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Avance en negociaciones para la COP16/CMP6
Hoy día se reconoce de forma generalizada que la Tierra se está calentando debido
a la emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI) causados por la actividad
humana. También está claro que si se proyectan las tendencias actuales de
consumo energético y de crecimiento demográfico, se agravará el fenómeno
conocido como calentamiento global o cambio climático. En noviembre-diciembre
próximo deben discutirse las alternativas post-Kyoto en Cancún, México. El alto
consumo de energía es el responsable por más del 80% de las emisiones de GEI.
Esto lleva a reflexionar sobre dos temas: el primero y más radical, pues apunta al
fondo del problema, es como lograr un modelo de desarrollo y crecimiento de las
economías y de la calidad de vida de sus poblaciones reduciendo los niveles de
emisión, y, el segundo, cómo producir la energía necesaria para el desarrollo con
menores niveles de emisiones privilegiando la energía baja en emisiones.
Julio Vega Pais – Departamento de Estudios, Extensión y Publicaciones, BCN
Email: jvega@bcn.cl, Anexo: 1779. 23-11-2010. Serie Informes Nº 95-10.
i
Tabla de Contenido
I.
Antecedentes generales ........................................................................... 1
II.
Política y Evidencias científicas .................................................................. 2
III.
Energía Baja en Carbono. Energías Renovables No Convencionales (ERNC) .... 4
IV.
COP16/CMP6 de noviembre-diciembre próximos, ¿dónde nos encontramos? ... 9
V.
Gobernanza internacional en la contención del Cambio Climático................. 10
5.1
5.2
5.3
VI.
Institucionalidad internacional para el Cambio Climático ....................... 10
Gobernanza a diferentes niveles ........................................................ 13
Nuestro rol como parlamentos y como parlamentarios ......................... 14
Emisiones per cápita y emisiones absolutas por países ............................... 15
ii
Índice de Tablas y Figuras
Figura 1. Curva crecimiento PIB y consumo de energía en California ..................... 5
Figura 2. Curva crecimiento consumo per cápita en EE.UU. .................................. 6
Figura 3. Curvas PIB y consumo de energía en Chile ........................................... 6
Tabla 1. Emisiones de CO2 per cápita por países .............................................. 15
Tabla 2. Emisiones de CO2 históricas acumuladas ............................................. 16
1
I.
Antecedentes generales
Hoy día se reconoce de forma generalizada que la Tierra se está calentando debido
a la emisión de gases de efecto invernadero causados por la actividad humana.
También está claro que si se proyectan las tendencias actuales de consumo
energético y de crecimiento demográfico, se agravará el fenómeno conocido como
calentamiento global o cambio climático.
A partir de la década de los sesenta en el siglo pasado, conscientes de que la
humanidad ha venido ejerciendo intervenciones en el planeta cada vez con mayor
extensión, agresividad y profundidad, empieza a tomar fuerza en los medios
académicos, en la opinión pública y en las autoridades, a todos los niveles, la
preocupación por el medio ambiente, comprendida como el necesario cuidado de la
naturaleza de modo de conservar los complejos equilibrios naturales y preservarlos
para las generaciones futuras.
Cada día se hace más evidente que estos equilibrios son mucho más frágiles que lo
pensado. El planeta Tierra, que parecía infinito y capaz de soportar todo tipo de
cargas y agresiones comienza ha demostrar un agotamiento creciente.
A escala planetaria, el crecimiento económico mundial ha empujado las fronteras de
expansión hasta sus últimos rincones. Con la total ocupación del planeta por parte
de un sistema económico integrado han aparecido, o se han hecho evidentes,
nuevos problemas a los que se ha llamado problemas globales.
Según el informe "Planeta Vivo 2010"1 de la organización World Wide Fund for
Nature (WWF), publicado el 13 octubre pasado, la humanidad utiliza de hoy día en
adelante "el equivalente de un planeta y medio" para cubrir sus necesidades.
La huella ecológica de la humanidad, es decir, la superficie de tierra y el volumen de
agua necesarios para producir los recursos renovables que utiliza la población
mundial durante un año, se viene duplicando año a año a partir de 1966. Si nada
cambia en los modos de consumo, la humanidad necesitará "dos planetas para el
2030.
Por otra parte el informe dice que, si cada habitante del planeta viviera como un
habitante promedio de EEUU o de los Emiratos Árabes Unidos, se necesitaría de una
biocapacidad equivalente a 4,5 planetas Tierra para responder al consumo de la
humanidad.
Entre los fenómenos más conocidos ligados con los equilibrios naturales está el
calentamiento global. Este ha sido calificado como “una seria amenaza mundial, que
exige urgentemente una respuesta asimismo mundial. Un reto único para la
1
http://chile.panda.org/que_hacemos/planeta_vivo_2010/
2
economía, pudiendo afirmarse que es el mayor y más generalizado fracaso del
mercado jamás visto en el mundo.”2
Hoy día sabemos que las concentraciones en la atmósfera de Gases de Efecto
Invernadero (GEI) han alcanzado valores equivalentes a unas 430 partes por millón
(ppm) de CO2e 3, en comparación con el valor de 280 ppm, el mayor registrado en
la historia del planeta con anterioridad a la Revolución Industrial. Este fenómeno
está produciendo un aumento gradual y continuo de la temperatura promedio de la
superficie del planeta que podría representar, de acuerdo con los modelos climáticos
utilizados por el Panel Internacional de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC, por
su sigla en inglés), un aumento total de 4,7°C, o más, para fines del siglo XXI. 4
Aún manteniendo el nivel actual de emisiones, la concentración de GEI continuaría
creciendo pues el nivel de las emisiones actuales sobrepasa largamente la capacidad
de la Tierra de absorberlas, reciclarlas y mantener los equilibrios naturales globales.
