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MÓDULO
3
Comercio de servicios y desarrollo económico DURACIÓN PREVISTA: 2 horas OBJETIVOS DEL MÓDULO 3
à
Explicar la contribución de los servicios a la economía global; y
à
explicar la importancia del comercio de servicios y el AGCS para el fomento del
desarrollo.
1
I.
INTRODUCCIÓN El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), que entró en vigor en enero de 1995, fue uno de
los principales logros de la Ronda Uruguay. Con el AGCS se ampliaron las normas y disciplinas del sistema
multilateral de comercio para abarcar el comercio de servicios. Las disposiciones del AGCS son aplicables a
todos los Miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
En este módulo examinaremos los
principales conceptos y objetivos que sustentan el AGCS. Explicaremos algunos de los motivos que llevaron al
establecimiento de un acuerdo sobre el comercio de servicios, así como los beneficios que pueden derivarse de
la liberalización de los servicios.
Es de esperar que ello contribuya a una mejor comprensión de las
disposiciones jurídicas del Acuerdo, así como de los retos y las oportunidades que presentan las actuales
negociaciones de la Ronda de Doha.
2
II.
¿CUÁL ES LA CONTRIBUCIÓN DE LOS SERVICIOS A LA ECONOMÍA GLOBAL? Los servicios representan una gran proporción de la economía a todos los niveles de desarrollo. En la mayoría
de las economías de todo el mundo, la mayor parte de la producción y el empleo depende de los servicios.
Según las estimaciones, en 2002 los servicios representaron el 44 por ciento del producto interior bruto (PIB)
de los países menos adelantados, el 57 por ciento del de las economías de ingresos medios y el 71 por ciento
del de las economías de ingresos elevados.
1
La participación de los servicios en el empleo total también es comparable, o en algunos casos incluso
ligeramente superior, a su contribución al PIB. Ello se debe a la intensiva utilización de mano de obra que
requieren muchos servicios tradicionales -por ejemplo, los de distribución, construcción y enseñanza, y los
servicios sociales y de salud-, así como a la rápida expansión del sector en su conjunto. Por consiguiente, el
aumento de la productividad en los servicios puede ser de importancia vital para la creación de empleo.
En la actualidad, más de la mitad de la inversión extranjera directa mundial anual tiene lugar en los servicios.
Según estimaciones basadas en estadísticas de la balanza de pagos, en 1999 el comercio de servicios ascendió
a más de 1,3 billones de dólares, cifra que representa más de la quinta parte del comercio mundial de bienes y
servicios.
Durante los 15 últimos años, los servicios han figurado también entre los componentes de más
rápido crecimiento del comercio mundial.
Se sitúan a la cabeza las telecomunicaciones, los servicios
financieros, los servicios de salud y diversos servicios prestados a las empresas.
Esas cifras son un buen recordatorio de la función esencial que desempeñan los servicios en la facilitación de la
actividad económica en todos sus aspectos.
El transporte, las comunicaciones y los servicios financieros
prestan el apoyo necesario para la realización de cualquier tipo de actividad económica.
Los servicios de
enseñanza, de salud y de esparcimiento influyen en la calidad de la mano de obra de que pueden disponer las
empresas, y los servicios profesionales aportan conocimientos especializados para aumentar la competitividad
de éstas.
La mayor parte del valor añadido (hasta el 70 por ciento) procede cada vez más de insumos de
servicios:
etapas iniciales de la cadena de producción (como estudios de viabilidad y actividades de
investigación y desarrollo); etapas intermedias (por ejemplo, servicios administrativos, de contabilidad y de
ingeniería); y últimas etapas (como servicios de publicidad, de almacenamiento y de distribución). 2
¿Por qué son importantes los servicios para el bienestar de la economía en su conjunto?
Los servicios ocupan una posición esencial en la producción de bienes y servicios. Las telecomunicaciones,
la banca, los seguros, la construcción y el transporte no sólo se consumen por derecho propio sino
que son insumos de importancia estratégica para todos los sectores, bienes y servicios. Ninguna
empresa puede funcionar sin teléfono, crecer sin financiación o vender sus productos a un mercado sin
medios de transporte. Ningún proveedor puede suministrar servicios con eficacia si no tiene acceso a los
servicios de telecomunicaciones, jurídicos, de contabilidad y de informática y a otros servicios prestados a
las empresas.
En resumen, ninguna economía puede prosperar sin una infraestructura de servicios
eficiente.
1
2
Banco Mundial.
Centro de Comercio Internacional: http://www.intracen.org/servicexport/sehp_economic_contribution.htm.
3
III.
¿QUÉ BENEFICIOS PUEDEN DERIVARSE DE LA LIBERALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS? El comercio, si puede desarrollarse libremente, contribuye a generar crecimiento económico mediante la
creación de mayores mercados. Un sistema de comercio mundial más abierto significa un mercado mundial de
unos (6.000 millones de clientes). A su vez, los grandes mercados favorecen la especialización y, con ello, la
mejora de la productividad y la eficiencia, ya que los países pueden concentrar sus recursos y competencias en
la producción de los bienes y servicios que se ajustan más a su capacidad e importar otros que se producen
más eficazmente en otras partes.
Un mercado mayor también estimula la tecnología y fomenta la reducción de los costos.
consumidores, ello significa una mayor variedad de opciones personales.
Para los
Para los productores, puede
contribuir a aportar la tecnología, los materiales y los conocimientos técnicos necesarios para la producción.
Este razonamiento es aplicable a los servicios como lo es a las mercancías, pero hay algunos aspectos
importantes que distinguen el comercio de servicios del comercio de mercancías.
à
Los "servicios prestados a los productores", como los servicios de telecomunicaciones,
bancarios, de seguros, de construcción y de transporte, contribuyen a configurar los
resultados económicos globales.
