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TEMA 9: El acto Administrativo.
B. Concepto.
El acto administrativo puede ser concebido esencialmente como una decisión unilateral
ejecutoria de la Administración, en la que se concreta el ejercicio de una potestad
administrativa. Este concepto refleja fundamentalmente las concepciones francesas
(Hauriou, Videl) y parte de alemanas (Mayer). La doctrina italiana define al acto
administrativo como: cualquier declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio,
realizada por un sujeto de la AP en el ejercicio de una potestad administrativa.
En todo caso, son notas esenciales del concepto de acto administrativo las siguientes:
a). Los actos administrativos son actos jurídicos, y no meramente materiales, que
suponen en la mayor parte de los casos una declaración de voluntad de la AP, pero
también de simple conocimiento (certificados) o juicio (informes, consultas etc.)
b). El acto jurídico, la declaración en definitiva, debe ser emitida por la AP. Debe
tenerse en cuenta, no obstante, que la actividad relacional de otros Órganos estatales o
autonómicos no encuadrables en las distintas AAPP (aún no siendo actos
administrativos) también está sometida en el Derecho español al Derecho administrativo
y al control de los Tribunales de lo contencioso-administrativos, cuando se produzca en
materia de personal y actos de administración.
No son actos administrativos, aunque si actos jurídicos sometidos al Derecho
administrativo, los actos de los administrados en las relaciones jurídico-administrativas
con la AP.
C. La declaración debe ser consecuencia del ejercicio de una potestad administrativo, lo
que, como sabemos, conecta los actos administrativos con el principio de legalidad,
entendida como “positive Bindung”. Ello implica, además, que el acto administrativo se
diferencia esencialmente de los actos privados de la AP y que esté sometido al Derecho
administrativo.
Debe advertirse, no obstante, que si la potestad ejercida es la reglamentaria, el producto
de su ejercicio es una norma y no un acto administrativo.
d). El acto administrativo persigue satisfacer intereses públicos concretos, por lo que se
agota con su propio cumplimiento, a diferencia de los reglamentos, que tienen una
vigencia indefinida. De ahí que el acto exija su efectivo e inmediato cumplimiento o
ejecución, para lo que la Administración goza de los privilegios de ejecutoriedad y
ejecutividad.
2. Elementos de validez del acto administrativo.
B. SUJETO.
El acto administrativo sólo puede ser dictado por la AP competente (competencia de la
Entidad que lo dicta), y para no incurrir en vicio debe hacerlo el órgano competente, sin
perjuicio de las técnicas de alteración del ejercicio de las competencias.
Además de la exigencia de la doble competencia de la Entidad pública y del órgano que
concretamente dicta el acto, es preciso que el titular o los miembros del órgano
competente para dictar el acto estén válidamente nombrados, sin perjuicio de que en
ciertos supuestos, por los principios de buena fe y seguridad jurídica, pueda también
darse validez a actos dictados por persona que no reúne los requisitos exigidos para el
válido nombramiento y desempeño de la titularidad del órgano administrativo.
También se requiere que los titulares del órgano administrativo no estén incursos en
causas de abstención y recusación, previstas por la Ley para garantizar la objetividad de
su actuación, excluyendo a quienes estén personalmente relacionados con el caso que
debe decidirse.
La no abstención, en tales casos, del funcionario o autoridad puede dar lugar a
responsabilidad, pero no implicará necesariamente la nulidad de lo actuado. En los
mismos casos, el interesado puede solicitar la recusación del funcionario o autoridad
afectada, que la trasladará con su informe al superior jerárquico para que decida.
En el caso de los órganos colegiados es preciso, además, que se hayan observado las
reglas de constitución y funcionamiento legalmente previstas.
B. OBJETO.
El acto administrativo tiene como contenido una declaración de voluntad, conocimiento
o juicio, dependiendo de la clase de acto. La declaración de voluntad no debe estar
viciada por error, intimidación, dolo o violencia, lo que haría anulable el acto
administrativo. Estas reglas generales cuando el órgano que dicta el acto sea unipersonal
deben ser completadas cuando dicho órgano sea colegiado.
