. 405 y 416; ACCORNERO, A.: Il mondo della produzione, Bologna, Il Mulino, 1994, espec., cap. IX, págs.
301 y sigs.
143
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
viene a conferir inmunidades de la persona
respecto al mercado. Los derechos sociales
prestacionales constituyen derechos de «desmercantilización», que garantizan la satisfacción de necesidades humanas en términos de
derechos, es decir, permitiendo que una persona pueda subsistir sin una dependencia absoluta en relación con el mercado. Ello supone
que los individuos tienen garantizadas heterónomamente ciertas condiciones de existencia o
subsistencia en niveles óptimos al margen de
los cauces del mercado; y con independencia
de su poder en el mismo («intercambios obstruidos)144.
En cuando a las medidas institucionales
previstas cabe hacer dos observaciones: La
primera, que los dispositivos protectores existentes están fragmentados por cada Comunidad Autónoma (rentas mínimas de inserción
autonómicas), sin una articulación y coordinación funcional entre sí que asegure si no
tratos iguales al menos equivalentes entre
todos los sujetos perceptores con independencia de su presencia en una concreta Comunidad Autónoma. Es un modelo protector descentralizado territorialmente. Por otra parte,
se dispone también en un ámbito específico (la
rama de protección por desempleo) de la medida denominada «Renta Activa de Inserción»
en el marco estatal de la protección legal por
desempleo. Es cierto que existe otra serie de
políticas públicas que funcionalmente se vinculan pero con un carácter jurídicamente
indiferenciado con ese objetivo de lucha de la
exclusión, como es el caso de las pensiones
mínimas garantizadas a nivel nacional (con
posible complemento asistencial por las
Comunidades Autónomas) y, en general, las
políticas de apoyo a las familias. Pero se trata
de políticas sociales de acompañamiento
situadas en una lógica de protección indiferenciada respecto al fenómeno concreto de la
exclusión social, que exige de suyo la articula-
MONEREO PÉREZ, J. L.: Derechos sociales de la ciudadanía…, cit., págs. 33-34.
144
ción de un conjunto de medidas públicas de
carácter específico, siendo insuficientes aquellas medidas, útiles sin duda, pero de carácter
jurídicamente indiferenciado.
La segunda observación, consiste en la constatación de que no existe un dispositivo de protección general de ámbito nacional en España
de Rentas Mínimas de Inserción. El sistema
fragmentado y desigual por Comunidades
Autónomas presenta graves deficiencias, las
cuales podrían resolverse con la creación de
una renta mínima de inserción o de una renta
básica de ámbito nacional dentro del Sistema
de Seguridad Social (bien como prestación asistencial condicionada a una cierta insuficiencia
de rentas; o bien configurada como prestación
universal incondicionada asignada a todos los
ciudadanos sin hacerla depender de la renta o
del estatus laboral). Se trataría de una «red
seguridad» que amortiguaría las tensiones
sociales. Se atribuiría a las Comunidades
Autónomas la potestad competencial de dictar
una propia legislación no básica al amparo del
art.149.1.17ª CE, que atribuye al Estado sólo la
competencia exclusiva sobre «la legislación
básica y régimen económico de la Seguridad
Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas»145.
Por lo demás, la apertura de este precepto ha
sido explicitada por la STCo 239/2002, de 11 de
diciembre, relativa a la subida de las pensiones
no contributivas por la Junta de Andalucía, la
cual compendia la doctrina constitucional
sobre la delimitación competencial entre este
título y la asistencia social.