Una infraestructura de servicios ineficiente y costosa es
comparable a un impuesto sobre la producción y las exportaciones. Para competir con efectividad,
los exportadores y productores tanto de bienes como de servicios necesitan tener acceso a servicios
de talla mundial.
De lo contrario, los productores agrícolas se verán perjudicados por la
mediocridad de los servicios de transporte y almacenamiento.
Las empresas sufrirán múltiples
retrasos y obstáculos en la realización de actividades económicas si las redes de comunicación no
alcanzan el nivel necesario. Por su parte, los fabricantes no ofrecerán precios competitivos si han
de pagar tarifas de transporte marítimo más elevadas debido a políticas de discriminación y
preferencia de la carga por razón del pabellón, y no tienen acceso a financiación de bajo costo
como resultado de la protección de los sistemas financieros. 3 Un estudio sobre la economía india
indica que, paralelamente a las políticas de liberalización de los servicios, durante el decenio
de 1990, la utilización de servicios como insumos en la producción manufacturera aumentó a un
ritmo anual del 16 por ciento aproximadamente, a precios constantes.
Según estimaciones, la
contribución de los servicios al crecimiento de la producción manufacturera de la India aumentó al
mismo tiempo del 1 al 25 por ciento aproximadamente. 4
à
El ahorro y las posibilidades de elección de los consumidores aumentan enormemente.
La restricción del acceso a los servicios y proveedores de servicios extranjeros constituye también
un impuesto sobre los consumidores nacionales. El principal efecto de la protección es la reducción
del suministro de determinados servicios, con lo que se limita la demanda interna a los servicios
producidos en el país. Si las políticas protegen a proveedores ineficientes, esa protección llega a
ser similar a un impuesto sobre los consumidores nacionales, que no pueden acceder a proveedores
extranjeros más económicos.
A su vez, esto da lugar a una redistribución de los ingresos, que
pasan de los consumidores a los productores nacionales. Existen pruebas sólidas, en particular en
la esfera de las telecomunicaciones, de que, como resultado de la liberalización, disminuyen los
precios, mejora la calidad y aumentan las posibilidades de elección para los consumidores.
3
Para obtener una visión general de la investigación sobre la importancia de la infraestructura para el comercio
y el desarrollo, véase el Informe sobre el Comercio Mundial 2004 de la OMC.
4
Rasmi Barga y Bishwanath Goldar, Contribution of Services to output growth and Productivity in Indian
manufacturing, ICRIER Working Paper No. 139 (2004).
4
à
La liberalización de los servicios es de importancia estratégica para la transferencia de
tecnología y el desarrollo.
La facilitación del establecimiento por empresas extranjeras de
sucursales y filiales puede contribuir a estimular la inversión extranjera directa (IED).
Esa IED
normalmente aporta nuevos conocimientos especializados y tecnologías que se extienden de
diversas
maneras
por
toda
la
economía.
Los
empleados
nacionales
adquieren
conocimientos y técnicas, que son adoptados gradualmente por las empresas del país.
nuevos
Varios
países en desarrollo han podido aprovechar la IED para hacer avances en mercados internacionales
de servicios, en sectores como el desarrollo de programas informáticos y la salud.
En algunos sectores, como los de los servicios financieros, las telecomunicaciones y el transporte, los
beneficios de la liberalización pueden tener efectos generalizados.
Existen pruebas sustanciales de que las
políticas que reducen la competencia en esos servicios pueden ser muy costosas. En cambio, la supresión de
las restricciones puede reportar grandes beneficios.
à
Los servicios financieros son el alma de la actividad comercial. La innovación de productos, la
cooperación internacional en materia de reglamentación y las nuevas tecnologías de la
comunicación han multiplicado las oportunidades de innovación financiera.
En este sector hay
pruebas sólidas de que la competencia contribuye al aumento de la calidad y la eficiencia de los
productos ofrecidos, así como de la elasticidad de los mercados ante las conmociones externas. Un
estudio de una muestra de 60 países reveló que entre 1990 y 1999 los países con servicios
financieros totalmente liberalizados habían crecido en promedio alrededor de un punto porcentual
más que los restantes países. 5
à
Las telecomunicaciones son las nuevas autopistas de alta velocidad del comercio moderno. Los
estudios coinciden en los efectos beneficiosos de un paquete de medidas que incluya la
privatización de los monopolios de propiedad estatal, la introducción de competencia y el
establecimiento de organismos de reglamentación independientes.
Los países que emprendieron
amplias reformas en este sector obtuvieron sistemáticamente mejores resultados que los que se
limitaron a realizar cambios parciales.
Se ha constatado que los países que liberalizaron
plenamente los servicios financieros y de telecomunicaciones lograron un crecimiento económico
que superó en 1,5 puntos porcentuales al de los que no lo hicieron. 6
La competencia ha
demostrado ser un factor de importancia crucial en la reestructuración y modernización del sector,
con la liberalización del comercio y la subsiguiente entrada de operadores extranjeros como
elementos fundamentales.
à
El transporte es en definitiva lo que hace posible el comercio. A lo largo de los siglos, los polos de
servicios de transporte han sido los grandes centros de comercio. Los costos de transporte pueden
ser también un importante factor determinante de la ventaja comparativa y la competitividad de un
país.
Por ejemplo, una economía con tarifas aéreas relativamente bajas tiene una ventaja
competitiva en el suministro de bienes perecederos como flores, legumbres y hortalizas. Por otra
parte, para los productores de bienes no perecederos que se venden a granel, la disponibilidad de
unos servicios portuarios fiables, eficientes y de bajo costo puede ser el factor fundamental de su
cadena logística y de distribución.
En general, la experiencia de muchos países es que la
liberalización de los servicios de transporte tiene efectos positivos en su comercio global.