La única manera de reducir los actuales niveles de concentración de GEI en la
atmósfera es con una reducción drástica de los actuales niveles de emisiones, y aún
así, la absorción del exceso de GEI presentes en la atmósfera tardará miles de años.
El secretario de las Naciones Unidas, Ban Ki-moon, hizo una de las más severas
advertencias jamás hechas sobre el tema del calentamiento global por una figura de
su talla: “si no se toman medidas urgentes para combatirlo, los cambios en los
patrones climáticos pueden llevar a la violencia y a disturbios en masa en todo el
planeta.”5
Finalmente, un aspecto que no debe confundirnos cuando analizamos el fenómeno
del calentamiento global, es que se trata de temperaturas promedio de la superficie
del planeta, pero que incluyen variaciones de diferente signo dependiendo de las
latitudes y geografías regionales o locales. Es decir, el cambio climático se
manifiesta, entre otras cosas, por la existencia de fenómenos climáticos
extremos más frecuentes, prolongados e intensivos: más y peores sequías,
más lluvias torrenciales destructivas e inundaciones, fríos y/o calores extremos más
intensos, huracanes y tifones más frecuentes, derretimiento más rápido de los
hielos, etc.
II.
Política y Evidencias científicas
Un asunto interesante en general, y particularmente en el tema cambio climático, es
cómo los hacedores de política pueden hacer uso de la mejor manera de la
evidencia científica para elaborar y poner en práctica políticas fundamentadas en
información sólida.
2
3
NICHOLAS STERN, “Stern Report”, octubre de 200 6.
Dióxido de Carbono equivalente. Medida única que permite comparar el efecto invernadero de
diferentes gases (CH4, CO2, N2O, etc.).
4
Para apreciar la magnitud del fenómeno basta saber que la temperatura promedio de la superficie de la
Tierra varió en aproximadamente 2°C entre la última glaciación y los tiempos actuales.
5
http://cecopros.org/principal//content/view/1986/328/
3
Las decisiones sobre cambio climático son evidentemente decisiones en el campo de
la política y la ciencia está allí como apoyo. Siendo esto un tema antiguo en materia
de cambio climático las controversias en torno a los fundamentos científicos del
fenómeno han estado en el centro del debate desde un primer momento.
Desde los primeros instantes hubo oponentes a la idea de que el fenómeno existía y
de que sus causas fueran antropogénicas, es decir provocadas por la acción del
hombre, principalmente a partir de la revolución industrial.
El IV Informe del IPCC de febrero de 2007 hizo avanzar el consenso de manera
decisiva. El fenómeno está allí y la probabilidad de que sus causas sean
antropogénicas es de un 90%.
Sin embargo, la polémica continúa. Después de Copenhague 2009, se encontró que,
entre los miles de datos y análisis existía un error en una afirmación contenida en el
IV Informe del IPCC. Se refiere al pronóstico de que ya a mediados de este siglo el
deshielo del Himalaya pondría en peligro el suministro de agua en toda la región. El
jefe del Consejo Climático, Rajendra Pachauri, entretanto, se disculpó por la fecha
errónea, proveniente de un informe del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF por
su sigla en inglés) e incorporada en el cuarto Informe climático mundial. Pero,
asimismo destacó que este error no pone en duda los resultados de un documento
de casi 1.000 páginas.6 Por lo demás, este dato no fue incluido en el Resumen para
los Policy Makers del IPCC.
La controversia, sin embargo continúa. Muchas iniciativas y proyectos de diferente
escala han provocado impactos prácticamente irreversibles en el medio ambiente,
pero que no estaban previstos desde el inicio, con grandes costos externos (o
externalidades) aunque existieron dudas respecto de estos potenciales impactos y
se encendieron “ampolletas de alarma”. Por esto, un principio del desarrollo
sustentable es el Principio de Precaución.
El Principio de Precaución establece, en los términos aceptados por la Unión
Europea, que puede “invocarse cuando es urgente intervenir ante un posible peligro
para la salud humana, animal o vegetal, o cuando éste se requiere para proteger el
medio ambiente en caso de que los datos científicos no permitan una determinación
completa del riesgo”7.
Según la Organización Mundial de Comercio (OMC), el “Principio de Precaución” es
un concepto que respalda la adopción de medidas protectoras antes de contar con
una prueba científica completa de un riesgo; es decir, no se debe posponer una
medida protectora por el simple hecho de que no se disponga de una información
científica completa.8
6
Helle Jeppesen / Valeria Risi, “Se tambalea la credibilidad del estudio intergubernamental sobre el
clima”, 01/02/2010, http://www.dw-world.de/dw/article/0,,5200417,00.html
7
http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/l32042.htm
8
http://www.wto.org/spanish/tratop_s/sps_s/sps_agreement_cbt_s/c8s2p1_s.htm
4
III.
Energía Baja en Carbono. Energías Renovables No Convencionales
(ERNC)
El IPCC ha estimado que el alto consumo de energía es el responsable por más del
80% de las emisiones de GEI. Esto lleva a reflexionar sobre dos temas: el primero y
más radical, pues apunta al fondo del problema, es como lograr un modelo de
desarrollo y crecimiento de las economías y de la calidad de vida de sus poblaciones
reduciendo los niveles de emisión, y, el segundo, cómo producir la energía necesaria
para el desarrollo con menores niveles de emisiones.
