Download Componentes Centrales de un Sistema de Protección Social

Gobierno de Chile
Ministerio de Planificación
División Social
Departamento de Estudios
Componentes Centrales de un
Sistema de Protección Social Sustentable:
El Nuevo Escenario Social en Chile
Diciembre 2005
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
El presente documento ha sido elaborado por un conjunto multidisciplinario de profesionales de la División Social.
Este equipo de trabajo fue coordinado por el sociólogo Rodrigo Alarcón S., y cuenta con la participación de los
profesionales Alvaro Krause S., Rodrigo Montero P., Mariano Rosenzvaig H., Patricio Ríos S., María Angélica
Lecaros H., José Cárdenas P., Alejandra Barrueto, Hernán Núñez, con el apoyo adicional de Mauricio Orellana
(alumno en práctica) y Oxana Gutiérrez (tesista). El documento tiene por objetivo entregar una mirada con
perspectiva histórica del fenómeno de la protección social, recorrer las principales orientaciones conceptuales y
describir el avance de este tipo de sistema en la realidad nacional. Este documento se basa en la sistematización de
diversos trabajos que han realizado sobre el tema de la protección social, tanto autores como instituciones
nacionales e internacionales. Finalmente este documento pretende ser una invitación para continuar la discusión,
análisis y estudios sobre el tema, entendiendo que no es un espacio cerrado sino un campo abierto a la diversidad
de miradas y acciones.
Departamento de Estudios – División Social - MIDEPLAN
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
EQUIPO DE PROFESIONALES
RODRIGO ALARCÓN SOTO (Coordinador equipo): Sociólogo, Doctor (c) en Sociología en la Universidad de
Barcelona, España. Se ha desempeñado como Encargado Nacional del Sistema de Estratificación Socioeconómica
CAS en el Departamento de Información Social, División Social de MIDEPLAN, y actualmente trabaja en el
Departamento de Estudios en el análisis de sistemas de protección y bienestar social a nivel comparativo
internacional y en el análisis de la política social nacional.
RODRIGO MONTERO PÉREZ: Economista a cargo de la Evaluación de Impacto del Sistema de Protección Social
Chile Solidario llevada a cabo por el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN). Magíster en Economía de la
Universidad de Chile. Sus áreas de desarrollo profesional han sido los temas relacionados con la evaluación de
impacto, los mercados laborales, pobreza y desigualdad.
MARIANO ALEJANDRO ROSENZVAIG: Investigador de la Unidad de Subsidios de la División Social del Ministerio
de Planificación - MIDEPLAN. Sociólogo, Pontifica Universidad Católica de Chile, mención en Políticas Públicas y
Comunicación Social.
PATRICIO RIOS SEGOVIA: Magíster en Literatura, Arizona, investigador en las áreas de políticas sociales, cultura y
envejecimiento (gerontología social), docente en la Universidad de Chile y ARCIS, profesional del Departamento de
Estudios, ex-Jefe del Departamento de Inclusión Social de de la División Social de MIDEPLAN.
MARÍA ANGÉLICA LECAROS: Analista de Políticas Sociales, experta en áreas de pobreza, género y familia.
División Social Ministerio de Planificación, Analista Social en temas de Protección Social y Estrategias de
Intervención para la Superación de la Pobreza. Trabajadora Social, Universidad Complutense de Madrid, España –
Asistente Social, Universidad de Chile.
ALVARO KRAUSE SALAZAR: Ingeniero comercial. Se ha desempeñado en el Ministerio de Educación, el Instituto
Nacional de Estadísticas y el Programa Chile Califica en temas vinculados con el mercado del trabajo, indicadotes
educacionales, sistemas de información y políticas sociales. Actualmente, se desempeña como miembro del Comité
Asesor del Gabinete de la Ministra de Planificación.
HERNÁN NÚÑEZ CASTRO: Analista del Departamento de Estudios de la División Social de MIDEPLAN. Licenciado
en Historia y Administrador Público, especializado en análisis, diseño y evaluación de programas y políticas sociales,
en particular aquellas vinculadas a la erradicación de la pobreza. Experiencia en estudios de intervenciones
innovativas en pobreza, con énfasis en enfoques inclusivos y enfoque de derechos.
JOSÉ CARDENAS PÉREZ: Ingeniero Comercial, Magíster (c) Desarrollo Económico de la Universidad de Chile. Con
experiencia laboral en la evaluación y conducción de equipos de trabajo para la gestión de Programas de
Capacitación Laboral (SENCE). Actualmente trabaja como investigador en el Departamento de Estudios de la
División Social de MIDEPLAN en temáticas asociadas a la protección social. A partir del año 2002 trabajó en la
implementación del Sistema de Protección Social Chile Solidario.