Al
5
Mattoo, Aaditya, R. Rathindran y A. Subramanian (2001), "Measuring Services Trade Liberalization and its
Impact on Economic Growth: An Illustration", World Bank Reseach Working Paper No. 2655, Washington D.C.:
Banco Mundial.
6
Ídem.
5
reducirse considerablemente los costos del transporte marítimo, pequeñas y medianas empresas
cuyas actividades de exportación serían en otro caso marginales han podido ampliarlas. Un estudio
sobre los efectos económicos probables de las negociaciones de la Ronda de Doha ha revelado
también que, con una reducción del 50 por ciento de los obstáculos al comercio de servicios, puede
esperarse un aumento del 12 por ciento del comercio de transporte y de logística. 7
7
Francois, Joseph, Hans van Meijl y Frank van Tongeren (2005), Gauging the WTO negotiation's potential
gains, Economic Policy, abril.
6
IV.
¿PUEDE LA LIBERALIZACIÓN DEL COMERCIO DE SERVICIOS CONTRIBUIR AL DESARROLLO? En los mercados con un alto grado de protección, los servicios son a menudo inaccesibles, prohibitivos y/o de
baja calidad, y poco apropiados para atender las necesidades de los consumidores y productores.
Con
frecuencia, la solución de esos problemas requiere la realización de grandes inversiones para mejorar la
infraestructura de servicios. Requiere asimismo cierto grado de reforma normativa para suprimir los trámites
burocráticos gravosos, facilitar a los proveedores de servicios la realización de sus actividades y finalmente
fomentar una mayor inversión.
En esos casos, los beneficios económicos de la liberalización de los servicios van a parar principalmente al
propio país que realiza esa liberalización, independientemente de su capacidad para exportar servicios.
Es
lógico, ya que la protección actúa a menudo como un impuesto sobre los consumidores y productores
nacionales.
Por consiguiente, la supresión del impuesto implícito que entrañan las políticas proteccionistas
reporta beneficios económicos.
Sea cual fuere el acceso que se obtenga a los mercados extranjeros de
servicios, constituye una bonificación importante pero no sustituye a los grandes beneficios resultantes de la
reforma interna.
Aunque puede haber diferencias en la magnitud estimada de los beneficios, en diversos
estudios sobre la liberalización de los servicios se llega a la misma conclusión:
los países con mayores
obstáculos al comercio de servicios son los que más pueden beneficiarse de la liberalización (véase infra).
En resumen, los beneficios de la liberalización del comercio de servicios para el desarrollo tienen una dimensión
interna y otra externa.
à
Dimensión interna:
mejora del mercado interno de servicios.
La liberalización puede
contribuir a aumentar el suministro de servicios, al ofrecer un entorno propicio a la atracción de
inversión extranjera y reducir los costos a través de la competencia. En un entorno competitivo las
empresas se ven obligadas a innovar, a introducir nuevos productos y a mejorar constantemente la
calidad. Aunque las experiencias pueden variar considerablemente entre países y entre sectores, la
introducción de competencia se ha traducido por lo general en mejoras del rendimiento,
incrementos de la inversión en infraestructura, aumentos de la calidad y la cobertura de los
servicios, y precios más ajustados a los costos básicos. No obstante, la magnitud de esos cambios
depende mucho de la medida en que se liberalice el mercado, la efectividad de la reglamentación y
la secuencia de la reforma. 8
à
Dimensión externa:
unos mercados internos más sólidos equivalen a una mayor
competitividad de las exportaciones.
Los beneficios derivados de una mayor inversión y
competencia interna van también acompañados de un aumento de la competitividad de las
exportaciones tanto de bienes como de servicios.
Una infraestructura de servicios ineficiente y
costosa es una traba para el crecimiento económico general. Los productores agrícolas se verán
perjudicados si no pueden acceder a unos servicios de logística y transporte eficientes.
Las
empresas sufrirán múltiples retrasos y obstáculos si las redes y los servicios de comunicaciones no
alcanzan el nivel necesario. Por su parte, los fabricantes no serán competitivos si no tienen acceso
a la financiación mejor y menos costosa. Un estudio sobre la economía india reveló que, cuando en
el decenio de 1990 se abrieron gradualmente muchos sectores de servicios, su contribución al
8
Pueden encontrarse ejemplos de los beneficios resultantes de la liberalización de los servicios en Marchetti,
Juan (2004), Developing countries in the WTO services negotiations, Staff Working Paper ERSD-2004-06.
7
crecimiento de la producción manufacturera aumentó de aproximadamente el 1 por ciento al 25 por
ciento. 9 Otro estudio de una muestra de 60 países reveló que durante el último decenio los países
con un sector de servicios financieros totalmente abiertos crecieron en promedio un punto
porcentual más que los restantes países.
EN SÍNTESIS Unos servicios eficientes facilitan el traslado de las mercancías a los mercados de exportación
Los servicios de viajes y de transporte son esenciales para la integración económica internacional.
Se
estima que el tiempo del transporte de las exportaciones de mercancías desde la fábrica hasta que se
cargan en los barcos es de 49 días en el África Subsahariana y de 34 días en Asia Meridional, frente a
13 días en los países de ingresos elevados de la OCDE. Los días que se pierden a causa de las deficiencias
logísticas suponen que las exportaciones procedentes del África Subsahariana resultan gravadas con un
arancel implícito de alrededor del 40% antes incluso de que las mercancías salgan del país. La experiencia
de muchos países es que la apertura del comercio de servicios tiene repercusiones positivas sobre su
comercio global.
