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CLM.ECONOMÍA, Nº 8, Primer Semestre de 2006.
Págs. 129-170
Autonomía financiera,
estabilidad presupuestaria
y políticas de gasto de las
Comunidades Autónomas.
Jorge Uxó, Begoña Barruso y Nuria Rueda
Universidad CEU San Pablo
Resumen
En este artículo se analiza la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas
desde dos puntos de vista. En primer lugar, se consideran las limitaciones que las leyes de
estabilidad presupuestaria suponen para la adopción de las decisiones presupuestarias
por parte de los gobiernos regionales, revisando las razones que llevaron a su aprobación
y los argumentos que justificaron su reforma en mayo de 2006. En segundo lugar, se estudia
si se aprecian diferencias en las políticas de gasto llevadas a cabo por las Comunidades
Autónomas, analizando para ello tanto la clasificación funcional del gasto como un
conjunto de indicadores de prestación de servicios.
Palabras clave: gasto público central y regional, déficit público, estabilidad presupuestaria,
políticas de gasto.
Clasificación JEL: H50, H62 y H72
Abstract
In this paper we analyze the financial autonomy of the regional governments in Spain
from two different points of view. First, we consider the restrictions that budgetary stability
laws suppose for the adoption of budgetary decisions by the regional governments, taking
account the reasons that justified their reform in May, 2006. Secondly, it is examined if there
are important differences among the public expenditure policies of the regional
governments, evaluating, for this purpose, the functional classification (COFOG) of public
expenditure as well as a set of indicators of public services, all of them at a regional level.
Key words: central and regional public expenditure, public deficit, budgetary stability
y public expenditure policies.
JEL Classification: H50, H62 y H72
129
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1.- Introducción.
La aprobación de la Constitución Española de 1978 y de los
correspondientes Estatutos de Autonomía ha provocado a partir de
1983 un proceso muy intenso de descentralización, que ha hecho
que en relativamente pocos años las Comunidades Autónomas
hayan asumido un gran volumen de competencias hasta entonces
en manos del Gobierno Central.
Aparte de factores estrictamente políticos, este proceso de
descentralización está respaldado desde un punto de vista doctrinal
por la Teoría del Federalismo Fiscal, que mantiene que los niveles
subcentrales de gobierno, al estar más próximos a los ciudadanos,
conocen mejor sus preferencias y pueden por ello adaptar su oferta
de bienes y servicios a sus demandas, lográndose así una asignación
más eficiente de los recursos. En principio, este proceso podría dar
lugar a diferencias verticales en la orientación de las políticas
aplicadas por distintas administraciones, pero también horizontales
en la medida en que existieran diferencias importantes en las
preferencias de la población.
En la práctica, como señala Monasterio (2003), los niveles de
autonomía de las administraciones territoriales suelen estar, sin
embargo, condicionados por diversos aspectos. Por ejemplo, el
deseo de garantizar a todos los ciudadanos un nivel mínimo de
prestación de servicios básicos por razones de equidad horizontal.
Otro factor que puede condicionar esta capacidad para decidir de
forma autónoma las políticas preferidas por parte de las
administraciones territoriales es el sistema de financiación, por la
rigidez que se observa en la capacidad para obtener los recursos
necesarios para financiar las políticas que pudieran escogerse.
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Y, finalmente, la autonomía financiera de las Comunidades
Autónomas 1 debe hacerse compatible también con la necesidad de
garantizar determinados objetivos presupuestarios a nivel nacional,
y en particular el compromiso de estabilidad presupuestaria
asumido en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El
objetivo de este artículo es abordar algunas de estas cuestiones.
Para ello, en el segundo apartado repasaremos la orientación
reciente de la política presupuestaria española, haciendo hincapié
en la evolución de los niveles de déficit y deuda de las distintas
administraciones (central y territorial). En el tercer apartado se
analizan las leyes de estabilidad presupuestaria aprobadas en 2001
y su reciente reforma de mayo de 2006, mostrando cómo
condicionan las decisiones de las Comunidades Autónomas. El
cuarto apartado está dedicado a la comparación de las políticas de
gasto de las Comunidades Autónomas y a analizar en qué medida
se han podido producir diferencias en los niveles de prestación de
determinados servicios. Finalmente, el artículo acaba con unas
conclusiones.
2.- Una visión general de la
orientación reciente de la política
presupuestaria en España.
La política presupuestaria aplicada por los distintos gobiernos
españoles desde mediados de los años noventa se ha caracterizado
por una clara mejora en el objetivo de estabilidad presupuestaria.
Como se observa en el Gráfico 1, el saldo presupuestario total de las
administraciones públicas (SPT ) ha pasado de una posición
deficitaria equivalente al 6,5% del PIB en 1995 a un superávit del
1,1% en 2005. La deuda pública, por su parte, pasó de representar
un 62,5% del PIB a un 43,2% (Gráfico 2).
2.1. Componentes del saldo presupuestario.
Esta reducción del déficit público se ha visto favorecida en una
medida importante por la disminución del pago por intereses (PI) de
132
1) En este trabajo no abordaremos el problema de las Corporaciones Locales.
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Gráfico 1
Saldo presupuestario
y sus componentes.
Gráfico 2
Deuda Pública
% PIB.
80
6
70
4
60
2
50
0
40
-2
30
-4
20
-6
10
Gráfico 3
Tasa de crecimiento
y OUTPUT GAP.
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
0
SPT
1996
SPT
2005
2004
2003
2002
2001
2000
S1AJ
1995
SPT
1999
1998
1997
1996
1995
-8
Gráfico 4
Variación de los componentes del
saldo presupuestario, 2005-1995.
6
10
8
4
SPT
6
2
4
0
S1AJ
OC
2
0
-2
-2
OG
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
-4
-4
FI
CTº PIB
Fuente: Comisión Europea (2006a). El ajuste cíclico de la economía y de los saldos presupuestarios que se recoge es el correspondiente
al método de la función de producción.
la deuda pública (3,3 puntos sobre el PIB) que a su vez es una
consecuencia principalmente de la bajada en los tipos de interés
hasta niveles históricamente muy reducidos 2. Igualmente, la elevada
tasa de crecimiento que ha registrado la economía española (3,5%
de media en todo el período) ha tenido un efecto positivo sobre los
saldos presupuestarios mediante la actuación de los estabilizadores
automáticos. España, en concreto, registraba en 1996 un output gap
negativo equivalente a 3,4 puntos sobre el PIB, para pasar a registrar
2) El tipo implícito de la deuda se ha reducido en este período en 4 puntos.
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valores positivos a partir de 1999 (Gráfico 3). Como consecuencia, el
componente cíclico del presupuesto (CC) ha mejorado en 1,2
puntos del PIB español.
Sin embargo, junto a estos factores positivos derivados de una
coyuntura favorable, los datos representados en el Gráfico 1 y en el
Gráfico 4 ponen de manifiesto que la reducción del déficit público
ha sido en realidad la consecuencia de una política decidida de
ajuste presupuestario adoptada por las autoridades. Así, el saldo
primario ajustado cíclicamente (S1AJ) que recoge la parte de las
decisiones presupuestarias que responde a las decisiones
estrictamente discrecionales de las autoridades, se ha incrementado
también en 3,1 puntos porcentuales sobre el PIB. O, dicho de otra
forma, este componente ha sido el responsable de un 41% de la
reducción total del déficit lograda durante este período, frente al
43% derivada de la menor carga de intereses y el 16%
correspondiente a la mejora en la posición cíclica de la economía
española.
Como consecuencia de la aplicación sostenida en el tiempo de
esta política de ajuste presupuestario, España no sólo ha presentado
en 2005 el primer superávit público desde los años setenta, sino que
en términos del saldo estructural registra también un superávit del
1,3% del PIB, sólo por debajo de las cifras de Irlanda y Finlandia entre
los países de la UEM.
2.2. La dimensión europea de la política presupuestaria
española.
Esta orientación de la política fiscal está estrechamente
relacionada con la incorporación de España al proceso de
integración monetaria. En primer lugar, por la necesidad de cumplir
con los criterios de convergencia nominal recogidos en el Tratado
de Maastricht, que incluían, como es conocido, el requisito de no
presentar déficit excesivos en el momento de la constitución de la
UEM. España cumplió este criterio por un estrecho margen, con un
déficit público del 3% y una deuda ligeramente por encima del 60%.
134
En segundo lugar, porque desde entonces las finanzas públicas
de todos los países de la Unión Europea están sometidas a la
disciplina impuesta por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC).
De hecho, una vez superado el “examen” de los criterios de
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convergencia nominal los gobiernos españoles han continuado con
la política de ajuste presupuestario, si bien la reducción anual del
déficit ha disminuido desde entonces 3.
Aparte de las razones generales que justifican el
establecimiento de normas fiscales –como, por ejemplo, tratar de
combatir el sesgo deficitario derivado de algunas características
políticas del procedimiento presupuestario- existen también otras
razones específicas relacionadas con la creación de una moneda
única. Por ejemplo, podríamos citar los efectos desbordamiento
negativos que unas políticas fiscales demasiado expansivas en un
país podrían generar sobre el resto de países de la UE y sobre el BCE,
o la posibilidad de que el propio proceso de integración financiera
reduzca la disciplina de mercado sobre las autoridades que
necesiten financiarse mediante emisiones de deuda, al no distinguir
adecuadamente las diferentes situaciones de sostenibilidad 4.
Como es conocido, el PEC establece en primer lugar la
prohibición de registrar un déficit total mayor del 3%, pero también
supone la adopción de un saldo estructural próximo al equilibrio o
con superávit. Con ello se pretende dotar a las finanzas públicas de
un margen de maniobra suficiente para hacer frente a posibles
desarrollos presupuestarios imprevistos (por ejemplo, una subida en
los tipos de interés que afecte al coste de la deuda) y a las
tendencias a largo plazo relacionadas con el envejecimiento de la
población, pero también para poder utilizar la política fiscal como
instrumento de estabilización a corto plazo. En la UEM, esto es
especialmente importante si un país sufre perturbaciones
específicas, ya que al haber renunciado a la gestión nacional de la
política monetaria y de tipo de cambio, sólo podría utilizar la política
fiscal como instrumento de gestión macroeconómica. Pero esto
requiere disponer de una situación presupuestaria saneada a medio
plazo.
La Comisión Europea ha calculado para cada Estadio Miembro
el déficit estructural que permitiría la actuación de los
estabilizadores automáticos sin superar el límite del 3%. Estos
valores 5 se recogen en el Cuadro 1, donde aparece también el
3) En promedio, el déficit se redujo 1,2 puntos anuales sobre el PIB entre 1996 y 1998, y 0,6 puntos anuales
desde entonces.
4) Este último efecto parece haberse producido realmente, como se muestra en BCE (2006).
5) Dependen de la sensibilidad cíclica del presupuesto y de la volatilidad del output gap de cada economía.
