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INFORME Nro. DFOE-SO-34-2004
25 de noviembre, 2004
DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA
ÁREA DE SERVICIOS SOCIALES
INFORME SOBRE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO DEL
PRESUPUESTO ORDINARIO DEL FONDO DE
DESARROLLO SOCIAL Y ASIGNACIONES
FAMILIARES PARA EL AÑO 2005
2004
CONTENIDO
No. de página
1.
2.
INTRODUCCION.
1
1.1. Origen del estudio.
1
1.2. Alcance del estudio.
1
RESULTADOS.
2
2.1. Presupuesto ordinario.
2
2.1.1.
Aprobaciones.
2
2.1.2.
Improbaciones.
4
2.2. Plan anual operativo y distribución de los
recursos del FODESAF
4
3.
CONCLUSIONES.
8
4.
DISPOSICIONES.
9
4.1. Al Ministro de Trabajo y Seguridad Social.
9
4.2. A la Auditoría Interna del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social.
10
INFORME Nro. DFOE-SO-34-2004
DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA
ÁREA DE SERVICIOS SOCIALES
INFORME SOBRE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO DEL
PRESUPUESTO ORDINARIO DEL FONDO DE
DESARROLLO SOCIAL Y ASIGNACIONES
FAMILIARES PARA EL AÑO 2005
1.
INTRODUCCIÓN.
1.1.
ORIGEN DEL ESTUDIO.
Con fundamento en las atribuciones conferidas a la Contraloría General
de la República en los artículos 175 y 184 de la Constitución Política de la República,
18 de su Ley Orgánica Nro. 7428, y otras leyes conexas, se analizó el presupuesto
ordinario del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), su
plan operativo anual y el procedimiento utilizado por la Dirección General de Desarrollo
Social y Asignaciones Familiares (DESAF) para la distribución de dichos recursos y su
relación con el “Plan Vida Nueva: Superación de la Pobreza y Desarrollo de las
Capacidades Humanas”.
1.2.
ALCANCE DEL ESTUDIO.
Para el análisis respectivo se han tenido a la vista los siguientes
documentos: Presupuesto Ordinario del FODESAF y su correspondiente Plan Anual
Operativo para el ejercicio económico que va desde el 1º de enero al 31 de diciembre
de 2005, remitidos mediante oficio DMT-1067-04 del 30 de setiembre de 2004, recibido
en esta Contraloría General el 1 de octubre siguiente.
La verificación del cumplimiento del bloque de legalidad en el plan
operativo anual y el presupuesto, se fundamentó en las guías remitidas por esa
entidad, según lo establecido en la normativa vigente. La veracidad de su contenido es
responsabilidad de los funcionarios que las emitieron.
En el estudio de las propuestas contenidas en los documentos
presentados por la institución se han aplicado técnicas selectivas.
2
2.
RESULTADOS.
2.1
PRESUPUESTO ORDINARIO.
La DESAF presentó una propuesta de ingresos (y por lo tanto de
egresos) por un monto de ¢97.133.885.7 miles. Después del análisis realizado se
aprueba por ese mismo monto. Es importante aclarar que el monto correspondiente a
las improbaciones de los egresos que más adelante se comentarán, se deberán
trasladar a la partida de Asignaciones Globales.
2.1.1.
Aprobaciones
Como resultado del análisis de los documentos presentados, se
efectúan las siguientes aprobaciones:
a)
El aporte del Gobierno Central -código contable Nro.15735-00-664-210-01- por un monto de ¢10.438.800.7 miles, con base en el Dictamen
Afirmativo de Mayoría del Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario
de la República para el ejercicio económico de 2005. De presentarse alguna diferencia
entre dicho monto y el aprobado en la Ley de Presupuesto de la República para el año
2005, se deberán efectuar los ajustes necesarios mediante un presupuesto
extraordinario.