El contenido del acto administrativo puede incorporar elementos accidentales, siguiendo
la doctrina clásica del negocio jurídico privado: condición, término y modo. Elementos
accidentales que están implícitamente previstos en el art. 57.1 LPC. No obstante, como
los actos administrativos no son puramente negocios jurídicos, sino manifestación de
una potestad, la inclusión de elementos accidentales está limitada en el caso de ejercicio
de potestades regladas.
Finalmente, el contenido de los actos administrativos debe ser posible ajustado a lo
dispuesto en el ordenamiento jurídico y adecuado a los fines que persigue. Y si el
contenido fuera constitutivo de infracción penal, determina la nulidad de pleno derecho
del acto administrativo.
C. ELEMENTO TEOLÓGICO.
Debemos diferenciar los elementos del acto de los de la potestad. Dado que el acto
administrativo es el ejercicio de una potestad administrativa, debe descartarse que los
presupuestos de hecho sean elemento del acto. Son simplemente un elemento reglado
definido en la norma que atribuye la potestad, y no del acto, que es sólo una
manifestación del ejercicio de la misma.
La ausencia de los presupuestos de hecho para ejercer la potestad, o la persecución de
un fin distinto, aunque también sea público, del previsto en la norma, vician el ejercicio
de la potestad, y por tanto su manifestación: el acto administrativo. Es decir, si no
concurren los presupuestos de hecho previstos por la norma para ejercer la potestad, o la
finalidad concreta perseguida por el acto administrativo no se identifica con la fijada por
la norma para la potestad de la que es simple manifestación, el acto resulta viciado.
Si el fin es elemento de la potestad y a él debe atenerse el acto que se dicta en aplicación
de dicha potestad; la causa es la particular finalidad por la que resulta dictado el acto. La
causa supone una realidad objetiva que implica la existencia de un interés público para
cuya satisfacción se llega a ejercer una concreta potestad, que, como tal, tiene un fin
objetivo y reglado establecido en la norma. La discrepancia entre causa del acto y fin de
la potestad es la que produce el vicio de anulabilidad del acto.
La exigencia de identificación de la causa del acto con los fines de la potestad que le
sirve de fundamento tiene a su servicio, para una más fácil verificación, la obligación
que se impone a la AP de motivar los actos administrativos más relevantes y, en todo
caso, los que afectan a los derechos de los administrados. Los motivos del acto son la
expresión formal de la intencionalidad por la que se dicta, es, por tanto, la
determinación de finalidad concreta que señala a cada acto su propio autor.
Todos los actos administrados pueden ser motivados, pero en el caso de los actos más
relevantes el legislador impone expresamente el deber de manifestar formalmente los
motivos por los que se dictan. Los actos que deben ser motivados se prevén en el art. 54
LPC.
D. FORMA.
Los actos administrativos constituyen decisiones jurídicamente formalizadas, que se
producen a través de un cauce formal que se denomina procedimiento administrativo.
Desde el punto de vista de la forma como elemento del acto administrativo en sentido
estricto, éste de producirá por escrito; sin embargo, la Ley permite que pueda producirse
de otra forma más adecuada cuando su naturaleza lo exija o permita (art. 55 LPC). Lo
normal es que esta otra forma sea verbal (pero puede ser también acústica, de señales
etc.)
Estas exigencias formales son requeridas para cada acto en concreto, pero la Ley
permite que cuando se trate de actos de la misma naturaleza, tales como
nombramientos, concesiones o licencias, se refundan todos en un solo acto formal, en el
que queden consignadas las circunstancias que deben individualizar cada uno de los
actos refundidos.
El contenido formal de los actos producidos por escrito depende del tipo de acto en
concreto. En todo caso, deben reflejar la decisión adoptada, el órgano que la dicta y la
fecha. La norma puede exigir que la decisión se exprese numéricamente o por conceptos
preestablecidos.
Por último, al tratar de la forma debe señalarse que los actos que afectan a los derechos
e intereses de los administrados deberán notificarse o publicarse; pero la notificación,
que implica un nuevo acto, no afecta a la perfección del acto que se viene a notificar
sino sólo a su eficacia.