ALEJANDRA BARRUETO ALVARADO: Profesional de la División Social, Magíster en Políticas Sociales y
Desarrollo Local. Participa en la Secretaría Ejecutiva de Infancia específicamente en la relación formal de la
Sociedad Civil con el Consejo de Ministros para la Infancia, especialista en el tema participación, control ciudadano y
en la coordinación entre Gobierno y organismos de la sociedad civil.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Índice
I.- Sentido del documento ..................................................................................................................................................................6
II.- Introducción.................................................................................................................................................................................10
III.- La preocupación por el bienestar y la protección social ............................................................................................................13
a.- Modernidad, desarrollo social y bienestar social ....................................................................................................................14
i).- Características del modelo de bienestar tradicional.........................................................................................................17
ii).- Crisis del modelo tradicional............................................................................................................................................20
iii).- La nueva mirada de los regímenes de bienestar social..................................................................................................23
iv).- Ajustes actuales de los regímenes de bienestar social ..................................................................................................26
b.- Los hitos de la discusión sobre el bienestar social .................................................................................................................27
IV.- El Estado de bienestar y protección social en Europa: nuevos contextos y desafíos...............................................................37
a.- Característica y estructura de gasto del modelo de bienestar europeo..................................................................................37
b.- Protección social en Europa y los nuevos contextos del manejo económico .........................................................................40
c.- Principios que sustentan el modelo de la Europa social .........................................................................................................42
V.- La configuración de los sistemas de protección social en la región latinoamericana.................................................................44
a.- Desde la seguridad social a la noción de protección social....................................................................................................45
b.- La diferencia entre la seguridad social y protección social en la región .................................................................................46
c.- La adecuación de la seguridad social en la región .................................................................................................................48
d.- El momento actual de la crisis de la seguridad social.............................................................................................................50
VI.- Marco conceptual de la protección social..................................................................................................................................52
a.- Conceptos relevantes que sustentan la noción de protección social......................................................................................54
i).- La importancia del concepto de seguridad humana.........................................................................................................55
ii).- La centralidad de los principios de igualdad y equidad ...................................................................................................57
iii).- El concepto de logros bienestar social y su relación con la política social .....................................................................59
iv).- La vulnerabilidad y exclusión como referentes de la protección social ..........................................................................66
b.- El enfoque del manejo social del riesgo..................................................................................................................................70
i).- Manejo del riesgo y el contexto actual. ............................................................................................................................72
ii).- Aspectos conceptuales del manejo del riesgo.................................................................................................................73
c.- La noción de ciclo de vida en la protección social ..................................................................................................................75
d.- Principales actores y su función en la protección social .........................................................................................................79
e.- La relevancia de la política social como coordinador de actores............................................................................................82
VII.- La protección social en Chile: principales características y logros sociales.............................................................................85
a.- Orígenes y evolución de la seguridad social en Chile.............................................................................................................85
b.- Principios orientadores de la política social en Chile en los 90 ..............................................................................................92
c.- Características institucionales del sistema de protección social actual ..................................................................................94
d.- Avances sociales del sistema de protección social actual....................................................................................................101
i).- Avances según los Censos de 1992 y 2002...................................................................................................................102
ii).- El fenómeno de la reducción de la pobreza e indigencia ..............................................................................................104
iii).- Avances en empleo y remuneraciones.........................................................................................................................105
iv).- Avances en previsión social..........................................................................................................................................107
v).- Logros en el sector vivienda y habitabilidad..................................................................................................................109
vi).- Avances en el sector salud...........................................................................................................................................112
vii).- Avances en el sector educación ..................................................................................................................................114
viii).- Desarrollo de instituciones y legislación social ...........................................................................................................118
VIII.- Nuevos desafíos del sistema de protección social sustentable.............................................................................................123
a.- Principales nudos críticos del sistema de protección social nacional ...................................................................................124
b.- La dispersión de la oferta programática pública....................................................................................................................125
i).- Caracterización de la oferta programática pública social ...............................................................................................125
c.- La estructura dinámica de la desigualdad, pobreza y movilidad social.................................................................................131
i).- Crecimiento económico, reducción de la desigualdad y pobreza...................................................................................132
ii).- Movilidad social y vulnerabilidad de diversos sectores poblacionales...........................................................................140
iii).- Consideraciones sobre la desigualdad y la movilidad social ........................................................................................143
d.- La complejidad de la familia como actor relevante para la política social.............................................................................145
i).- Qué implica considerar a la familia como actor relevante ..............................................................................................147
ii).- Condiciones estructurales que afectan a la familia........................................................................................................148
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
e.- Las personas en situación de calle como grupo objetivo de la protección social .................................................................151
i).- Principales características de las personas en situación de calle..................................................................................152
ii).- Estrategia para mejorar las condiciones de vida de las PSC ........................................................................................154
f.- La reforma pendiente de la previsión social...........................................................................................................................158
i).- El sistema previsional antiguo ........................................................................................................................................158
ii).- El nuevo sistema previsional .........................................................................................................................................159
iii).- Desafíos y propuestas para el sistema previsional.......................................................................................................160
g.- Avanzar en el enfoque de género en protección social ........................................................................................................162
i).- La mujer y el mercado de trabajo ...................................................................................................................................162
ii).- La mujer y el sistema previsional...................................................................................................................................163
iii).- La incorporación de la mujer en el sistema de salud....................................................................................................164
iv).- Protección de la maternidad .........................................................................................................................................166
h.- La infancia y la necesidad de un sistema de protección integral ..........................................................................................167
i).- Propuesta de un sistema de protección integral para la infancia ...................................................................................168
i.- Estructura y bases presupuestarias de la protección social en Chile ....................................................................................170
i).- La década de los noventa y el logro de políticas sociales sustentables.........................................................................171
ii).- Los ingresos y gastos públicos......................................................................................................................................173
iii).- La estructura funcional del gasto social........................................................................................................................175
iv).- Proyecciones financieras para la sustentabilidad del gasto social ...............................................................................178
v).- Alternativas de financiamiento de la protección social en Chile ....................................................................................179
IX.- Orientaciones para el diseño operativo del sistema de protección social ...............................................................................181
a.- La autoridad social como institucionalidad básica ................................................................................................................183
b.- Factores institucionales de primer orden ..............................................................................................................................186
i).- El control ciudadano y su rol en la protección social......................................................................................................187
c.- Factores institucionales de segundo orden...........................................................................................................................190
d.- Análisis de los aspectos institucionales generales ...............................................................................................................192
e.- Desarrollo e identificación de las intervenciones de protección relevantes ..........................................................................193
i).- Orientaciones para identificar las intervenciones más relevantes de protección social.................................................194
ii).- La utilidad del establecimiento de mínimos sociales .....................................................................................................195
X.- Comentarios finales ..................................................................................................................................................................198
Bibliografía .....................................................................................................................................................................................200
ANEXOS ........................................................................................................................................................................................210
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
‘El desarrollo exige la eliminación de las principales fuentes de
privación de libertad: la pobreza y la tiranía, la escasez de
oportunidades económicas y las privaciones sociales
sistemáticas, el abandono en que pueden encontrarse los
servicios públicos y la intolerancia o el exceso de intervención
de los Estados represivos. A pesar de que la opulencia
mundial ha experimentado un aumento sin precedentes, el
mundo contemporáneo niega libertades básicas a un inmenso
número de personas, quizás incluso a la mayoría’.
(Amartya Sen - Desarrollo y Libertad)
I.- Sentido del documento
El documento que aquí se presenta, es parte de un esfuerzo de un grupo de profesionales de la División Social del
Ministerio de Planificación, por aportar a la discusión sobre el avance en la construcción de un sistema de protección
social sustentable y que haga sentido de la nueva realidad socioeconómica nacional. Este esfuerzo comenzó a fines
del año 2004, producto del Proyecto de Asistencia Técnica del Banco Mundial al Sistema Chile Solidario, sistema
que como se sabe, se articula como un sistema de protección social para familias en extrema pobreza. Sin embargo,
los alcances de este documento pretende ir un poco más allá que la discusión sobre pobreza (extrema) y protección
social: el problema no está tanto en la definición de la población objetivo a la cual cubrir, sino en el sentido y
estructura general del sistema. Por ello, este documento no se interesa por desarrollar un análisis del Sistema Chile
Solidario, sistema que por cierto ya tiene una estructura específica de evaluación, seguimiento y monitoreo de sus
procesos y avances.
