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LA PROTECCIÓN SOCIAL
DE CARA AL FUTURO:
ACCESO, FINANCIAMIENTO
Y SOLIDARIDAD
Andras Uthoff
Oficial a cargo
División de Desarrollo Social
TRIGÉSIMA NOVENA REUNIÓN DE LA MESA DIRECTIVA
DE LA CONFERENCIA REGIONAL SOBRE LA MUJER DE
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
MÉXICO, D.F. 11 y 12 de mayo de 2006
Antecedentes históricos y reformas de los
años noventa

El Estado de bienestar basado en la “sociedad del
trabajo” ha sido una promesa inconclusa.
 Baja cobertura, que se traduce en exclusión social
 La desigualdad en la distribución del ingreso se traslada a
la protección social.

Con las reformas de los años noventa se buscó
mejorar el financiamiento y el acceso mediante:
 Una mayor relación entre empleo y protección, a través de
la formalización del mercado laboral
 Énfasis en mecanismos de incentivos y eficiencia, más
que en los de solidaridad
A pesar de las reformas, la cobertura
contributiva no aumentó desde 1990
AMÉRICA LATINA: COBERTURA EN 1990 Y 2002
(porcentaje de ocupados que cotiza)
80
70
PAÍSES EN QUE LA
Cobertura c.2002
60
Méx
Chi
COBERTURA MEJORÓ
Arg*
50
Bra
El Sal
40
C.Rica
Promedio
30
Ecu*
Bol*
20
COBERTURA EMPEORÓ
Nic
10
PAÍSES EN QUE LA
0
0
10
20
30
40
Cobertura c.1990
50
60
70
80
Inequidad en la estructura de aportes
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE:
OCUPADOS QUE COTIZAN (alrededor de 2002)
Cobertura promedio: 38,7%
68,2%
54,9%
45,4%
32,3%
21,9%
1
2
Urbano Rural
21,7%
3
4
20,4%
5
Formal Infor- Q5
urbano mal (rico)
urbano
6
Q1
18,9%
7
8
Hombres Mujeres
(pobre) (porcentaje en
edad de trabajar)
En promedio
4 de cada 10 trabajadores ocupados
aporta a la seguridad social.
 4 de cada 10 mayores de 70 años recibe
ingresos por jubilación o pensión.
 4 de cada 10 personas vive en
condiciones de pobreza.

Sin embargo, existe una gran
heterogeneidad entre los países de la
región
NUEVAS DEMANDAS PARA LA
PROTECCIÓN SOCIAL
 La protección social es esencial en los gobiernos democráticamente elegidos para
permitir que el desarrollo económico se trasforme en una fuerza positiva para todos.
 La protección social debe tener viabilidad política y financiera (combinar eficiencia y
solidaridad)
 Cambio de enfoque: el empleo no puede considerarse el único mecanismo de acceso a
la protección social
Se requiere de un pacto social para UNIVERSALIZAR LA PROTECCIÓN
SOCIAL
 mediante la eficiencia y la solidaridad en el financiamiento de los
beneficios,
 haciéndose cargo de los cambios demográficos, epidemiológicos y de
la estructura familiar,
 neutralizando las fuentes de discriminación:
• En la definición de empleo y trabajo (roles)
• En el mercado de trabajo
• En los sistemas de protección social
DEBERÁ REFORMARSE LAS REFORMAS Y
RECONOCERSE QUE NO HAY UNA
SOLUCIÓN ÚNICA

