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CLM.ECONOMÍA, Nº 1, Segundo Semestre de 2002.
Págs. 211-232
Estabilidad
Presupuestaria:
Razones para
una Reflexión.
María Luisa Araújo Chamorro
Consejera de Economía y Hacienda
de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha
Julián Sánchez Pingarrón
Director General de Economía y Presupuestos
de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha
Artículo entregado en octubre de 2002.
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1. Introducción.
En los últimos años, y de forma más intensa durante 2002, se ha
suscitado en Europa un debate en el que participan, de distinto
modo, las instituciones, los gobiernos y los profesionales de la
economía, que tiene como elemento visible las dificultades de
ciertos países que forman parte de la Unión Monetaria Europea
(UEM) para ajustar sus políticas fiscales a los compromisos derivados
del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). Tras las opiniones que
unos y otros lanzan a los medios de comunicación o intercambian
en los foros oficiales de las distintas instituciones competentes en
estos asuntos, se traslucen, con más o menos claridad, distintas
visiones del papel que puede jugar la política fiscal en el desarrollo
económico.
En el caso de España el debate cobra especial interés, ya que
iniciativas como la Ley de Estabilidad Presupuestaria, sitúan al
Gobierno español en una posición de extrema defensa del equilibrio presupuestario, lo que resulta paradójico a la vista del menor
grado de desarrollo que presenta esta economía con respecto a la
media europea. Sin duda, es un debate emocionante, tanto por lo
que supone de revisión del papel que la política fiscal puede tener
en el actual estadio del desarrollo económico de los países industrializados, tras un periodo de crecimiento tan duradero que a
algunos les hizo vaticinar el fin de los ciclos económicos, como por
las consecuencias que la posición que se adopte puede tener en el
futuro de nuestro desarrollo económico.
En la posición de los responsables económicos españoles
sobre el papel del sector público en la economía no escasean los
que encuentran coincidencias con un nuevo planteamiento de lo
que comúnmente se entiende por liberalismo económico, esquema
de funcionamiento económico que, en el convencimiento de que el
orden natural organiza eficientemente el mercado, rehuye cualquier
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tipo de intervención del Estado en la vida económica. En este
esquema, el presupuesto tiene un papel insignificante, destinado
únicamente a cubrir los gastos del aparato político-administrativo,
judicial y militar y poco más. En ningún caso se otorga al presupuesto público un papel relevante en el funcionamiento del ciclo
económico ni se concibe la posibilidad de que exista déficit público:
los gastos deben igualar a los ingresos.
Esta concepción de la política fiscal sufrió un importante
cambio a principios del siglo XX en el que el fracaso del modelo,
unido a una concepción más social del Estado, cuya complejidad no
puede ser regulada únicamente por las leyes del mercado, llevan a
que se extiendan nuevas formulaciones sobre el papel de la política
fiscal (Keynes), en las que el Estado pasa a jugar un papel fundamental para corregir las disfunciones del sistema y, a través del
presupuesto, intervenir en el ciclo económico.
Sin embargo, aquellos discursos propios del liberalismo
económico que sucumbieron al tiempo que caía la Bolsa de Nueva
York en el crack del 29, han sido retomados con bastante intensidad
en la actualidad acompañando a la puesta en marcha de la moneda
única europea.
En qué medida se trata de problemas distintos que han
coincidido en el tiempo con la puesta en marcha del proyecto de la
Unión Económica y Monetaria Europea y qué hay detrás de estos
discursos es el objetivo que pretende abordar, pero no agotar, este
artículo.
2. Antecedentes.
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento
como pacto.
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En Europa, el objetivo de saneamiento de las finanzas públicas,
tomó gran importancia a partir de 1992 con la aprobación del
Tratado de la Unión Europea. En este documento se incorporaron
algunos importantes preceptos en esta materia que se consideraban imprescindibles para abordar la construcción de una unión
monetaria. Destacaban especialmente dos requisitos: la prohibición
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de recurrir a los bancos centrales para la financiación de los
presupuestos públicos, aparejado a la independencia de estas
instituciones, y la fijación de un objetivo común de saneamiento de
las finanzas públicas, objetivo que dio origen al denominado
“procedimiento de déficit excesivo”.
A partir del Tratado de la Unión Europea, y con mayor intensidad a partir de la definición del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
acordado en el Consejo de Ámsterdam en junio de 1997, los Estados
miembros acordaron limitar la utilización del déficit público como
instrumento de política económica. Por último, en el Consejo de
Santa María de Feira, en julio de 2000, que estableció recomendaciones más estrictas en esta materia, se fijó un calendario que
concluía en 2004, ejercicio presupuestario a partir del cual todos los
Estados miembros deberían presentar sus presupuestos anuales en
situación de equilibrio entre ingresos y gastos, es decir, alcanzarían
el denominado “déficit cero” en sus cuentas públicas.