Sin embargo, es importante reconocer y destacar que los procesos previos y el accionar cotidiano del ‘Chile
Solidario’ ha instalado en la agenda pública el tema de la protección social como un área prioritaria a desarrollar a
futuro, en el contexto de un país que si bien ha logrado avances socioeconómicos aún presenta desafíos en el área
de cobertura, calidad de prestaciones sociales, como también, presenta un ‘desafío país’ en el tema de la
desigualdad y inequidad: un sistema de protección social no puede obviar el fin último de asegurar condiciones de
vida adecuadas para todos sus ciudadanos. Desde un punto de vista ético, la protección es más que un resguardo
frente a la adversidad o el riesgo, el concepto implica tener un sentido y responsabilidad social, sustentado en el
principio de la solidaridad, en la promoción y el desarrollo de las capacidades individuales y en la libertad del
ciudadano en el curso de su ciclo vital.
Por ello, el tema de la protección social no es simplemente una moda conceptual del círculos políticos, académico, o
intelectuales, por el contrario, el fenómeno de la protección social es un llamado a reflexionar cómo queremos
construir las bases sociales, qué tipo de nuevas ayudas se requieren, cuáles son los potenciales nuevos actores y
grupos objetivos, cuáles son los mecanismos adecuados de intervención y tratamiento, cuántos actores están
estructurando la red de protección social nacional, qué contenido le queremos dar al sistema y por último y no menos
importante, qué mirada y rol ciudadano desarrolla el sistema.
La respuesta a estas líneas problemáticas no es sencilla, ni de corto plazo. En los últimos 15 años, Chile ha visto
mejorar los valores de los indicadores socioeconómicos, ellos entregan una mirada positiva y prometedora del
desarrollo socioeconómico. Sin embargo, son datos duros y fríos, distantes de la realidad y necesidades cotidianas
de los ciudadanos con rostro e historias de vida. Es loable bajar la pobreza de un 38,6 en 1990 a un 18,8 en el año
2003, pero es insatisfactorio que aún permanezcan brechas importantes en educación, ingresos y acceso a salud.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Las políticas desarrolladas con el retorno a la democracia en 1990 se sustentaban en resolver la herencia de
desigualdades del modelo autoritario anterior (intervenciones de primer orden: grupos vulnerables). Sin embargo, a
fines de los 90 se hizo cada vez más necesario, realizar innovaciones programáticas de segundo orden (inversión y
promoción social). Es por ello que la noción de protección social adquiere un gran impulso, ampliando la mirada de
políticas contra la exclusión y pobreza hacia intervenciones más universales e integradoras. El contenido de este
tránsito se sustenta en que solo la solidaridad permite el recate y valorización de la identidad y el respeto hacia el
otro; solo la equidad asegura el libre desarrollo de las capacidades individuales, no se justifican las diferencias de
cuna, la adscripción fatalista a una condición de exclusión; solo el avance y ampliación de derechos asegura la
justicia social y solo un pacto social por el desarrollo puede asegurar la integración y cohesión social.
De tal forma, el presente documento entra en el desarrollo del problema con el fin de generar un espacio de
reflexión, un aporte a la discusión y análisis sobre el fenómeno de la protección social. Ello con el objetivo de dar
luces, desde el aprendizaje de lo ya realizado, para el diseño y desarrollo en Chile de un sistema de protección social
más amplio y extensivo a otros grupos sociales aún no cubiertos o incluidos por el sistema actual, sea este el
sistema Chile Solidario, la red de protección existente o por la seguridad social. De esta manera, cabe exponer
cuales son los alcances y las limitaciones del presente documento.
La pregunta central a indagar es de qué manera, con qué elementos, desde qué supuestos es dable instalar en Chile
un sistema de protección social que le permita a individuos, familias, comunidades o grupos prevenir, mitigar o
superar la ocurrencia de episodios vitales que ponen en riesgo el bienestar social de los mismos. Para dar respuesta
a tales cuestiones, el documento se estructura desde una mirada generalista o teórica si se quiere, hacia aspectos
más específicos y prácticos por otro.
Un primer aspecto a desarrollar, es la invitación a comprender el fenómeno del bienestar y protección social como un
elemento central de un proceso mayor, como es la modernidad. Ello porque el desarrollo social, político, económico y
cultural no son fenómenos aislados e inconexos, por el contrario, la interrelación entre cada uno de estos
(sub)sistemas permite el desarrollo del avance de lo que se ha llamado como la ‘ciudadanía social’, que no es otra
cosa que la continua y cada vez más importante organización de las demandas de seguridad, derechos, protección y
bienestar social por parte de los ciudadanos. Por ello el capítulo tres aborda esta temática, incluyendo en el análisis,
el proceso de transformación del Estado de bienestar y de sus modelos de actuación (desde el modelo tradicional a
los regímenes de bienestar social), como un proceso característico de la modernidad y bajo un carácter reflexivo en
el cual, uno de los aspectos primordiales ha sido la concepción e importancia del análisis de los riesgos: el bienestar
y el mundo de vida cotidiano de los sujetos se ve tensionado por continuos riesgos internos y externos, que el
sistema social enfrenta y que difícilmente puede controlar.
El cuarto capítulo se preocupa por ejemplificar y describir el desarrollo de los regimenes de bienestar social en
Europa, con el fin de entregar aspectos de contexto político-institucional del desarrollo y avance en protección social.
Bien es sabido que la influencia ejercida por estos países en la región no solo es de tipo económica, sino que han
inspirado desde el período de la Conquista, procesos de reformas del Estado, sistema político, reformas económicas,
desarrollo de políticas culturales, entre otras. La experiencia europea de implementación y desarrollo de regímenes
de bienestar social señala un camino en base a un conjunto de principios y acciones de intervención, pero también
demuestra la complejidad de sostener sistemas de protección extensivos y presupuestariamente sustentables.