Mediante un acuerdo social para
 Definir derechos explícitos, garantizados y
exigibles
 Definir niveles y fuentes de financiamiento
• Contributivo – No contributivo
 Integrar los mecanismos de solidaridad
 Desarrollar un marco de instituciones
sociales
• Gestión de la política social
• Coordinación de la oferta de servicios
Promover un pacto social
Democracia
Compatible con un pacto fiscal
Responsabilidades
fiscales
Relevar el papel de la
educación
Más y mejores
empleos
 Con garantías
mínimas
 Revisión de la carga
tributaria
 Mejorar la
productividad de la
provisión pública de
bienes públicos y/o
socialmente valorados
 Educación
secundaria universal
 Reducir diferencias
entre áreas rurales y
urbanas y por
situación
socioeconómica
 Reducir las brechas
entre educación de
élite y pública
 Educación
preescolar para los
pobres
 Aprender a aprender
 Seguros escolares
• Abordar la
heterogeneidad
productiva
•Inversión pro-empleo
• Enfoques de
recursos humanos
• Reducir la
discriminación
• Mejorar o
complementar las
relaciones laborales
con los
requerimientos de la
innovación y el ciclo
económico
• Reentrenamiento
• Seguro de
desempleo
Seguridad social,
universal, solidaria y
eficiente
Mejorar la cohesión
social
• Reformar las
combinaciones
público-privadas
• Incorporar
solidaridad al
financiamiento para
mejorar el acceso sin
sacrificar ahorro y
seguro
• Mejorar protección
contra riesgos
contingentes
• Financiar viviendas
para los pobres
• Promover la
participación
ciudadana en
aspectos de interés
colectivo
• Mejorar la
gobernabilidad
revisando los
incentivos para
invertir en servicios
sociales básicos que
han sido privatizados
y mejorar su marco
regulatorio
Fuentes de financiamiento
 Los
desafíos de la protección social
requieren:
 Aumentar el financiamiento no
contributivo: incremento de
recaudación y reasignación de gasto
 Incluir componente solidario dentro
de lo contributivo.
Ingresos públicos
BAJO NIVEL DE INGRESOS TRIBUTARIOS
(En porcentajes del PIB, 2004)
40%
35%
Total: 20,8%
Ing. Trib.+SS: 17,5%
30%
25%
20%
15%
10%
Otros ingresos
Venezuela
(RB)
Uruguay
Rep.
Dominicana
Perú
Paraguay
Panamá
Nicaragua
México
Honduras
Guatemala
El Salvador
Ingresos tributarios
Ecuador
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
Bolivia
Argentina
0%
Haití
5%
Contribuciones seguridad social
Ingresos de capital
Avanzar en la universalización de la protección
social en salud implica reconocer:
Fuertes inequidades en el acceso y
calidad de los servicios
 Falta de integración entre sectores
público-seguridad social y privado
incentiva ineficiencias y selección de
riesgos (descreme)
 Proceso de transición demográfica,
epidemiológica y tecnológica.

Inequidad: gasto de bolsillo en salud
8
Gasto público en salud
como % del PIB
7
COL
CUB
6
OCDE
PAN
5
4
3
URY
2
1
CRI
BRB DMAARG
GUY GRD BOL
VCT
NIC
SUR
SLV
JAM LCABRAKNA HND
ATG
PRY
HTI
MEX
CHL
BLZ
ALC
VEN
DOM
PER GTM
ECU
TTO
0
0
10
20
30
40
Gasto de bolsillo en salud como
porcentaje del gasto total en salud (%)
50
60
Incidencia de enfermedades
AVISAs por 1000 habitantes
300
250
200
América Latina y el Caribe
Promedio
mundial
98
150
100
OCDE,
ingreso
alto
América
Latina y
el Caribe
Ingreso
bajo
Ingreso
alto
Ingreso
medio
45
35
39
115
120
103
29
27
39
8
112
108
101
108
50
0
29
12
Grupo I (transmisibles)
Grupo II (no transmisibles)
Grupo III (accidentes, violencia)
26
La agenda de reformas de salud
debe incluir

Avanzar en la integración de los subsistemas:
 En el financiamiento
• Integrar los mecanismos contributivos y no contributivos de
solidaridad (público y seguridad social)
• Definir beneficios con cobertura universal y exigibilidad garantizada
(necesidades sanitarias)
 En la provisión:
• Separar funciones de financiamiento y provisión
• Mejorar mecanismos de pago, regulación y supervisión
• Promover integración en red de proveedores públicos
• Mezcla público-privada