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objetivo presupuestario a medio plazo que cada país ha incluido
en su Programa de Estabilidad 6 y los saldos estructurales
correspondientes a 2005. Como puede comprobarse, España
dispone actualmente de un margen holgado para aplicar políticas
fiscales anticíclicas en caso de un cambio en el ciclo económico,
tanto a través de los estabilizadores automáticos como mediante
otras políticas discrecionales.
Cuadro 1
Saldos estructurales y margen de seguridad
en la UEM.
País
Bélgica
Alemania
Grecia
España
Francia
Irlanda
Italia
Luxemburgo
Holanda
Austria
Portugal
Finlandia
Saldo
estructural
mínimo
Saldo
estructural
2005
Objetivos
a medio
plazo
-0,7
-1,6
-1,7
-1,5
-1,7
-1,3
-1,5
0,1
-0,7
-2,1
-1,2
0,8
0,6
-3,0
-5,3
1,3
-2,5
1,5
-3,4
-1,3
1,0
-1,0
-5,1
3,2
0,5
0,0
0,0
0,0
0,0
Próximo al equilibrio
0,0
-0,8
Entre -0,5 y -1
0,0
Al menos -0,5
0,5
Notas: El saldo estructural mínimo es aquel que permitiría la actuación de los estabilizadores automáticos respetando el límite
del 3% de déficit.
Fuente: Comisión Europea (2002, 2006a, 2006b).
Por último, también debemos mencionar que la existencia de
diferencias prolongadas en la tasa de inflación entre España y la
media de la UEM ha provocado que durante estos primeros años de
aplicación de la política monetaria única, ésta haya resultado
demasiado expansiva para nuestro país 7. Como consecuencia, la
política fiscal discrecional ha debido ser restrictiva para reequilibrar
el policy-mix y moderar el crecimiento de la demanda interna 8.
136
6) El Consejo Europeo (2005) acordó que cada país debería fijar su propio objetivo a medio plazo, teniendo
en cuenta tres criterios básicos: la situación de la deuda pública, el crecimiento potencial y el margen de
seguridad respecto al 3%. El hecho de que estos objetivos sean más ambiciosos que el mínimo para hacer
compatible este techo con la actuación de los estabilizadores automáticos puede explicarse teniendo en
cuenta el resto de factores que pueden provocar subidas en el déficit público a medio plazo, como el
envejecimiento de la población.
7) Los tipos de interés nominales se sitúan para España claramente por debajo de lo que se derivaría de la
aplicación de la Regla de Taylor (ver Blanco y Cabrero, 2005). Además, el efecto expansivo tiende a
acelerarse precisamente por el diferencial de inflación, que da lugar a un tipo de interés real más bajo en
España que en el resto de países de la eurozona.
8) En este sentido, ver por ejemplo Buti y Martínez-Mongay (2005) y Fondo Monetario Internacional (2006).
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2.3. La contribución de las distintas administraciones.
El elevado grado de descentralización que caracteriza el
sistema político español hace que sea especialmente importante
analizar la evolución de las finanzas públicas también desde la
perspectiva de la contribución de cada uno de los niveles que
forman el conjunto de las administraciones públicas españolas
(estatal, autonómico y local). De hecho, los datos que se han
presentado en la sección anterior son en realidad el agregado de las
decisiones de cada uno de estos niveles, coordinadas a través de
distintos mecanismos.
El concepto de Administraciones Públicas se refiere a la
definición de la contabilidad nacional (SEC-95) en la que la
delimitación de la economía nacional en sectores institucionales
está basada en criterios puramente económicos, sin que tenga
ninguna trascendencia la naturaleza jurídica 9. A su vez, dentro del
sector Administraciones Públicas se distinguen cuatro subsectores,
que son la Administración Central, las Comunidades Autónomas, las
Comunidades Locales y las administraciones de la Seguridad Social.
Como se ve, el criterio de clasificación se refiere al ámbito territorial
sobre el que extienden sus competencias, con la excepción del
subsector de Seguridad Social, en el que priman otros criterios
como la obligatoriedad de la participación en el sistema y su
financiación.
En 1995, todas las administraciones públicas tenían déficit,
aunque el 85% del déficit total se debía al desequilibrio de la
administración central (5,5% del PIB respecto a un déficit total
del 6,5%). En los años transcurridos desde entonces, la Seguridad
Social ha pasado a registrar un superávit del 1,1% en 2005, y
también la administración central registró por primera vez en
este año un superávit del 0,4% 10. La mejora en la situación
financiera de estas dos administraciones, por tanto, explica
prácticamente toda la reducción del déficit público, como se
refleja en los Gráficos 5 y 7.
9) En concreto, el sector Administraciones públicas se define en el SEC-95 como “aquel que incluye todas
las unidades institucionales que son otros productores no de mercado, cuya producción se destina al
consumo individual o colectivo, que se financian principalmente mediante pagos obligatorios efectuados
por unidades pertenecientes a otros sectores y/o efectúan operaciones de redistribución de la renta y la
riqueza nacional. Por producción no de mercado se entiende aquella que se suministra de forma gratuita o
a precios económicamente no significativos”. IGAE (2006).
10) La Seguridad Social ya venía registrando superávit desde 1999.
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Gráfico 5
Saldo presupuestario de la Administración
Central y las Comunidades Autónomas.
Gráfico 6
Deuda pública de la Administración
Central y las Comunidades Autónomas.
2,0
80
1,0
70
0,0
60
-1,0
50
-2,0
40
-3,0
TOTAL AA.PP.
ADM. CENT.
CC.AA.
TOTAL
AA.PP.
2005
2004
2003
2002
ADM. CENT.
CC.AA.
Gráfico 8
Variación de la Deuda
2005-1995.
5
7
6
2001
2000
1999
1997
TOTAL AA.PP.
Gráfico 7
Variación del Saldo Presupuestario
2005-1995
8
1998
1995
2005
2004
2002
2003
2001
2000
1999
1998
0
1996
10
-7,0
1997
20
-6,0
1995
-5,0
1996
30
-4,0
CC.AA.
ADM.
CENTRAL
0
SEG.
SOC.
5
CC.LL.
-5
4
-10
3
2
1
SEG.
SOC.
-15
CC.AA.
-20
0
CC.LL.
-1
ADM.
TOTAL CENTRAL
AA.PP.
-25
Fuente: Banco de España (2006).
138
Por lo que se refiere a las haciendas territoriales, las
corporaciones locales han mantenido, en conjunto, una situación
próxima al equilibrio presupuestario durante todo el período
considerado, mientras que las Comunidades Autónomas han
presentado un déficit cercano al 0,5% del PIB hasta 2003. De hecho,
aunque en 1999 este déficit se situó en el 0,2%, volvió a
incrementarse entre 2000 y 2003, y en 2005 seguían presentando un
déficit total equivalente al 0,2% del PIB. Para los próximos ejercicios,
el objetivo de estabilidad presupuestaria fijado por el gobierno para
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las Comunidades Autónomas supondrá todavía el mantenimiento
de un déficit del 0,1% del PIB en 2006 y 2007, alcanzándose el
equilibrio presupuestario en todas las comunidades en 2008 y 2009.
Desde el punto de vista de la deuda, el panorama por
administraciones es muy similar al del déficit. De los casi 20 puntos
sobre el PIB en los que se ha reducido la deuda total durante los 10
años que estamos analizando, 18 puntos se deben al
comportamiento de las administraciones centrales. En cambio, las
Comunidades Autónomas aumentaron su endeudamiento en 0,5
puntos sobre el PIB nacional, pasando del 5,8% en 1995 al 6,3% en
2005 (Gráficos 6 y 8).
Concretando esta evolución en las distintas Comunidades
Autónomas, el Cuadro 2 recoge los datos de déficit de 2001 (año en
que se aprobaron las leyes de estabilidad presupuestaria) y 2003
(último año en que se disponen de datos liquidados homogéneos)
y los objetivos de establecidos para las distintas Comunidades
Autónomas para los años 2005 a 2007.
Como se ve en el cuadro, en 2001 había Comunidades
Autónomas con un nivel de déficit significativo en relación con su
PIB regional y con el PIB total. Y en 2003, que es el primer ejercicio
en el que los presupuestos de las administraciones públicas estaban
sujetos a las leyes de estabilidad presupuestaria (ver apartado 3),
todavía hubo 10 comunidades que registraron valores negativos de
su saldo presupuestario en porcentaje del PIB nacional.
En 2005 ya sólo se recogieron inicialmente, como muestra el
cuadro, objetivos de déficit para dos comunidades (Cataluña y
Galicia), si bien con posterioridad a este acuerdo hubo otras cinco
(Baleares, Castilla-La Mancha, Castilla León, Canarias y la Comunidad
Valenciana) que anunciaron que registrarían déficit en 2005 11.
Por su parte, según el reparto del objetivo presupuestario
para 2007 aprobado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera en
su reunión del pasado 27 de junio, sólo se prevé que mantengan
11) Según los datos presentados por el Gobierno al Consejo de Política Fiscal y Financiera el pasado 13 de
septiembre, todas las comunidades excepto Galicia han respetado los objetivos fijados para 2005. En
realidad, esto es compatible con la existencia de pequeños déficit en 10 Comunidades Autónomas, ya que
desde el punto de vista del cumplimiento de la estabilidad presupuestaria éstos se computan en relación
con el PIB nacional y con un solo decimal. Esto hace que, especialmente en los casos de las comunidades
pequeñas, que pueda considerarse que existe equilibrio presupuestario aunque las cifras absolutas
registren pequeños desequilibrios.
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Cuadro 2
Déficit por Comunidades Autónomas.
Capacidad (+)
o necesidad (- )
financiación
Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
Canarias
Cantabria
Castilla-La Mancha
Castilla y León
Cataluña
Exrtremadura
Galicia
La Rioja
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
Valencia
Total CC.AA.
Datos liquidados (1)
2001 (% PIB 2001 (% PIB 2003 (% PIB 2003 (% PIB
regional)
nacional)
regional)
nacional)
-0,65
-0,18
-0,35
-0,70
0,03
0,10
-0,42
-0,28
-0,23
-1,38
-0,61
-0,23
-0,51
-0,25
-0,62
0,42
-1,75
-0,50
-0,09
-0,01
-0,01
-0,02
0,00
0,00
-0,01
-0,02
-0,04
-0,02
-0,03
0,00
-0,09
-0,01
-0,01
0,03
-0,17
-0,49
0,01
-0,10
0,23
-0,68
-0,52
-0,35
-0,07
-0,33
-0,60
-0,23
-0,15
-0,69
-0,30
-0,64
-0,02
-0,27
-2,13
-0,48
0,00
0,00
0,00
-0,02
-0,02
0,00
0,00
-0,02
-0,11
0,00
-0,01
-0,01
-0,05
-0,02
0,00
-0,02
-0,21
-0,48
Objetivos de estabilidad
presupuestaria (2)
2005 (% PIB 2006 (% PIB 2007 (% PIB
nacional) nacional) nacional)
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
-0,08
0,00
-0,01
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
-0,03
0,00
0,00
0,00
0,00
-0,05
0,00
-0,01
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
-0,05
-0,10
0,00
0,00
0,00
-0,01
-0,01
0,00
-0,01
0,00
-0,02
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
-0,03
-0,10
Fuente: (1) IGAE, Cuentas Regionales 2001 y 2003. (2) Acuerdos de Consejo de Política Fiscal y Financiera.
esta situación de déficit Castilla-La Mancha, Canarias, Baleares (estas
tres con un 0,01% del PIB nacional), Cataluña (0,02%) y Valencia
(0,03%) 12.