3. Clases de actos administrativos.
A. Actos favorables y de gravamen.
Los actos favorables son irrevocables y excepcionalmente pueden tener efectos
retroactivos, siempre que en la fecha a que se retrotraen sus efectos se diesen las
condiciones establecidas para otorgar dicho acto y éste no suponga lesión para otras
personas (art. 57 LPC). Ejemplos: admisiones, autorizaciones, concesiones etc.
Los actos de gravamen o limitativos de derechos exigen un rango mayor en la
habilitación normativa, deben ser motivados y son irretroactivos.
B. Actos resolutorios y de trámite.
Los primeros son los actos propiamente dichos, las resoluciones administrativas, en
tanto que los llamados de trámite son los que se producen en el curso de un
procedimiento que culminará normalmente con una resolución. Los actos de trámite no
tienen vida jurídica propia, sino que se refunden en la resolución que pone fin al
procedimiento. Ejemplos: informes, dictámenes, testimonios etc.
Sólo las resoluciones administrativas son susceptibles de recurso. Por excepción pueden
serlo también los actos de trámite cuando determinen la imposibilidad de continuar el
procedimiento o causen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses
legítimos.
Nada impide, y es además muy normal, que la impugnación de la resolución
administrativa (acto definitivo) se fundamente en vicios que concurren en actos
producidos en el procedimiento correspondiente (actos de trámite).
C. Actos que causan estado en la vía administrativa y actos que no lo produce.
La distinción recogida por el art. 109 LPC, y por el 52 de la LRBRL, se orienta a
establecer qué actos son susceptibles de recurso de alzada ante el superior jerárquico, y
qué otros no lo son, al agotar la vía administrativa por no tener superior jerárquico o
tratarse de asuntos de la competencia exclusiva de los órganos que los dictan.
Los actos que causan estado, poniendo fin a la vía administrativa, sólo son susceptibles
de recurso contencioso-administrativo o de revisión de oficio o del recurso potestativo
de reposición. Los actos que no causan estado deben ser recurridos en alzada con
carácter previo a la posible interposición de un recurso contencioso-administrativo.
D. Actos originarios y confirmatorios
Los actos originarios son los que ponen fin a un procedimiento que se plantea por vez
primera en relación a una concreta cuestión y para un caso determinado.
Los actos confirmatorios son los que se limitan a reproducir o confirmar otro acto
previo dictado sobre el mismo asunto, idénticos sujetos, y en base a iguales pretensiones
y argumentos. Estos actos no son impugnables, ya que de otra suerte, dictando un nuevo
acto confirmatorio se abrirían de nuevo los plazos para recurrir el acto originario
consentido.
E. Actos simples y actos complejos.
Los primeros son los actos ordinarios o generales, en los que un solo órgano tiene
atribuida la competencia para decidir. Por el contrario, en los actos complejos la
competencia resolutoria es mixta, siendo compartida por dos o más órganos. Como
ejemplo de estos actos se citan las Órdenes conjuntas de varios Ministerios.
F. Actos plúrimos.
Son actos que aparecen reflejados en una misma relación o publicación, pero que
conservan su vida jurídica perfectamente diferenciada al tratarse no de un solo acto, sino
de varios independientes. Por ejemplo, una relación de admitidos en un concurso. La
impugnación por parte de alguno de estos destinatarios sólo a su acto de admisión
afecta, y no, en principio, a la de los otros actos reflejados en la misma relación. La
modalidad se recoge en el art. 55.3 LPC.
G. Actos constitutivos y declarativos.
Son actos constitutivos los que innovan las relaciones jurídicas de los destinatarios, y
declarativos los que se limitan a certificar, acreditar o inscribir en registros
administrativos hechos o situaciones sin alterar las relaciones jurídicas a las que se
refieren.
4. Eficacia de los actos administrativo.
- Notificación y publicación.