El primer problema apunta a cambiar el modelo de desarrollo desde un modelo de
gran intensidad energética a uno de menor consumo de energía. Dicho de una
manera más simple, aunque este enfoque deja de lado variables importantes, el
problema consiste en desacoplar el crecimiento económico (medido a través del
PIB) del aumento en el consumo de energía, o, mejorar la Eficiencia Energética de
una economía.
Entre otros ejemplos, es importante destacar lo logrado por el Estado de California
en EEUU que, con un programa dirigido desde la Gobernación del Estado, a partir de
los años 70 ha logrado desacoplar definitivamente las curvas de crecimiento del PIB
y del consumo de energía aumentando el consumo total de energía sólo en un 37%
para un crecimiento del PIB de 171% en el mismo período.
En 1975 se creó la Comisión de Energía de California para ser la agencia de energía
del estado. Está conformada por cinco comisarios designados por el Gobernador con
un staff de 500 funcionarios y tiene amplias atribuciones para:
•
•
•
•
•
otorgar permisos para plantas energéticas,
dictar normas para edificios y aparatos eléctricos,
evaluar el suministro y demanda de energía,
pesquisar problemas y oportunidades,
fomentar las energías renovables.
Para esta Comisión el problema es siempre, primero, como consumir menos y,
luego, como producir más energía. El cuadro siguiente grafica: el crecimiento del
PIB (rosado), del consumo de energía (negro) y de las emisiones de CO 2 (verde), y,
en barras naranjas, la intensidad energética para el período 1948–2005.
5
Figura 1. Curva crecimiento PIB y consumo de energía en California
Fuente: California Energy Commission9
La situación en 1975 era comparable a la situación actual de Chile y de muchos
otros países:





en California el consumo crecía a una tasa anual de 7%,
el 75% de la energía primaria era petróleo,
existía una gran concentración en las empresas del sector,
las empresas energéticas habían planeado la construcción de 20 plantas
nucleares y querían una agencia que aprobara todas las plantas nuevas,
los ambientalistas querían fomento de energías renovables y no plantas
nucleares, preocuparse de la eficiencia energética, e, independizar la
evaluación de la oferta y de la demanda
Después de 25 años de trabajo, al año 1990 la situación era:



se redujo en un 2% anual el crecimiento de la demanda,
el nuevo suministro se cubrió en un 75% con “eficiencia energética”, y 25%
con gas y renovables,
no se construyeron nuevas plantas nucleares ni de carbón.
El resultado de estos programas se puede resumir en el siguiente gráfico que
compara California con otros estados en sus intentos por estabilizar el consumo per
cápita de energía sin frenar el desarrollo y el crecimiento.
9
Presentación del Sr. John Wilson de la Comisión de Energía de California en el seminario internacional
“Sin Petróleo y Sin Gas, pero con Ideas”, Santiago, 26/27 de octubre de 2006 .
6
Figura 2. Curva crecimiento consumo per cápita en EE.UU.
Fuente: California Energy Commission10
En Chile las curvas de crecimiento del PIB y del consumo de energía están
acopladas.
Figura 3. Curvas PIB y consumo de energía en Chile
10
Ibidem.
7
Un estudio realizado por la CNE en el marco del Programa País de Eficiencia
Energética (PPEE), tomando en consideración las experiencias de otros países, ha
estimado que una política activa de eficiencia energética podría lograr reducciones
globales de consumo del orden de 1,5% anuales.
El segundo problema apunta a utilizar fuentes de energía primaria que generan
menores emisiones de GEI.
Hoy día la humanidad depende en más de un 85% del suministro de combustibles
no renovables. En esto se incluyen los combustibles fósiles: petróleo (35,3%), gas
natural (20,7%) y carbón (24,5%), y el 6,4% que representa la energía nuclear. Se
puede concluir que el desarrollo futuro de la humanidad está gravemente
comprometido por la excesiva dependencia de recursos energéticos no renovables,
todos en vías de agotamiento.
Por otra parte, los combustibles fósiles, es decir, el petróleo, gas natural y carbón
son los principales responsables de las emisiones de GEI.
El horizonte de tiempo para el agotamiento definitivo de las reservas de estos
recursos, a los actuales niveles de consumo, es de: 45 años para el petróleo, de 60
años para el gas natural, y solo el carbón tiene un horizonte de vida superior a los
200 años. Respecto del uranio, las reservas existentes cubrirían un período de 60 a
100 años.
Hoy día la energía atómica representa el 6,4% de las fuentes primarias de energía a
nivel mundial, y una regla de tres simple nos muestra que, si pensáramos en cubrir
un 20% de los requerimientos energético mundiales con energía nuclear, el total de
las reserva solo alcanzan para 27,2 años, en el mejor de los casos. Es decir, el
tiempo que toma madurar una política de desarrollo nuclear.
En contraste con estos recursos no renovables, el Sol nos proporciona diariamente
el equivalente a la energía que consume la humanidad en 3.000 días. En otras
palabras, la energía solar que incide sobre la Tierra en un año equivale al consumo
total de energía de la humanidad durante 30 siglos 11. Parte de esta energía se
puede captar directamente como energía solar térmica o fotoeléctrica, o puede
recuperarse desde otras formas de energía renovable que resultan de su
transformación natural en otras fuentes de energía renovables como: eólica,
mareomotriz, biomasa e hidráulica.