En cuanto a la situación de las distintas comunidades en
relación con la deuda, en 1995 tenían cifras significativamente por
encima de la media la Comunidad Valenciana, Baleares, Cataluña y
Galicia, las dos primeras además con una evolución creciente
(Gráfico 9).
140
12) En términos del PIB regional, estas cifras serían aproximadamente del 0,1% del PIB en Cataluña, 0,2%
en Canarias, 0,3% en Castilla-La Mancha y Valencia y 0,4% en Baleares.
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Gráfico 9
Deuda por Comunidades,
% PIB Regional.
Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
Canarias
Cantabria
Castilla-La Mancha
Castilla y León
Cataluña
Extremadura
Galicia
La Rioja
Madrid
Murcia
Navarra
P a í s Va s c o
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Fuente: Banco de España (2006).
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3.- Las leyes de estabilidad
presupuestaria y la autonomía
financiera de las Comunidades
Autónomas.
En este contexto, el parlamento español aprobó en 2001 la Ley
General de Estabilidad Presupuestaria 13 y la Ley Orgánica
Complementaria de la Ley de General Estabilidad Presupuestaria 14,
recogiéndose en esta última los aspectos de la ley relacionados
específicamente con la autonomía financiera de las Comunidades
Autónomas 15. El objetivo de estas leyes es asegurar la continuidad
de la política de rigor presupuestario aplicada hasta entonces, y su
oportunidad aparece justificada por la necesidad de asegurar el
cumplimiento (con la contribución de todas las administraciones)
de los compromisos internacionales asumidos por España a través
del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) y por la existencia de
diversos factores que podrían amenazar el propio objetivo de
estabilidad. Siguiendo a González-Páramo (2003), podríamos
destacar entre los más importantes: (i) la propia “fatiga” del proceso
de consolidación fiscal una vez lograda la incorporación a la UEM, (ii)
el envejecimiento de la población y el consiguiente aumento del
gasto en pensiones y en sanidad, (iii) la reducción de los fondos
comunitarios a partir de 2007, como consecuencia no sólo de la
ampliación de la UE, sino también de la convergencia real de España
con la renta per capita europea, y (iv) una posible descoordinación
entre administraciones o falta de compromiso con la consecución
del objetivo “nacional”de respetar los límites establecidos por el PEC.
Lo cierto, sin embargo, es que el acuerdo en torno a los
objetivos globales de las LEP 16 no se ha extendido sobre otros dos
142
13) BOE, 13 de diciembre de 2001.
14) BOE, 14 de diciembre de 2001.
15) En adelante nos referiremos a ambas leyes de forma genérica como “leyes de estabilidad
presupuestaria”, o LEP.
16) Como muestra de este consenso global podemos señalar que en su intervención en el Pleno del
Congreso para defender la propuesta de reforma de las LEP, el actual Ministro de Economía y Hacienda,
Pedro Solbes, afirmaba que “estas leyes supusieron en su momento un hito importante al establecer una de
las reglas fiscales más avanzadas de Europa. Alguno de sus elementos fueron, sin duda, realmente
innovadores en la práctica presupuestaria de nuestro país, como el establecimiento de un techo de gasto
para el Estado o de un fondo de contingencia para atender necesidades no previstas y no discrecionales. La
aplicación de estos mecanismos ha resultado ciertamente eficaz para mejorar la gestión presupuestaria del
Estado y disciplinar los procedimientos de elaboración de su presupuesto”.
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aspectos principales de las leyes de 2001, que de hecho han sido el
núcleo de la reforma de ambas leyes aprobada en mayo de 2006 17.
En concreto, estos dos aspectos, que abordamos en este apartado,
son la definición concreta del objetivo de estabilidad
presupuestaria, por un lado, y la posible colisión entre las LEP y la
autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, por otro.
3.1. ¿Qué se entiende por estabilidad presupuestaria?
Los efectos del ciclo y la financiación de las inversiones.
Como decimos, el principio general de que es necesario
salvaguardar la estabilidad presupuestaria y evitar la aparición con
carácter permanente de déficit públicos elevados o de niveles de
deuda crecientes forma parte del consenso mayoritario en torno a
la política económica que debe aplicarse en España. También existe
un amplio consenso sobre la importancia de contar con normas
fiscales e instituciones que contribuyan a evitar la aparición de
desequilibrios fiscales 18.
Ahora bien, este acuerdo en el campo de los principios no se
traslada igualmente a la definición concreta del objetivo de
estabilidad que debe plasmarse en las normas fiscales. Por ejemplo,
Sebastián, González y Pérez (2004) señalan que este objetivo puede
definirse en términos del déficit público o de la deuda, y establecen
como requisito fundamental para que el principio de estabilidad
presupuestaria se mantenga cualquiera que sea la definición
escogida que el déficit público a medio plazo sea nulo. Con esta
perspectiva, comparan cuatro propuestas alternativas para
implementar los objetivos de estabilidad presupuestaria: (i) la
obligación de mantener el equilibrio presupuestario –o superáviten términos nominales todos los años, (ii) la obligación de mantener
este equilibrio todos los años sólo en la parte estructural del déficit,
permitiendo que el saldo total varíe exclusivamente en función del
efecto del ciclo económico a través de los estabilizadores
automáticos, (iii) exigir el equilibrio en el saldo estructural, pero no
año a año, sino a lo largo de todo el ciclo económico, permitiendo
17) BOE, 27 de mayo de 2006. Esta ley entrará en vigor el 1 de enero de 2007, y por tanto afectará a los
presupuestos del ejercicio 2008.
18) De hecho, la aprobación de las LEP no es en absoluto una excepción española dentro del contexto
europeo, sino más bien la confirmación de una tendencia general. Por ejemplo, la Comisión Europea
(2006b) señala que el número de reglas fiscales aplicadas en los Estados Miembros ha crecido de forma
continua en los últimos veinte años y contabiliza 60 normas distintas vigentes en los países europeos.
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no sólo la actuación de los estabilizadores automáticos, sino
también la puesta en marcha de políticas anticíclicas de carácter
discrecional, y (iv) mantener constante una determinada ratio entre
deuda pública y PIB.
La ley de 2001 adoptó una definición estricta del principio de
estabilidad presupuestaria, que coincide con la primera de las
posibilidades anteriores, ya que exigía que cada una de las
Administraciones Públicas (Administración Central, Seguridad
Social, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales)
registrase todos los años una situación de equilibrio o superávit 19.
Los incumplimientos a este principio se consideraban además
como situaciones claramente excepcionales, que requerían una
justificación muy detallada por parte de la administración que había
incurrido en déficit de las causas que las habían originado. También
debía aprobarse un plan de saneamiento financiero para corregir
cualquier situación de déficit en un plazo máximo de tres años.
Esta definición tiene probablemente la ventaja de su sencillez y
transparencia, pero también presenta debilidades importantes que
han hecho que haya sido sin duda el objeto principal de la crítica a
las leyes de estabilidad presupuestaria. En primer lugar, por la falta
de credibilidad de un objetivo tan estricto que las propias
administraciones territoriales no han compartido: en la primera
liquidación de los presupuestos elaborados de acuerdo con esta
norma, 10 Comunidades Autónomas incumplieron el objetivo que
se les había fijado y más de la mitad de las corporaciones locales
presentaron déficit. En segundo lugar, la dificultad para hacer
compatible el objetivo de estabilidad presupuestaria a medio plazo
con la estabilización cíclica a corto plazo de la economía. Y, por
último, la posibilidad de establecer en la definición del objetivo de
estabilidad una excepción para el caso de déficit originados por la
puesta en marcha de proyectos de inversión productiva (“regla de
oro”).
Como ya se señaló más arriba, el papel de la política fiscal
como instrumento para la estabilización cíclica de la economía es
especialmente importante para un país miembro de la UEM,
donde el resto de instrumentos de gestión macroeconómica
144
19) Conforme a lo que establece el Procedimiento de Déficit Excesivo, este objetivo se mide en términos
de capacidad de financiación según la contabilidad nacional.
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(tipos de interés y tipos de cambio) se han centralizado. De hecho,
una de las razones que habitualmente se esgrimen para justificar
la oportunidad del PEC o la necesidad de aprobar otras normas
fiscales nacionales es asegurar, mediante una posición
presupuestaria saneada, la existencia de un margen de maniobra
suficiente para esta actuación estabilizadora. Así se recogía
también en la exposición de motivos de la Ley General de
Estabilidad Presupuestaria, donde se señalaba que “el rigor en el
ámbito fiscal permite responder tanto a la necesidad de garantizar
la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo, especialmente
ante las necesidades que va a plantear la evolución demográfica
de nuestro país, como a la conveniencia de disponer de un
adecuado margen de maniobra al que recurrir ante las variaciones
cíclicas que pudieran producirse en el medio plazo”.
Sin embargo, la visión de la política fiscal que se tenía por
parte del gobierno en el momento de aprobar las LEP de 2001
limitaba sustancialmente esta actuación estabilizadora a corto
plazo, y desde luego desaconsejaba la actuación discrecional por
parte de las autoridades. Por ejemplo, en el Programa de
Estabilidad para el período 2002-2006 20 se afirma que “con
carácter general se debe rechazar el uso discrecional de la
política fiscal” y se reserva el papel contracíclico de la política
fiscal exclusivamente a la actuación de los estabilizadores
automáticos: “que la política fiscal mantenga su orientación de
estabilidad en el medio plazo no significa que el Sector Público
no actúe en caso de desaceleración económica. La estructura de
ingresos y gastos públicos debe estar diseñada de forma que
existan partidas sensibles al nivel de actividad (estabilizadores
automáticos) que respondan ante variaciones del crecimiento,
apoyándolo en fases de desaceleración de forma predecible y no
perturbadora, siempre que esta actuación no afecte a los
compromisos en materia de disciplina presupuestaria”.
Esta posición en torno a la utilización de la política fiscal en los
países de la UEM (por un lado, se destaca su importancia en el
nuevo marco de política económica; por otro lado, se limita a la
actuación exclusiva de los estabilizadores automáticos) coincide de
20) Ministerio de Hacienda (2002).