Por ejemplo, la apertura del mercado de servicios portuarios en Chile comportó una
reducción del 50% de los costos de explotación en dos años. Otro tanto ocurrió en México. En África,
cuando se abrieron los mercados de las telecomunicaciones se produjo una auténtica explosión de
teléfonos móviles. Sólo en 2004 África sumó 15 millones de nuevos abonados de telefonía móvil, cifra que
igualaba el número total de abonados en todo el continente en 1996. En la actualidad, casi el 75% de los
abonados telefónicos de África utilizan teléfonos móviles.
Otra importante característica del comercio de servicios que contribuye al desarrollo es que muchos servicios
tradicionales -por ejemplo, los de distribución, construcción, enseñanza, salud y otros servicios socialesrequieren utilización intensiva de mano de obra. Los países en desarrollo, con mercados de trabajo amplios,
están normalmente bien situados para aprovechar este factor de producción. El aumento de la productividad
en los servicios puede ser de importancia vital para la creación de empleo. Conviene también tener presente la
posibilidad que tienen los países en desarrollo de obtener enormes beneficios si otros países abren sus
mercados para permitir que personas físicas extranjeras presten servicios en ellos.
Se ha estimado, por
ejemplo, que un aumento por los países industrializados de los contingentes de entrada de trabajadores
temporales cualificados y no cualificados al 3 por ciento de su fuerza laboral generaría un incremento del
bienestar mundial superior a 150.000 millones de dólares EE.UU. al año. 10
9
Banga, Rashmi y B.N. Goldar (2004), Contribution of services to output growth and productivity in Indian
manufacturing: pre and post reforms, ICRIER Working Paper No. 139, agosto.
10
Winters, Alan (2003), "The Economic Implications of Liberalizing Mode 4 Trade", Mattoo, Aaditya y Antonia
Carzaniga, eds., Moving People to Deliver Services. Nueva York y Washington D.C.: Oxford University Press y
Banco Mundial.
8
¿Qué nos dice la investigación relativa a la liberalización del comercio de servicios?
Una amplia gama de estudios en los que se han aplicado técnicas de investigación sumamente variadas
han revelado que los beneficios que se espera reporte una mayor liberalización del comercio de servicios
son muy superiores a los resultantes de la liberalización del comercio de mercancías. Ello se debe a varios
factores:
i) los obstáculos existentes en muchos mercados de servicios son mayores que los existentes en el
comercio de mercancías (aparte de los que afectan a la agricultura);
ii) los obstáculos surgen normalmente de la utilización de medidas opacas y menos eficaces -contingentes y
otras intervenciones no generadoras de ingresos- en vez de aranceles como en el comercio de mercancías;
iii) los costos de la protección de los servicios, en particular los relacionados con la infraestructura, corren a
cargo de una gran variedad de industrias usuarias dedicadas a las fases posteriores del proceso de
producción y actúan como un impuesto sobre el consumo y la producción.
En numerosos estudios sobre los efectos de la liberalización de los servicios se llega a las siguientes
conclusiones:
à
El aumento del bienestar derivado de una reducción del 50% de la protección de los servicios
puede ser cinco veces mayor que el obtenido de la liberalización del comercio en los demás
sectores. 11
à
El beneficio mundial total resultante de la liberalización de todas las restricciones del comercio de
servicios posteriores a la Ronda Uruguay asciende a 130.000 millones de dólares EE.UU., cifra
superior a la estimada con respecto a la liberalización del comercio de mercancías (80.000
millones de dólares EE.UU.). 12
à
Una reducción del 33% de los obstáculos al acceso a los sectores de servicios puede traducirse en
un aumento del bienestar mundial de unos 413.000 millones de dólares EE.UU. Aunque en este
estudio los principales beneficiarios son los países desarrollados, a los que corresponden unos
330.000 millones de dólares EE.UU., los beneficios que pueden esperar los países en desarrollo
son muy importantes. También en este caso se llega a la conclusión de que la liberalización de los
servicios reporta mayores beneficios que la liberalización del comercio en los sectores agrícola y
manufacturero. 13
11
Se trata de los incrementos previstos de los ingresos reales unos 10 años después de tener lugar la
liberalización, e incluye los beneficios derivados del aumento del comercio y de una asignación más eficiente de
los recursos. Véase Robinson, S., Z. Wang y W. Martin (1999), Capturing the Implications of Services Trade
Liberalization, Invited Paper at the Second Annual Conference on Global Economic Analysis, Ebberuk,
Dinamarca, 20 a 22 de junio.
12
Dee, Philippa and K. Hanslow, 2000, Multilateral Liberalisation of Services Trade, Productivity Commission
Staff Research Paper, Ausinfo, Canberra.
13
Brown, D., A. Deardorf y R. Stern (2002), Computational Analysis of Multilateral Trade Liberalisation in the
Uruguay Round and Doha Development Round, University of Michigan, Research Seminar in International
Economics, Discussion Paper No. 489.
9
à
Una reducción del 40% de la protección de los servicios prestados a las empresas y los servicios de
construcción se traduciría en un aumento de los ingresos de 22.000 millones de dólares EE.UU. Las
estimaciones correspondientes a los sectores del comercio y el transporte son de 332.000 millones
de dólares EE.UU.
Con pocas excepciones, se prevé que resulten beneficiados todos los países
desarrollados y en desarrollo. 14
à
Los beneficios resultantes de la liberalización de los servicios financieros y de telecomunicaciones se
han estimado en 24.000 millones de dólares EE.UU. En ambos sectores, la principal contribución
procede de la supresión de las restricciones que discriminan a las empresas extranjeras. 15
Los países en desarrollo han registrado un crecimiento especialmente rápido en el sector de los servicios, y
tienen mucho que ganar con una mayor liberalización de los mercados mundiales de servicios.
Entre 1990
y 2003, la contribución del sector al PIB aumentó 9 puntos porcentuales en los países de ingresos bajos y
medios, y 7 puntos porcentuales en los países de ingresos elevados.