Una opción de política del Derecho que se
tendrá que adoptar es sobre el carácter condicionado (a ciertas condiciones y rentas; rentas
mínimas de inserción condicionadas) o incondicionado (ingreso de ciudadanía o renta básica de existencia). En ambos casos se tratará de
derechos sociales de ciudadanía, entendidos
145
Véase MONEREO PÉREZ, J. L. y MOLINA NAVARRETE,
C.: El derecho a la renta de inserción. Estudio de su régimen jurídico, Granada, Ed. Comares, 1999.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
129
ESTUDIOS
comos derechos de «desmercantilización» de
ciertos ámbitos de necesidades sociales reconocidos a los individuos que atienden preferentemente a la protección de las situaciones
de necesidad de las personas. En el caso de
optarse por su «carácter condicionado» se destacaría, ante todo, el valor de la solidaridad
públicamente organizada (es el modelo beveridgiano); y en el supuesto de que se optarse
por su «carácter incondicionado» se subrayaría
más el valor de la igualdad jurídico-material
(estaríamos ante el modelo «paineano», que
expresara en su obra «Justicia Agraria»146). La
idea de un ingreso o asignación universal consiste en orientarse hacia el pago de un ingreso
mínimo a todos los individuos, sobre la sola
base del vínculo de ciudadanía e independientemente de toda contribución productiva. Ahora bien, en una perspectiva crítica, el ingreso
universal incondicionada, al disociar de modo
radical lo económico y lo social, permite relegar la cuestión del empleo a un segundo rango,
de tal manera que la visión de una sociedad
«postrabajo» estable se mezcla aquí de modo
equívoco con la perspectiva dualista de una
confusión entre el mundo de la autonomía y el
del asistencialismo. Y es que la asignación
universal refuerza la tendencia a la disociación creciente entre la esfera de la actividad
económica y la de la solidaridad social. Ello
comporta que, paradógicamente, exime al funcionamiento del mercado de toda obligación
social, porque si a cada individuo se le asegura
un mínimo, puede efectivamente aceptar, o
verse obligado a aceptar, un empleo precario
(inestable, mal retribuido, con mínimas seguridades preventivas, etc.). El peligro reside en
que una asignación incondicionada que dispense de todo trabajo profesional también
puede dispensar a la sociedad de hacer que
cada persona ostente una ciudadanía plena.
Frente a una visión malthusiana de las solida-
Véase PAINE, TH.: «Justicia Agraria (1797)», en El
sentido común y otros escritos, Estudio preliminar y traducción de R. Soriano y E. Bocardo, Madrid, Tecnos,
1990, págs. 97 a 119.
ridades sociales, es necesario reformular el
contrato social. La inserción de un componente estatutario en el contrato de trabajo (haz de
protecciones sociales) dignificó a la condición
del trabajador. Pero en la nueva coyuntura el
dilema reside en reinventar formas equivalentes de protección social en una economía cada
vez más fragmentada y desmaterializada; formas que deben girar sobre la persona del trabajador y la búsqueda de nuevos mecanismos
de inserción147.
5. RECAPITULACIÓN CRÍTICA
(QUE NO RESUMEN): LA NUEVA
ORDENACIÓN DEL CICLO VITAL
POR LA SEGURIDAD SOCIAL
(SEGURIDAD SOCIAL CLÁSICA
VERSUS SEGURIDAD SOCIAL
RENOVADA)
Jus est ars boni et aequi (Derecho es el
arte de lo bueno y equitativo)
Dig., lib. I, tít. I, ley 1.ª, párr. inicial.
El ciclo vital es una técnica de organización de la acción protectora de las personas en
los sistemas públicos de protección social, y
en particular de la Seguridad Social.
Se han producido «fisuras» en el Modelo de
ciclo ternario (clásico): descronologización
por una multiplicidad de razones (estructurales y coyunturales). La emergencia de la
«Sociedad del Riesgo» y de la incertidumbre
generalizada (en la cual juega más el elemento de la Incertidumbre que el elemento de la
«Previsibilidad»).
El enfoque de «ciclo vital» continua siendo
útil (y diría que indispensable) para la organización de la protección de la Seguridad
Social, pero a condición de atender a los cambios de envergadura que se han producido. Se
ha operado un desbordamiento institucional
146
130
147
FITOUSSI, J. P. y ROSANVALLON, P.: Le nouvel âge des
inégalités, París, Éditions du Seuil, 1996.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
de lo sistemas clásicos de Seguridad Social
que se habían construido con arreglo a las
premisas del modelo keynesiano-beveridgeano, un modelo de pleno empleo estable, con
ciclos vitales, familiares y laborales relativamente homogéneos. Ahora emerge la «sociedad postindustrial», de la información y de
flexibilidad generalizada en todas las formas
de la vida; emerge la constitución flexible del
trabajo (trabajo flexible, trabajo precario;
políticas de «flexi-seguridad»). De manera
que los instrumentos utilizados para atender
a las necesarias protecciones sociales frente a
los riesgos de la existencia humana se muestran inadecuados o sencillamente insuficientes. El trabajo ha sido –y debe ser siéndolo–,
al menos en parte, desmercantilizado (desmercantilización relativa del trabajo). La
renovación siempre ha sido un rasgo típico de
las políticas del reformismo social, las cuales
ha pretendido domesticar en alguna medida
el mercado y humanizar las consecuencias de
la modernización económica y tecnológica. De
ahí que la Seguridad Social se encuentre en
una situación de reforma permanente, no
siempre coherente, sino pendular. En nuestro país el Pacto de Toledo de 1995, y su renovación de 2003, inicio un programa de redefinición de la Seguridad Social a través de un
procedimiento gradual, calculado, controlado
y sometido a un proceso148 de concertación
dinámica, de adaptación y de corrección del
nuevo modelo emergente en construcción.