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hecho con la que mantienen instituciones como el BCE 21, con la
filosofía subyacente al propio PEC 22 y con una visión de la política
fiscal que se ha ido configurando como la “ortodoxa” dentro de las
discusiones de política económica en Europa 23. Sin embargo,
pueden establecerse algunas críticas importantes en relación tanto
al fondo de esta visión de la actuación estabilizadora de la política
fiscal como a la forma en la que las LEP de 2001 pretendían hacerla
compatible con el objetivo de estabilidad presupuestaria.
Comenzando por las críticas a la visión de la política fiscal
basada exclusivamente en los estabilizadores automáticos,
podemos señalar en primer lugar que las dudas que en
ocasiones se han establecido sobre la eficacia de la política fiscal
para estabilizar la renta no se soportan ni desde un punto de
vista teórico 24 ni desde un punto de vista empírico 25. Más aún,
como destaca el FMI (2004) la utilización de la política fiscal para
estabilizar la renta en un país de la UEM “parece incluso más
adecuada, dado que la eficacia de la política fiscal es
potencialmente más alta en una unión monetaria. Los típicos
efectos crowding-out de la medidas de estímulo fiscal a través de
mayores tipos de interés y de la apreciación del tipo de cambio
serán más débiles, al estar determinadas ambas variables por los
desarrollos del conjunto del área”.
En este sentido, es paradójico que los mismos autores que
defienden el uso de políticas fiscales discrecionales de carácter
restrictivo cuando la economía pasa por una fase de elevada
146
21) En BCE (2004) se identifican las cinco ventajas que, en opinión de esta institución, presentan los
estabilizadores automáticos: no se ven afectados por algunos de los retardos que afectan a las medidas
discrecionales; son más predecibles por parte de los agentes económicos, lo que favorece una correcta
formación de las expectativas; son simétricos a lo largo del ciclo; la variación de los gastos e ingresos
públicos es siempre proporcional a la fluctuación de la renta; y reducen la necesidad de cambiar
frecuentemente los tipos impositivos.
22) La Comisión Europea (2002) afirma que en el espíritu del PEC está la idea de que “la estabilización
debería lograrse mediante la actuación de los estabilizadores automáticos y la política fiscal discrecional,
aunque no se descarte por completo, debería limitarse a un conjunto limitado de casos en los que su
utilidad esté bien establecida. Por tanto, debería estar sujeta a un cuidadoso análisis caso por caso tanto por
parte del país implicado como por parte del Eurogrupo, dados los posibles efectos desbordamiento”.
23) Por ejemplo, Buti y Van den Noord (2004) piensan que “mientras que la utilidad potencial de la
estabilización fiscal se está reconsiderando, la herencia del debate de los años 80 arroja un fuerte
escepticismo sobre la utilización discrecional de la política fiscal para ajustar la economía. (…) El uso de la
política fiscal discrecional debería ser la excepción más bien que la regla”.
24) Calmfors (2003) señala que “los resultados de la Equivalencia Ricardiana requieren supuestos teóricos
muy restrictivos que no es probable que se cumplan en la realidad” y acaba concluyendo que “resulta difícil
afirmar que la política fiscal no funciona como un instrumento estabilizador desde un punto de vista
técnico”.
25) Hemming, Kell y Mahfouz. (2002) resumen esta literatura empírica y, por ejemplo, obtienen una
estimación media del multiplicador de los impuestos de alrededor de 0,5.
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inflación 26, rechacen el uso del mismo tipo de medidas en la
situación contraria, es decir cuando deben ser expansivas,
argumentando su ineficacia para elevar la demanda agregada.
La contribución de los estabilizadores automáticos a la política
contracíclica es siempre, por otro lado, parcial. Es decir, solo
contrarrestan una parte de las fluctuaciones del PIB. Por ejemplo, las
simulaciones desarrolladas en el modelo QUEST de la Comisión
Europea 27 muestran que, aunque los estabilizadores automáticos
pueden desempeñar un papel importante para reducir las
fluctuaciones de la renta en los países de la UEM, su eficacia varía
sustancialmente en función del tipo de perturbación y entre los
distintos países.
Además, el tamaño de los estabilizadores automáticos no es el
resultado de una decisión orientada a la mejora de la estabilidad
cíclica, sino más bien el efecto derivado de otras decisiones del
sector público relacionadas con objetivos distintos (por ejemplo, la
regulación del sistema de protección por desempleo). Y la eficacia
de los estabilizadores automáticos puede incluso verse reducida por
las reformas estructurales aplicadas en Europa –y también en
España- tendentes a reducir la progresividad fiscal y los beneficios
sociales en general.
Estas razones, a nuestro juicio, son suficientemente
importantes para considerar una utilización más activa de la política
fiscal. Pero es que, incluso, es dudoso que la exigencia de mantener
todos los años el presupuesto equilibrado sea compatible con la
función estabilizadora del presupuesto, aunque no incluyamos en
ésta la aplicación de medidas discrecionales.
Esto es así, fundamentalmente, porque el cumplimiento de
este requisito podría exigir en realidad la aplicación de políticas
procíclicas en los años de bajo crecimiento, precisamente para
compensar el efecto de los estabilizadores automáticos. Pero esto
reduciría la estabilidad cíclica de la economía, en vez de mejorarla.
Es cierto que existirían otras alternativas para asegurar el
cumplimiento de las LEP sin necesidad de llevar a cabo políticas
26) Por ejemplo, este es el caso de la economía española, donde el FMI (2006) afirma que el papel de la
política fiscal para este año debería ser “reducir la demanda agregada”.
27) Comisión Europea (2001).
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procíclicas, pero éstas tampoco se encuentran exentas de
dificultades.
Por ejemplo, la ley contempla la posibilidad de que se
produzcan situaciones excepcionales de déficit que vayan
acompañadas por un plan de saneamiento financiero. Por tanto,
cabría la posibilidad de dejar actuar a los estabilizadores
automáticos y realizar uno de estos planes de saneamiento cada vez
que la economía registra un output gap negativo. Sin embargo, esta
opción sería contraria a la propia filosofía de la ley, que descansa en
el carácter excepcional de estas situaciones y que difícilmente podría
acomodarse, por tanto, a las fluctuaciones normales de la economía.
Así lo entiende, desde una posición favorable a las LEP de 2001,
González-Páramo (2003), para quien “la utilización frecuente de esta
cláusula de salvaguarda, como sería el caso de admitirse situaciones
de déficit en las desaceleraciones cíclicas ‘normales’, tendría una
doble repercusión negativa. En primer lugar, erosionaría la
credibilidad de la norma y con ella los beneficios de la estabilidad
presupuestaria. Y, quizás más importante, oscurecería la lógica que
fundamenta la elección de una referencia más estricta que la del
PEC, bajo la cual son admisibles déficit moderados aunque se
mantengan en el tiempo, siempre que no esté en riesgo incumplir
el techo del 3%. Esa lógica se relaciona con la necesidad de
acomodar parcialmente los problemas a medio y largo plazo”.
Aparte de este argumento, la posibilidad de acomodar de esta
forma la actuación de los estabilizadores automáticos también se
encuentra limitada porque, en caso de incurrir en déficit, las distintas
administraciones estaban obligadas a corregirlo en un plazo
máximo de tres años. Pero la duración media de los períodos en que
el output gap es negativo es mayor a estos tres años.
Descartada esta alternativa, la única forma de evitar la aparición
de déficit cuando el output gap es negativo sería generar un
superávit estructural suficientemente elevado, que en el caso
español debería ser de al menos un 1% del PIB, dados la sensibilidad
cíclica del presupuesto y el tamaño que ha tenido el output gap en
las recesiones pasadas 28. Sin embargo, esta alternativa daría lugar a
148
28) En Sebastián, González y Pérez (2004) se recoge una estimación del déficit público máximo en el que
podrían incurrir la administración central y las Comunidades Autónomas utilizando los datos
correspondientes al período 1995-2003.
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una política fiscal excesivamente restrictiva en relación con los
requisitos establecidos por el nuevo PEC y se correspondería de
hecho con una deuda pública negativa a largo plazo 29.
Finalmente, la definición del objetivo de estabilidad
presupuestaria exclusivamente como la “ausencia de déficit” no
genera incentivos para que las autoridades generen superávit
suficientes en los años en los que el output gap es positivo,
pudiéndose producir políticas procíclicas también en los períodos
de expansión.
Estos argumentos justifican que el cambio más significativo
que ha introducido la reforma de las leyes de estabilidad
presupuestaria aprobada en mayo de 2006 haya sido la nueva
definición de los objetivos presupuestarios, que ya no exigirán
necesariamente que todas las administraciones tengan todos los
años sus presupuestos equilibrados o con superávit. En concreto, la
nueva definición incluye dos situaciones que podrían dar lugar a la
aparición de déficit público durante algunos años:
• La estabilidad presupuestaria se computa “a lo largo del ciclo”,
de forma que se permiten las situaciones de déficit en los
años de bajo crecimiento y se exige el superávit en los años
de crecimiento mayor que el potencial. Además, la
determinación de la posición cíclica se somete a una
regulación explícita.
• Al margen de la evolución cíclica, la nueva ley de estabilidad
también prevé que puedan incurrir en déficit aquellas
administraciones que lleven a cabo proyectos de Inversión
pública productiva, incluidos los de I+D+i.
Más concretamente, la nueva ley establece una diferencia entre
la Seguridad Social y el resto de Administraciones Públicas. En el
caso de la primera, el objetivo de estabilidad se fijará atendiendo a
las previsiones sobre la evolución demográfica y económica a
medio y largo plazo, con el fin de asegurar la sostenibilidad del
sistema 30.
Para el resto de administraciones, los objetivos presupuestarios
29) Doménech (2004).
30) Hasta ahora los objetivos presupuestarios de la Seguridad Social y de la administración central se
determinaban de forma conjunta.
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se definirán para un período de tres años en función de la posición
cíclica de la economía prevista en dichos ejercicios, de acuerdo con
el siguiente procedimiento:
1. En primer lugar, el Ministerio de Economía y Hacienda debe
determinar el crecimiento potencial de la economía para,
en relación con esta cifra, establecer un umbral de
crecimiento del PIB (nacional) por debajo del cual las
administraciones podrán incurrir en un déficit, y otro por
encima del cual deberán presupuestar con superávit. Entre
ambos límites las administraciones presupuestarán en
equilibrio. Los umbrales máximo y mínimo se han
establecido para los próximos tres años en un 2% y un 3%
del PIB, y sólo se podrán revisar pasado este tiempo, salvo
que se produzcan circunstancias excepcionales.