La notificación o publicación de los actos administrativos son un requisito para la
eficacia de los actos administrativos que afecten a los derechos e intereses de los
ciudadanos. La notificación es un nuevo acto por el que se pone en conocimiento del
interesado el contenido de otro anteriormente dictado que le afecta. Las resoluciones
deben notificarse en todo caso. Los actos de trámite sólo se notifican cuando obligan a
una actuación subsiguiente del interesado, cuando dan ocasión al ejercicio de un
derecho o garantía o son actos de trámite cualificados que permiten interponer el
correspondiente recurso. Los demás actos de trámite constan simplemente en el
expediente administrativo al que siempre tendrá acceso el interesado.
La notificación debe casarse en el plazo de diez días desde que se dictó el acto a
notificar, pero el incumplimiento de este plazo se considera simple irregularidad no
invalidante, que encaja en el supuesto previsto en el art. 63.3 LPC. Sin embargo, el
retraso en la notificación puede dar lugar, en su caso, a responsabilidad de la
Administración si con ello se causan daños y perjuicios al interesado. La notificación
deberá contener: el texto íntegro del acto, con la indicación de si es o no definitivo en la
vía administrativa, y los recursos que contra el mismo procedan, con la indicación del
órgano ante el que deben interponerse y el plazo. Si la notificación induce a error al
interesado, no cabe fundar en ella la inadmisibilidad de los recursos que pueda
interponer.
Las notificaciones que no reúnan el contenido expresado se califican defectuosas, y no
producen efecto alguno, salvo que el interesado realice actuaciones que supongan el
conocimiento del contenido del acto objeto de notificación o interponga el recurso
procedente. Por consiguiente, ante una notificación defectuosa el interesado siempre
puede optar por la pura inactividad, y si la Administración intente deducir algún efecto
del acto objeto de la notificación defectuosa, puede entonces alegar este extremo
privando de efectos a toda actuación administrativa que sea consecuencia del acto
defectuosamente notificado.
La notificación se practicará por cualquier medio que permita tener constancia de su
recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, el contenido del
acto notificado y la identidad del que la recibió. Acreditación que deberá figurar en el
expediente.
La publicación del acto suplirá a la notificación cuando los interesados sean
desconocidos o se ignore su domicilio y en los casos en que los destinatarios sean una
pluralidad indeterminada de personas o se trate de procedimientos selectivos o de
concurrencia competitiva que la Administración oferta.
- Retroactividad.
Los actos administrativos no tienen efectos retroactivos, salvo que se dicten en
sustitución de otros anulados; pero podrán otorgárseles eficacia retroactiva cuando
produzcan efectos favorables al interesado y no se lesionen derechos o intereses
legítimos de otras personas. En este caso se precisa que el supuesto de hecho o los
requisitos necesarios para disfrutar de esos efectos favorables existiera ya en la fecha a
la que se retrotraen los efectos del acto administrativo (art. 57.3 LPC). Son requisitos de
eficacia de los actos administrativos:
El inmediato despliegue de efectos de los actos administrativos, que es el principio
general, queda demorado en los siguientes casos: cuando así lo exija el contenido del
acto, por requerir la aceptación del destinatario, o por estar sometida la eficacia del acto
a condición suspensiva o a plazo para el inicio de sus efectos; cuando requiera
notificación o publicación; cuando se supedite a aprobación superior. A estos supuestos
debe añadirse el carácter no ejecutivo de las resoluciones sancionadoras que no pongan
fin a la vía administrativa.
- Suspensión de los actos administrativos.
Los efectos de loas actos administrativos sólo pueden suspenderse por los Tribunales,
por la propia Administración del acto, o excepcionalmente por otra Administración a la
que el ordenamiento atribuye facultades de tutela o control que incluye la facultad de
suspensión en determinadas circunstancias.
a). La suspensión por la Administración se produce en vía de recurso o de revisión de
oficio. Como regla, la interposición de cualquier recurso no produce la suspensión de la
eficacia del acto recurrido, con las excepciones que puedan establecer las Leyes. Sin
embargo, el órgano administrativo que deba resolver el recurso podrá suspender los
efectos del acto cuando pueda ocasionar daños o perjuicios de difícil o imposible
reparación, o cuando la impugnación se fundamente en un vicio de nulidad de pleno
derecho del acto impugnado. En todo caso, para acordar la suspensión deberá
ponderarse el efecto que esta causaría al interés público o a terceros y el perjuicio que se
causa al recurrente si se mantiene la eficacia del acto.