ESTUDIO DE CASOS PRÁCTICOS 1: LOS PESCADORES DE KERALA SEPTENTRIONAL El modo en que los servicios sostienen el crecimiento económico en el caso de las telecomunicaciones se ve a
las claras en lo sucedido con los pescadores de Kerala septentrional (sur de la India). Al no tener acceso a
información sobre los mercados, los pescadores vendían su captura diaria únicamente en el mercado de la
playa local, lo que significaba que algunos mercados de la costa podían recibir un exceso de oferta en tanto
que otros no podían satisfacer la demanda.
A partir de 1997 se instalaron torres de telefonía móvil cerca de la costa, lo que permitió que hubiera cobertura
en el mar. Los pescadores empezaron a llamar a los mercados de la costa mientras se hallaban en el mar para
encontrar el mejor precio. Pronto, muchos de ellos se aventuraron a pasar a otros mercados cercanos cuando
los precios eran más elevados. Se dejó de desperdiciar pescado, bajaron los precios de consumo y el aumento
de los beneficios de los pescadores les permitió pagar sus teléfonos móviles en dos meses.
Esas mejoras
dieron también lugar a una mejor utilización de los recursos, factor importante dado que el pescado es la
mayor fuente de proteínas para los habitantes de la región. Aunque sencillo, constituye un excelente ejemplo
de cómo los servicios de telecomunicaciones pueden proporcionar acceso a la información necesaria para
mejorar los resultados del mercado y el bienestar.
Véase: Jensen, R (2007), 'The Digital Provide: Information (Technology), Market Performance, and Welfare in
the South Indian fisheries Sector', Quarterly Journal of Economics 121, 3: 879-924.
14
Hertel, T., K. Anderson, J. Francois, y W. Martin (2000), 'Agriculture and Non-agricultural Liberalization in
the Millennium Round', Centre for International Economic Studies, University of Adelaide, Discussion Paper No.
0016.
15
Verikios, G. y X-G. Zhang (2001), Global Gains from Liberalising Trade in Telecommunications and Financial
Services, Productivity Commission Staff Research Paper, AusInfo, Canberra, octubre.
10
ESTUDIO DE CASOS PRÁCTICOS 2: EL TURISMO Y LAS EXPORTACIONES DE PRODUCTOS HORTÍCOLAS DE KENYA Como se acaba de ver, una infraestructura de servicios eficiente es de vital importancia para la prosperidad de
cualquier economía. Por consiguiente, el aumento del comercio de servicios no sólo es importante en sí mismo
sino también por los beneficios que se extienden a la economía en general.
Puede encontrarse un buen ejemplo de esos efectos examinando la experiencia de Kenya con la exportación de
productos hortícolas.
En 1980, Kenya se convirtió en el principal destino turístico africano, después de
Sudáfrica. Recibía 372.000 turistas internacionales al año. El exceso de capacidad para carga de los aviones
de pasajeros para recibir carga proporcionaba un medio de transportar por vía aérea productos frescos a
Europa cuando los volúmenes eran demasiado reducidos para justificar el flete de un avión de carga.
Como consecuencia del crecimiento del sector del turismo, aumentó también la demanda local de frutas,
legumbres y hortalizas de alta calidad por parte de hoteles y restaurantes, lo que impulsó la producción. A
medida que ésta crecía, el incremento del volumen de las exportaciones empezó a permitir la utilización de
aviones de carga.
Así pues, durante el período comprendido entre 1974 y 2000, las exportaciones de
productos hortícolas de Kenya se multiplicaron por cuatro y alcanzaron la cifra de 167 millones de dólares
EE.UU., con lo que se convirtieron en la tercera de las principales fuentes de divisas. El sector también se
diversificó, por lo cual aumentó su capacidad de respuesta a la mayor competencia de otros países. Se trata
de un buen ejemplo de éxito, ya que puede observarse fácilmente cómo el aumento del comercio de servicios
(en este caso el turismo) ocasionó una disminución de los costos de transporte, con lo que dio un impulso vital
al comercio de mercancías.
Véase: Minot H. y Ngigi M., 'Building on Successes in African Agriculture: Are Kenya's Horticultural Exports a
Replicable Success Story?', 2020 Focus 12, International Food Policy Research Institute.
11
V.
¿POR QUÉ UN ACUERDO SOBRE EL COMERCIO DE SERVICIOS? El AGCS es el primer y único acuerdo comercial multilateral que abarca el comercio de servicios.
Su
elaboración fue uno de los principales logros de la Ronda Uruguay, cuyos resultados entraron en vigor en enero
de 1995.
El AGCS se inspiró básicamente en los mismos objetivos que su equivalente en el comercio de
mercancías, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT):
crear un sistema creíble y
fiable de normas comerciales internacionales; garantizar un trato justo y equitativo a todos los participantes
(principio de no discriminación); impulsar la actividad económica mediante consolidaciones garantizadas; y
fomentar el comercio y el desarrollo a través de una liberalización progresiva.
Al enfrentarse inicialmente con la tarea de negociar un
acuerdo sobre el comercio de servicios en la Ronda Uruguay,
algunos
Miembros
vacilaron.
Tradicionalmente
se
Mac
consideraba que amplios sectores de la economía de
servicios eran actividades internas que no podían realizarse
a través de las fronteras.
iCal
Libreta de direcciones
Otros sectores, desde el
transporte por ferrocarril hasta las telecomunicaciones,
solían percibirse sólo como monopolios naturales que era
Expedición
mejor dejar bajo la propiedad y el control estatales.
Motor sincrónico
Asimismo, un tercer grupo de sectores, entre ellos los
servicios
demasiado
de
salud
sensible
y
de
para
enseñanza,
dejarse
a
se
iPod
consideraba
merced
de
unos
Tu aplicación
Tu instrumento
mercados turbulentos.