2. El Ministerio de Economía y Hacienda debe calcular
también cuál es la posición cíclica que se prevé durante los
tres años para los que se vayan a definir los objetivos de
estabilidad presupuestaria. Para ello, deberá realizar
consultas previas al Instituto Nacional de Estadística y al
Banco de España, además de tener en cuenta las
previsiones del Banco Central Europeo y de la Comisión
Europea.
3. Si en la fase anterior se determina que la economía
española se encuentra en un período de bajo crecimiento,
las distintas administraciones podrán incurrir en déficit pero
sin que se pueda exceder en conjunto del límite máximo
del 1% del PIB, repartido de la siguiente forma: Estado:
0,20% del PIB; Comunidades Autónomas: 0,75% del PIB y
Entidades Locales: 0,05% del PIB. Además, las
administraciones que prevean tener déficit deberán
presentar una memoria plurianual en la que se detalle la
evolución prevista de sus saldos presupuestarios y el
cumplimiento del equilibrio a lo largo del ciclo.
4. Si, por el contrario, se prevé un período de alto crecimiento,
la nueva regla impone como novedad la obligación de
lograr un superávit, si bien este requisito no se precisa en
una cifra concreta y deberá llevarse a cabo teniendo en
cuenta el grado de convergencia en materia de I+D+i y de
desarrollo de la Sociedad de la Información.
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Aunque la nueva normativa de estabilidad presupuestaria
entrará en vigor en el año 2007 (y, por tanto, afectará a la
preparación de los presupuestos de 2008) ,el gobierno ha sometido
ya este año a la aprobación del Parlamento unos objetivos de
estabilidad presupuestaria acordes con estos criterios (Cuadro 3) 31.
Concretamente, al preverse un crecimiento por encima del umbral
superior del 3%, se han presupuestado por primera vez unos
objetivos globales de superávit, que contribuirán a moderar además
el crecimiento de la demanda interna y a reducir los desequilibrios
macroeconómicos (inflación y déficit externo) que comprometen la
continuidad de este elevado ritmo de expansión. La política fiscal
actuará así como mecanismo de estabilización a corto plazo,
además de mejorar la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo
plazo. En este sentido, también se ha computado por primera vez de
forma separada el objetivo de estabilidad de la Seguridad Social y
del Estado, y el superávit público se destinará a reducir la deuda y
aumentar la dotación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social.
El superávit del Estado y de la Seguridad Social, sin embargo,
será compatible con un déficit de una décima sobre el PIB nacional
para el conjunto de las Comunidades Autónomas y para las
corporaciones locales en 2007, que en ambos casos se convertirá en
equilibrio a partir de 2008.
Cuadro 3
Objetivos de estabilidad presupuestaria.
Administración
Seguridad Social
Administración Central
Comunidades Autónomas
Corporaciones Locales
Total AA.PP.
2006
2007
2008
2009
0,7
-0,4
-0,1
0,0
0,2
0,7
0,2
-0,1
-0,1
0,7
0,6
0,2
0,0
0,0
0,8
0,6
0,2
0,0
0,0
0,8
Fuente: El objetivo de 2006 fue aprobado por el Parlamento español en junio de 2005, mientras que los objetivos para 2007, 2008
y 2009 fueron aprobados en junio de 2006.
El segundo cambio que se ha incluido en el cálculo del
objetivo de estabilidad es que, adicionalmente al que se hubiera
determinado de acuerdo con el criterio anterior, el Estado, las
31) En el cuadro hemos recogido también los objetivos aprobados inicialmente para 2006, aunque los
datos de ejecución presupuestaria hacen prever que se mejorarán ampliamente, como ya pasó en 2005
para el Estado y la Seguridad Social.
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Comunidades Autónomas y determinadas Entidades Locales
podrán presentar déficit para financiar incrementos de inversión en
programas dirigidos a atender actuaciones productivas, incluidos
los destinados a I+D+i.
En este segundo caso también se establece un límite máximo
al déficit derivado de dichos programas, que se sitúa en el 0,5% del
PIB para el conjunto de las tres administraciones 32 (0,2 el Estado, 0,25
las Comunidades Autónomas y 0,05 las corporaciones locales).
Además, se definen los requisitos para que se pueda admitir esos
programas. En concreto, los programas deben ser aprobados
previamente por el Ministerio de Economía y Hacienda y acreditar
que incrementan la inversión pública, se han de financiar, al menos,
en un 30 por 100 con ahorro bruto de la Administración
proponente, y las inversiones deben contribuir a la mejora de la
productividad y competitividad de la economía. Además, la decisión
para aceptar un programa de inversión tendrá en cuenta el volumen
de endeudamiento de la administración proponente.
La introducción de este tipo de cláusulas de salvaguarda en las
normas fiscales, conocida con el nombre de “regla de oro”, tiene una
amplia tradición, y de hecho está en la línea de la reforma del PEC
de marzo de 2005 33. Su justificación se encuentra, por un lado, en el
riesgo de que, en caso de incurrir en déficit público, las
administraciones que se enfrentan a la necesidad de un ajuste
presupuestario reduzcan principalmente los gastos en inversión, por
razones de oportunidad política. Por otro lado, España deberá
realizar en los próximos años un importante esfuerzo inversor en
capital físico, humano y tecnológico si quiere cumplir los objetivos
de la Estrategia de Lisboa y corregir una de las características menos
favorables de su modelo de crecimiento en los últimos años: el bajo
crecimiento de la productividad.
3.2. Aspectos específicos de las Leyes de Estabilidad
Presupuestaria relacionados con las Comunidades Autónomas.
Aparte de la definición de los límites del déficit en los que, con
carácter general, pueden incurrir las Comunidades Autónomas, las
152
32) Por tanto, el déficit máximo que se podrá presupuestar para el conjunto de todas las administraciones
públicas será del 1,5% del PIB en los años de bajo crecimiento, todavía por debajo del límite del 3%
impuesto por el PEC.
33) Consejo Europeo (2005).
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LEP incluyen también otros aspectos que influyen en su política
presupuestaria, y que están recogidas en la Ley Orgánica
complementaria. Más que hacer aquí un repaso exhaustivo de esta
legislación, destacaremos a continuación algunos aspectos que nos
parecen significativos.
Nos referiremos, en principio, al proceso por el que se
determina en concreto cuál es el objetivo de déficit que debe
perseguir cada comunidad, que es uno de los aspectos que ha
generado una mayor queja por parte de las Comunidades
Autónomas. Por esta razón, la reforma de 2006 ha introducir
mecanismos explícitos de consulta y negociación con las
Comunidades Autónomas. Concretamente 34, el objetivo global de
estabilidad de las Comunidades Autónomas se fija por el Gobierno
tras un período de consultas con todas y cada una de las
comunidades. Aprobado el objetivo global, el objetivo particular
con cada comunidad se fijará tras una negociación bilateral a partir
del propuesto por la comunidad en la fase previa de consulta.
Además, para potenciar el principio de solidaridad se refuerza el
papel del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades
Autónomas.
Algunas obligaciones que las LEP imponen al Estado no son
aplicables, sin embargo, a las Comunidades Autónomas,
precisamente para respetar el principio de autonomía. Una vez
definido, con carácter básico, el objetivo común a todas las
Administraciones Públicas de adoptar un marco de estabilidad
presupuestaria, las Comunidades Autónomas tienen la capacidad
de adoptar las medidas normativas y organizativas necesarias para
alcanzarlo, dejando igualmente a éstas la responsabilidad de decidir
si el objetivo puede lograse con una política de incremento de los
ingresos públicos o de reducción de los gastos. En cambio, en el
caso del Estado:
• El acuerdo sobre el objetivo concreto de estabilidad
presupuestaria que deben alcanzar las distintas
administraciones incluye también un límite máximo de gasto
no financiero en el Presupuesto del Estado.
• Los Presupuestos del Estado deben incluir también un Fondo
34) Ministerio de Economía y Hacienda (2005).
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A
de Contingencia de Ejecución Presupuestaria, con un
importe máximo del 2% del límite de gastos anterior. Como
un mecanismo de disciplina actual se señala que cualquier
ampliación de créditos debida a situaciones imprevistas debe
solventarse con cargo a este fondo o con la disminución de
otros créditos.
• Finalmente, en caso de que se registre un superávit, el Estado
deberá dedicarlo obligatoriamente a amortizar deuda,
mientras que las Comunidades Autónomas deberán decidir a
qué uso lo destinan.
También es cierto, sin embargo, que las LEP han introducido
otra serie de mecanismos dirigidos ahora, precisamente, a reforzar la
disciplina de las administraciones territoriales, como son la
obligación de asumir la parte proporcional correspondiente a las
sanciones que pudieran derivarse para España del incumplimiento
del PEC, o la cláusula de “no bail-out” o de “no rescate”, según la cual
el resto de administraciones no se hacen responsables en última
instancia de la posible insolvencia en alguna administración
autonómica.
4.- Descentralización autonómica,
políticas de gasto y producción de
servicios públicos:
154
El proceso de descentralización autonómica se ha
caracterizado por la gran intensidad con la que se ha producido la
transferencia del gasto público. En el año 2003, la distribución del
gasto público por administraciones sitúa a las Comunidades
Autónomas como segundo ente con mayor porcentaje de gasto
bajo su competencia, muy próximo además al de la Seguridad
Social. Estos porcentajes de participación del gasto por parte de los
niveles subcentrales de gobierno son incluso superiores a los de
algunos países con una clara tradición federal. Así, por ejemplo, en
Alemania, la Seguridad Social absorbió en 2002, el 37,55% del gasto
público, mientras que los gobiernos de los Länders, equivalentes a
las Comunidades Autónomas españolas, gestionaron un 23,68% del
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Cuadro 4
Gastos e ingresos públicos (2003, % total).
Administración
Seguridad Social
Administración Central
Comunidades Autónomas
Corporaciones Locales
Total AA.PP.
Ingresos
Gastos
33,3
39,6
17,8
9,2
100,0
31,4
24,6
30,9
13,1
100,0
Fuente: García Díaz (2005).
gasto, ligeramente por debajo del gobierno federal (24,90%) y de los
gobiernos locales (13,67%).
No puede afirmarse lo mismo, sin embargo, en lo que a los
ingresos públicos se refiere. En este caso, aun cuando la estructura
de los ingresos refleja un nivel de descentralización importante, éste
es mucho menos intenso que en lo que al gasto público se refiere:
las Comunidades Autónomas obtienen un 17,8% de los ingresos
totales 35. Además, disponen de un escaso margen para incrementar
sus ingresos, pues éstos proceden en un porcentaje muy elevado
(en torno al 50%) 36 de las transferencias que reciben de la
Administración Central y de las Instituciones Comunitarias 37.
Esto significa que mientras las Comunidades Autónomas han
venido asumiendo en los últimos años cada vez más competencias
para decidir en qué gastar sus recursos, este proceso no ha venido
acompañado de una situación similar por el lado de los ingresos.