b)
El monto de ¢1.000.000.0 miles, asignado al programa
“Reactivación FOSUVI” ejecutado por el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI),
únicamente para atender la carga financiera (intereses) generada por la emisión de
títulos valores en colones dentro del programa para la reactivación FOSUVI,
denominados Bonos Tasa Real y Bonos FONAVI Serie A, en el tanto no supere el
límite de colocación de bonos por la suma de ¢20.000.000 miles, así como los
intereses adicionales que se generen por un eventual atraso en la transferencia de los
recursos destinados a la atención de aquella carga financiera, sin que sea factible
jurídicamente atender cualquier otra suma que no responda a estos conceptos. Se
recuerda que la veracidad y corrección del monto de los recursos que se giren es
responsabilidad de esa Dirección y no es objeto de análisis por parte de este órgano
contralor en esta etapa de autorización presupuestaria, sin perjuicio de otras
observaciones que a futuro pueda realizar esta Contraloría General en cumplimiento de
sus funciones de fiscalización superior.
c)
Los recursos asignados al Fondo de Apoyo para la
Educación Superior y Técnica del Puntarenense, por ¢233.121.3 miles, y al Fondo
Nacional de Becas de Solidaridad Social por ¢738.217.5 miles, en el entendido de que
se estimaron de conformidad con lo establecido en el transitorio ll de la Ley Nro. 7667.
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Se recuerda que la DESAF, como unidad técnica responsable de la administración de
los recursos del FODESAF, debe garantizarse que la constitución, la organización y los
mecanismos de funcionamiento de dichos Fondos, se ajusten estrictamente a lo
establecido en la mencionada ley.
d)
El aporte para el programa “Suministro de Agua Potable a
las Comunidades Rurales” ejecutado por el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados” (ICAA) por ¢1.155.600.0 miles; no obstante, previo al giro de los
recursos, la DESAF debe verificar la ejecución de los recursos y la producción de este
programa en el último período y el cumplimiento de las disposiciones emitidas en los
informes Nros. DFOE-PR-17-2004 y DFOE-PR-18-2004, de conformidad con los
plazos acordados entre el ICAA y este órgano contralor.
e)
Las transferencias a los programas “Beca Inicial” y “Fondo
de Becas” por ¢831.677.6 miles y ¢3.298.356.9 miles, respectivamente, ejecutados
por el Fondo Nacional de Becas (FONABE). Sobre estos programas, la DESAF deberá
verificar, previo al giro de los recursos, que la unidad ejecutora esté cumpliendo las
disposiciones emitidas por esta Contraloría General en el informe DFOE-EC-23-2004,
de conformidad con los plazos acordados entre esa dependencia y este órgano
contralor.
En relación con ese informe, la DESAF debe dar especial
importancia a la disposición 4.1., la cual señala lo siguiente:
“Hacer los ajustes correspondientes al contrato de fideicomiso... en vista
de que el addendum al contrato de fideicomiso con el Banco Nacional tiene
vicios de nulidad absoluta, por cuanto le otorga al Fideicomiso atribuciones
que no tienen asidero en la Ley 7658, ya que la autorización que otorga
esta ley es para la creación de un fideicomiso de inversión, cuya finalidad
es el manejo de los fondos que obtenga el FONABE y el logro de una
rentabilidad de los fondos ociosos mediante la inversión en títulos valores.
Además, el contrato de fideicomiso debe cumplir con lo indicado por la
Tesorería Nacional, en el oficio Nro. TN-124-2004, de manera que se
ajuste al principio de caja única./ El ajuste al contrato del fideicomiso, bajo
los términos señalados en esta disposición, es requisito fundamental para
que esta Contraloría General le dé trámite al presupuesto 2005 del
Fideicomiso de FONABE”.
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2.1.2.
Improbaciones.