La limitación objetiva de los recursos energéticos no renovables (petróleo, gas,
carbón y uranio) sólo nos deja como solución abordar desde ya el uso creciente de
las energías renovables.
Sin embargo, se ha instalado la idea de que los energías renovables sólo pueden
cubrir una parte limitada de las necesidades energéticas globales: 5%, 10% o, en el
mejor de los casos, 20%. Hermann Scheer, uno de los pilares fundamentales del
11
A los niveles actuales de consumo de energía.
8
desarrollo de las energías renovables en Alemania, desmiente categóricamente esta
afirmación en su libro “Energy Autonomy” 12 y no pone límite alguno al desarrollo a
corto, mediano y largo plazo de las energías renovables. Como se explica más
adelante, en términos económicos, la incorporación de un 20% de energías
renovables en la matriz energética alemana ha representado un aumento en el
costo mensual promedio de una familia de solo 1,5 Euros, y los costos de estas
tecnologías siguen bajando con la expansión de la industria.
Por razones de continuidad en el tiempo y cuidado del medio ambiente, e incluso
por razones de viabilidad económica en el mediano plazo13, el reemplazo de las
fuentes de energías no renovables por fuentes de ERNC es solo una cuestión de
tiempo.
Chile es un país especialmente privilegiado para un desarrollo intensivo de las
ERNC. En efecto tiene un extenso desierto con los mayores niveles de radiación del
planeta, tiene 4.200 Km. de costas frente a un océano abierto que permite el
desarrollo de vientos intensos y continuos y la explotación de la energía de mareas
y olas, dispone de una cadena de volcanes que llevan asociados recursos
geotérmicos abundantes, cuenta con abundantes recursos de bosques que permiten
un desarrollo aún más intensivo de la leña14 (siempre que se haga con tecnologías y
formas de explotación adecuadas), y tiene un alto potencial hidráulico en centrales
de pasada con impactos ambientales locales reducidos.
Pero el desarrollo de nuevas fuentes de energía requiere de apoyo e incentivos que
les permita entrar en un mercado fuertemente concentrado y controlado por
grandes compañías, tanto a niveles nacionales como globales.
Complementariamente con esto, es importante señalar que Chile tiene las mayores
reservas de litio, recurso indispensable para el desarrollo de energías renovables y
de energía nuclear de fusión.
La demanda de litio está creciendo a nivel global porque es el material más eficiente
para el desarrollo de las baterías y, en especial, es la mejor alternativa de
almacenamiento de energía para la expansión de los autos híbridos y eléctricos.
Además de sus múltiples usos industriales y aplicaciones metálicas, el litio también
es muy eficiente en la producción de tritio para la fusión nuclear, que se espera
pueda reemplazar a las actuales centrales de fisión nuclear. 15
Por otra parte, durante los últimos años han aumentado las gestiones para
desarrollar la energía nuclear (energía nuclear de fisión), apoyadas en la afirmación
de que esta fuente sería menos intensiva en sus emisiones de GEI. La energía
12
HERMANN SCHEER, Energy Autonomy, The Economic, Social and Technological Case for Renewable
Energy, EarthScan, London, VA, 2007.
13
Es evidente que en la medida que nos acerquemos al horizonte de agotamiento de los recursos no
renovables, sus precios aumentarán de manera explosiva.
14
La leña ya representa un 20,55% de la matriz energética chilena. Balance Nacional de Energía 2009.
15
“Litio: la apuesta estratégica de Chile”, elmostrador.cl, 15 de Noviembre de 2010.
9
nuclear de fusión, que no genera residuos radiactivos, no está aún madura y no
tiene un horizonte probado de madurez.
Fuera de los conocidos problemas relativos al riesgo de accidentes de estas
instalaciones16 y de que aún no existe solución para el depósito definitivo de la gran
cantidad de residuos nucleares, existe el mismo problema de reservas limitadas. En
efecto, a los niveles de consumo actual17, las reservas de uranio alcanzan para un
período que va desde los 60 años a los 100 años según los diferentes estudios. 18
Por otra parte, la afirmación de que la núcleo-electricidad es poco intensiva en
emisiones es discutible. Entre otros estudios, el Informe Zanelli19, que no disimula
su opinión favorable al desarrollo de la energía nuclear en Chile, declara en una
nota al pie de su página 25: “Las dudas se levantan respecto de si la condición de
proceso limpio se mantiene al considerar el ciclo completo de la GNE (Generación
Núcleo-Eléctrica), desde la minería del uranio hasta el desmantelamiento y
disposición final del los componentes de la central”.
Estos elementos están en la base del desarrollo de un nuevo paradigma de
desarrollo energético limpio y sustentable en el tiempo.
IV.
COP16/CMP620 de noviembre-diciembre próximos, ¿dónde nos
encontramos?
Del 7 al 18 de diciembre de 2009 se desarrolló en Copenhague, Dinamarca, la
decimoquinta Conferencia de las Partes (COP15) de la Convención Marco de
Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC). En las deliberaciones
participaron delegaciones de 192 naciones y asistieron más de 120 Jefes de Estado
así como miles de representantes de organizaciones ciudadanas de los cinco
continentes.