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) fue una propuesta de
Alemania en vísperas del Consejo Europeo de Madrid celebrado en
1995. El objetivo del PEC es garantizar una cierta disciplina presupuestaria que se circunscribe a un compromiso de reducción del déficit
público: mantener a corto plazo un déficit público por debajo del 3%
del PIB y, a medio y largo plazo, alcanzar el equilibrio presupuestario.
Sin entrar en este momento a valorar si esta decisión de política
fiscal es la más acertada y conveniente para abordar la construcción
de una unión monetaria, sólo interesa subrayar el planteamiento
que subyace bajo este acuerdo: en el orden exterior, la necesidad de
que los países que forman parte de la Unión Monetaria mantengan
una situación financiera que haga creíble la aventura de poner en
funcionamiento una nueva moneda llamada a sustituir a divisas tan
prestigiosas como el marco alemán y a competir con otras, como el
dólar, y, en el orden interno, evitar que haya pillos en este juego, es
decir, que mientras algunos países fortalezcan la moneda mediante
un adecuado control del déficit público, otros se aprovechen del
uso de una moneda solvente apoyándose en el esfuerzo de los
países que hacen que así sea.
Existe un acuerdo bastante generalizado de que la estabilidad
del euro está condicionada, entre otros factores, por la solidez de las
finanzas de los Estados miembros que la respaldan. SI no fuera así y
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los mercados financieros y de capitales llegaran a albergar dudas
razonables sobre la dificultad de sostener las finanzas y la falta de criterio común sobre el manejo del déficit o la acumulación de
endeudamiento, estas dudas llevarían a un abandono de la moneda
y a consecuencias fatales para el área monetaria en cuestión. Dado
que en la zona euro las decisiones de política monetaria se toman
para el conjunto de los países, mientras que la política fiscal está a
nivel de Estado miembro, se hace necesario un acuerdo, un pacto
entre países que garantice un comportamiento simétrico de todos
los que entran en este juego.
Así, el PEC tiene como misión evitar conflictos entre los intereses presupuestarios nacionales y la política monetaria común. Es
el “precio de la moneda única”, como no ha dudado en llamarlo
Horst Sieber 1.
3. Los problemas de la
aplicación del Pacto de Estabilidad
y Crecimiento.
En la definición del PEC no se manifestaron grandes problemas,
sobre todo porque era Alemania, la principal potencia económica de la UEM, la que impulsaba el acuerdo. El resto de los
socios, con más o menos entusiasmo, aceptaron las condiciones
impuestas con la ilusión puesta en disfrutar de una moneda
común para todo el territorio. Llegar al examen del cumplimiento de los criterios de convergencia nominal se planteó, en
muchos casos, como un reto de credibilidad de la capacidad de
cada Gobierno para controlar su economía y de servir a un proyecto común deseado por todos.
Así, a finales de 1999 once Estados de la Unión Europea cumplían los criterios de convergencia nominal y accedieron a la moneda
única. Un duodécimo, Grecia, se uniría con posterioridad. Hacer el
esfuerzo para llegar a la convergencia nominal a finales de 1999 fue
un sacrificio hecho con trampas pero con gusto, mantenerlo por
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1) Horst Sieber es Presidente del Instituto Kiel de Alemania y miembro del “Grupo de los cinco sabios”.
Declaraciones recogidas por el diario Expansión el 7 de agosto de 2002.
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más años y ante una situación económica no tan favorable empezó
a resultar algo más delicado.
Los problemas han empezado a surgir en el momento en que
el crecimiento económico que se vivía en los momentos de diseño
del Pacto de Estabilidad ha disminuido. A finales de 2001, tras
observar cómo empezaban a anunciarse dificultades de crecimiento en las principales economía europeas, Alemania, Francia,
Portugal e Italia, de distinto modo, comenzaron a manifestar
dificultades reales para mantener sus compromisos de reducción
del déficit público, lo que les llevó a reclamar flexibilidad en la
aplicación del PEC. Se admite su vigencia, pero se solicita una
relajación en su aplicación, cumpliendo pero sin obsesionarse y
poniendo siempre por delante las necesidades de que sus respectivas economías funcionen. El ministro de Hacienda francés,
resume esta postura diciendo que las condiciones del PEC “no
están esculpidas en mármol”.
Desde primeros de 2002 se suceden declaraciones de los responsables económicos de cada país y los ministros de Hacienda de
Francia, Alemania y Portugal se niegan, en el ECOFIN celebrado en
Bruselas en julio de 2002, a ofrecer datos oficiales sobre su situación
presupuestaria.
Incluso el ex-presidente de la Comisión Europea, Jacques
Delors, interviene en esas mismas fechas en la polémica afirmando
que no comparte “esa obsesión de la rigidez presupuestaria instrumentada por los gobernadores de los bancos centrales y algunos
responsables políticos según la cual habría que llegar a 2004 con déficit
cero pase lo que pase. ¿Cómo se conseguirá si el crecimiento económico
fuera del 1,3%?” 2.