b). En esta línea progresiva y favorable a la suspensión, la LPC prevé también un
silencio positivo para el otorgamiento de la suspensión si no se recibe resolución
expresa en el plazo de treinta días desde que se solicitó la suspensión. No cabe, sin
embargo, la suspensión de actos denegatorios de una solicitud, porque supone acceder
automáticamente a la petición cuya denegación es el objeto del recurso. La suspensión
se otorgará a instancia del recurrente, pero en los recursos administrativos podrá
también acordarse de oficio por la Administración competente para resolverlo.
C. En el supuesto de la suspensión de actos por las Administraciones que tienen
competencias de tutela sobre otras Entidades Públicas en el sentido de que la tutela no
es incompatible con la autonomía de las entidades sujetas a control, y de que la tutela
puede comprender efectos suspensivos inmediatos, que permitan salvaguardar los
intereses públicos en juego, hasta la decisión en que las facultadas del control consistan.
La suspensión se prevé sólo como mera petición de la Administración estatal o
autonómica que recurre el acto de la Entidad local cuando dicho acto menoscabe
competencias del Estado o de las CCAA, interfiera su ejercicio o exceda de las
competencias de la Entidad local; petición que debe ser decidida por el Tribunal.
d). La suspensión de los actos administrativos también puede solicitarse de los
Tribunales de Justicia en los procesos contencioso-administrativos, donde las
posibilidades que se ofrecen a los interesados se amplían al poderse solicitar también la
adopción de medidas cautelares.
5. Validez de los actos administrativos. Presunción de validez.
Los actos administrativos están viciados cuando sus elementos no reúnen los requisitos
exigidos por el ordenamiento jurídico con carácter general o específico para el tipo de
acto concreto, por lo que sanciona su invalidez.
- Anulación de los actos administrativos: nulidad absoluta, anulabilidad,
irregularidades no invalidantes.
Los vicios en que pueden incurrir los actos administrativos son de dos tipos: la nulidad
de pleno derecho que es la excepción y sólo se da en supuestos tasados por la Ley; y la
anulabilidad que es la regla general.
La nulidad de pleno derecho tiene la sanción más grave por el Ordenamiento, por lo
que, a diferencia de la anulabilidad, puede ser apreciada de oficio por el Tribunal; no
puede convalidarse en ningún momento; y admite su impugnación en cualquier tiempo,
mientras que la anulabilidad sólo la permite en los plazos previstos para recurrir. La otra
diferencia fundamental que prevé el Derecho privado entre estos dos vicios es que la
nulidad de pleno derecho tiene efectos ex tune, mientras que en la anulabilidad son ex
nune; pero en Derecho administrativo los efectos de ambos vicios se igualan en cuanto
que los efectos de la declaración de su existencia por la Administración en vía de
recurso o de revisión de oficio siempre puede tener efectos retroactivos en ambos
supuestos.
En ciertos casos, la falta de acomodación al ordenamiento de algunos elementos del acto
no se consideran vicios, sino simples irregularidades no invalidantes. Por ejemplo, los
actos dictados por la Administración fuera de los plazos establecidos, salvo que la
naturaleza de estos plazos fuera esencial; y los simples defectos de forma, salvo que se
trate de requisitos formales indispensables para que el acto pueda alcanzar su fin, o den
lugar a indenfesión de los interesados, en cuyo caso se consideran vicios de
anulabilidad.
Son actos nulos de derecho en los siguientes casos:
a). los que lesionan los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional
b). los dictados por Entidad u órgano manifiestamente incompetente por razón de la
materia o del territorio
c). los que tengan un contenido imposible
d). los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta
e). los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la
voluntad de los órganos colegiados
f). los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición
g). cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal,
tanto estatal como autonómica.
- Revocación de los actos administrativos por motivos de oportunidad.
La revocación supone la decisión de la Administración de cancelar jurídicamente un
acto anterior. También se denomina revocación a los efectos de anulación de los actos
administrativos en vía de recurso o de revisión de oficio; pero estos efectos, que a veces
se denominan revocación por razones de legalidad, no son verdaderas revocaciones,
sino más exactamente anulaciones de los actos administrativos.