Como resultado del análisis de los documentos presentados, se
efectúan las siguientes improbaciones:
a)
La transferencia para el programa
“Construyendo
Alternativas Juveniles para la Inserción Laboral”, ejecutado por el Consejo Nacional de
la Política Pública de la Persona Joven por ¢152.330 miles. Lo anterior por cuanto esta
Contraloría General no ha recibido la información solicitada en el oficio No. 6544 del
15 de junio del año en curso referente a: las razones que motivaron el cambio del
enfoque tradicional del programa, pasando de una modalidad de gestión empresarial a
una de emprendimientos económicos juveniles, la forma de evaluar el programa, los
indicadores a utilizar, etc.
b)
No obstante la importancia del nuevo programa
denominado “MAG–Turismo Rural Comunitario”, a ejecutar por el Instituto de Fomento
Cooperativo (INFOCOOP), cuyo objetivo es la generación de empleo en las zonas de
desarrollo turístico; se imprueban los recursos propuestos por ¢600.000.0 miles, por
cuanto, la información presentada no es suficiente para resolver, ya que, entre otros
aspectos, no se aclara la forma en que va a operar el programa, la responsabilidad de
cada una de las entidades participantes, cómo se seleccionarán los proyectos y los
beneficiarios y cómo se evaluarán los resultados. Además, algunas de las subpartidas
propuestas tales como “Otros materiales y suministros”, “Textiles y vestuarios”,
“Instrumentos herramientas y otros”, en principio pareciera que son gastos indirectos
del programa que deben ser asumidos por la unidad ejecutora con recursos de la
contrapartida institucional.
2.2.
PLAN ANUAL OPERATIVO Y DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL
FODESAF.
Según información contenida en el Dictamen Afirmativo de Mayoría del
Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el
ejercicio económico de 2005, el monto que percibiría el Gobierno Central por concepto
de “Impuesto sobre las ventas” es de ¢436.000.0 millones, de los cuales en primera
instancia le correspondería a FODESAF el 20%, o sea aproximadamente ¢87.200.0
millones, sin embargo, únicamente se le asignaron ¢25.000.0 millones, o sea, un
28%. Para el año 2004 el Gobierno presupuestó ¢20.938.8 millones, de los cuales al
30 de setiembre no había girado ningún monto.
Ante este panorama, se debe dar especial importancia a la formulación
del Plan Anual Operativo y al procedimiento para la asignación de los recursos del
FODESAF, de modo que los mismos se distribuyan de la mejor manera posible, con
fundamentos técnicos amparados en una planificación adecuada. Sobre el particular
se comentan los siguientes aspectos determinados en el estudio:
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a)
En el Plan Anual Operativo del FODESAF para el 2005, a
diferencia de otros años, se exponen algunos temas importantes como “Los Retos de
las Políticas Redistributivas y de Integración Social”, “Mercado Laboral y Exclusión
Social” y “Particularidades del Fenómeno de la Pobreza”, en este último se incluyen
datos sobre la pobreza en las mujeres, los jóvenes, los menores, los adultos mayores,
los indígenas y los discapacitados. Además, se realiza un diagnóstico que señala
algunas limitaciones de la DESAF y las acciones que se están llevando a cabo para la
incorporación del “Enfoque de Gerencia por Resultados” y finalmente presentan una
caracterización de los programas que serán financiados por el FODESAF, ubicando
dichos programas en diferentes matrices, a saber:
i)
Matriz de Pertinencia que presenta cada programa en
términos de los ejes de desarrollo, áreas temáticas, políticas y acciones del Plan
Nacional de Desarrollo y se define el eje del Plan Vida Nueva al que corresponde la
programación presentada como marco estratégico de la política social.
ii)
Matriz de Focalización que incluye el detalle de la
distribución de la inversión de los programas prioritarios del Plan Vida Nueva.
iii)
Matriz de Producción que incorpora la caracterización del
producto, el volumen de producción por producto, la estructura de costo y el
presupuesto a asignar.
b)
A pesar de la abundante e importante información incluida en el
Plan Anual Operativo, que evidencia que la DESAF ha venido avanzando en una
reforma de sus procesos de planificación y evaluación, no se evidencia un vínculo
entre esos planteamientos y la forma en que la DESAF distribuyó los recursos del
Fondo para el 2005.