Los medios de comunicación acogen y difunden estas posiciones a favor de una aplicación flexible del PEC, opiniones que
hacen suyas: “La tesis expuesta por Chirac durante la presidencia
española ha sido que las políticas presupuestarias pueden perseguir
el déficit cero en periodos de prosperidad económica y de crecimiento sostenido por encima del 3%, pero en los ciclos descendentes,
con crecimientos moderados de la economía, las sociedades
abiertas y desarrolladas no admiten la cruzada antidéficit y prefieren
2) Diario Expansión de 7 de agosto de 2002, citando declaraciones a Le Monde.
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sacrificar la ortodoxia del equilibrio presupuestario a favor de más
inversión pública y más gasto social. Ésta es precisamente la interpretación correcta que debería inspirar la revisión del Pacto de
Estabilidad” 3.
Por fin, el presidente de la Comisión Europea, Prodi, en octubre
de 2002, califica ante los medios de comunicación al PEC de
“estúpido, rígido e imperfecto”.
Con los datos a la fecha de cierre de este artículo, que son los
mismos que se manejaron en la reunión del Eurogrupo celebrada el
18 de octubre de 2002, el déficit en la zona euro en este año 2002
se situará cerca del 2% del PIB, índice que duplica la previsión de
hace sólo unos meses, que era del 0,9%. Alemania rozará el 3% de
déficit y si el clima económico no mejora, Francia e Italia, que junto
con Alemania representan el 70% del PIB de la zona euro, se aproximarán al 3%. El nuevo gobierno portugués ha reconocido un déficit
heredado del 4,1% y prevé cerrar el ejercicio con un déficit del 2,8%
de su PIB. Bélgica, por su parte, a través de su ministro de Economía,
anunció en junio de 2002 sus temores a que pudiera alcanzar el
equilibrio presupuestario en el 2004.
Por tanto, cabría hablar de fracaso de la aplicación del Pacto
al menos en dos sentidos: ante la opinión internacional, como
elemento de credibilidad o, más bien, de descrédito de la capacidad
de coordinación de las políticas fiscales en la UEM, y ante algunos de
los socios, como España, que, utilizando un símil automovilístico, se
había pasado de frenada.
No debe dejarse pasar por alto, en este momento, una pequeña
referencia a cómo han reaccionado los mercados financieros antes
estos acontecimientos. En el caso de Portugal, tras recibir la advertencia de que se iniciaba el procedimiento sancionador por
incumplimiento del PEC, el diferencial de la deuda portuguesa
respecto del “benchmark” alemán apenas registró cambios. Igual ha
ocurrido en el otro grupo de países que han anunciado dificultades:
“los mercados no están penalizando precisamente a aquellos países con
un déficit público superior al nuestro: EEUU, Alemania o Francia siguen
disfrutando de tipos de interés significativamente inferiores a los
nuestros, coexistiendo con un tipo de cambio del euro (la otra conside218
3) Diario El País. Editorial de 27 de julio de 2002.
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ración del endeudamiento responsable) más estable que en periodos
anteriores” 4.
Por tanto, no ha habido reacción o, dicho de otro modo, los
mercados han concedido la absolución de estos pecados, lo que
nos hace pensar que tal vez no fueran tan graves, y situaciones
de moderado déficit, producidos en momentos de baja actividad
económica y suficientemente explicados, no producen reacciones
extrañas en los mercados, que siguen confiando en la deuda
francesa o alemana como valores exentos de cualquier riesgo
de “default”.
4. El caso español.
La necesidad de cumplir el PEC como pacto, en los términos
con que lo hemos pretendido explicar en el apartado 2 anterior,
no ha sido entendido de esta forma por los máximos responsables
de la política económica española, que han visto en este requisito
europeo el eje de su política fiscal, algo que en ningún modo
pretendieron los que en su inicio impulsaron dicho instrumento.
En España, según los principales responsables de la política
presupuestaria “… la estabilidad presupuestaria configura el nuevo
escenario que va a marcar el diseño de la política fiscal en próximos
años,…” 5. Así, en el modelo español, se ha apostado por una lectura
restrictiva del PEC, lo que conlleva convertir el déficit cero en el
objetivo de la política económica nacional.
Tras ese apego inquebrantable de las autoridades españolas al
PEC se manifiesta una definida concepción de la política fiscal que
responde a un planteamiento tendente a reducir el tamaño y el
papel del sector público en el funcionamiento de la economía. Así,
se afirma que: “la política fiscal pasa a estar guiada por la consecución
de un doble objetivo: por un lado, reconducir el papel del sector público
hacia una posición subsidiaria, de apoyo al sector privado, y, por otro,
mantener en todo lo posible una posición de neutralidad en cuanto a
los impulsos a la actividad económica” 6.
4) Ontiveros, E. (2002).
5) Sánchez Revenga, J. (2001). Es director general de Presupuestos en el Ministerio de Hacienda.
6) Romana, B. (2001). Es directora general de Política Económica en el Ministerio de Hacienda.
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Uno de los principales argumentos que se aducen como
justificación de la adopción de este tipo de política fiscal es la
evidencia empírica de que durante los últimos años, especialmente desde 1997 a 2000, España ha tenido una tasa media de
crecimiento cercana al 4%, siempre superior a la media europea,
y que durante este periodo se ha producido un importante crecimiento del empleo y de la ocupación, todo ello a la vez que se
producía un importante esfuerzo de consolidación fiscal.