Por ejemplo, debe recordarse la gran limitación que dificulta a
las Comunidades Autónomas la introducción de impuestos propios,
al no poder establecer un impuesto sobre un hecho u objeto ya
gravado por un impuesto estatal. Esto explica que el ámbito de
aplicación de los impuestos autonómicos, salvo algunas
excepciones, se reduzca básicamente al juego y a los tributos
medioambientales. Y tampoco debe obviarse el poco o nulo
35) Este porcentaje no incluye los recursos del Fondo de Suficiencia.
36) Este porcentaje está muy por encima de la media en algunas Comunidades Autónomas como Cantabria
(93,3% del total de ingresos no financieros), Extremadura (76,5%) o Castilla-La Mancha (76,3%), que
obtienen una parte muy importante de sus ingresos vía transferencias.
37) Los ingresos procedentes de los Fondos comunitarios suponen una inyección adicional de recursos
para las Comunidades Autónomas, respecto a los que obtienen del sistema de financiación autonómico, de
gran importancia para algunas Comunidades como Extremadura, Castilla-La Mancha, Aragón, Castilla y
León o Andalucía.
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Cuadro 5
Distribución funcional del gasto público autonómico (2003, % total).
Grupo de función y funciones
Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
Canarias
Cantabria
CastillaLa Mancha
2,28
0. Deuda Pública
6,33
3,59
4,54
1,42
2,61
3,09
1. Servicios de Carácter General
3,00
3,21
1,86
12,04
2,94
4,03
2,12
2. Protección Civil y Seguridad Ciudadana
0,29
0,16
0,45
0,29
0,51
0,99
0,09
3. Seguridad, Protección y Promoción Social
7,89
6,75
9,86
5,95
7,26
6,48
9,31
55,21
57,51
64,54
64,48
70,39
69,42
51,14
4.1 Sanidad
30,08
33,71
35,76
32,69
35,56
38,40
28,22
4.2 Educación
21,02
20,39
21,96
24,94
28,84
21,53
20,58
4,44
6,78
8,22
4,07
6,29
8,30
6,61
5.1 Infraestructuras Básicas y Transportes
2,92
2,12
6,37
2,66
4,77
7,09
3,43
6. Regulación Económ. de Carácter General
1,09
1,73
1,66
1,36
2,54
0,82
0,69
7. Regulac. Económ. de Sectores Productivos
12,87
18,10
8,87
5,63
4,12
6,87
19,01
10,84
15,54
5,62
2,56
2,64
4,21
17,76
8,88
2,18
0,00
4,76
3,34
0,00
8,76
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
4. Prod. Bienes Públicos de Carácter Social
5. Producción Bienes Carácter Económico
7.1 Agricultura, Ganadería y Pesca
9. Transferencias Administraciones Públicas
Total Gastos
Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda (2006).
incentivo del que tradicionalmente han dispuesto las Comunidades
Autónomas en España para incrementar sus ingresos, haciendo uso
de la capacidad normativa que les ha cedido el Gobierno Central en
el ámbito del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el
Impuesto sobre el Patrimonio, el Impuesto sobre Sucesiones y
Donaciones, el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos
Jurídicos Documentados o el Impuesto sobre las ventas minoristas
de determinados hidrocarburos. Tal y como se diseñaron los
sucesivos sistemas de financiación en España, la obtención de
mayores ingresos por parte de las Comunidades Autónomas, fruto
del uso de estas capacidades normativas, suponía una reducción de
cuantía similar de las transferencias procedentes del Gobierno
Central, por lo que los gobiernos autonómicos han preferido
sistemáticamente mantener un bajo nivel de corresponsabilidad
fiscal en la obtención de sus ingresos.
156
Teniendo en cuenta esto, si consideramos que la autonomía
fiscal se cumple cuando un nivel de gobierno dispone del margen
de maniobra razonable para ofrecer a sus ciudadanos un nivel de
bienes y servicios públicos ajustado a sus preferencias, y del
consiguiente mecanismo tributario para hacer frente a las
obligaciones de gasto, puede afirmarse que el nivel de autonomía
financiera de las Comunidades Autónomas es, en cierta medida,
reducido. No obstante, puede resultar interesante analizar en qué
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Castilla
y León
Cataluña
Extremadura
Galicia
La Rioja
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
Comunidad
Valenciana
1,71
6,09
2,47
6,93
2,09
5,53
2,72
1,75
2,99
2,59
1,11
5,91
1,52
2,27
2,98
4,01
1,85
4,14
4,21
2,44
0,08
2,22
0,08
0,27
1,05
0,85
0,51
1,88
7,48
0,51
9,48
6,64
10,51
6,89
11,91
8,89
7,45
9,26
4,17
6,72
57,99
59,38
53,39
57,15
61,18
70,17
73,23
43,31
67,19
75,17
30,75
37,87
28,28
30,00
33,31
36,66
36,78
22,14
32,29
38,99
21,75
18,05
19,42
20,65
19,82
28,86
28,85
16,19
28,16
29,35
8,21
4,72
7,56
7,02
13,29
8,00
5,01
8,41
7,52
6,62
4,35
3,83
4,39
3,43
4,50
6,87
3,30
4,85
5,02
4,25
1,09
0,92
1,02
1,54
2,09
1,45
1,07
3,22
0,86
1,90
19,45
3,69
23,44
9,00
5,41
1,11
8,15
5,04
4,82
4,03
16,98
3,32
20,13
6,95
2,13
0,42
5,65
2,64
2,67
3,15
0,88
10,42
0,00
8,92
0,00
0,00
0,00
23,00
0,76
0,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
medida las distintas comunidades han utilizado este margen de
autonomía para diseñar políticas diferentes de gasto y, de forma
complementaria, si lo han hecho con un grado de éxito también
diferente en cuanto al nivel final de servicios ofrecidos a sus
ciudadanos.
4.1. Clasificación funcional del gasto de las Comunidades
Autónomas.
El Cuadro 5 refleja cómo en tan sólo dos políticas de gasto
(educación y sanidad) se concentra más del 50% del gasto
autonómico. Este porcentaje es especialmente elevado en algunas
Comunidades Autónomas como la Comunidad Valenciana (75,15%),
Murcia (73,23%), Canarias (70,39%) o Madrid (70,17%), donde estas
dos partidas acaparan entre el 70 y el 75% del gasto total. Esta
distribución del gasto es lógica si se tiene en cuenta que a partir del
año 2002, todas las Comunidades Autónomas habían asumido ya
las competencias tanto en sanidad como en educación 38.
38) Las primeras Comunidades Autónomas que asumieron competencias en materia sanitaria fueron
Cataluña (1981) y Andalucía (1984), a las que siguieron el País Vasco y la Comunidad Valenciana (1987),
Galicia y Navarra (1990) y Canarias (1994). Este proceso de descentralización concluyó a fínales de 2001 con
la transferencia de competencias al resto de comunidades. Algo similar ocurrió con las competencias en
educación. Las Comunidades Autónomas fueron poco a poco asumiendo las competencias en esta materia,
recibiendo primero las competencias en los a la enseñanza obligatoria se refiere, y en un momento
posterior la enseñanza superior.
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En general las Comunidades Autónomas españolas destinan
entre el 30 y el 35% de su gasto total a sanidad. Por encima de la
media se sitúan la Comunidad Valenciana (38,99%), Cantabria
(38,4%), Cataluña (37,87%), Murcia (36,78%) y Madrid (36,66%),
mientras que en Navarra el gasto sanitario apenas supone el 22,14%
del gasto total. También es bajo en Castilla-La Mancha (28,22%) y en
Extremadura (28,28%).
Una variable que influye de forma significativa en el volumen
de recursos que una comunidad autónoma destina a la asistencia
sanitaria es la población protegida. Así, en los últimos años, se ha
producido un incremento destacado (un 7,5% entre 1999 y 2004) e
irregular desde un punto de vista geográfico, debido en parte al
fenómeno migratorio. Las Comunidades Autónomas con mayores
tasas de crecimiento de su población en este período han sido las
Islas Baleares (16,2%) y Canarias (14,5%), seguidas de Murcia (14,5%),
Madrid (12,8%) y la Comunidad Valenciana (11,7%). Por otro lado, se
encuentran otras comunidades como Asturias (que perdió
población) o Castilla y León, Extremadura o Galicia (que
prácticamente la mantuvieron). Si tenemos en cuenta que los
recursos que las Comunidades Autónomas reciben de la
Administración Central para financiar la sanidad han evolucionado
en el tiempo en la misma proporción que lo hace el PIB estatal, y no
en función del incremento real en la población experimentado en
ese territorio durante ese período, las Comunidades Autónomas se
han visto obligadas a incrementar el peso de su gasto público en
sanidad 39. Por otro lado, y en la medida en que el aumento del gasto
provocado por el incremento en la población inmigrante no se ve
compensado por unos mayores ingresos procedentes de estos
ciudadanos, vía el IRPF, los gobiernos autonómicos se encuentran
con un aumento de sus obligaciones de gasto no compensado con
un incremento del mismo grado de sus ingresos, con los efectos
negativos que este hecho puede tener sobre su saldo
presupuestario.
Por otra parte, la mayoría de las Comunidades Autónomas
158
39) El sistema de financiación autonómico tiene prevista la existencia de un fondo adicional para la
nivelación en los servicios públicos fundamentales (educación y sanidad) siempre que se produzca en una
comunidad autónoma una desviación sobre la media nacional en número de alumnos o de beneficiarios
del sistema sanitario superior a tres puntos. Este sistema sin embargo, no preveía un aumento de la
población tan elevado como el que ha producido desde 1999.
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destinan entre un 20-25% de sus recursos a educación. Por encima
de estos niveles se encuentran la Comunidad Valenciana (29,35%),
Madrid (28.86%), Murcia (28,85%), Canarias (28,84%) y el País Vasco
(28,16%). Por debajo del 20%, aunque muy próximos a este nivel se
sitúan La Rioja, Extremadura y Cataluña. Y nuevamente la
comunidad con un nivel de gasto más bajo es Navarra (16,19%).
En lo que al resto de funciones de gasto se refiere sí existen, sin
embargo, pequeñas diferencias entre las Comunidades Autónomas.
Así, la partida de Regulación Económica de Sectores Productivos es
la tercera en importancia cuantitativa en Extremadura (23,44%),
Aragón (18,10%), Castilla y León (19,45%) y Castilla-La Mancha
(19,01%), y ya con un porcentaje de gasto muy inferior al de las dos
partidas comentadas previamente Andalucía (12,87%) y Asturias
(8,87%). En todos estos casos la cuantía de este gasto viene
explicada por su estructura productiva, y la importancia de la
agricultura en la economía de esas comunidades.
Y por último, hay que llamar la atención sobre un hecho
negativo, el bajo nivel de gasto en infraestructuras básicas y
transportes, que en la mayor parte de las Comunidades Autónomas
españolas se sitúa por debajo del 4,5% del gasto público total.