El quinto capítulo realiza el mismo ejercicio anterior pero a nivel regional: Latinoamérica. Sin embargo, lo distintivo
del caso latinoamericano es su relativo abandono del Estado de bienestar como factor coadyuvante del desarrollo
social, ya sea producto de las reformas estructurales implementadas en las décadas de los 70 y 80 (gobiernos
autoritarios de corte populista o neoliberal). A la vez, otro rasgo distintivo es que la región presenta una de las
estructuras sociales más desiguales y pobres del planeta, constituyéndose como un espacio ideal para el desarrollo
de mecanismos de protección social, pero que sin embargo, se ha visto dificultado por problemas de orden políticos,
económico y de gobernabilidad institucional. Una forma de atender las demandas sociales en la región fue la
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
implementación de seguros sociales1 antes que sistemas de protección social, debido a la centralidad del trabajo
como mecanismo de acceso a prestaciones y servicios sociales. A modo de complemento, se presenta en esta
sección las principales transformaciones en la seguridad social regional: reformas en los seguros tradicionales,
ampliación de la asistencia social y la aparición de redes mínimas de protección, como estadio anterior al desarrollo
de sistemas de protección social más extensivos.
El capítulo sexto intenta dar cuenta de la prolífica elaboración de definiciones conceptuales sobre protección social.
Es interesante la propuesta de definición realizada por un conjunto de profesionales de la División Social de
MIDEPLAN, puesto que permite entender el sistema de protección social como un elemento determinante de las
estructuras de oportunidades. A la vez, se entregan un conjunto de principios que sustentan yo complementan la
noción de protección social: seguridad humana, las nociones de equidad e igualdad, la mirada de logros de bienestar
y desarrollo de capacidades, vulnerabilidad y exclusión y el enfoque del manejo del riesgo como marco general
(prevención, mitigación y superación), complementado por la visión de ciclo de vida. Finalmente, el capítulo entrega
un análisis de los principales actores involucrados en la protección social, ampliando la visión tradicional sobre el rol
central del Estado, a actores como la familia, le sector privado y las organizaciones de la sociedad civil.
El caso chileno de la construcción de mecanismos de protección social es desarrollado en el capítulo séptimo. Aquí
el acento está dado en explorar cuáles son los elementos que va adquiriendo la institucionalidad política de nuestro
país para garantizar el aseguramiento y la protección de los individuos, hogares, familias y comunidades. Este punto
mantiene un correlato con los cambios que deben darse para poder integrar este nuevo enfoque en todas las
dimensiones de la política social del Estado, lo que involucra también el análisis de los esfuerzos específicos de
coordinación para la implementación de las políticas de protección social. Por otra parte, tampoco pueden dejarse de
lado las estrategias llevadas a cabo por la sociedad civil y por los organismos independientes en este tema.
Esta sección parte con una revisión histórica de los avances en seguridad social, para luego entrar en la definición
de los actuales principios de la política social actual, comprendiendo que es a partir de esta nueva mirada en política
social que se instala la necesidad de ampliar los mecanismos de protección social al ciudadano común en base a un
cuerpo de derechos mínimos. En este sentido, lo central de este capítulo constituye la reflexión realizada sobre los
avances institucionales realizados durante los últimos 15 años y las principales lecciones aprendidas durante este
período: con el retorno a la democracia se observa un gran ‘acuerdo social’ sobre la necesidad de ampliar los
mecanismo de protección a sectores sociales más amplios y que cada vez más presentan necesidades complejas y
dinámicas.
El capítulo octavo constituye el núcleo importante del documento, puesto que en esta sección se hace una reflexión
sobre el nuevo escenario político, económico y social que implicaría ciertos ajustes o modificaciones en el sistema de
protección social nacional. Para ello se identifican un conjunto de ‘nuevos desafíos’ que debe enfrentar el sistema.
En este sentido, se desarrolla un análisis de la oferta programática existente y de los acentos de protección que ella
sostiene; también se realiza un interesante ejercicio de análisis prospectivo en base a la relación dada entre
crecimiento económico, reducción de la desigualdad y disminución de la pobreza. Este ejercicio se enmarca dentro
del los Objetivos de Desarrollo del Milenio, específicamente en el Objetivo 1 – Meta 1 ‘reducción de la extrema
pobreza al año 2015’. Este ejercicio se complementa con un acabado análisis de la movilidad social en Chile, tema
emergente en el quehacer social, donde se plantea una mirada más amplia de la estructura de movilidad social y los
aspectos que caracterizan la matriz de movilidad nacional, y que debería ser un factor a abordar por el sistema de
protección, para asegurar una estructura de oportunidades equitativamente distribuidas en la sociedad.
Esta noción de estructura de oportunidades involucra comprender el fenómeno de la pobreza tanto en su forma
dinámica y longitudinal, pero también asumiendo que existente una complejidad de factores (activos) que impactan
en las condiciones de vulnerabilidad social. Por otro lado, este capítulo presenta también a dos nuevos actores que
Este concepto corresponde al antecedente más cercano del actual desarrollo de la protección social. En cierta medida, la protección social es la actualización
de la seguridad social, tomando algunos elementos y redefiniendo en gran parte el enfoque específico con que enfrenta los problemas actuales.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
cumplen un rol importante en la protección ya sea como grupo objetivo o grupo de apoyo: las personas en situación
de calle y la infancia por un lado, y la familia por otro. También se realiza un análisis sobre el sistema previsional y la
discusión desarrollada entorno a la reforma del sistema y la relación dada entre la mujer y el acceso al mercado del
trabajo. Ambos aspectos hoy han cobrado relevancia central en la discusión, no solo de los actores políticos y
sociales, sino en las políticas públicas mismas, en la medida que la reflexión apunta a cómo mejorar las condiciones
de vida de quienes hoy se están jubilando y de aquellas mujeres que siendo parte de la fuerza laboral, no pueden
emplearse satisfactoriamente.
Finalmente se aborda la estrategia nacional de política fiscal sustentable para el desarrollo y ampliación de la
protección social nacional. Un aspecto central para la sustentabilidad de un sistema de protección social en el
escenario actual nacional, hace relación a la mirada presupuestaria y de política fiscal. Para ello se desarrolla en el
seto capítulo, aquellos aspectos explicativos de los éxitos obtenidos hasta ahora en términos de financiamiento y
política presupuestaria, planteando la necesidad de continuar con el ejercicio de ‘balance estructural’ y de ‘políticas
contracíclicas’.