Sin embargo, este argumento parece olvidar que las fechas
a las que se refiere coinciden con el mejor momento del ciclo
económico vivido por España, al igual que la mayor parte de los
países industrializados. Sinceramente, no creemos que exista el
menor punto de conexión causa efecto entre la consolidación
fiscal producida en los últimos seis años y el crecimiento de la
economía, sino más bien al contrario, probablemente la política
fiscal aplicada en esos años ha hecho perder oportunidades de
aprovechar en mayor medida la fase alcista del ciclo económico.
Además, la consolidación fiscal se ha realizado contando
con la inestimable ayuda, ajena a la política interior pero
decisiva, en la reducción de los tipos de interés que ha disminuido el peso del servicio de la Deuda de forma significativa. El
resto de la consolidación ha sido consecuencia de la reducción
del gasto público y de los mayores ingresos derivados del incremento de la actividad económica: “Finalmente, la estrategia de
consolidación fiscal seguida en estos años se ha centrado en el
ajuste del gasto, sin perjuicio de que los ingresos también hayan
contribuido a la reducción del déficit en un contexto de coyuntura
favorable” 7.
Otra de las razones esgrimidas para propiciar una política
fiscal restrictiva se refiere a sus efectos sobre la inflación, con el
argumento de que el déficit público acaba monetizándose, lo
que genera indefectiblemente inflación. Este, sin embargo, es
un argumento que debería ser revisado en el actual marco de
financiación de las Administraciones Públicas, que ya no
recurren para ello a los bancos centrales, sino al mercado, en
igualdad de condiciones que cualquier otro emisor. Además, no
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7) Sánchez Revenga, J. (2001).
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existe evidencia empírica de que un déficit moderado afecte a la
inflación 8.
Sin agotar el conjunto de argumentos utilizados, la mayor parte
de ellos trata de convencernos de la inviabilidad de una economía
permanentemente en déficit: “El sector público no puede mantener
sus cuentas en desequilibrio permanente sin arriesgar la consistencia de
la mezcla de políticas de demanda, la sostenibilidad de la deuda y la
estabilidad macroeconómica” 9. Sin duda se trata de un argumento
sólido, pero que en ningún caso justifica una política fiscal más restrictiva que la acordada en el ámbito del PEC. Por tanto, coincidimos
con el argumento pero no con la aplicabilidad de este argumento al
caso. Efectivamente, un incremento permanente del gasto público,
financiado con déficit, es insostenible y lejos de apoyar el crecimiento económico tenderá a generar efectos desestabilizadores en
la economía y, además, contribuirá a crear ineficiencias en el
sistema. Pero, ni éste es el caso de la economía española, ni podría
calificarse de insostenible un déficit, por ejemplo, del 1 o 2% del PIB,
para financiar inversiones estratégicas necesarias para alcanzar la
convergencia real.
Finaliza la argumentación de los defensores de la política del
déficit cero indicando que el equilibrio presupuestario, por si
mismo, en la medida en que permite un entorno de estabilidad
macro- económica, contribuye al crecimiento de la economía.
Respecto de esta última afirmación, y sin negar que un entorno
macroeconómico estable sea una condición muy necesaria para el
crecimiento económico, parece olvidar, o no haber valorado suficientemente, que la economía española aún tiene un largo camino
que recorrer para acercarse al nivel medio de la UEM y que aún está
bastante lejos de alcanzar la convergencia real y social en el entorno
de los países con los que comparte moneda. No será preciso, en
este momento, recurrir a cualquiera de las estadísticas comparativas
en materia de paro, ocupación, infraestructuras educativas, de
investigación, nuevas tecnologías, gasto social, etc., en las que
España aún mantiene fuertes diferenciales, ya que están en la mente
de todos los que siguen este asunto con mediano interés.
8) El trabajo de Pérez López, C. (2002) analiza la causalidad déficit-inflación en el periodo 1970-2000, lo que
impide descontar el efecto de la prohibición de la monetización del déficit.
9) González-Páramo (2001). Pág. 97.
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Con toda seguridad, un esfuerzo en la política fiscal, correctamente dirigido y planificado, tendente a mejorar la dotación de
capital físico y humano en aquellas áreas en las que aún mantenemos un considerable atraso, sería muy positivo para mejorar la
competitividad de la economía española.
¿Acaso alguien cree que si España decidiera incurrir en un déficit
de, pongamos, el 1% de su PIB, para financiar un ambicioso programa
de inversiones estratégicas, cuyo objetivo bien definido y correctamente explicado a los mercados fuera promover la competitividad
del tejido productivo y, en consecuencia, de la economía española, en
un esfuerzo de convergencia real con los países de su entorno, los
mercados financieros iban a reaccionar dudando del valor de los
títulos de la deuda española, o incrementando el “spread”, o iba a producir un efecto “crowding-out “ de expulsión de la iniciativa privada.?