No obstante, teniendo en cuenta el constante aumento del comercio mundial de servicios, resultó cada vez
más acuciante la necesidad de contar con normas reconocidas internacionalmente. En los últimos decenios, la
rápida mejora de las comunicaciones y la gran reducción de los costos creaba nuevas oportunidades
comerciales y nuevos servicios.
Obstáculos relacionados con la distancia que habían colocado antes en
situación de desventaja a los proveedores y usuarios de zonas remotas perdían importancia.
cambiaban las actitudes de los gobiernos y las expectativas de los ciudadanos.
También
El marco tradicional de los
servicios públicos demostró ser cada vez más inadecuado para el funcionamiento de algunos de los sectores
más dinámicos e innovadores de la economía. En muchas partes del mundo se estaban abriendo servicios de
infraestructura a la participación comercial privada. La combinación de innovaciones tecnológicas y normativas
potenció la "comerciabilidad" de los servicios y, de esta forma, hizo necesario el establecimiento de disciplinas
multilaterales.
En la actualidad, los servicios constituyen el sector de más rápido crecimiento de la economía global y
representan alrededor del 60 por ciento de la producción y el empleo mundiales y cerca del 20 por ciento del
comercio mundial. No es de extrañar que las economías más grandes y avanzadas del mundo, entre ellas los
Estados Unidos, el Japón y la mayoría de los Estados miembros de la UE, figuren entre los principales
proveedores e importadores de servicios. No obstante, un número cada vez mayor de países en desarrollo ha
establecido también sectores de servicios orientados a la exportación, aprovechando por ejemplo su ventaja
comparativa en la esfera del turismo o la creciente demanda de servicios financieros y otros servicios de
infraestructura en países vecinos.
La India se ha convertido en un importante proveedor de servicios extraterritoriales. Pero no es la única. El
Brasil, con sus grandes inversiones en infraestructura de tecnologías de la información y telecomunicaciones y
unos vastos recursos de mano de obra cualificada, se está revelando como un centro de contratación externa,
al igual que algunos otros países de América Latina. AOL Time Warner, por ejemplo, presta servicios a sus
12
clientes de habla hispana desde un centro de llamadas situado en México, con un ahorro de costos, según
informes, del 25-40 por ciento. Filipinas, China y Viet Nam están también aprovechando esta posibilidad de
exportar servicios, así como países de Europa Central están utilizando similitudes culturales y lingüísticas para
entrar en el mercado europeo.
Las exportaciones mundiales de servicios han registrado un crecimiento más rápido que las de
mercancías
Los servicios se han convertido recientemente en el sector más dinámico del comercio internacional.
Desde 1980, el comercio mundial de servicios ha crecido más deprisa que las corrientes de mercancías,
aunque partía de una base relativamente modesta. Los países en desarrollo han participado activamente
en ese crecimiento. Entre 1990 y 2000 sus exportaciones de servicios, consistentes sobre todo en servicios
de turismo y viajes, crecieron al año, en relación con la balanza de pagos, un 3% más rápidamente que las
exportaciones de los países desarrollados.
EN SÍNTESIS ¿Por qué no podía simplemente ampliarse el GATT para abarcar el comercio de servicios?
El AGCS contiene un número considerable de términos y conceptos que ya se habían puesto a prueba durante
decenios en el GATT.
Entre ellos están los principios de trato de la nación más favorecida (NMF) y trato
nacional. Al igual que en el GATT, el trato NMF -es decir, la obligación de no discriminar entre Miembros de la
OMC- es una obligación incondicional, que se aplica a todos los servicios comprendidos en el AGCS. Las Listas
arancelarias que se establecen en el GATT, en las que los países consolidan las concesiones arancelarias que
han hecho a las importaciones de mercancías, tienen su equivalente en las Listas de compromisos específicos
sobre servicios.
Sin embargo, hay también importantes diferencias en el comercio de servicios que lo hacen incompatible con
el marco del GATT.
El comercio de mercancías se basa en un solo modo de suministro:
la circulación
transfronteriza de mercancías. En el ámbito de los servicios, la definición de comercio de servicios abarca no
sólo el suministro transfronterizo, sino también otras tres formas de transacción ("modos de suministro"):
consumo en el extranjero, establecimiento de una presencia comercial en un mercado o presencia temporal
del proveedor de servicios.
El GATT sólo abarca medidas que afectan al producto, en tanto que el AGCS,
debido a las particularidades del comercio de servicios, se refiere a medidas que afectan tanto al producto
(servicio) como al proveedor.
13
VI.
¿QUÉ RETOS PLANTEA UNA MAYOR APERTURA DE LOS MERCADOS DE SERVICIOS? La apertura de los mercados de servicios reporta beneficios a largo plazo, pero no está libre de ajustes ni de
riesgos a corto plazo. El paso a un entorno más competitivo puede llevar tiempo e imponer importantes cargas
a medida que se realiza el ajuste. Aunque en general se reducen los costos, en los sectores que anteriormente
gozaban de un alto grado de protección puede tener lugar durante el período de ajuste un aumento temporal
de los precios de determinados productos en tanto se ajustan los mercados. También puede haber ajustes del
mercado laboral, mientras se reorganiza la economía y se reasignan los recursos. La experiencia demuestra
que esos cambios tienen menos peso que la reducción de los precios y el aumento del empleo en otras esferas,
pero se requieren reformas cuidadosamente diseñadas que se complementen con programas de asistencia y
creación de capacidad bien concebidos.
Unas reformas mal diseñadas pueden complicar innecesariamente el proceso de ajuste o, lo que es aún más
grave, pueden socavar la viabilidad y la credibilidad del nuevo entorno.