Por último, el capítulo noveno pone el acento en el análisis de las condiciones de sustentación del sistema en
términos del escenario político y de gobernabilidad, donde la relevancia de la autoridad social, la participación y
control ciudadano cobran un sentido especial dentro del marco de un sistema democrático deliberativo, es decir,
dentro de un marco de gobernabilidad que se sustenta en la participación ciudadana y en la promoción de derechos
positivos.
Los puntos desarrollados en el documento pretenden dar cuenta de actual discusión acerca del enfoque de la
protección social, la cual se está desarrollando en múltiples espacios y sobre diversas dimensiones, tanto teóricas
como operativas, y que fundamentan su inclusión e implementación a nivel de política pública. En este sentido, el
objetivo central del documento es precisamente dar cuenta de este debate, realizando una sistematización de la
información reciente que se ha estado generando entorno al tema, e identificar un conjunto de desafíos que hoy
presenta la sociedad chilena en relación al mejoramiento de la calidad de vida de sus ciudadanos y el rol que le
compete a un sistema de protección social sustentable.
Finalmente, la discusión se centra en un conjunto de aspectos que se debería considerar para la implementación de
un sistema de protección social según las características de nuestro desarrollo político, económico y social. Estos
aspectos deben ser asumidas como una invitación a continuar preguntándose sobre la protección social, sobre
¿cómo constituir un sistema coherente?, ¿cuál es el contenido de bienestar que lo resuelve?, ¿es necesario renovar
el criterio de bienestar en la política social?, ¿es factible redefinir el concepto de bienestar frente a este fenómeno
nuevo?, ¿qué rol le compete al Estado, como ente integrador y dotador de sentido, frente a la renovación de la idea
de bienestar?. En fin, la pregunta intenta estimular la discusión sobre el problema del bienestar y como este en su
redefinición puede hacerse cargo de la dinámica de las nuevas necesidades social que parece caracterizar a la
sociedad chilena en los últimos 15 años. Por lo tanto, este documento debe ser visto como una invitación a seguir
ahondando en temas tan relevantes como el bienestar social.
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II.- Introducción
La política social2 en general y el avance en formas de ‘protección social’ en particular, como instrumentos de
intervención por parte del Estado frente a un conjunto de factores de riesgo y de exclusión social, se han consolidado
como uno de los hitos primordiales del desarrollo socioeconómico de la sociedad chilena puesto que han contribuido
al proceso de estructuración social nacional: los movimientos sociales de principios de siglo y la instauración de
mecanismos de ‘seguro social’ son una muestra de ello. En general, los sistemas de protección social se fundan en
un proceso histórico a partir del cual se observan continuas modificaciones en base a diagnósticos de la estructura
social y de las desigualdades observadas. Esta capacidad dinámica ha caracterizado la constitución del sistema de
protección social, el cual ha recorrido un camino cruzado por las diversas visiones o posiciones que se tenga del rol
del Estado, de la estructura de recursos, de las nuevas problemáticas sociales y de las decisiones político
institucionales que lo sustentan.
Esta situación se instala como una especie de ‘lección aprendida’: un sistema de protección social debe asumir una
mirada dinámica en su desarrollo, asumiendo las nuevas complejidades de la estructura de inequidad, desigualdad,
vulnerabilidad y riesgos sociales, modificando e incluyendo nuevos actores sociales como también ampliando su
mirada de la población objetivo. Es vital poder desarrollar una capacidad de aprendizaje y adaptabilidad tanto a nivel
de las estrategias de intervención social, como de los modelos de gestión asociados y de la renovación o
actualización de la oferta de prestaciones sociales y de reorientar la población objetivo a la cual pretende centrar su
atención de protección.
La discusión a nivel internacional demuestra cada día más la necesidad de contar con sistemas de protección social
consistentes y coherentes con las necesidades y realidades nacionales, sobre todo hoy, bajo una creciente
interdependencia a nivel global. En este sentido, la discusión y crítica de la política social y si se quiere, de los
Estados de bienestar, ha estado marcada principalmente por factores como:
- el fin del consenso keynesiano y el rol económico asumido por parte del Estado.
- los efectos perversos atribuidos a la política social y los altos costos asociados al financiamiento del Estado de
bienestar.
- los fallos del Estado tanto en el diagnóstico social como en un conjunto de actuaciones estratégicas.
- el cambio demográfico basado en el envejecimiento de la población, baja natalidad y reducción de la población
activa.
- la globalización y vulnerabilidad de las economías nacionales.
- aparición de nuevos factores de exclusión social.
- los fallos del mercado y los cambios del funcionamiento del mercado de trabajo.
- debilitamiento del efecto de legitimación y pérdida de lealtad de masas.
- cambio de los patrones y estructuras familiares, potenciado en cierta medida por la creciente incorporación de la
mujer al mercado laboral.
A la vez, actualmente se anexan a este conjunto de factores, una revisión de la incorporación de actores no
tradicionales, distintos al Estado, para la implementación y extensión de estrategias de mejoramiento del bienestar
social, a saber:
- el rol asumido por el mercado, de gran importancia a nivel nacional en el área previsional, salud y educación,
ubicando a Chile dentro de los países que mayor avance han logrado en la privatización (mercantilización) de
servicios de bienestar.
- la sociedad civil y la participación ciudadana, como espacio de intermediación y desarrollo de ‘derechos
ciudadanos’.
Como primera definición general de política social, se la puede entender “como el conjunto de medidas e intervenciones que se impulsan desde el Estado, que
tienen como objetivo mejorar la calidad de vida de la población y lograr crecientes niveles de integración social, habilitando a los grupos socialmente excluidos,
en las diversas dimensiones en que se expresa su exclusión (económica, política, territorial y sociocultural). La Política encuentra su expresión concreta en
programas y éstos, a su vez, en proyectos” (MIDEPLAN, 2000b, p. 7).
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
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la familia, como una institución social primaria, la cual no se ve inmune a fenómenos de tensión y vulnerabilidad,
generando estrategias de (auto)protección, espacio a la vez donde se conjugan un cúmulo de demandas y
necesidades diversas.