Sin embargo, como se recoge en el Manifiesto que con el lema
“Otra política económica” ha sido refrendado por más de 180
economistas “La política económica de los último seis años, no ha
aprovechado la etapa de crecimiento para reducir las distancias que
nos separan de Europa, como tampoco, se está abordando la actual
desaceleración económica con un mayor activismo presupuestario
compatible con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y la nueva
realidad surgida tras el aplazamiento del equilibrio presupuestario de
los principales países de la UEM, a 2006” 10.
Por concluir, en el caso español no cabe achacar al necesario
cumplimiento de los compromisos derivados del PEC el modelo de
política fiscal implantado. Coincidimos en ello con la afirmación de
que “el que los impuestos y los gastos públicos hayan subido o bajado
no tiene que ver primordialmente con la globalización económica o con
la integración monetaria en la UE, sino con el color político del partido
gobernante y los intereses que representa” 11.
La defensa a ultranza de la política de estabilidad presupuestaria no es, por tanto, compartida por todos: “La obsesión por el déficit
cero cuando otros con mas riqueza y bienestar mantienen sus déficit por
encima del 2% del PIB, lejos de llenarnos de orgullo patrio muestra una
torpeza histórica que perpetua nuestro atraso relativo” 12.
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10) Manifiesto “Otra Política económica”. Octubre, 2002.
11) Navarro, V. (2002).
12) Sevilla, J. (2002).
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Probablemente, lo que pone de manifiesto este modelo de
política fiscal restrictiva es la ausencia de un verdadero programa
económico que incluya un modelo de crecimiento para la economía española. Si así fuera, la gran contribución13 que los dirigentes
económicos deberían hacer sería liderar ese proyecto de crecimiento económico de España, superando las graves divergencias
que aún nos mantienen muy alejados de la media europea en
términos reales.
5. Del pacto a la ley.
Exclusivamente en el ámbito español, a través de la Ley
18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria
y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la
Ley General de Estabilidad Presupuestaria, y con el pretendido
objetivo de cumplir los compromisos derivados del PEC, se ha dado
un paso más en la imposición de medidas más restrictivas de los
que requiere este acuerdo, elevando al rango de disposición legal
determinados instrumentos de la política presupuestaria, y extendiendo su aplicación a todas la Administraciones Públicas
españolas, incluidas las Comunidades Autónomas.
Las medidas que estas leyes establecen resultan desproporcionadas para la consecución de los fines que persiguen ya que
la trayectoria anterior para avanzar en la consolidación fiscal fue la
aplicación de otras medidas menos limitativas para la autonomía
financiera de las Comunidades Autónomas, como lo demuestra el
que desde el año 1992 se hayan venido consensuando unos limites
para el endeudamiento y déficit.
En este sentido parece haberse olvidado que la mayor parte de
las Comunidades Autónomas han cooperado en años anteriores a
que España cumpliese con los requisitos de convergencia nominal
que permitieron su entrada en el grupo de países que adoptaron
desde el primer momento el euro como moneda nacional.
Además, respecto de las Comunidades Autónomas, si bien es
cierto que se creado una cierta la imagen de que están muy endeu13) En el preámbulo de la Ley de Estabilidad Presupuestaria se lee: “En definitiva, el equilibrio presupuestario va a
ser la gran contribución de la política presupuestaria a la estabilidad macroeconómica …”
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dadas y que en su gestión radican los riesgos para la estabilidad
presupuestaria, lo cierto es que utilizando las estadísticas oficiales,
del endeudamiento de todas las Administraciones Públicas sólo un
10% corresponde a las CCAA, que en la actualidad son las administraciones que están prestando la mayor parte de los servicios
básicos para los ciudadanos, como son la educación, la sanidad, los
servicios sociales, etc.
Resultan, por tanto, difíciles de entender las razones de oportunidad que llevan a plantear estas leyes ya que, si bien es cierto que
diversos acuerdos adoptados en el seno de la UEM determinan unos
escenarios de estabilidad presupuestaria, también es cierto que
ningún país europeo ha adoptado leyes de estas características.
En esto, el ejecutivo español ha actuado convirtiendo en objetivo
de primera magnitud algo que, como se ha visto, no es más que un
pacto, o según como se mire, una servidumbre de nuestra participación en la UEM. Por eso, en primer lugar debe reflexionarse sobre
la proporcionalidad, en el ámbito de la Unión Europea, de aprobar
unas leyes de estas características que imponen normas más restrictivas de lo que está exigiendo la UE, en lo que resulta un ejercicio de
auto limitación absolutamente innecesario.
Estas leyes, por tanto, sustituyen el consenso que ha caracterizado épocas anteriores por la imposición estatal y hablan de un
distinto estilo de hacer la política fiscal en España.