El Acuerdo de Copenhague, firmado al término de la Conferencia ha sido calificado
como un resultado mínimo que dejó descontento a todo el mundo; sin embargo,
representó a lo menos un acuerdo. En los hechos existió el peligro real que la
Conferencia terminara en un quiebre total sin haber logrado suscribir una
declaración conjunta. Este documento no fue firmado por todos los países y se logró
luego de negociaciones directas entre los EEUU, China y unos pocos países,
16
El riesgo es la combinación de dos factores: la probabilidad de ocurrencia y la gravedad de los
impactos de un evento. Con la tecnología actual, la núcleo electricidad tiene hoy en día baja probabilidad
de que se produzcan accidentes pero, estos pueden tener consecuencias gravísimas.
17
El uranio representa el 6,3% de la matriz energética mundial según la Energy Information
Administration, EIA.
18
Sara Larraín, Rosa Moreno, “La Energía Nuclear No Tiene Futuro”, septiembre de 2007.
19
Informe Zanelli, informe entregado por una comisión ad hoc creada por la Presidenta Bachelet para
realizar un análisis preliminar del tema nuclear en Chile.
20
¿Qué es la COP16/CMP6?, La COP16/CMP6 es la 16ª edición de la Conferencia de las Partes de la
Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, y la 6ª Conferencia de las Partes
actuando como Reunión de las Partes del Protocolo de Kyoto.
10
elemento que adicionalmente provocó la crítica de muchas delegaciones que se
sintieron marginadas de las conversaciones.
Por lo demás, esto fue la tónica de este encuentro, pues los diferentes borradores
de acuerdo que se fueron construyendo durante la Conferencia sin que llegaran a
buen puerto, se lograron también en encuentros restringidos a unos pocos actores,
al margen de la asamblea general.
La Conferencia se desarrolló en un momento histórico donde están en juego dos
elementos claves para el futuro inmediato y mediato de la humanidad.
Por una parte, diversos analistas y responsables mundiales han señalado que los
tiempos de espera se terminaron y que en materia de Cambio Climático, se
agotaron los plazos y ha llegado el momento de actuar.
Por otra parte, la Conferencia se desarrolló en un momento donde los equilibrios
geopolíticos mundiales transitan por una encrucijada. El campo de las negociaciones
y del poder a nivel global es incierto. Por una parte, se han debilitado los equilibrios
globales modificando el peso específico relativo de los actores, y, por otra, la crisis
económica actual puede hacer perder de vista la urgencia del fenómeno del Cambio
Climático ante necesidades crecientes de recursos necesarios para salir de la crisis.
Las grandes decisiones quedaron relegadas para diciembre próximo en la
conferencia de Cancún a celebrarse en México. Sin embargo los encuentros previos,
no auguran que las discusiones serán fáciles.
La maquinaria diplomática del clima ha retomado su marcha: el 17 de mayo el
secretariado de Naciones Unidas anunció la designación de la Sra. Cristina Figueres
(Costa Rica) como sucesora de Yvo de Boer en el cargo de secretario de la
Convención Marco. El Sr. de Boer había renunciado al secretariado luego de los
decepcionantes resultados de la conferencia de Copenhague.
Los diplomáticos deberán definir si el calentamiento global debe ser acotado a 1°C,
1,5°C o 2°C, si se debe poner un “techo” a las emisiones globales, si ese “techo”
estará vigente el año 2015, si los países desarrollados deberán reducir sus
emisiones en un 75% o más de un 80% en 2050, etc.
V.
5.1
Gobernanza internacional en la contención del Cambio Climático.
Institucionalidad internacional para el Cambio Climático
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC) fue adoptada en Nueva York el 9 de mayo de 1992. La mayor parte de
los países del sistema de Naciones Unidas adhirieron a este tratado internacional
que buscaba respuestas acerca de qué se puede hacer para reducir el calentamiento
atmosférico y adoptar medidas para hacer frente a los incrementos de la
temperatura que sean inevitables.
11
El Panel Internacional de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC por su sigla
en inglés) es el órgano director para la evaluación del cambio climático, establecido
por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Organización
Meteorológica Mundial (WMO), para proveer a la humanidad una clara visión
científica del actual estado del cambio climático y sus potenciales consecuencias
socio-económicas y ambientales. El IPCC está abierto a todos los países miembros
de la ONU y de la WMO. A la fecha han adherido al IPCC 194 países.
El Protocolo de Kyoto es un tratado internacional cuyo objetivo principal es lograr
que entre 2008-2012 los países desarrollados disminuyan sus emisiones de GEI en
un 5 por ciento en relación con el nivel de emisiones de 1990. Si un país fallara en
cumplir este mandato podría ser forzado a reducir su producción industrial.
El Protocolo estableció el Anexo 1 conteniendo un listado de los países que estaban
obligados a comprometer reducciones en sus emisiones. El acuerdo entró en vigor el
16 de febrero de 2005, después de la ratificación por parte de Rusia 21 el 18 de
noviembre de 2004.
El gobierno de Estados Unidos firmó el acuerdo pero no lo ratificó (ni Bill Clinton, ni
George W. Bush), por lo que su adhesión sólo fue simbólica hasta el año 2001, en el
cual, el gobierno de Bush finalmente se retiró del protocolo. Según su declaración,
no porque no compartiese la idea de fondo de reducir las emisiones, sino porque
consideraba que la aplicación del Protocolo es ineficiente e injusta al involucrar sólo
a los países industrializados y excluir de las restricciones a algunos de los mayores
emisores de gases en vías de desarrollo (China e India en particular), lo cual
considera que perjudicaría gravemente la economía estadounidense. Con la llegada
del Presidente Obama la posición de EEUU ha variado, manifestando su apoyo a
buscar nuevos compromisos.