Así por ejemplo, la DESAF plantea como objetivo general
“Coadyuvar a la disminución de los niveles de pobreza a través de la administración del
FODESAF, financiando y promocionando programas de inversión social...todo ello en
concordancia con los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo, la política social
expresada en el Plan Vida Nueva y la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares”, sin embargo según la información contenida en la Matriz de focalización
precitada, más del 65% de los beneficiados no pertenecen a los cantones prioritarios
del Plan Vida Nueva. En el IMAS, institución que tiene como fin la disminución de la
pobreza, componentes como “Oportunidades para la atención y la niñez”, “Servicios
básicos” “Mejoramiento de vivienda”, “Oportunidades de capacitación” y “Creciendo
Juntas” el porcentaje de beneficiarios que no están dentro de los cantones prioritarios
son 82.9%, 69.0%, 70.3% y 90,72% respectivamente, con lo que se concluye que la
distribución de los recursos no se realizó en concordancia con el Plan Vida Nueva, tal
como se pretendía con el objetivo precitado. Aunque en los cantones no prioritarios
puede existir población de escasos recursos, lo ideal sería que la distribución
planteada sea más congruente con el objetivo definido.
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c)
Tampoco se consideraron para la asignación de los recursos
del FODESAF, los criterios técnicos elaborados por la DESAF sobre los proyectos de
presupuesto de las diferentes unidades ejecutoras que reciben recursos con base en
convenios.
La DESAF luego de recibir la información solicitada en los
“Lineamientos para la Formulación de Programas Sociales para el Plan Anual
Operativo del FODESAF para el ejercicio económico del 2005”, realizó el análisis a los
proyectos de presupuesto aplicando la “Guía de evaluación ex ante de los Programas
sociales que soliciten financiamiento a FODESAF”, se estudiaron ampliamente
aspectos tanto del Plan Anual Operativo (definición de objetivos y metas, vinculación
con el Plan Nacional de Desarrollo y el establecimiento de indicadores entre otros)
como del presupuesto (justificaciones de subpartidas, la no inclusión de gastos
administrativos, la clasificación presupuestaria, etc). Como resultado de esa revisión
se emitieron diferentes informes técnicos en los cuales se evidencian deficiencias de
los diferentes programas, tales como: no existen los instrumentos necesarios ni el
reglamento para la operación del programa Turismo Rural Comunitario, el Centro
Nacional de Infraestructura Física y Educativa (CENIFE) no ha sido una fuente de
información válida y relevante para la programación de las nuevas obras por construir
con los recursos del FODESAF en el programa “Construcción de Comedores
estudiantiles” además se debe coordinar con la DANEA el equipamiento de dichos
comedores, se ha presentado baja ejecución en programas como “Transporte para
estudiantes con discapacidad” “Abastecimiento de Agua Potable a Sistemas Rurales,
“Proinfancia y Desarrollo Rural”, etc, el programa “Construyendo Alternativas
Juveniles para la inserción laboral ” carece de estructuras técnico administrativas en
las regiones y cantones donde se ejecutará, el IDA y el ICCA deben definir los
mecanismos de control, seguimiento y evaluación con base en indicadores de
impacto.
A pesar de las deficiencias comentadas los recursos del
FODESAF siempre fueron asignados a esas unidades ejecutoras, con el visto bueno
del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, a pesar de que quedan muchos asuntos
importantes por corregir. Esta situación no es nueva, ya que en el oficio No. 6544 del
15 de junio del año en curso este Órgano Contralor señaló lo siguiente:
“Es importante recordar que la DESAF debe cumplir con la función
establecida en el numeral 8 del artículo 12 del Reglamento de la Ley de
Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, en cuanto esa Dirección
deberá “Analizar, evaluar y
emitir criterio sobre los presupuestos
ordinarios y extraordinarios que presenten las unidades ejecutoras, para
financiar proyectos, programas y servicios con recursos del FODESAF...”.