Otro aspecto controvertido de estas normas legales se refiere
a analizar en qué medida afectan al principio de autonomía de las
Comunidades Autónomas. Si bien este principio está limitado por la
competencia exclusiva del Estado para fijar las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica,
competencia que ha sido siempre interpretada en sentido amplio
por el Tribunal Constitucional,14 el Estado no puede adoptar cualquier medida limitativa de la autonomía financiera sino sólo aquellas
medidas que tengan una relación directa con los mencionados
objetivos de política económica dirigidos a la consecución y mantenimiento de la estabilidad y equilibrio económicos siendo, por ende,
imprescindible que exista una relación directa entre la restricción
presupuestaria y la finalidad de política económica perseguida con
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14) Sentencias del Tribunal Constitucional: 27/1981, 1/1982, 76/1983, 11/1984, 96/1984, 179/1985, 14/1986,
13/1992, 135/1992, 237/1992, 128/1992.
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la misma, pues de lo contrario este condicionamiento podía conducir
a un total vaciamiento de la autonomía de gasto de las Comunidades Autónomas, lo que ha sido reiteradamente repudiado por el
Tribunal Constitucional.
En este sentido las citadas leyes si bien justifican la limitación
de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas por
el ingreso de España en la Unión Económica y Monetaria Europea
y el obligatorio respeto para España de los acuerdos en materia de
estabilidad y crecimiento, se exceden en dicha regulación en varios
aspectos fundamentales.
Por una parte, como ya se ha dicho anteriormente, no es cierto
que los compromisos de la entrada de España en la UEM limiten
absolutamente el déficit público, ya que los acuerdos adoptados
establecen la limitación en el 3% del PIB. Por tanto, una regulación
más limitativa de la que imponen estos compromisos europeos
supone, en esa misma medida, superar el límite constitucional.
Si aceptamos que la pertenencia de España a esa organización
supranacional supone aceptar sus normas de obligado cumplimiento, entre las que se encuentran las que regulan la política
económica en materia de estabilidad presupuestaria, desde el
momento en que se acepta pertenecer a esta organización son ésas
las normas que deben aplicarse en materia de coordinación dentro
de España y la trasgresión, por exceso, de estas normas, significa
superar la capacidad que también la Constitución otorga al Estado
para coordinar y establecer el marco de estabilidad.
Por tanto, la capacidad del Estado para limitar el ejercicio de la
autonomía financiera que la Constitución reconoce a las Comunidades Autónomas tiene en este supuesto unas fronteras claramente
delimitadas en la medida en que el propio Estado la tiene fijada por
sus acuerdos europeos. No puede en una misma área de política
económica fijar dos objetivos de esa misma política económica, el
que acepta en el marco de la UEM y el que impone dentro de su
territorio. Si el Estado acepta unas reglas de juego comunes para
todos los países de la UEM no responde a ninguna lógica modificarlas en otro ámbito y en la medida que lo hace supera la
capacidad que la Constitución le da como agente coordinador de la
política económica nacional y convierte en ajenas a la constitución
las normas que las regulan.
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Los mecanismos de limitación de la autonomía financiera que
ponen en marcha estas leyes comenzarán a desplegar sus efectos a
partir del 1 de enero de 2003, dado que es el primer ejercicio presupuestario al que se habrán de aplicar en todas las Comunidades
Autónomas. Sin embargo, al no recoger el texto legal ninguna referencia a la distinta situación de partida de las Comunidades
Autónomas, la aplicación a partir de 2003 de las leyes provoca una
situación de desigualdad derivada del uso más o menos amplio que
hayan hecho hasta ese momento de su capacidad de recurrir al
endeudamiento.
A estos efectos, ha de tenerse en consideración que en este
campo las diferencias entre unas y otras CCAA son muy amplias y la
aplicación a todas por igual hará que aquellas CCAA que en años
anteriores han hecho un uso amplio del recurso al déficit, que ahora
no están en situación de igualdad con respecto de aquellas otras
que han actuado con mayor moderación, haciendo un cumplimiento más leal de los escenarios de consolidación presupuestaria
que se han venido pactando con el Estado en los años precedentes.
Por tanto, estas normas legales, en su aplicación indiscriminada
generan desigualdad entre las CCAA.
El déficit cero impuesto para todas las Comunidades Autónomas
a partir de 2003 no supone lo mismo para cada una ellas. La
situación de partida es muy diferente ya que hay Comunidades
Autónomas que tienen un nivel de endeudamiento muy alto, tanto
en términos de PIB como en relación a su población, y hay otras que
han hecho un uso moderado del endeudamiento. Las diferencias
en estos aspectos son muy importantes: según datos del Banco
de España a 31 de diciembre de 2001, la deuda por habitante oscila
entre los 343 euros por habitante en Castilla-La Mancha y los 1.582
euros, es decir, hay Comunidades Autónomas que quintuplican
el nivel de endeudamiento per cápita de otras. Del mismo modo
si analizamos la deuda con relación al PIB, los datos oscilan entre
el 2,4% y el 10,5%, (para Castilla-La Mancha el dato de deuda
en relación al PIB es del 2,7%), lo que también pone de manifiesto
la desigualdad de partida entre unas y otras Comunidades
Autónomas.
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No todas las Comunidades Autónomas han cumplido los
escenarios de reducción del déficit y el endeudamiento pactados.