Si bien en sus inicios el Protocolo carecía de especificidades, a partir de las
reuniones negociadoras de Marruecos a fines de 2001, se definieron cinco puntos
principales: compromisos legalmente vinculantes para países desarrollados;
métodos de implementación del protocolo diferentes de la reducción de emisiones
(implementación conjunta); minimización de impactos en países en desarrollo
(incluyendo asistencia en diversificar sus economías); reportes y revisiones por un
equipo de expertos y cumplimiento evaluado por un comité.
En 2006, en Nairobi, se enmendó este Protocolo a la Convención Marco de Naciones
Unidas sobre Cambio Climático, y se tenía previsto adoptar un nuevo protocolo en el
año 2009 en Copenhague, en la COP15, lo cual se tuvo que retrasar a México,
decimosexta Conferencia de las Partes (COP16) en el 2010.
La próxima conferencia de la Organización de Naciones Unidas (ONU) sobre
calentamiento climático tendrá lugar entre el 29 de noviembre al 10 de diciembre de
este año.
21
La adhesión de Rusia significó superar el 50% del total de las emisiones mundiales, hito definido para
su entrada en vigor.
12
En esta nueva Conferencia de las Partes (COP16) se volverán a enfrentar por una
parte los países que se resisten a asumir compromisos concretos de reducción en
sus emisiones con, por una parte, los países europeos que ha demostrado una
voluntad de asumir compromisos exigentes en la materia, y por otra , los países en
desarrollo que reclaman su derecho a crecer económicamente, cuidando sus niveles
de emisiones, pero sin poder asumir reducciones en éstas sin comprometer su
desarrollo y la lucha contra la pobreza.
En Cancún nuevamente se enfrentarán los EEUU con los países en desarrollo. En lo
fundamental, se está debatiendo y negociando la reinvención de la sociedad
industrial de las próximas décadas sobre la base de nuevas formas de producción y
consumo.22
El Protocolo contiene principios acordados por la comunidad internacional para la
determinación de los compromisos de los Estados Partes y otorgan al proceso un
marco conceptual y procesal que es preciso conservar y desarrollar. Entre aquellos
principios, el de responsabilidades comunes pero diferenciadas y respectivas
capacidades (CBDR) es de particular importancia al aludir la responsabilidad
principal de los países industrializados en el origen del calentamiento global. De allí
deriva su obligación de llevar a cabo los mayores esfuerzos de mitigación y ayudar
al mundo en desarrollo, en cuanto a transferencia de tecnologías y financiamiento
para sus acciones de adaptación. El cumplimiento de estas obligaciones por parte
de los países desarrollados es fundamental e ineludible.23
El documento citado del Ministerio de RREE, describe una fragmentación en la
posición de los países de la región (Latino América y el Caribe), todos miembros del
referente negociador denominado G-77, que agrupa a los países en desarrollo, con
la sola excepción de México.
Por un lado figuran los planteamientos integristas de países miembros del ALBA Bolivia, Venezuela, Cuba, Nicaragua, Ecuador y en menor medida Paraguay - han
exacerbado las responsabilidades históricas del mundo industrializado. En
consecuencia, los países ALBA han impugnado el papel del Acuerdo de Copenhague.
Por otra parte se encuentran países como Chile, Perú, Colombia, Panamá y Costa
Rica, entre otros, que desde una perspectiva más conciliadora y constructiva se han
asociado a dicho Acuerdo, poniendo de relieve el papel de las acciones unilaterales
en mitigación, es decir aquellas que son financiadas con recursos propios, y de los
mecanismos de mercado, como los MDL (Mecanismos de Desarrollo Limpio).
Otra situación rige para los grandes países de la región, como Brasil y México y en
menor medida Argentina, los que juegan un importante papel en este proceso.
Brasil es un “global player” que participó activamente en la génesis del Acuerdo de
Copenhague y su principal desafío reside en el ámbito forestal. Por su lado, México
se percibe como un puente entre naciones con distinto nivel de desarrollo para
revertir las diferencias entre ambos mundos y adoptar una postura común en torno
“El cambio climático y la posición de Chile”. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, Dirección de
Medio Ambiente, Antártica y Asuntos Marítimos, 15 de noviembre de 2010.
23
Ibid, Min.RREE.
22
13
al cambio climático. Argentina no se asoció al Acuerdo de Copenhague, pero ha
mantenido una actitud constructiva a lo largo del proceso.
5.2
Gobernanza a diferentes niveles
La gran mayoría de los estudios que se ocupan del modo en que opera la
gobernanza del cambio climático se han enfocado en el desarrollo de un régimen
internacional sobre el cambio climático.
El cambio climático es un problema global que requiere, también, soluciones
globales. El ejemplo de Chile es ilustrativo de este enfoque: Chile emite el 0,23%
del gas carbónico mundial, sin embargo se ve tan afectado por el cambio climático
como los países desarrollados, responsables principales de la acumulación de Gases
Efecto Invernadero en la atmósfera. Más dramático aún es el caso de pequeños
países-islas oceánicos que con emisiones casi nulas sufrirán los primeros y más
destructivos efectos del cambio climático.