7
“Se debe tener en cuenta que esfuerzos como los que está realizando la
DESAF por medio de proyectos o propuestas como la Reestructuración y
el Fortalecimiento para la Gestión del FODESAF y el Proyecto Piloto de
Acciones de Control y Evaluación de Programas Sociales tendrán poco
impacto si se continúan presentando situaciones como la comentada, de
que no se utiliza un criterio técnico para la presupuestación de las
transferencias, a pesar de que la normativa lo exige y las disposiciones
emitidas por esta Contraloría sobre el particular”.
Los criterios técnicos deben ser el fundamento para que el
Ministro de Trabajo y Seguridad Social, como superior jerarca del Fondo, decida sobre
la asignación de los recursos a los programas, sin embargo eso aún no se ha logrado.
En razón de lo anterior esa Dirección debe informar a esta Oficina sobre las
deficiencias determinadas para cada uno de los programas propuestos e indicar el
plazo que se dará a las unidades ejecutoras para solucionarlas, además deberá
indicar si su cumplimiento será requisito para el giro de los recursos.
De conformidad con lo señalado en los párrafos anteriores se
concluye que la distribución de los recursos del FODESAF se hizo usando el
procedimiento tradicional, que considera aspectos como: los montos solicitados por las
unidades ejecutoras, los montos asignados el año anterior, los topes definidos por la
Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria y las proyecciones de ingresos del
Fondo y no con fundamento en el plan anual operativo ni los criterios técnicos emitidos
por la DESAF.
Pese a lo comentado, se debe reconocer el avance que ha
mostrado la DESAF en materia de formulación presupuestaria, sin embargo dichos
avances deben quedar plasmados en una adecuada distribución de recursos, de lo
contrario no tendrían sentido las mejoras alcanzadas.
En virtud de lo anterior se solicitará un replanteamiento de los
montos asignados, con base tanto en la información contenida en el plan anual
operativo como en los criterios técnicos elaborados por la DESAF o en su defecto
indicar las razones que justifiquen el mantener las sumas propuestas en este
documento.
d)
No obstante lo comentado en los puntos precedentes, es
necesario señalar
que esta Contraloría General conoce de la labor que ha
desarrollado la DESAF durante el 2004 dentro del proyecto “Fortalecimiento
Institucional para la Gestión del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares”,
entre otras cosas, realizando talleres, reuniones, emitiendo los “Lineamientos para la
Formulación de Programas Sociales para el Plan Anual Operativo del FODESAF para
el ejercicio económico del 2005” y la “Guía de evaluación ex-ante de los Programas
sociales que soliciten financiamiento a FODESAF”, con el fin de analizar los programas
sociales, revisar la estructura orgánico funcional de la DESAF y establecer un enfoque
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de gerencia por resultados. No obstante, los esfuerzos realizados hasta la fecha deben
continuar, por lo que es fundamental que el Ministro de Trabajo y Seguridad Social,
brinde todo el apoyo requerido por la DESAF para la culminación de este proyecto,
efectuando las gestiones pertinentes para la obtención de los recursos humanos y
financieros que se necesiten .
3.
CONCLUSIONES.
De conformidad con los resultados expuestos, el presupuesto presentado por
FODESAF para el ejercicio económico del 2005, se aprueba por un monto de
¢97.133.885.7 miles, según lo indicado en el punto 2.1 de este informe.
Se improbaron las transferencias para dos de los programas, ya que no se
presentó la información necesaria para su análisis, además la aprobación de otros
programas quedó condicionada a que la DESAF verifique que las unidades ejecutoras
cumplan con las disposiciones emitidas por esta Contraloría General en diferentes
informes.