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Según el Ministerio de Hacienda los escenarios pactados en el
periodo anterior exigían de las Comunidades Autónomas que el
ejercicio 2001 se liquidara con déficit cero. Sin embargo, de los
datos ofrecidos por el Banco de España, sólo algunas Comunidades
Autónomas, como es el caso de Castilla-La Mancha, han presentado
sus cuentas de 2001 con déficit cero.
Saldo de Deuda Viva por Comunidades Autónomas.
COMUNIDAD
AUTÓNOMA
Deuda a
31/12/00
Deuda a
31/12/01
Incremento
neto
(millones de euros)
ANDALUCIA
ARAGÓN
ASTURIAS
BALEARES
CANARIAS
CANTABRIA
CASTILLA-LA MANCHA
CASTILLA Y LEÓN
CATALUÑA
EXTREMADURA
GALICIA
LA RIOJA
MADRID
MURCIA
NAVARRA
PAIS VASCO
VALENCIA
TOTAL CCAA
Incremento
relativo
Deuda en
relación al PIB
%
%
6.894
923
605
360
844
227
603
1.086
9.415
613
3.019
140
4.710
598
648
1.734
5.877
7.065
921
653
371
919
259
595
1.260
9.644
710
3.080
156
6.916
687
646
1.243
6.520
171
-2
48
11
75
32
-8
174
229
97
61
16
2.206
89
-2
-491
643
2,48%
-0,22%
7,93%
3,06%
8,89%
14,10%
-1,33%
16,02%
2,43%
15,82%
2,02%
11,43%
46,84%
14,88%
-0,31%
-28,32%
10,94%
8,2%
4,6%
4,3%
2,4%
3,5%
3,2%
2,7%
3,4%
7,9%
6,3%
8,7%
3,3%
6,2%
4,6%
5,9%
3,0%
10,5%
38.296
41.645
3.349
8,75%
6,4%
Fuente: Banco de España.
La información que ofrece el Banco de España permite apreciar
cómo algunas Comunidades Autónomas, precisamente de la
misma posición ideológica del Gobierno que impulsa la normativa
legal en materia de estabilidad presupuestaria, han acumulado en
un solo año más deuda que otras en toda su historia. Se hace
especial mención a que, según los acuerdos anteriores, el déficit del
2001 debía ser cero para todas ellas.
De igual modo, no todas las Comunidades Autónomas se
enfrentan a un mismo momento en cuanto a necesidades de
inversión, ya que hay algunas de ellas, que han recibido recientemente los traspasos de los servicios sanitarios y que desde hace muy
poco tiempo están gestionando la educación.
Al limitarles absolutamente por estas leyes recurrir moderadamente al endeudamiento se las pone en situación de desigualdad
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con respecto de aquellas otras Comunidades Autónomas que llevan
años gestionando los servicios educativos y sanitarios y que han
podido financiar mejoras en estos servicios a través del recurso al
déficit, financiación que no estará disponible para las que han
recibido recientemente estos traspasos.
Pero, además, como es bien sabido, la situación económica de
las regiones españolas no es igual, existiendo importantes desequilibrios entre unos y otros territorios que deberían ir corrigiéndose.
Sin embargo, las leyes de estabilidad desatienden tales objetivos de
reequilibrio territorial y anteponen la estabilidad presupuestaria en
todos los territorios, sin establecer excepciones para aquellas
regiones en las que la utilización de un moderado recurso al déficit,
dentro del límite acordado en el seno de la UEM, podría contribuir a
financiar las políticas públicas de reequilibrio territorial y a cumplir
con el principio de igualdad y solidaridad preconizados en la
Constitución, que, por esta vía se vuelve a vulnerar.
Conclusiones:
El reconocimiento de la conveniencia de que mantener unas
finanzas publicas saneadas es una garantía de crecimiento económico ha ido extendiéndose en los discursos económicos de los
últimos años. Sin embargo, a este convencimiento se ha llegado
desde diversos caminos y ha sido punto de partida de tantos otros.
Unos han llegado desde un análisis basado en la experiencia
acumulada en las últimas décadas sobre cuáles son las posibilidades
de una política presupuestaria activa para impulsar el crecimiento,
probablemente ni tantas como se creía en pleno auge del pensamiento keynesiano ni tan pocas como ahora se pretende hacer
creer. Otros no han llegado, sino que simplemente han vuelto, aprovechando que había un buen caldo de cultivo, a las viejas ideas del
liberalismo económico, en forma de neoliberalismo, para impulsar la
reducción del sector público, fuente de la mayor parte de los males
de la economía.
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Y ha sido punto de partida con distintos destinos. Para unos ha
llevado al convencimiento de que deben superarse las viejas
creencias en esta materia que nos decían que cavar zanjas para cubrirlas
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el día siguiente, en la medida que suponía un incremento de la
demanda, contribuía a reactivar la economía en periodos de crisis. En
materia de gasto e ingreso público no todo vale, y el sector público
puede y debe intervenir pero sin crear ineficiencias en el mercado.