Salud pública más concentrada en:
 La atención primaria, la medicina preventiva y curativa y las
actividades de promoción
 Definir intervenciones con carácter universal en función de
morbilidad y mortalidad
 Mejorar sistemas de referencias y contrarreferencias
Desafíos de los sistemas de pensiones
Envejecimiento y baja cobertura
previsional contributiva y no contributiva
 Sistemas contributivos segmentados y
con problemas de solvencia financiera
 Dificultad para consensuar reformas
paramétricas en sistemas de reparto
 Limitada cobertura de sistemas no
contributivos

50
América
Latina
Perú
República
Dominicana
Uruguay
Venezuela
(RB)
Paraguay
Panamá
Nicaragua
México
Honduras
Guatemala
El Salvador
Ecuador
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
Bolivia
Argentina
Porcentaje de personas que reciben
jubilaciones o pensiones
Cobertura de pensiones: solo 4 de cada 10
mayores de 70 años recibe alguna pensión
100
90
80
70
60
42
40
30
20
10
0
La agenda de reformas de los
sistemas de pensiones debe incluir

El aumento de la cobertura mediante componente no contributivo


Pensión focalizada permite reducir pobreza a la mitad, a un costo
promedio de 0,9% del PIB
Reformas de los sistemas contributivos


Solidaridad contributiva
Viabilidad financiera
• reformas paramétricas discrecionales
• cuentas nocionales


Capitalización individual debe ser tomada como complementaria

Distintas modalidades, costos de transición

Organización industrial
El fomento de la unificación de los sistemas


Promover la equidad mediante la homologación y unificación de los
beneficios
Permitir la portabilidad de los beneficios, lo cual facilita la movilidad laboral
Pensiones no contributivas para mayores de 65 años
para reducir la pobreza un 50%
COSTO DE PENSIÓN EQUIVALENTE A UNA LÍNEA DE POBREZA
(En porcentajes del PIB)
6
Costo pensión focalizada
Costo pensión universal
5
4
0,9 2,2
3
2
Venezuela (R.B.)
Uruguay
Rep. Dominicana
Paraguay
Panamá
Nicaragua
México
Honduras
Guatemala
Promedio ALC
El Salvador
Ecuador
Costa Rica
Colombia
Chile
Bolivia
Argentina
0
Brasil
1
Promover un pacto social
Democracia
Compatible con un pacto fiscal
Responsabilidades
fiscales
Relevar el papel de la
educación
Más y mejores
empleos
 Con garantías
mínimas
 Revisión de la carga
tributaria
 Mejorar la
productividad de la
provisión pública de
bienes públicos y/o
socialmente valorados
 Educación
secundaria universal
 Reducir diferencias
entre áreas rurales y
urbanas y por
situación
socioeconómica
 Reducir las brechas
entre educación de
élite y pública
 Educación
preescolar para los
pobres
 Aprender a aprender
 Seguros escolares
• Abordar la
heterogeneidad
productiva
•Inversión pro-empleo
• Enfoques de
recursos humanos
• Reducir la
discriminación
• Mejorar o
complementar las
relaciones laborales
con los
requerimientos de la
innovación y el ciclo
económico
• Reentrenamiento
• Seguro de
desempleo
Seguridad social,
universal, solidaria y
eficiente
Mejorar la cohesión
social
• Reformar las
combinaciones
público-privadas
• Incorporar
solidaridad al
financiamiento para
mejorar el acceso sin
sacrificar ahorro y
seguro
• Mejorar protección
contra riesgos
contingentes
• Financiar viviendas
para los pobres
• Promover la
participación
ciudadana en
aspectos de interés
colectivo
• Mejorar la
gobernabilidad
revisando los
incentivos para
invertir en servicios
sociales básicos que
han sido privatizados
y mejorar su marco
regulatorio
PTC
Antecedentes