En ese marco, se han de adoptar decisiones que condicionen las opciones en
materia de políticas de desarrollo de cada Estado, y que tengan incidencia en la vida
cotidiana de las personas, todo lo cual plantea desafíos para los sistemas
democráticos de gobierno de cada nación. En estas circunstancias, se deben tener
presentes las tensiones que se generan entre las formas de gobernanza global y la
efectividad y credibilidad de los sistemas democráticos.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) ha publicado
un estudio en relación a las buenas prácticas internacionales en materia de
coordinación de las estrategias nacionales con las iniciativas a escala sub-nacional,
tanto de gobiernos regionales como locales, sobre cambio climático.
Para ello, el estudio adopta un enfoque de gobernanza multinivel que apunta a
entender las formas en que interactúan los gobiernos centrales con otros actores
públicos y privados en el diseño y la implementación de políticas en distintos niveles
de acción, del internacional al nacional y al local.
La participación de las autoridades sub-nacionales en la gobernanza del cambio
climático puede tener lugar en distintas fases del proceso de política pública, a
saber:





en la determinación de la agenda o la planeación estratégica;
en la formulación y aprobación de las políticas;
en la implementación, incluyendo la innovación y experimentación a escala
local con ciertas iniciativas;
en la retroalimentación y evaluación de los resultados de las políticas a nivel
local; y;
en la diseminación de las experiencias y las mejores prácticas, aprovechando
el potencial de innovación existente a escala local.
14
En definitiva, las tareas implicadas por el cambio climático requieren de actuaciones
a varios niveles, y con el compromiso de una diversidad de actores públicos y
privados. Por lo mismo, necesitan de un sistema de gobernanza inclusivo, que
permita la participación democrática de todos quienes se verán afectados, a través
de diferentes niveles de acción que van de lo internacional a lo nacional y a lo local.
5.3
Nuestro rol como parlamentos y como parlamentarios
La intensificación de las relaciones sociales y políticas de todo tipo, en el marco del
proceso de globalización, no sólo ofrece nuevas oportunidades de desarrollo sino
que también plantea desafíos de alcance planetario en el mundo actual.
Se trata de un mundo que se halla cada vez más densamente interconectado con
independencia de las fronteras nacionales, de tal forma que se modifican los
procesos y las políticas también en el seno de las sociedades nacionales, y se
requieren acciones cooperativas a escala transnacional. En materia de cambio
climático, los Estados han venido estableciendo compromisos, cada vez más
vinculantes, en el marco del multilateralismo liderado por las Naciones Unidas. Los
parlamentarios de todo el mundo, a través de la Unión Interparlamentaria (UIP) y
otros foros parlamentarios, hemos hecho crecientemente presente nuestra voz e
influencia en el contexto de las conferencias multilaterales para avanzar en la
adopción de reglas más vinculantes para la mitigación del impacto del cambio
climático y la adaptación a sus efectos más inminentes.
En efecto, resulta indispensable que los Parlamentos jueguen un rol más destacado
en los procesos de negociación, adopción e implementación de los compromisos
internacionales en la materia, para dotarlos de mayor legitimidad y eficacia. Se trata
de compromisos acordados en el plano internacional por los gobiernos, pero cuyas
repercusiones se perciben directamente en diversos aspectos de la vida cotidiana de
los ciudadanos, así como en las estrategias de desarrollo que podrán adoptar los
países. Sin embargo, en cada país, es el Parlamento quien tiene la responsabilidad
constitucional de representar a los ciudadanos dando voz a la pluralidad de sus
intereses, preocupaciones y aspiraciones.
La creación de canales de diplomacia parlamentaria resulta una contribución
importante, a través del intercambio de puntos de vista y el establecimiento de
ciertas posiciones comunes, para que los Parlamentos y los parlamentarios
refuercen su influencia en estos temas. Pero, a la hora de asegurar un mayor
control y participación en las decisiones que se adoptan en relación al cambio
climático, es fundamental fortalecer la labor de los Parlamentos en el plano
nacional.
Así, los Congresos nacionales pueden realizar una importante contribución a la
efectiva aplicación de los compromisos sobre cambio climático ejerciendo sus
funciones legislativas y de supervisión.
Por último, dado sus vínculos con los ciudadanos de sus circunscripciones, los
parlamentarios tenemos un rol de interlocución, difusión y sensibilización y
15
promoción de iniciativas de desarrollo y estilos de vida y consumo a escala local que
contribuyan para hacer frente al cambio climático. De este modo, a los Parlamentos
y los parlamentarios nos competen papeles destacados para desarrollar una
gobernanza multinivel democrática en esta materia.
VI.
Emisiones per cápita y emisiones absolutas por países
Los hechos demuestran que existe un abismo en los niveles de emisiones per cápita
entre un puñado de países formado por: EEUU, Noruega, Australia y Canadá y
países productores de petróleo del Medio Oriente, que tienen emisiones per cápita
del orden de las 20 tons. de CO2e 24 anuales o superiores, y los países en desarrollo
cuyas emisiones per cápita van desde niveles inferiores a 1 ton de CO 2e anual a 4 o
4,5 tons de CO2e anuales (ver Tabla N°1).
Para comprender lo excesivo de los niveles de emisiones de los países más
contaminantes baste compararlos con las emisiones de otros países desarrollados,
como los países de Europa Occidental, que tienen emisiones per cápita que van
desde los 6,5 a los 10,5 tons de CO2e anuales. Esto permite afirmar que los niveles
abusivos de contaminación responden a un modelo de vida específico.