Por ejemplo, la privatización de
monopolios estatales sin asegurar una competencia efectiva puede dar lugar simplemente a la transferencia de
las rentas de monopolio a propietarios privados, tal vez extranjeros. La falta de condiciones de mercado claras
y previsibles puede impulsar a los posibles inversores a exigir primas de riesgo que no sean política o
socialmente aceptables. Si la liberalización del sector financiero no va acompañada de una supervisión y una
reglamentación cautelares adecuadas podría generar inestabilidad.
La inexistencia de una prescripción bien
concebida de universalidad del servicio aplicable a los nuevos agentes privados presentes en el mercado podría
dar también lugar a un menor acceso a los servicios de grupos vulnerables o regiones geográficamente
remotas.
Por consiguiente, el ritmo, el contenido y la secuencia de los programas de liberalización son fundamentales
para evitar fricciones innecesarias y garantizar la eficiencia y la viabilidad de unos regímenes de servicios más
abiertos y orientados al mercado.
El AGCS ofrece diversos modos de ayudar a los gobiernos a lograr una
secuencia apropiada de las reformas y a adoptar salvaguardias reglamentarias adecuadas.
En primer lugar, el AGCS es considerablemente flexible, ya que permite a los gobiernos un gran margen para
determinar la magnitud del compromiso y el nivel de obligación que asumirán.
à
Los gobiernos no están obligados a formular compromisos sobre la totalidad de los sectores de
servicios al mismo tiempo.
Conservan toda la flexibilidad necesaria para determinar los sectores
respecto de los cuales asumirán compromisos. No hay prescripciones mínimas en cuanto al número
de sectores que han de quedar abarcados.
à
Aun cuando se hayan formulado compromisos sobre determinados sectores de servicios, el AGCS
permite a los gobiernos ejercer un gran control sobre la actividad de los proveedores extranjeros en el
mercado nacional.
nacional.
Ese control adopta la forma de limitaciones al acceso a los mercados y al trato
En otras palabras, los gobiernos especifican el nivel de acceso al mercado y el grado de
trato nacional que están dispuestos a garantizar.
à
Pueden limitarse los compromisos a uno o más de los cuatro "modos de suministro" reconocidos por
medio de los cuales los servicios son objeto de comercio. Se puede también retirar y renegociar los
compromisos.
à
Además de la consignación de limitaciones en las Listas, también pueden especificarse plazos para la
aplicación. No es necesario aplicar con efecto inmediato los compromisos contraídos en el marco del
AGCS;
éstos se pueden introducir gradualmente durante períodos establecidos previamente.
Esa
aplicación gradual de los compromisos desempeñó una función especialmente importante en la
14
continuación de las negociaciones sobre telecomunicaciones básicas. Los gobiernos de los países que
se hallaban aún en proceso de reforma normativa y creación de instituciones aprovecharon esa
oportunidad para manifestar su intención de reformar la comunidad empresarial nacional e
internacional y movilizarla.
à
En el sector de los servicios financieros se da a los gobiernos una gran libertad para adoptar medidas
cautelares, por ejemplo para la protección de los inversores, depositantes o tenedores de pólizas de
seguros, y para garantizar la integridad y estabilidad del sistema financiero. El Anexo sobre Servicios
Financieros excluye asimismo del ámbito del Acuerdo los servicios suministrados en ejercicio de
facultades gubernamentales en el sector financiero, por ejemplo los servicios de los bancos centrales.
En segundo lugar, aparte de conceder flexibilidad para llevar a cabo una liberalización progresiva, el AGCS,
como foro de negociación sobre el comercio de servicios, sirve también de plataforma para intercambiar
conocimientos especializados a fin de elaborar principios reguladores comunes. El Documento de Referencia
sobre las telecomunicaciones, elaborado durante la continuación de las negociaciones sobre telecomunicaciones
básicas, es un buen ejemplo de ello. Ese Documento proporcionó a los Miembros un conjunto de principios que
abarcan cuestiones decisivas para un sector de telecomunicaciones liberal, por ejemplo obligaciones de servicio
universal, reglamentación independiente, interconexión y salvaguardias de la competencia.
La negociación
sobre el comercio de servicios brinda también la oportunidad de desarrollar una visión nacional de la reforma
de los servicios que compartan todos los ministerios y organismos con competencias en subsectores
particulares. En muchos países, la presión de tener que negociar el comercio de servicios con interlocutores
comerciales da lugar a una visión concertada de la legislación y las reglamentaciones existentes que afectan al
sector de los servicios. Puede tener también el beneficio indirecto de reunir al sector privado, lo que puede
contribuir a contrarrestar las percepciones de los riesgos relacionados con los cambios con la promesa de
beneficios en materia de acceso a los mercados para los exportadores. 16
EJERCICIOS
1.
¿Por qué, en su opinión, era necesario tener un acuerdo multilateral sobre el comercio de servicios?
2.
¿Cómo contribuyen los servicios a la economía global?
3.
¿Cómo puede la liberalización de los servicios ayudar a una economía?
4.
¿Por qué era necesario ampliar el concepto de comercio de servicios para que abarcara más de la mera
idea convencional de un producto (servicio) que atraviesa una frontera?
16
Véase, por ejemplo, Stuart, Ian y Rashid Cassim (2005), Opportunities and Risks of Liberalising Trade in
Services - Country Study on South Africa, ICTSD Issue Paper No. 2, Ginebra.
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VII. RESUMEN En este módulo se han examinado algunos de los principales conceptos y objetivos económicos que sustentan
el AGCS.
Se ha tratado de explicar algunos de los motivos que llevaron al establecimiento de un acuerdo
sobre el comercio de servicios, así como los beneficios que pueden derivarse de la liberalización de los
servicios.