4.2. Producción de servicios públicos en las Comunidades
Autónomas.
Actualmente, todas las Comunidades Autónomas disponen, en
términos generales, de las mismas competencias respecto a sus
responsabilidades en la provisión de bienes y servicios públicos y
transferencias. La ejecución de dichas competencias se ha
traducido, como acabamos de ver, en un amplio despliegue de
prestaciones de servicios públicos por las administraciones
subcentrales, entre ellas la autonómica, como corresponde a un
sistema de gobierno multijurisdiccional, dentro del que las
funciones del sector público son atribuidas a aquellos niveles
administrativos que mayores garantías ofrecen de mejorar la eficacia
y eficiencia en sus intervenciones. Sin embargo, tampoco puede
ocultarse que la descentralización puede conllevar asimismo
pérdidas de eficiencia y dificultar la implementación de políticas
redistributivas. Como destacan Joumard y Kosgrund (2003), si bien
los gobiernos subcentrales, al estar más cerca de los ciudadanos,
159
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están, en principio, mejor situados para responder a sus demandas
de servicios y centrarlos en las personas adecuadas, pueden tener
dificultades para alcanzar ganancias asignativas y de coste, al no
poder cosechar determinadas economías de escala, entre otros
inconvenientes.
Por otro lado, el proceso de descentralización desarrollado en
España trata de combinar los principios de suficiencia y autonomía
con el de igualdad (equidad). Por un lado, el principio de suficiencia
debe permitir a los gobiernos autonómicos disponer de los recursos
necesarios para desarrollar las políticas de su competencia. Pero, por
otro lado, el principio de igualdad implica que todos los ciudadanos
tienen derecho al acceso a un nivel equivalente de bienes y servicios
en función de sus necesidades personales y familiares, con
independencia de su lugar de residencia, cuando tienen un nivel
similar de obligaciones tributarias. No obstante, en relación a este
último, la descentralización de competencias estatales a las
Comunidades Autónomas y el desarrollo de su margen de
autogobierno ha permitido a éstas diferenciarse en muchos casos
en la composición y cuantía de los bienes, servicios y en la calidad
de las prestaciones que realizan a sus ciudadanos, según advierte
Utrilla (2004) 40.
Por estas dos razones, resulta conveniente aproximarse a la
evidencia empírica disponible para analizar los resultados de las
políticas de gasto que vimos en la sección anterior, utilizando para
ello distintos “indicadores de producto”.
A pesar de la limitada oferta estadística que aún persiste en
relación con la medición del volumen de servicios públicos
prestados tanto por la administración central como autonómica, en
los últimos años ha ido perdiendo peso la tradicional medida de la
producción pública empleada por la contabilidad nacional 41,
160
40) Sin embargo, el gasto público (fundamentalmente la inversión pública) se sigue considerando como
una variable estratégica para incidir en el desarrollo regional y en el crecimiento agregado, y para reducir
las diferencias de renta por habitante en los distintos territorios, constituyendo tradicionalmente una
herramienta fundamental para la corrección de los desequilibrios regionales.
41) Según esta vía de medición el valor de la producción pública, por convención contable, es igual a los
costes de producción; es decir, a la suma del consumo intermedio, la remuneración de asalariados y el
excedente bruto de explotación; o lo que es lo mismo, al consumo público. Esta aproximación a la medida
de la producción pública ha sido útil durante décadas para superar las dificultades inherentes a la medición
del output de los servicios públicos; a saber: en primer lugar, la ausencia de una definición de unidad de
producto público y, en segundo lugar, la inexistencia de un precio de mercado. Consultar al respecto
Domínguez (2004).
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ganando terreno el método basado en la elaboración de
indicadores de producto público. En efecto, en la mayoría de los
países occidentales desarrollados se ha desplazado la atención
desde los recursos a los productos obtenidos en las actividades
públicas 42. Como advierte Kristensen et al. (2002) un sistema
centrado en los recursos se orienta hacia los medios a disposición
de un programa o unidad administrativa. Los costes incurridos
constituyen, por tanto, la prioridad básica a determinar. En
contraposición, un sistema centrado en los productos describe las
funciones públicas en términos de bienes o servicios y calcula qué
cantidades de éstos son ofertadas o producidas 43.
Precisamente, en el Cuadro 6 se ofrece una aproximación a la
actividad productiva de las Comunidades Autónomas 44 a partir de
una selección de indicadores de producto, condicionada ésta por la
oferta estadística autonómica disponible. De los indicadores
disponibles se han escogido los más representativos del output de
las principales funciones de gasto público.
Así, para la función de orden público y seguridad se han
seleccionado dos posibles indicadores de actividad para el ejercicio
2003 en el cuadro anterior. El primero, “detenidos (por delitos) por
cada 1.000 habitantes” informa no sólo de la actividad policial
realizada sino también de la efectividad de la misma. En este caso,
superan la media (4,73) Canarias (7,74), Baleares (6,94) y la
Comunidad Valenciana (6,74). Por el contrario, Navarra (2,54), Castilla
y León (2,77), Extremadura y el País Vaso (3,11) se sitúan por debajo
de la misma. En cuanto al segundo, la “litigiosidad” (número de
asuntos ingresados por cada 1.000 habitantes), que es
representativo de la actividad judicial, el máximo valor se alcanza en
Baleares (216), Andalucía (202) y la Comunidad Valenciana (201). Por
el contrario, la litigiosidad más baja la ostentan autonomías como
Navarra (111), Extremadura y Castilla-La Mancha (119).
En el apartado del servicio público de educación es preciso
42) En España los primeros pasos dados en esta dirección corresponden a Valle (1989 y 1993).
43) En cualquier caso, la extensión del uso de este tipo de indicadores responde a la mayor implantación
en las últimas décadas del presupuesto por objetivos (Diamond, 2003), el cual exige establecer un nexo más
directo entre los recursos asignados y las actuaciones públicas para lograr los objetivos planteados a priori
en la elaboración del texto presupuestario.
44) El criterio básico empleado en esta selección ha sido el considerar sólo los indicadores representativos
de la actividad productiva de la administración autonómica (en sentido estricto); es decir, sin considerar a
las empresas públicas.
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Cuadro 6
Principales indicadores de producción pública por CC.AA.
(2003).
ORDEN PÚBLICO
Y SEGURIDAD
EDUCACIÓN
SANIDAD
Detenidos
Alumnos
Becas por
(por delitos) por Litigiosidad matriculados por 1.000
habitantes
(1)
1.000 habitantes
1.000 habitantes
Hospitales
Camas por
por 100.000 1.000 habitantes
habitantes (2)
(2)
Andalucía
5,68
202
171,42
88,63
0,49
2,11
Aragón
3,98
127
120,63
27,52
1,60
3,30
Asturias
4,27
139
115,85
31,31
0,75
2,65
Baleares
6,94
216
109,14
24,72
1,05
2,35
Canarias
7,74
193
159,40
77,00
1,10
2,50
Cantabria
4,59
152
112,58
32,76
0,90
2,54
Castilla y León
2,77
133
129,07
93,68
1,08
3,00
Castilla-La Mancha
3,98
119
154,39
45,99
0,87
2,41
1,58
Cataluña
3,52
167
115,91
31,85
0,59
Comunidad Valenciana
6,74
201
134,40
66,86
0,68
2,07
Extremadura
3,11
119
164,40
112,61
0,93
3,19
Galicia
3,56
140
133,69
58,35
0,65
2,84
Madrid
4,77
199
125,44
57,16
0,45
2,03
Murcia
5,56
161
165,13
60,39
0,85
2,02
Navarra
2,54
111
104,52
47,65
1,03
2,38
País Vasco
3,11
120
92,77
68,12
0,85
2,54
La Rioja
4,34
121
118,20
23,87
1,36
2,88
Total CC.AA.
4,73
171
135,90
61,52
0,72
2,25
Notas:
(1) Asuntos ingresados en todas las jurisdicciones por 1.000 habitantes.
(2) Datos referidos a 2001. Aunque hay datos provisionales para 2002 a nivel nacional, no están desagregados por Comunidades Autónomas.
(3) Millones de toneladas por kilómetro.
(4) De titularidad pública.
Fuentes: Ministerios de Interior, Educación y Ciencia, Sanidad y Consumo, Vivienda, Fomento y Cultura, Consejo General del Poder Judicial,
INE y elaboración propia.
162
diferenciar entre dos indicadores: los “alumnos matriculados por
1.000 habitantes”y las “becas públicas por 1.000 habitantes”, tanto en
la enseñanza no universitaria como universitaria. En la primera
categoría, las Comunidades Autónomas con una mayor proporción
de alumnos matriculados (que son los perceptores del servicio
prestado) en ambos tipos de enseñanza son Andalucía (171,42),
Murcia (165,13) y Extremadura (164,40). La otra cara de la moneda la
representan el País Vasco (92,77), Navarra (104,52) y Baleares (109,14),
con las menores tasas relativas de matriculación pública. Otra clase
de beneficiarios del sistema educativo público son los becarios.
En este punto, la mayor proporción de “becarios por 1.000
habitantes” se registra en Extremadura (112,61), Castilla y León
(93,68) y Andalucía (88,63). Por el contrario, la menor población
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SEGURIDAD SOCIAL
Y ASIST. SOCIAL
VIVIENDA
Beneficiarios
Beneficiarios
Prestaciones
Pensiones
Desempleo por Contributivas por
1.000 habitantes 1.000 habitantes
VPO iniciadas por
1.000 habitantes
TRANSPORTE Y
COMUNICACIONES
Transporte
Correspondencia
interior de
mercancías según distribuida por
habitante
CC.AA. de origen
(3)
CULTURA
Museos
y colecciones
museográficas
(4)
46,40
161,68
1,72
18.797,00
110,91
16,99
209,77
2,24
6.535,00
136,71
1,55
2,16
23,41
263,97
0,85
3.698,00
145,59
3,26
32,61
157,98
0,52
492,00
134,70
5,55
32,16
111,63
1,29
685,00
113,59
1,25
19,63
219,08
0,99
2.348,00
141,09
1,62
18,89
226,75
1,14
11.907,00
147,54
5,65
20,58
172,04
1,64
9.050,00
122,86
4,27
24,29
202,02
0,81
23.026,00
154,19
2,32
22,30
168,82
1,91
16.375,00
134,72
3,21
53,22
182,51
2,03
2.229,00
124,47
2,23
25,66
248,34
1,76
9.521,00
129,51
2,54
23,60
142,14
2,21
10.022,00
180,77
1,86
17,67
155,55
1,57
4.903,00
114,73
3,86
18,56
177,84
2,42
3.050,00
183,01
2,91
19,48
206,20
3,39
8.751,00
154,60
3,03
16,70
196,16
2,58
1.459,00
161,38
2,38
28,03
181,62
1,67
7.814,00
140,08
2,63
becada en términos relativos se localiza en La Rioja (23,87),
Baleares (24,72) y Aragón (27,52).