148
Exponente significativa de esa doble dirección
interdependiente de la reforma estructural impulsada
por la Unión Europea fue el «Informe conjunto de la
Comisión y el Consejo sobre la adecuación y la viabilidad de las pensiones», de 10 de marzo de 2003
(7165/03) y la Directiva 2003/41/CE, del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 3 de junio de 2003, relativa a
las actividades y la supervisión de los fondos de pensiones; y antes el «Libro Verde sobre los sistemas complementarios de pensiones en el mercado único», de 10 de
junio de 1997 (COM(97) 283 final). Por cierto, una
reforma es calificable técnicamente como estructural no
solamente por su régimen de financiación sino también
por la plasmación concreta de los principios y objetivos
perseguidos.
Por el momento la última fase viene constituida por el Acuerdo sobre medidas en materia de Seguridad Social de 13 de julio de 2006
y su cristalización y «desarrollo» legislativo
parcial o incompleto en virtud de la Ley
40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en
materia de Seguridad Social, la cual da un
paso más sobre el Pacto de Toledo en la realización práctica del programa de reforma
estructural del sistema. Esta política concertada de reforma social se inscribe en las
orientaciones marcadas por la Unión Europea, que apuestan preferentemente una la
instauración de un modelo de Seguridad
Social Asistencialista y la potenciación de la
iniciativa privada en materia de protección
social. La dirección de la política reformista
apunta a la edificación de un modelo de Seguridad Social de tipo liberal-residualista, con
una nítida tendencia hacia la mercantilización del ámbito público contributivo (perceptible en el recorte de las pensiones y en la
ampliación –incentivada fiscalmente– del
espacio provisor asignado a los instrumentos
privados)149. Pero no estamos ante un proceso
acabado, y menos aún clausurado. La historia de la protección social pública refleja que
la estrategia de los derechos sociales de la
ciudadanía está condicionada a la estrategia
de los poderes sociales que postulan se garantía y mejora. En este sentido cabe realzar que
estamos ante una tendencia y que el curso de
los programas sociales no es irreversible, y
conviene recordar, además, que la misma
Constitución ex art.41, garantiza el principio
de suficiencia prestacional ante situaciones
de necesidad («los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social
para todos los ciudadanos, que garantice la
asistencia y prestaciones sociales suficientes
ante situaciones de necesidad»). Por otra par-
Véase MONEREO PÉREZ, J. L.: Derechos sociales de
la ciudadanía y ordenamiento laboral, Madrid, CES,
1996; ID.: Público y privado en el sistema de pensiones,
Madrid, Tecnos, 1996; MARTÍNEZ BARROSO, M. R.: «La
asistencialización de la protección social», en Tribuna
Social, núm. 169 (2005).
149
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
131
ESTUDIOS
te, la «legislación motorizada» de reforma
social se ha convertido en un fenómeno «normalizado» por su frecuencia: se ha aceptado
que la reforma estructural de la Seguridad
Social será gradual y de larga duración, sin
perjuicio de las reformas de adaptación que
también se vayan realizando con carácter
coyuntural atiendo a variable vinculadas a la
coyuntura económica, demográfica y del
empleo.
En una perspectiva antropológica de la
Seguridad Social (liberar al hombre de la necesidad y garantizarle una vida digna) deberá
caminarse hacia un Nuevo estatuto jurídicoprotector de las Personas. Es decir: será preciso seguir caminando en una Nueva ordenación
del ciclo vital por la Seguridad Social (Seguridad Social Clásica versus Seguridad Social
Nueva), con una redefinición de los derechos
de «ciudadanía social» de las personas a lo largo de todo el ciclo vital, cambiante y flexible.
Ello supone admitir con carácter dinámico la
textura abierta del «ideal de cobertura» a perseguir por la Seguridad Social, el cual ha de
evolucionar a medida que se detecten nuevas
necesidades sociales de cobertura. No es posible pensar en un «estándar» cerrado de situaciones o contingencias protegidas en sociedades complejas y cambiantes.