A pesar de la importancia que reviste el establecer un adecuado procedimiento
para la asignación de recursos del FODESAF, en virtud de que cada vez son menores
las asignaciones propuestas por el gobierno, la distribución realizada por la DESAF al
igual que en años anteriores, se fundamentó en el procedimiento tradicional, basado en
los montos solicitados por las unidades ejecutoras, los montos asignados el año
anterior, los topes definidos por la Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria y
las proyecciones de ingresos del Fondo, sin considerar los estudios técnicos realizados
por los funcionarios de la DESAF sobre los anteproyectos de presupuesto de los
diferentes programas para la distribución de los recursos.
No obstante lo anterior, esta Contraloría General reconoce los esfuerzos de la
DESAF a efecto de mejorar la formulación presupuestaria, por lo que se espera que la
asignación de los recursos se efectúe con base en dicha formulación y considerando
también los criterios técnicos precitados.
Es fundamental para lograr lo anterior, que se continúe con los proyectos de
Fortalecimiento para la Gestión del FODESAF y Reestructuración que se están
realizando en esa Dirección, los cuales necesitan para su culminación del apoyo del
Ministro de Trabajo y Seguridad Social mediante la consecución de los recursos
humanos y materiales que se requieren.
9
4.
DISPOSICIONES.
De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 4 y 12 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General Nro. 7428, y 12 de la Ley General de Control
Interno Nro. 8292, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de
acatamiento obligatorio, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal
de responsabilidad administrativa, civil o penal, según corresponda.
4.1
AL MINISTRO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
Girar las instrucciones necesarias y velar para que se cumplan las
siguientes disposiciones e informar a esta Contraloría General, en los próximos quince
días hábiles, las medidas adoptadas para su cumplimiento y en un plazo de tres meses
los avances en su efectiva implementación:
a)
Realizar con base en la información contenida en el Plan Anual
Operativo y en los criterios técnicos emitidos por la DESAF para cada programa,
producto del análisis de los anteproyectos de los presupuestos para el 2005, una
revisión de los montos asignados en este documento a las diferentes unidades
ejecutoras de los programas financiados por convenio. De ser procedente hacer los
ajustes que correspondan mediante un documento presupuestario que se deberá
presentar para la aprobación de esta Contraloría General, o en su defecto manifestar
por escrito ante esta Oficina, las razones que sustentan el mantener el monto
propuesto. Ver punto 2.2., incisos b) y c).
b)
Eliminar por completo la práctica de otorgar el visto bueno a
programas ejecutados por convenio, sin considerar los criterios técnicos que emiten los
funcionarios de la DESAF. En relación con este tema y sin perjuicio de lo señalado en
el punto anterior, se deberá remitir en un plazo de 15 días hábiles después de recibido
este informe, un listado con las deficiencias determinadas en cada uno de los
programas aprobados, que se ejecutan por convenio,
y señalar cual es el
procedimiento que va a seguir la DESAF para garantizarse que las unidades
ejecutoras subsanen dichas debilidades. Se recuerda la necesidad de que la DESAF,
como administradora del Fondo, exija a las unidades ejecutoras el cumplimiento de sus
disposiciones. Ver punto 2.2, inciso c).
c)
Realizar los ajustes pertinentes al presupuesto de egresos,
trasladando los montos improbados a la partida de Asignaciones Globales y remitir el
documento corregido a esta Oficina. Ver punto 2.1.2.
10
d)
Brindar el apoyo necesario, en recursos humanos y materiales,
para el logro de los objetivos del proyecto “Fortalecimiento del FODESAF y la DESAF”.
Ver punto 2.2., inciso d).
4.2.
A LA AUDITORÍA INTERNA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD
SOCIAL.
Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en este
informe y comunicar, tanto al Ministro de Trabajo y Seguridad Social como a esta
Contraloría General, los resultados de los estudios que efectúe, a mas tardar el 31 de
marzo del 2005.