Todos estos elementos han elevado la discusión actual sobre política social, sistemas de protección y las estrategias
de intervención por parte de los Estados, a desarrollar un nuevo concepto que de alguna forma busca readecuar la
definición de mejoramiento de las condiciones de vida, cohesión social o cualquier forma de riesgo de exclusión
social extensivo a la población en general. Este nuevo concepto es el de régimen de bienestar social, entendido no
solo bajo el modelo tradicional Estado-céntrico y burocrático, sino mas bien, fundado en la necesaria conjunción y
corresponsabilidad de diversos actores en la intervención social: el Estado de bienestar es una de las partes
constituyentes de los regímenes de bienestar social pero no la única, existen por cierto otros actores relevantes,
generalmente identificados por las políticas públicas3, tales como: el mercado, la sociedad civil y la familia.
Según esta perspectiva, los principales problemas o crisis que enfrentan hoy los diversos regímenes de bienestar
son:
- el Estado no es el único proveedor de bienestar social. Se han consolidado nuevos actores como son las
instituciones privadas (principalmente en salud, educación y previsión social), las organizaciones sin fines de
lucro (ONG, fundaciones, organizaciones comunitarias, iglesias, etc.), y las estructuras doméstico-familiares
como unidades de provisión de bienestar y redes de apoyo. Cada uno de estos ámbitos ha logrado un desarrollo
institucional diverso en el sentido de sus capacidades de actuación, estructuras organizativas, bases
presupuestarias, grado de coordinación y definición de planes de acción frente al tema social.
- el debate tradicional se ha centrado excesivamente en el actor Estado. La principal crisis de la lucha contra la
pobreza y la exclusión estriba en la interacción entre las múltiples partes que forman los «regímenes» del
bienestar contemporáneos: los mercados de trabajo, la familia, y como un actor relevante, el Estado del
bienestar.
- la crisis de los regímenes del bienestar contemporáneos radica en la disyuntiva entre la actual construcción
institucional (capacidad de abrirse a nuevos actores) y el cambio exógeno (presiones producto de la
globalización).
- los nacientes riesgos de la sociedad (post)industrial provienen principalmente de la revolución que se está
desarrollando tanto en los mercados de trabajo (terciarización) como en las familias.
Dentro de este diagnóstico, una hipótesis clave para entender el nuevo escenario de análisis de los sistemas de
protección social es que la esfera familiar (como unidad económica, de redes de apoyo, de solidaridad, etc.) es el
lugar central para cualquier resolución de los principales dilemas postindustriales, y acaso, el más importante
«fundamento social» de las economías postindustriales. Es en este sentido, que al analizar la nueva literatura sobre
protección social, se observa un reposicionamiento del tema de la familia como un actor relevante para la
construcción de bienestar social dentro de un sistema económico que plantea una readecuación de las estrategias
de protección y bienestar social. Como se verá más adelante, la noción de sociedades postindustriales cumple un rol
explicativo del por qué hoy la promoción de sistema de protección social se hace cada vez más dificultosa y
compleja.
En el caso chileno, el proceso de desarrollo y modernización y sus efectos en el bienestar social no se ha visto ajeno
a estos problemas, mas aún, el proyecto modernizador en Chile ha producido continuas polémicas sobre el ‘tipo de
modelo de desarrollo’ a implementar. Esta discusión divide las posiciones académico-políticas, económicas y
sociales en visiones que cruzan el espectro político nacional. La ya conocida dicotomía entre las posiciones
«autoflagelantes» y «autocomplacientes» ha sido un ejemplo de ello, y que como bien describen sus nombres,
caracterizan por un lado, a aquellos que consideran que los logros obtenidos durante los años de gobierno
democrático no han permitido un mejoramiento del bienestar social sino por el contrario, un aumento creciente del
Según Eugenio Lahera “las políticas públicas son cursos de acción o flujos de información relativos a un objetivo público. Estos son desarrollados por el sector
público con la frecuente participación de la comunidad o el sector privado. Las políticas pueden incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos,
así como aspectos institucionales” (Lahera, 2000).
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
malestar social y, por el otro, se encuentra el sector que considera que se ha logrado una respuesta, si bien no total,
si lo suficientemente adecuada para el mejoramiento del bienestar social.
En el plano de las percepciones y valoraciones de las personas, muchos estudios han demostrado que el proceso de
modernización y desarrollo nacional en los últimos años ha presentado aspectos complejos que aún la ciudadanía no
logra asimilar (el Informe PNUD 1998 es un ejemplo claro de ello): a nivel de las valoraciones individuales se ha
observado una combinación entre una valoración positiva y consistente del desarrollo económico, político y social
pero acompañada de un aumento importante en los niveles de inseguridad, incertidumbre e insatisfacción social en
relación a los aspectos mas relevantes de la vida cotidiana de las personas: empleo, salud, educación seguridad
ciudadana entre otros.
A la vez, en términos institucionales, el Estado ha vivido un creciente proceso de modernización y redemocratización
de las relaciones de poder, ya sea por medio de la descentralización, desconcentración y la búsqueda de eficiencia
administrativa, como por la implementación de políticas sectoriales en salud y educación que han logrado mejorar los
resultados de los indicadores tradicionales. En definitiva, la década de los 90 es una década de reformas sociales,
políticas y económicas que buscan en gran medida la integración y cohesión social tan deteriorada a fines de los 80.
Los aspectos anteriores permiten ubicar la discusión sobre la constitución de un sistema de protección social
sustentable en un plano mayor, en un plano de «desafío de país». Hoy más que nunca se observa la necesidad de
realizar una reflexión sobre la relación óptima entre crecimiento económico, empleo, cohesión social y estructura
familiar. Sin embargo, el desarrollo de sistemas de protección social, tanto en Chile como en el resto de los países
de la región, parece mostrar una situación preocupante: si bien han logrado éxitos relativos en la lucha contra la
pobreza con respecto a décadas pasadas, aún no logra una respuesta consistente y sustentable frente a la exclusión
y riesgos sociales.
Esto principalmente se debe a que “el desarrollo y las políticas sociales en América Latina y el Caribe no han llevado
a un Estado de bienestar, pues no se han alcanzado los niveles esperados de universalidad, solidaridad, eficiencia e
integralidad. Los desafíos del futuro exigen, por lo tanto, una política social más integrada, capaz de conjugar los
principios de universalidad, solidaridad y eficiencia, articulada con las exigencias y posibilidades del desarrollo
económico, y que supere a la vez la centralidad estatal. La integralidad de la política social enfrenta conflictos entre
lo deseable y lo posible, entre objetivos sociales y económicos, entre prioridades ínter temporales, y entre óptimos
sociales y eficiencia microeconómica. Esto hace que la política social sea un asunto esencial y simultáneamente
político y económico. Además del compromiso prioritario con los sectores más desfavorecidos, la política social
apunta al objetivo más amplio de construir sociedades más cohesionadas y equitativas, así como con mayor
confianza colectiva en el futuro” (CEPAL, 2000a, p. 52).