Tabla 1. Emisiones de CO2 per cápita por países
País
Países Árabes del Medio Oriente, productores de petróleo
Arabia Saudita
Qatar
Emiratos Árabes
Países desarrollados
EEUU
Noruega
Australia
Canadá
Francia
Alemania
Reino Unido
Japón
Países en desarrollo
China
India
Argentina
Chile
Países más atrasados
tCO2e /h/año al año 2004
Población Total año 2005
(millones)
13,6
79,3
34,1
23,6
0,8
4,1
20,6
19,1
16,2
20,0
6,0
9,8
9,8
9,9
4,6
20,3
32,3
61,0
82,7
60,2
127,9
3,8
1,2
3,7
3,9
0,2 a 1
1.313,0
1.134,4
38,7
16,3
n/a
Fuente: PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2007-2008
Por otra parte, podemos comparar las emisiones históricas acumuladas por países.
Las emisiones acumuladas en el tiempo son las responsables de los actuales niveles
24
CO2e, dióxido de carbono equivalente. Medida que permite unificar el potencial invernadero de los
diferentes GEI (CO2, CH4, NO2, etc.)
16
de concentración de GEI en la atmósfera 25, veremos que nuevamente son los países
desarrollados los principales responsables del fenómeno.
Tabla 2. Emisiones de CO2 históricas acumuladas
Emisiones acumuladas Millones deTons de CO2 desde 1900
USA
Canada
Mexico
Brasil
OECD Europe
Russia
Africa
China
India
South Korea
Japan
Australia & New Zeland
2005
Tons de CO2eq
318.432
24.300
11.315
9.112
270.987
89.892
21.644
92.949
25.895
9.253
42.742
13.431
2010
Tons de CO2eq
347.694
27.387
13.324
11.144
292.901
98.662
26.889
126.049
32.544
12.037
48.778
15.705
Variación
Variacion
Promedio Anual Porcentual
Tons de CO2eq
%
5.852
9,19%
617
12,70%
402
17,76%
406
22,30%
4.383
8,09%
1.754
9,76%
1.049
24,23%
6.620
35,61%
1.330
25,68%
557
30,09%
1.207
14,12%
455
16,93%
Fuente: Finantial Times, con datos de: EIA,US Census Bureau, FT Research
Interactive graphic: carbon emissions past and projected
By Valentina Romei, Rob Minto and Steven Bernard
Estos datos respaldan la posición asumida por el G-77 de exigir compromisos
significativos en las reducciones de los países desarrollados tal como fue consignado
en el Protocolo de Kyoto y de apoyar técnica y financieramente a los países en
desarrollo para que limiten el aumento de sus emisiones y mejoren la intensidad
energética y la intensidad de emisiones, junto con impulsar un desarrollo socioeconómico que permita superar los niveles de pobreza de parte importante de su
población.
A pesar del fracaso de la cumbre de Copenhague, la Unión Europea se comprometió
a mantener su meta de reducción de las emisiones de dióxido de carbono (CO2)
para 2020 entre el 20 y el 30 por ciento con respecto a los niveles de 1990, según
informaron fuentes comunitarias.
El Presidente Obama ha declarado su disposición a que EEUU se sume a los
compromisos internacionales colectivos, sin embargo, cualquier iniciativa, por
limitada que esta sea, deberá contar con el acuerdo del Senado para la dictación de
una ley que lo respalde.
¿Los demócratas están realmente decididos a tratar de pasar un texto sobre el
cambio climático? Esa es la pregunta planteada por los expertos en Washington,
tras el aplazamiento, el lunes 26 de abril de 2009, de la presentación el proyecto de
ley sobre el que trabajaron durante seis meses, los senadores John Kerry,
demócrata, Joe Lieberman, independiente, y el republicano Lindsey Graham.
25
Hoy día sabemos que las concentraciones en la atmósfera de GEI han alcanzado valores equivalentes
a unas 430 partes por millón (ppm) de CO2e, en comparación con el valor de 280 ppm, el mayor
registrado en la historia del planeta con anterioridad a la Revolución Industrial.
17
Este fracaso fue sorpresivo. Todo estaba preparado para la conferencia de prensa en
el Senado cuando el republicano publicó una carta anunciando su decisión de
retirarse de la agrupación. Graham acusa a los demócratas de querer aprobar una
reforma de inmigración antes de que el cambio climático, por razones de política
partidista. "Avanzar en el tema de la inmigración de esta manera precipitada y en
pánico, no es más que una estratagema cínica", acusó él senador. 26 De acuerdo con
analistas especializados no hay capacidad en el Senado para tratar simultáneamente
dos proyectos de esta complejidad.
Por otra parte, China que anunció en Copenhague la reducción en un 40% en la
intensidad de emisiones27, avanza en el cumplimiento de sus compromisos. En su
propósito de cumplir este compromiso el gobierno chino utiliza todo su poder para
obligar a las industrias más “glotonas” en energía a plegarse a sus objetivos. El
ministerio de Industria publicó el domingo 15 de agosto una lista de 2.087
instalaciones industriales, pertenecientes a 18 sectores tales como: metalurgia,
cementeras y papel, que serán obligadas a suspender el funcionamiento de medios
de producción anticuados e ineficientes, bajo pena de suspensión de sus licencias de
operación, de suspensión de créditos y de orden de corte del suministro eléctrico. 28
26
“Le gouvernement américain piétine sur le climat”, lemonde.fr, 27.04.10 | 16h12
27
Cantidad de emisiones de GEI por unidad de PIB
28
“La Cine Met. à la Dieter son industrie énergivore”, Le Monde, 21.08.10 | 13h37 • Mis à jour le
21.08.10 | 13h37