En lo que concierne al servicio sanitario público, en el año
2001 la media de “hospitales públicos por cada 100.000
habitantes” 45 ascendía a 0,72, dato superado por Aragón (1,60), La
Rioja (1,36) y Canarias (1,10), mientras que las autonomías más
alejadas de la media eran Madrid (0,45) y Andalucía (0,49). En cuanto
al “número de camas públicas por cada 1.000 habitantes” las
autonomías más dotadas (lo cual no implica que sean también las
mejor dotadas, ya que se estaría entrando a valorar la calidad del
45) Para el caso de la sanidad las últimas estadísticas disponibles en el momento de la realización de este
estudio en este ámbito -y elaboradas por el Ministerio de Sanidad y Consumo-, se refieren al año 2001.
Dicho Ministerio también publica estadísticas sobre el número de altas, estancias y consultas por
Comunidades Autónomas, indicadores éstos más representativos del producto sanitario generado, pero no
diferencia en las series correspondientes entre centros públicos y privados (es decir, no diferencia por
“dependencia” del centro), por lo que no es posible a partir de esta fuente conocer la cifra del servicio
público producido a nivel autonómico.
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servicio que prestan) eran Aragón (3,30), Extremadura (3,19) y
Castilla y León (3,00). Todo lo contrario se pone de manifiesto
en Cataluña (1,58), Murcia (2,02) y Madrid (2,03).
Dentro del conjunto de las prestaciones sociales
proporcionadas por el sector público en nuestro país, son las
“prestaciones por desempleo” y las “pensiones” las partidas que
absorben el mayor consumo de recursos. En el primer caso,
Extremadura (53,22), Andalucía (46,40), y Baleares (32,61) ocupan las
primeras posiciones en cuanto a volumen de “beneficiarios de
prestaciones por desempleo por cada 1.000 habitantes”. La Rioja
(16,70), Aragón (16,99) y Murcia (17,67) son las más distantes de la
media (28,03). En cuanto a las pensiones, y centrando la atención
sólo en las contributivas (ya que son las que registran una mayor
masa de población perceptora frente a las no contributivas y
asistenciales), Asturias (263,97) pasa ahora a colocarse en la primera
posición del ranking autonómico, seguida de Galicia (248,34) y
Castilla y León (226,75). El menor volumen de beneficiarios en
términos relativos se registra, por el contrario, en Canarias (111,63),
Madrid (142,14) y Murcia (155,55).
Por otro lado, en la parcela de la política pública de vivienda
se ha seleccionado como indicador de producto físico el “número
de viviendas de protección oficial (VPO) iniciadas” por cada 1.000
habitantes. En este sentido, en el grupo de las comunidades que
encabezan la ordenación autonómica se encuentran el País Vasco
(3,39), La Rioja (2,58) y Navarra (2,42), siendo Baleares (0,52), Cataluña
(0,81) y Asturias (0,85) las peor paradas en este sentido.
En el caso de la función de gasto público denominada
transportes y comunicaciones 46 se han incluido en el Cuadro 6 dos
indicadores de producto, uno para cada subfunción de gasto. El
primero, “toneladas de mercancías transportadas por kilómetro” es
representativo del uso realizado de las infraestructuras públicas y del
servicio prestado por las mismas. Por volumen de mercancías
transportadas destacan Cataluña (23.026,00), Andalucía (18.797,00) y
la Comunidad Valenciana (16.375,00). Los menores valores se
registran en esta caso en Baleares (492,00), Canarias (685,00) y La
164
46) En cuanto a esta función de gasto existen otros indicadores más representativos de los servicios
prestados tradicionalmente en el ámbito autonómico. Sin embargo, éstos al corresponder a servicios
prestados por empresas públicas no se pueden considerar como representativos de la producción
generada por la administración pública autonómica (en sentido estricto).
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Rioja (1.459,00) 47. Sin embargo, en la parcela de las comunicaciones
la “correspondencia distribuida por habitante” resulta bastante
homogénea a lo largo de todo el mapa autonómico, siendo Navarra
(183,01), Madrid (180,77) y La Rioja (161,38) las que disfrutan de una
mayor distribución por habitante. Una menor intensidad en el
servicio postal público se detecta en Andalucía (110,91), Canarias
(113,59) y Murcia (114,73).
Por último, de los posibles indicadores representativos del
producto público generado en cultura, en el capítulo de los museos
y colecciones museográficas la mayor oferta pública por 100.000
habitantes la presentan Castilla y León (5,65), Baleares (5,55) y
Castilla–La Mancha (4,27). Las menos dotadas en este sentido son
Canarias (1,25), Andalucía (1,55) y Cantabria (1,62).
Gracias a las cifras anteriores se puede conocer de una forma
sintetizada la oferta básica de servicios públicos a escala
autonómica. Sin embargo, estos datos, como cualquier otra variable
representativa de la producción pública, deben interpretarse con
cautela ya que se constata que, dependiendo del indicador de
producto seleccionado para cuantificar la producción en una
determinada función de gasto público, la lectura que se puede
hacer del resultado obtenido en cada caso puede variar
notablemente 48. Además, según se advierte en Domínguez, López y
Rueda (2006) a las dificultades anteriores se añaden las que plantea
el delimitar únicamente el producto público autonómico, ya que en
determinadas ocasiones aunque la oferta del servicio público
incorpore el calificativo de “autonómico” en su producción puede
haber sido necesaria la intervención de otros niveles de la
Administración, generándose incluso en ocasiones duplicidades de
las actuaciones de los agentes públicos, herencia nada deseable de
la descentralización por lo que en términos de pérdida de eficiencia
supone para la producción pública. En este sentido, deben
recordarse una vez más las recientes recomendaciones de la OCDE
(2005) respecto al proceso descentralizador en España, centradas en
la necesidad de adecuar de la ”mejor” forma posible el sistema de
47) Estas cifras, como no puede ser de otra manera, están estrechamente vinculadas a las condiciones
geográficas de cada comunidad.
48) Así queda demostrado en el trabajo de Rueda (2005), en el que se elaboran tres indicadores globales
de la producción pública para el conjunto de las administraciones públicas en España, que divergen, entre
otros parámetros, en los indicadores de producto parcial a partir de los que se calculan.
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financiación autonómico al previsible incremento del gasto
autonómico a largo plazo como consecuencia del envejecimiento
de la población. En efecto, entre las medidas recetadas destaca la
urgencia de intensificar los incentivos para que los gobiernos
autonómicos actúen de forma eficiente en el control del gasto,
además de señalar la conveniencia de evitar distorsiones
importantes derivadas de los impuestos sobre el trabajo, y asegurar
que las competencias recaudatorias de los gobiernos autonómicos
se utilicen y sean las adecuadas para proporcionar un nivel
suficiente de servicios públicos a todos los ciudadanos.
5.- Conclusiones:
Desde un punto de vista estrictamente económico, los
procesos de descentralización se justifican por la posibilidad que
tienen las administraciones territoriales, más próximas a los
ciudadanos, de ofrecer políticas adaptadas a sus preferencias. Sin
embargo, para que este principio se cumpla deben disponer de un
grado suficiente de autonomía financiera.
En la primera parte de este trabajo hemos analizado en qué
medida esta autonomía está limitada por el objetivo de estabilidad
presupuestaria que ha caracterizado la política presupuestaria
española se en los últimos 10 años, cuando ha tenido lugar un
intenso proceso de reducción de los niveles de déficit y deuda
pública.
166
En parte, esto ha reflejado un consenso creciente en torno a la
necesidad de mantener posiciones presupuestarias saneadas como
requisito previo para que la política fiscal pueda desarrollar sus
funciones clásicas. Pero en otra gran medida esta política se ha
llevado a cabo por los compromisos establecidos en el Tratado de
Maastricht, primero, y en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Y
tratándose de un país tan descentralizado, esta disciplina
presupuestaria sólo puede alcanzarse con el compromiso de las
haciendas territoriales, y al igual que ha ocurrido en otros países en
circunstancias parecidas, como Alemania o Italia, esto ha hecho
necesario una suerte de “Pacto de Estabilidad Interno”. En España,
esto se ha concretado en las Leyes de Estabilidad Presupuestaria
aprobadas en 2001.
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Estas leyes han supuesto para todas las administraciones, sea
cual sea su ámbito territorial, importantes limitaciones
presupuestarias, al haber prohibido hasta ahora la aprobación de
presupuestos deficitarios. Y lo cierto es que, si bien esta prohibición
no se ha respetado escrupulosamente –puede utilizarse la salida del
plan de saneamiento financiero- la mayor parte del proceso de
reducción del déficit y la deuda de las Comunidades Autónomas se
ha producido en los últimos ejercicios.
Ahora bien, las leyes de 2001 presentaban un grado de rigidez
excesivo que se ha corregido con la reforma aprobada durante 2006.
En concreto, la reforma permitirá a las distintas administraciones
presupuestar déficit durante algunos años –y con unos límites
prefijados para cada tipo de administración- siempre que se
garantice la estabilidad presupuestaria a lo largo del ciclo. También
será posible incurrir en déficit, bajo determinadas circunstancias,
cuando se lleven a cabo programas de inversión pública que eleven
la productividad (“regla de oro”). A nuestro juicio, esta reforma
mejora la calidad de la legislación española sobre la estabilidad
presupuestaria, y de hecho está en línea con la reforma reciente del
Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
Dado, por otra parte, que el proceso de descentralización ha
afectado mucho más intensamente al gasto que a los ingresos
públicos, en la segunda parte del artículo hemos tratado de
aproximarnos, con las limitaciones propias de la disponibilidad de
datos autonómicos y del escaso período de tiempo transcurrido
desde que las transferencias más importantes han sido transferidas
plenamente, a las diferencias observadas en las políticas de gasto
aplicadas por cada comunidad autónoma.
Así, hemos comparado en primer lugar la distribución
funcional del gasto por Comunidades Autónomas, encontrando
que éste se encuentra comprometido en gran medida por la
necesidad de garantizar un nivel mínimo de prestación en servicios
sociales básicos como la sanidad y la educación (principio de
equidad del sistema). Sin embargo, sí se observan diferencias más
importantes –aunque no sistemáticas- en algunos de los
indicadores de producto que hemos presentado, lo que podría estar
reflejando distintos niveles de eficiencia entre Comunidades
Autónomas. A nuestro juicio, esta línea de análisis resulta más
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prometedora de cara a la obtención de conclusiones acerca de
cómo utilizan los recursos de los que disponen las distintas
administraciones para satisfacer las demandas de sus ciudadanos. Al
fin y al cabo, como decíamos al principio, esta es la verdadera razón
de ser del proceso descentralizador.
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