Es de esperar que ello contribuya a una mejor comprensión de las disposiciones jurídicas del
Acuerdo cuando se estudien los demás módulos de este curso, así como de los retos que plantean y las
oportunidades que ofrecen las actuales negociaciones de la Ronda de Doha.
16
RESPUESTAS QUE SE PROPONE:
1.
Teniendo en cuenta el constante aumento del comercio mundial de servicios, se hizo cada vez más
acuciante la necesidad de contar con normas reconocidas internacionalmente. La rápida mejora de las
comunicaciones y la gran reducción de los costos creaba nuevas oportunidades comerciales y nuevos
servicios. Perdían importancia los obstáculos relacionados con la distancia que habían colocado antes en
situación de desventaja a los proveedores y usuarios de zonas remotas.
También cambiaban las
actitudes de los gobiernos y las expectativas de los ciudadanos. El marco tradicional del servicio público
resultó ser cada vez más inadecuado para el funcionamiento de algunos de los sectores más dinámicos e
innovadores de la economía.
En muchas partes del mundo se estaban abriendo servicios de
infraestructura a la participación comercial privada.
La combinación de innovaciones tecnológicas y
normativas potenció la "comerciabilidad" de los servicios y, de esta forma, hizo necesario el
establecimiento de disciplinas multilaterales. El AGCS es el primer y único acuerdo comercial multilateral
que abarca el comercio de servicios.
Su elaboración fue uno de los principales logros de la Ronda
Uruguay, cuyos resultados entraron en vigor en enero de 1995.
2.
Los
servicios
ocupan
una
posición
esencial
en
la
producción
de
bienes
y
servicios.
Las
telecomunicaciones, la banca, los seguros, la construcción y el transporte no sólo se consumen por
derecho propio sino que son insumos de importancia estratégica para todos los sectores,
bienes y servicios. Ninguna empresa puede funcionar sin teléfono, crecer sin financiación o vender sus
productos a un mercado sin medios de transporte.
Ningún proveedor puede suministrar servicios con
eficacia si no tiene acceso a los servicios de telecomunicaciones, jurídicos, de contabilidad y de
informática y a otros servicios prestados a las empresas.
En resumen, ninguna economía puede
prosperar sin una infraestructura de servicios eficiente.
à
Dimensión interna: mejora del mercado interno de servicios. La liberalización puede
contribuir a aumentar el suministro de servicios, al ofrecer un entorno propicio a la atracción de
inversión extranjera y reducir los costos a través de la competencia. En un entorno competitivo
las empresas se ven obligadas a innovar, a introducir nuevos productos y a mejorar
constantemente la calidad.
à
Dimensión externa: unos mercados internos más sólidos equivalen a una mayor
competitividad de las exportaciones. Los beneficios derivados de una mayor inversión y
competencia interna van también acompañados de un aumento de la competitividad de las
exportaciones tanto de bienes como de servicios. Una infraestructura de servicios ineficiente y
costosa es una traba para el crecimiento económico general.
3.
Un sistema de comercio mundial más abierto significa un mercado mundial de unos (6.000 millones de
clientes).
A su vez, los grandes mercados favorecen la especialización y, con ello, la mejora de la
productividad y la eficiencia, ya que los países pueden concentrar sus recursos y habilidades en la
producción de los bienes y servicios que se ajustan más a su capacidad e importar otros que se producen
más eficazmente en otras partes.
Un mercado mayor también estimula la tecnología y fomenta la reducción de los costos.
consumidores, ello significa una mayor variedad de opciones personales.
Para los
Para los productores, puede
contribuir a aportar la tecnología, los materiales y los conocimientos técnicos necesarios para la
producción. Este razonamiento es aplicable a los servicios como lo es a las mercancías, pero hay algunos
aspectos importantes que distinguen el comercio de servicios del comercio de mercancías.
17
à
Los "servicios prestados a los productores", como los servicios de telecomunicaciones,
bancarios, de seguros, de construcción y de transporte, contribuyen a determinar los resultados
económicos globales. Una infraestructura de servicios ineficiente y costosa es comparable a un
impuesto sobre la producción y las exportaciones. Para competir con efectividad, los
exportadores y productores tanto de bienes como de servicios necesitan tener acceso a servicios
eficientes.
à
Las economías y las posibilidades de elección de los consumidores aumentan. La
restricción del acceso a los servicios y proveedores de servicios extranjeros constituye también
un impuesto sobre los consumidores nacionales. El principal efecto de la protección es la
reducción del suministro de determinados servicios, con lo que se limita la demanda interna a los
servicios producidos en el país. Si las políticas protegen a proveedores ineficientes, esa
protección llega a ser similar a un impuesto sobre los consumidores nacionales, que no pueden
acceder a proveedores extranjeros más económicos.
à
La liberalización de los servicios es de importancia estratégica para la transferencia de
tecnología y el desarrollo. Si se facilita el establecimiento de sucursales y filiales por
empresas extranjeras se puede contribuir a estimular la inversión extranjera directa (IED). Esa
IED normalmente aporta nuevos conocimientos especializados y tecnologías que se extienden de
diversas maneras por toda la economía.
4.
Hay importantes diferencias en el comercio de servicios que lo hacen incompatible con el marco del GATT.
El comercio de mercancías se basa en un solo modo de suministro:
mercancías.
la circulación transfronteriza de
En el ámbito de los servicios, la definición de comercio de servicios abarca no sólo el
suministro transfronterizo, sino también otras tres formas de transacción ("modos de suministro"):
consumo en el extranjero, establecimiento de una presencia comercial en un mercado o presencia
temporal de un proveedor de servicios. El GATT sólo abarca medidas que afectan al producto, en tanto
que el AGCS, debido a las particularidades del comercio de servicios, se refiere a medidas que afectan
tanto al producto (servicio) como al proveedor.
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