(a) Es éste el único modo de seguir aspirando a una protección pública de las Personas «desde la cuna a la tumba». Es preciso
redefinir el «Paradigma de Beveridge»: Liberar al individuo de la necesidad y protegerlo
de la «cuna a la tumba». Pero habrá que conjugar Nuevas medidas de Previsión Social
(que gira ahora sobre la noción de «Riesgo
social») y de Asistencia Social (que gira, a su
vez, sobre la noción de «situación objetiva de
necesidad») («dentro» y «fuera» del Sistema
Institucional de la Seguridad Social). La solución no estriba en la re-mercantilización,
invirtiendo el proceso de desmercantilización
propio de las políticas sociales en el Estado
del Bienestar. No parece viable en Europa el
desmantelamiento de las medidas del Estado
social que protegen a los trabajadores de las
132
presiones del mercado, que es la opción idealtípica de los Estados del Bienestar liberales
en la etapa actual. Más que la reducción del
tamaño del Estado Social, se debe postular la
política más viable y menos impopular de
reforma o reestructuración del mismo, y con
él del sistema de Seguridad Social. El eje de
la reestructuración sería la lucha contra la
pobreza y la desigualdad extrema, reorientando el sistema hacia una lógica más asistencialista (Seguridad Social Asistencial de
mínimos de subsistencia) y un liberalismo de
mercado de la previsión (más espacio regulador de la previsión privada). Por otra parte,
los recortes se concentran ante todo en futuros receptores de prestaciones. El resultado
es una dualización de las protecciones sociales entre sujetos y grupos más favorecidos y
sujetos y grupos más desfavorecidos o infraprotegidos. El criterio de la Comisión Europea es explícita respecto el equilibrio público
y privado en el sistema de pensiones, cuando
afirma como elementos clave de las actuales
reformas de las pensiones: a’) el refuerzo de
los incentivos para prolongar la vida laboral;
b’) el desarrollo de un enfoque del ciclo de
vida y refuerzo de la relación entre las cotizaciones y las prestaciones al mismo tiempo que
se reduce el acceso a medios alternativos para
una jubilación anticipada; c’) hacer que los
sistemas de pensiones se adapten a los cambios estructurales de la sociedad; d’) desarrollar pensiones privadas seguras que complemente y sustituyan parcialmente y sustituyan
parcialmente los regímenes de pensiones
públicos 150 ; e’) contrarrestar el riesgo de
La tendencia a la privatización de ámbitos funcionales de los regímenes profesionales públicos subyacía al proceso reformista desde sus mismos inicios. Puede consultarse en este sentido M ONEREO P ÉREZ , J.
L.: Público y privado en el sistema de pensiones, Madrid,
Tecnos, 1996. Es significativo que ya se acepta que se
trata de una transición estructural. Puede consultarse,
por ejemplo, GENTILE, A.: El plan de reforma del sistema
de pensiones italiano. Las características de una transición estructural, Madrid, Unidad de Políticas Comparadas (CSIC), enero 2004.
150
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ
pobreza en las personas de edad avanzada,
reforzando el papel de las pensiones mínimas
y la solidaridad de los sistemas de pensiones;
y f’) Mejorar la transparencia y la gobernanza
para poder tomar decisiones políticas sobre
temas prioritarios151.
(b) Los ciclos vitales han de ser tratados
desde una perspectiva más Integral y Comprensiva de Medidas (en el Tiempo y en los
Contenidos); y en todo caso, menos lineal. Es
necesario revisar el modelo antropológico que
está en la base del Derecho de la Seguridad
Social. El sistema público debe proveer de
Rentas de Sustitución y de Rentas de Compensación; y en ambos casos lo ha de hacer
con Prestaciones (económicas y de servicios)
de Calidad; realizando, pues, las correspondientes modulaciones del Principio General
de Suficiencia Prestacional (art.41 CE). Es
precisa una nueva ordenación del ciclo vital
por una Seguridad Social renovada que instrumente una redefinición de la «ciudadanía
social» de las personas a lo largo de todo el
ciclo vital (la protección pública de las personas «desde la cuna a la tumba»).
(c) Debe ser una iniciativa prioritaria la
realización de una política activa de apoyo a
las Familias atendiendo a su variada tipología actual. Esas políticas familiares han de
ser adoptadas a través de un enfoque integral
que articule todas las dimensiones de las
necesidades familiares. Se ha advertido al
respecto que la política familiar que se ha
151
Véase FISCHER, G.: «Los objetivos comunes en
materia de Protección Social en la UE: Modernización y
reforma de los sistemas de pensiones», en RMTAS,
Número Extraordinario, 2007, págs. 27 y sigs., el cual
concluye que el proceso de reforma de las pensiones
está en marcha en Europa y se desarrolla adecuadamente, observándose una tendencia positiva en la tasa de
creación de empleo. No obstante, en su opinión, es
necesario innovar urgentemente en las políticas en este
campo, la reforma de las pensiones es una parte importante, pero no la única y no debe reducirse a recortar las
prestaciones de jubilación, sino que exige concebir nuevas formas de flexibilidad, aplicables tanto al mercado
laboral, como al sistema de pensiones (Ibid., pág. 45).