La pobreza limita el ejercicio de la ciudadanía
y la exigibilidad de los derechos.
Existen factores de transmisión
intergeneracional de la pobreza.
Multidimensionalidad de la pobreza ha dado
origen a una amplia gama de intervenciones.
En el documento se destacan:
 Programas de emergencia vinculados al empleo:
 Programas de transferencias condicionadas
EN ALGUNOS PAÍSES LOS PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (PTC) SON
IMPORTANTES
PROGRAMA
Beneficiarios
/ Población
(%)
Gasto
/ PGB
(%)
“Bolsa Familia”
(Brasil, 2003)
16,0
0,28
Chile Solidario
(Chile, 2002)
6,5
0,10
Familias en Acción
(Colombia, 2001)
4,0
0,30
Superémonos
(Costa Rica, 2000)
1,1
0,02
Programa de Asignación Familiar PRAF
(Honduras, 1990)
4,7
0,02
Programa de Avance Mediante Salud y
Educación, PATH
(Jamaica, 2002)
9,1
0,32
Oportunidades (Ex-Progresa)
(México, 1997)
25,0
0,32
Red de Protección Social Mi Familia
(Nicaragua, 2000)
1,2
0,02
Desafíos de los programas sociales de lucha
contra la pobreza

Aliviar la pobreza en el corto plazo

Romper con la transmisión intergeneracional
de la pobreza (capital humano)

Crear institucionalidad social:
 Coordinación e integración intersectorial
 Transparencia y evaluación
 Continuidad y consistencia
 Participación de la sociedad civil
Desafíos de estos programas
1.
Balancear al interior del hogar la carga de trabajo que
implican las intervenciones (PTC)
2. Incorporar el criterio de capital social
3. Papel proactivo del Estado en la incorporación de los
beneficiarios
4. Oferta de servicios debe acompañar mayor demanda de
educación o salud (PTC)
5. Adaptabilidad a cambios en los contextos (normas
explícitas de egreso e ingreso)
6. Reforzar capacitación en programas de empleo
Complementar la formación de capital humano con el fomento
de políticas productivas.
Promover un pacto social
Democracia
Compatible con un pacto fiscal
Responsabilidades
fiscales
Relevar el papel de la
educación
Más y mejores
empleos
 Con garantías
mínimas
 Revisión de la carga
tributaria
 Mejorar la
productividad de la
provisión pública de
bienes públicos y/o
socialmente valorados
 Educación
secundaria universal
 Reducir diferencias
entre áreas rurales y
urbanas y por
situación
socioeconómica
 Reducir las brechas
entre educación de
élite y pública
 Educación
preescolar para los
pobres
 Aprender a aprender
 Seguros escolares
• Abordar la
heterogeneidad
productiva
•Inversión pro-empleo
• Enfoques de
recursos humanos
• Reducir la
discriminación
• Mejorar o
complementar las
relaciones laborales
con los
requerimientos de la
innovación y el ciclo
económico
• Reentrenamiento
• Seguro de
desempleo
Seguridad social,
universal, solidaria y
eficiente
Mejorar la cohesión
social
• Reformar las
combinaciones
público-privadas
• Incorporar
solidaridad al
financiamiento para
mejorar el acceso sin
sacrificar ahorro y
seguro
• Mejorar protección
contra riesgos
contingentes
• Financiar viviendas
para los pobres
• Promover la
participación
ciudadana en
aspectos de interés
colectivo
• Mejorar la
gobernabilidad
revisando los
incentivos para
invertir en servicios
sociales básicos que
han sido privatizados
y mejorar su marco
regulatorio
Derechos económicos y sociales en las
políticas públicas
 Tres
dimensiones de los
derechos:
 ética
 procesal
 de contenidos
Avanzar hacia la construcción de una
verdadera ciudadanía social
A modo de síntesis




Universalizar y mejorar la protección social es una
tarea inconclusa
El empleo no basta para universalizar la cobertura
Mayor complementariedad entre solidaridad e
incentivos
Las reformas deben integrar lo contributivo y lo no
contributivo
Reformas en el contexto de un acuerdo social donde
los derechos son el horizonte normativo y las
desigualdades económicas las limitaciones que se
han de enfrentar
LA PROTECCIÓN SOCIAL
DE CARA AL FUTURO:
ACCESO, FINANCIAMIENTO
Y SOLIDARIDAD
Andras Uthoff
Oficial a cargo
División de Desarrollo Social
TRIGÉSIMA NOVENA REUNIÓN DE LA MESA DIRECTIVA
DE LA CONFERENCIA REGIONAL SOBRE LA MUJER DE
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
MÉXICO, D.F. 11 y 12 de mayo de 2006