Como reflejan muchos estudios sociales los miedos, insatisfacciones, inseguridades, incertidumbres o malestares no
parecen ser simples desviaciones del buen camino del desarrollo, más bien, son llamados de atención consistentes
que invitan a reflexionar sobre el curso y destino de las políticas de desarrollo y de la estructuración de sistemas de
protección social integrales. Por lo tanto, el sentido del presente documento es hacerse cargo de tal reflexión, a
veces dispersa en las diversas instancias gubernamentales, académicas o de investigación social. La intención es
poder realizar un recorrido en aquellos aspectos en los cuales, si bien se ha avanzado, es necesario mejorar para la
constitución de un sistema de protección social sustentable. Aquí no se presenta receta alguna, más bien es una
invitación a continuar la reflexión sobre qué debemos entender por protección social, cuáles son características
centrales y cuáles son los nuevos desafíos que debe enfrentar.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
III.- La preocupación por el bienestar y la protección social
Comprender el fenómeno del bienestar y protección social como un elemento central de la modernidad, permite
entender el proceso de transformación del Estado y de sus modelos de actuación, como un proceso reflexivo en el
cual uno de los aspectos primordiales ha sido la concepción e importancia del análisis de los riesgos4: el bienestar y
el mundo de vida cotidiano de los sujetos se ve tensionado por continuos riesgos internos y externos, que el sistema
social enfrenta y que difícilmente puede controlar5.
En el caso de América Latina y Chile en particular, el avance de esta discusión se presenta de forma conflictiva en la
constitución y estructuración de modelos de desarrollo socioeconómico que a nivel regional no han tenido mayores
éxitos de integración social, pero que a nivel nacional han demostrado fuertes avances y actualmente enfrentado a
nuevos desafíos. En la región, el avance de la modernidad presenta una combinación de logros y desaciertos dentro
de un marco de fuerte exclusión social y marginación de los beneficios y del bienestar que conlleva la modernidad.
En este sentido, el análisis de los Estados de bienestar, como uno de los actores relevantes en la construcción del
bienestar social, ha producido una diversidad de modelos y tipologías explicativas de las diferentes estrategias de
intervención social por parte de los Estados y de diversos actores que han ido ocupando un lugar en la provisión de
servicios sociales relevantes: la familia, el mercado y las organizaciones de la sociedad civil (tercer sector) entre
otros.
Esta prolífica generación de análisis se sustenta fundamentalmente en el diagnóstico de agotamiento del Estado de
bienestar tradicional, principalmente por el nuevo contexto interno y externo en el cual se desenvuelve: sociedades
postindustriales con un alto componente laboral en el sector servicios y la consecuente preocupación por aspectos
relativos a la productividad y flexibilidad laboral, y por otro, un cuadro internacional de economías globalizadas con el
consecuente desarrollo de nuevos riesgos de exclusión social. Dentro de este cuadro, se ha observado que la época
dorada de crecimiento económico, con pleno empleo y protección social extensiva, ha entrado en una fase de
readecuación. Esto se observa tanto a nivel europeo como regional, básicamente durante el período de
industrialización por sustitución de importaciones (principalmente en el período 1950 - 1975). Un hecho gráfico de
esta necesidad de readecuación, ha sido la evolución del concepto de bienestar social. Desde sus orígenes, esta
4 El carácter reflexivo del proceso se centra en el hecho de que la construcción del bienestar social es un proceso de construcción social e intersubjetivo
(colectivo). Es decir, compartido socialmente pero con diversos acentos (plural) y con diferentes niveles reales de constitución (poder) por parte de por un cúmulo
social, sea este un grupo de presión, una comunidad, estratos sociales o la sociedad en su conjunto. Los principios y orientaciones de esta construcción social
(marco institucional-normativo) se constituyen, por lo tanto, en un análisis de las necesidades consideradas relevantes (reflexivas), dentro de un contexto
socioeconómico dinámico y complejo (riesgo) y sobre el curso y medidas a realizar (practica social) en aras del mejoramiento de las condiciones de vida tanto,
objetiva como subjetiva (bienestar). Sin embargo, siguiendo a U. Beck y A. Giddens es necesario hacer una distinción en el sentido del carácter reflexivo de la
modernidad: el concepto reflexivo no implica reflexión en su sentido primario sino autoconfrontación, ello porque “la transición desde el período industrial de la
modernidad al período de riesgo ocurre de forma no deseada, no percibida y compulsiva, como consecuencia del dinamismo autonomizado de la modernización,
siguiendo la pauta de los efectos colaterales latentes. Prácticamente puede decirse que las constelaciones de la sociedad del riesgo se producen debido a que
las certezas de la sociedad industrial (el consenso para el progreso o la abstracción de los efectos y peligros ecológicos) dominan el pensamiento y las acciones
de personas e instituciones en la sociedad industrial. La sociedad del riesgo no es una opción que se pueda elegir o rechazar en el curso de disputas políticas.
Surge como continuación de procesos de modernización autonomizados que son ciegos y sordos a sus propios efectos y amenazas. De forma cumulativa y
latente, estos procesos producen amenazas que cuestionan y, finalmente, destruyen los fundamentes de la sociedad industrial” (Beck – Giddens – Lash, 1997,
pp. 18-19). Por lo tanto, la reflexividad como autoconfrontación implica una visión crítica de los efectos no deseados (rupturas, quiebres) de la modernidad y el
desarrollo, proceso que impulsa a una readecuación tanto en la distribución de los ‘bienes’ (ingresos, trabajo, seguridad social) como de los ‘males’ (pobreza,
violencia, desempleo, exclusión, entre otros).