venido siguiendo en nuestro país es inadecuada y que no podrá sostenerse a medio plazo,
porque la institución familiar no va poder
seguir absorbiendo los procesos «familizadores» que se vienen produciendo (que manifiestan su apoyo con el fin de delegar en ella
cada vez mayores competencias). Los cambios estructurales de los últimos años y el
reducido apoyo que recibe la familia (como
objeto de protección social específico) por parte del Estado, además de los propios efectos
de las fluctuaciones económicas, requieren
una rápida revisión y reformulación de la
política familiar. Hasta tal punto es así que si
la política familiar en España no se acopla a
tiempo a la nueva estructura social, el «familismo» que tanto ha imperado en nuestra
sociedad actual acabará inevitablemente
quebrando y el Estado podría, así, perder uno
de sus mayores instrumentos de provisión de
bienestar152. Al respecto se viene asistiendo a
un lento proceso de «desfamiliarización» de
las políticas153.
Deben racionalizarse y articularse las
Políticas y Medidas de Seguridad Social con
las Políticas y Medidas de Política de Empleo.
No sólo para «Activar» las primeras, sino
también para afrontar el hecho fundamental
de que una «Política de pleno empleo» (en términos razonables) es indispensable para el
éxito de las políticas de Seguridad Social.
Entendiendo el «Empleo» desde una perspectiva omnicomprensiva como «Empleo Profesional» (incluyendo, pues, las distintas formas de trabajo profesional: Por cuenta ajena
y Autónomo). Debe combinarse la «Seguridad
Social Pasiva» y la «Seguridad Social Activa».
La Seguridad Social Activa no puede limitar-
152
Véase PARELLA, S.: «Las políticas familiares», en
ADELANTADO, J. (Coord. ).: Cambios en el Estado del Bienestar, Barcelona, Icaria editorial, 2000, págs. 415 y sigs.,
en particular pág. 442.
153
Véase respecto a las políticas de cuidado, LÓPEZ
LÓPEZ, J.: «Conciliación y sistemas de Seguridad Social.
Igualdad y dependencia (2006): la corresponsabilidad
desde la Seguridad Social», en RMTAS, Número Extraordinario, 2007, págs. 85 y sigs.
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133
ESTUDIOS
se la provisión de prestaciones económicas,
tiene además que articularse con la política
de empleo para garantizar el derecho a la
reinserción laboral, la «empleabilidad» (pero
evitando que se convierta en un simple instrumento de control social de los desempleados154) y el mantenimiento del empleo de los
trabajadores jóvenes y de edad madura, así
como lo protección de las personas en las
transiciones profesionales. La lógica de la
protección social debe tener una doble dimensión: liberar al individuo de la necesidad en
las distintas etapas del ciclo vital (laboral y
familiar) y, cuando ello sea posible y útil, contribuir a garantizar la conservación del
empleo o la reirserción laboral mediante la
ocupación en empleos de calidad. Parte de la
Ahí están los grandes dilemas actuales
para la Política y el Sistema de Seguridad
Social en un enfoque de ciclo vital para el trabajo y la protección social pública. Con todo,
cabe afirmar, siguiendo a Martin Buber, que
«cada época es obviamente una continuación
de la anterior; pero una continuación puede
ser confirmación y también refutación»155. Y
en verdad todavía queda mucho por hacer y
por delimitar el modelo reformista de la
Seguridad Social. Y con estas reflexiones pongo fin a este ensayo.
154
En este sentido, operando con la distinción entre
«empleabilidad positiva» (derecho a la empleabilidad,
vinculado al derecho al trabajo ex art. 35.1 CE) y
«empleabilidad negativa» (que acentúa la posición de
deber público en el marco de un compromiso de actividad indiferenciado), MONEREO PÉREZ, J.L.: Las nuevas
políticas de protección por desempleo y su reflejo en el
sistema jurídico, Valencia, Tirant lo Blanch, 2003, pág.
47. En una perspectiva más general, véase también VALDÉS-DAL-RÉ, F.: «Las tendencias de contractualización en
el sistema español de protección social», en Revista de
Derecho Social, núm. 20 (2002).
155
BUBER, M.: Eclipse de Dios, Salamanca, Ediciones
Sígueme, 2003, pág.151.
134
reforma social en curso se ha centrado en
mejorar los «incentivos» para trabajar (frente
al welfare se coloca el workfare, acentuando
la idea de bienestar a cambio de trabajo o
workfare).
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