En otros supuestos, la revocación tiene carácter de medida sancionatoria o se basa en
una expresa reserva de revocación establecida en un acto dictado en el ejercicio de
potestades discrecionales. Finalmente, también se habla de revocación en los casos de
pérdida de los presupuestos o requisitos del acto administrativo lo que comporta un
supuesto de invalidez sobrevenida que se instrumenta a través de la revocación del acto
sin indemnización alguna. Supuestos de revocación de actos por invalidez sobrevenida.
La LPC contiene una previsión general sobre la revocación de los actos administrativos
por simples motivos de oportunidad, reconociendo a la AP la potestad de revocación de
los actos no declarativos de derechos y los de gravamen cuando no constituya dispensa
o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés
público o al Ordenamiento jurídico.
La doctrina es correcta, pues excluye implícitamente la potestad de revocación de los
actos declarativos de derechos salvo que una norma, que debiera tener rango de Ley,
expresamente lo previera y mediante la correspondiente indemnización. En rigor, la
revocación de actos declarativos de derechos tiene naturaleza expropiatoria y de ahí la
excepcionalidad con la que debe ser regulada al margen de las Leyes generales que
regulan la expropiación forzosa; pero el legislador la prevé en algunos supuestos para
evitar el cauce formalizado del procedimiento expropiatorio.
- Técnicas de mantenimiento de los actos administrativos.
a). La transmisibilidad limita los efectos de la nulidad o anulibilidad a los actos en que
el vicio exista, pero no a los sucesivos que se produzcan en el mismo procedimiento,
que sean independientes del mismo y si la anulabilidad o nulidad es parcial, no afecta a
las demás partes del acto no viciadas, salvo que sean de tal importancia que sin ella el
acto no se hubiera dictado.
b). Convalidación. La administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando
los vicios de que adolezcan. Los supuestos más frecuentes de convalidación se dan en
casos de vicios de competencia jerárquica, que se convalidan por el superior que era
competente para dictarlos, o la falta de alguna autorización que puede ser convalidada
por el órgano competente para otorgarla.
c). El supuesto de conversión de los actos administrativos que incurren en algún tipo de
vicio implica que si éstos contienen los elementos constitutivos de otro distinto, al que
no afectan los elementos viciados, podrán producir los efectos de éste.
d). La conservación debe declararla el órgano que declare la nulidad del acto viciado,
para aquellos actos y trámites que sean independientes del acto viciado, y cuyo
contenido sería el mismo de no haber incurrido la resolución en vicio determinante de la
anulación por otras causas.
6. Ejecución forzosa de los actos administrativos: principios y medios de ejecución.
- Principios.
La ejecución de los actos administrativos corresponde a los obligados a ello, bien a la
propia Administración autora del acto, a otra distinta, o lo que es más normal, a los
ciudadanos destinatarios. En este último caso, cuando el administrado obligado no
cumple voluntariamente el acto que le afecta, se producen los supuestos más
problemáticos, que se reconducen a la ejecución forzosa, basada en el privilegio de
ejecutoriedad de la AP. El privilegio de ejecutoriedad o acción de oficio permite a la
Administración ejecutar por sí misma sus actos sin necesidad de intervención judicial,
salvo excepciones que requieren la autorización judicial, por lo que constituye una de
las manifestaciones más rotundas de la denominada autotutela administrativa.
La ejecución material de cualquier decisión que limite derechos de los particulares tiene
como título jurídico necesario la adopción del correspondiente acto administrativo, que
le sirva de fundamento jurídico, y el cumplimiento de los requisitos de eficacia
exigidos.
La ejecución forzosa está presidida por los principios de menor onerosidad y
proporcionalidad, que están lógicamente interrelacionados. El primer principio obliga a
la Administración a intentar vencer la resistencia del administrado sujeto al
cumplimiento del acto antes de emprender por ella misma la ejecución forzosa: de ahí la
necesidad del previo apercibimiento y la finalidad de las multas coercitivas.