Para los que adoptamos este punto de vista, consideramos que no
supone ningún avance para el diseño de la política fiscal atrincherarla
en normas, como las mencionadas leyes de estabilidad presupuestaria. Los nuevos instrumentos de la política fiscal deben buscarse por
el camino de definir la eficacia del gasto y cómo asignar los recursos
públicos no sólo con los esquemas cuantitativos presupuestarios
convencionales, sino evaluando previamente el efecto de ese gasto
puede tener sobre la economía y su incidencia como política de
oferta. No se trata tanto de limitar el gasto público, como de diseñarlo
y priorizarlo de forma que cumpla adecuadamente una función
calculada, dirigida y activa en el funcionamiento de la economía.
Para otros, sin embargo, una gestión eficiente de las finanzas
públicas se basa en establecer límites rígidos al gasto público,
entendido éste como un todo uniforme. Un visión que me ayuda a
resumir la siguiente cita, extraída de un diario, no del siglo XIX, sino
de octubre de 2002: “Y es que a los políticos les encanta gastar porque
al fin y al cabo, es la moderna fórmula de la compra de votos y, por ende,
el mejor y más democrático procedimiento para mantenerse en el
poder, ya que no en vano las consecuencias del gasto público y la carga
de la deuda las soportarán las generaciones futuras que, por ahora,
no votan” 15.
Por tanto, el concepto de finanzas públicas saneadas no
significa lo mismo para unos y otros. Para unos, unas finanzas
públicas saneadas, en el sentido más amplio del término, se refiere
a un sector público eficiente, que desarrolla una adecuada política
redistributiva captando recursos del ámbito privado, que convierte
en bienes o servicios públicos con los que se atiende prioritariamente a los que más lo necesitan, pero también, a un sector público
que mediante una actuación eficiente apoya, incentiva y contribuye
al desarrollo y la competitividad de la economía.
Para otras teorías, únicamente podremos hablar de una
situación saneada de la hacienda pública cuando ésta queda
15) Ortega, R. (2002).
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reducida al mínimo tamaño y actúa sólo dentro de unos límites
cuantitativos previamente asignados. La limitación del endeudamiento y el denominado “déficit cero” se convierte, según esta
visión de las cosas, más en un objetivo que en un instrumento de
la política presupuestaria. Primero se asigna el objetivo de déficit
cero y después se distribuyen los gastos posibles, dentro de este
objetivo, a distintos programas de gasto. No es importante, en
este esquema, a dónde vayan dirigidos estos recursos, lo importante, en lo que se carga el peso de la ley, es que no haya
desviaciones cuantitativas que pongan en peligro el objetivo del
déficit cero.
Mientras tanto la situación de las economías de los países
industrializados es preocupante. Según el Instituto Ifo, las
economías de los países industrializados pueden crecer hasta 2006
a una media del 2,5%. La de Estados Unidos puede hacerlo a un
ritmo del 2,9%. En Europa el crecimiento se estima menor, el 2,5%,
debido a las restricciones en materia de política fiscal del Pacto
de Estabilidad y a unos tipos de interés mas elevados que en
Estados Unidos.
La economía española está reduciendo su ritmo de crecimiento en más de dos puntos porcentuales. Si este es el indicador
de la desaceleración podemos decir que España será de los países
de la UE donde la crisis se mostrará con más intensidad. Si añadimos
que tenemos la mayor tasa de precariedad laboral las repercusiones
sobre el empleo pueden ser todavía mayores.
230
Once de las regiones españolas están consideradas como
región objetivo 1 de la UE, lo que quiere decir que su nivel de desarrollo, medido en términos de PIB per cápita, todavía no ha
alcanzado el 75% de la media comunitaria. Aunque en estos años
se ha conseguido avanzar bastante, todavía es necesario mantener
un esfuerzo superior a la media en cuanto a dotación de infraestructuras públicas, promoción de los sectores productivos, empleo,
bienestar social, etc. que sólo pueden salir manteniendo un
esfuerzo presupuestario superior al de los países de nuestro
entorno, bajo el riesgo de perder todas las oportunidades de
mejorar nuestro nivel de convergencia antes de que se produzca la
incorporación de nuevos países, con menor nivel de desarrollo, a la
Unión Europea.
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La evidente desaceleración de la actividad económica
teniendo en cuenta el escaso margen que existe en la política
monetaria con unos tipos reales de interés realmente bajos produce
dificultades para que los países de la UEM introduzcan medidas
tendentes a la reactivación económica, que no sean las políticas
fiscales. Nada nos hace pensar que se produjeran excesivos
problemas al incurrir en un ligero déficit presupuestario (entre el 1
y el 1,5%) si es para asignar el gasto inteligentemente a políticas que
incidan en la actividad económica.
Pero para esto sería necesario reconocer que la hacienda
pública ha de manejarse con criterios de eficacia y eficiencia pero,
sobre todo, al servicio del bienestar de los ciudadanos y explicar
por qué nos empeñamos en dar lecciones de rigurosidad a países
más ricos, más solidarios y que ofrecen más oportunidades a sus
ciudadanos que nosotros.
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