El principio de proporcionalidad exige que los medios utilizados por la Administración
para ejecutar forzosamente sus actos deben guardar la debida adecuación con los
objetivos que se deben alcanzar para el cumplimiento del acto, sin procurar al
destinatario mayores perjuicios o inconvenientes que los precisos para la estricta
ejecución del acto.
- Medios de ejecución.
a). Multa coercitiva. No constituye en rigor, como ya se ha dicho, un medio de
ejecución del acto, sino un medio para vencer la resistencia del administrado obligado a
cumplir el acto a realizarlo, lo que demuestra una actitud de rebeldía o desobediencia,
por lo que pueden ser reiteradas por lapsos de tiempo, al objeto de convencer al
administrado; y son independientes y compatibles con cualquier otra multa que pudiera
imponerse como sanción, por lo que no se rige por la normativa propia de la potestad
sancionadora.
Las multas coercitivas independientes de la potestad sancionadora de la Administración
no permiten el acceso al recurso de amparo para su control por el TC invocando el art.
25 CE, por cuanto se trata de una manifestación de la autotutela ejecutiva o privilegio de
ejecución forzosa, cuya constitucionalidad ha sido reiteradamente declarada por el TC.
Los supuestos en que cabe imponer multas coercitivas son: actos personalísimos en que
no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado; actos en que,
procediendo la compulsión, la Administración no la estima conveniente; actos cuya
ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
b). Apremio sobre el patrimonio. Procede este medio de ejecución forzosa cuando el
acto a ejecutar consista en satisfacer una cantidad líquida. El procedimiento a seguir se
regula en el Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto
9391/2005, de 29 de julio. Este medio de ejecución también procede para ejecutar, en su
caso, el pago de las multas coercitivas, de las costas de ejecución procedentes en caso
de ejecución subsidiaria, o de las cantidades debidas por los daños y perjuicios en las
obligaciones personalísimas de hacer inejecutadas.
c). Ejecución subsidiaria. Se utiliza para ejecutar actos que por no ser personalísimos
pueden ser ejecutados por sujeto distinto del obligado. La ejecución se hará por la
propia Administración o por terceras personas, siempre a costa del obligado, al que
podrá exigirle su abono con carácter previo, a reserva de la liquidación definitiva.
d). Compulsión sobre las personas. Procede para hacer cumplir obligaciones
personalísimas, esto es, que sólo pueda ejecutar el obligado, y siempre que se trate de
no hacer o soportar. En todo caso, sólo cabe utilizar este modo de ejecución forzosa en
los casos en que expresamente lo autorice una Ley, y con respecto a los derechos
fundamentales que consagra la CE.
7. Vía de hecho: concepto, ámbito material y posición ante la justicia.
Para García de Enterría y T.R. Fernández, nos encontramos ante vía de hecho
administrativa en aquellos supuestos en que la Administración Pública " pasa a la acción
sin haber adoptado previamente la decisión que le sirva de fundamento jurídico y en
aquellos otros en los que, en el cumplimiento de una actividad material de ejecución,
comete una irregularidad grosera en perjuicio del derecho de propiedad o de una
libertad pública" y habla de dos grupos de vía de hecho : la inexistencia o irregularidad
sustantiva del acto de cobertura, y la irregularidad o exceso de la propia actividad de
ejecución.
La Administración, al realizar una actuación material constitutiva de vía de hecho,
pierde sus prerrogativas y privilegios y se coloca en una situación de igualdad jurídicoprocesal con los particulares, lo que hace que éstos puedan utilizar los medios de
reacción propios del Derecho común y concretamente los anteriormente denominados
interdictos civiles.
Con anterioridad a la LJCA de 1998, los interdictos civiles constituían la única vía para
reaccionar ante una posible vía de hecho por parte de la Administración, pero con la
entrada en vigor de la citada ley, la cosa ha cambiado dado que dicha competencia no
encontraría ahora cobertura en la cláusula residual del artículo 9.2 LOPJ precisamente
por estar expresamente atribuido el conocimiento de la vía de hecho a la Jurisdicción
Contencioso-administrativa por el artículo 25.2 LJCA.