5 Con respecto al concepto de sistema social, según el sociólogo alemán Niklas Luhmann “se puede hablar de sistemas sociales siempre que las acciones de
varias personas estén relacionadas entre sí mediante el sentido y constituyen así un entramado delimitable frente a un medio ambiente ajeno. En cuanto surge la
comunicación entre hombres, aparecen sistemas sociales, pues con cada comunicación empieza una historia, que se va diferenciando mediante selecciones
referidas entre sí en la medida en que sólo realiza algunas de las muchas posibilidades disponibles” (Navas, 1989, p. 142). Para este autor, la sociedad es el
sistema social que comprende todas las acciones comunicativas efectivamente alcanzables: la comunicación es la operación básica y parte esencial del sistema
social. La sociedad no es la suma de las interacciones y de las organizaciones, sino que es un sistema de un orden superior y distinto: “la sociedad es el sistema
social cuya estructura regula las ultimas y fundamentales reducciones, con las que los demás sistemas sociales pueden conectar. La sociedad transforma
complejidad indeterminada en complejidad determinada o, al menos, determinable para otros sistemas. De esta forma, garantiza a los demás sistemas un medio
ambiente domesticado de menor complejidad, un medio ambiente en el que la arbitrariedad de lo posible ha sido ya excluida y que plantea, por tanto, a las
estructuras sistémicas exigencias menores” (Navas, 1989, p. 149).
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
idea ha estado asociada a la intervención y monopolio por parte del Estado sobre la necesidad de corregir las
desviaciones no deseadas del proceso de desarrollo socioeconómico de las sociedades modernas.
Sin embargo, como se verá a continuación, la noción de bienestar social plasmada en la acción concreta de las
políticas públicas, no ha sido ajena al desarrollo de fenómenos político-institucionales, sociales y económicos e
incluso culturales. En este sentido, el caso chileno demuestra como en cerca de 30 años la mirada del bienestar
social y el rol del Estado y otros actores, ha ido modificándose desde una perspectiva ‘universalista estratificada’6
característica hasta los años 70, a una mirada más bien ‘residual excluyente’, característica de los años 80, período
en el cual se realizaron un conjunto de reformas estructurales de corte monetarista – neoliberal. Finalmente, el
retorno a la democracia en los años 90 se transforma en un hito para la relación dada entre el rol del Estado, la
visión de bienestar social y las estrategias de intervención pública concreta, este período es conocido como el
modelo de ‘crecimiento con equidad’. A continuación se entrega una descripción de los principales acentos
desarrollados en el tránsito conceptual del bienestar social y su relación con el fenómeno de la modernidad y
desarrollo social, a partir de las modificaciones observadas en los modelos tradicionales de los Estado de bienestar,
para cerrar esta sección con una caracterización de la actual discusión sobre los regímenes de bienestar social y sus
principales áreas de desarrollo.
a.- Modernidad, desarrollo social y bienestar social
Si bien los fines del documento no son realizar un análisis histórico de las estructuras de bienestar y protección
social, si se considera relevante poder contextualizar de dónde parte esta discusión. Para ello es necesario hacer
sentido de la literatura existente sobre el tema y que está incorporada en este documento. Gran parte de los análisis
del tema de bienestar, protección o desarrollo social asume que el fenómeno de avance de lo que se ha llamado
como la ‘ciudadanía social’, que no es otra cosa que la continua y cada vez más importante organización de las
demandas de seguridad, derechos, protección y bienestar social por parte de los ciudadanos, no puede ser
comprendido si no incluido en un fenómeno mayor como es el proceso de modernización y desarrollo
socioeconómico, fenómeno que permite entender la lógica y secuencia de una relación problemática.
Una mirada desde la teoría de la modernidad7 puede dar luces sobre el lado de la balanza en la cual se ha puesto
mayor énfasis en relación al problema del bienestar social. Si se sigue la discusión desarrollada por Peter Wagner
(1997) con respecto a la ambigüedad histórica en la modernidad, se puede observar que tal ambigüedad tiene
manifestaciones prácticas en el desarrollo social, económico, político e institucional. Sobre todo si se enlaza con el
problema del avance o desarrollo de sistemas de bienestar social, pues los contenidos en los cuales se sustenta, no
son indiferentes a la discusión mayor del fenómeno de la modernidad.
Según Wagner, la ambigüedad histórica en la modernidad está sustentada en la distinción entre libertad y
sometimiento, la cual se estructura y manifiesta en la distancia existente entre lo que se dice de la modernidad
6 El componente ‘universal’ se explica en que este modelo tiende a proteger a la mayor parte de la población mediante la ampliación del acceso a la salud
pública, la educación primaria (con avances en la educación secundaria) y con una estrategia de ayudas monetarias frente al desempleo. Claramente este
modelo se sustenta en una fuerte carga en el gasto fiscal. El componente ‘estratificado’ se observa en las diferencias sociales de acceso y calidad de protección
social según el sistema tradicional de ‘seguro social’ (jefe de hogar con empleo formal). Los primeros grupos en favorecerse de los beneficios del sistema fueron
los profesionales y los empleados públicos. Sin embargo, mediante procesos de movilización y organización social (sindicalización), los sectores populares,
principalmente minero y obreros industriales van a ver mejorar sus niveles de protección social. Un punto central de este modelo es que el sistema de protección
social si bien no produce los niveles de movilidad social deseados, logra amortiguar y no ampliar las diferencias sociales (Filgueira, 1997).
7 Para la mayoría de los autores preocupados por este tema, la modernidad es una ruptura paradigmática (positiva o negativa) con el mundo tradicional, una
ruptura frente a sus contenidos simbólicos de comunidad, autoridad y ética social en base a la religión. El mundo ético-moral de la comunidad se racionaliza y
seculariza hacia una ética cada vez más individualista. La modernidad surge como un nuevo espacio, un nova aetas (nueva era) que separa al hombre de la
naturaleza y extrema la dualidad sujeto – objeto donde el conocimiento (ciencia) surge como la clave del progreso y desarrollo de la razón ilustrada. En este
sentido, la idea de progreso, como sustento simbólico de la modernidad, rompe con el estado de cosas tradicional, generándose una brecha entre el horizonte de
expectativas (lo que se desea) y el espacio de la experiencia (lo que es). Siguiendo los planteamientos de Ronald Inglehart (1998), el proceso de modernización
no es un proceso lineal, determinista y global a escala mundial, mas bien este fenómeno se presenta en diversos niveles de desarrollo en las diversas regiones
del planeta dependiendo de la relación, conformación y comportamiento de un conjunto de variables político-económicas y socioculturales. Sin embargo, esta
diversidad parece desarrollar pautas coherentes y predecibles, esto es “ciertos síndromes de desarrollo y cambio económico, político y cultural se dan juntos
siguiendo trayectorias coherentes, siendo algunas trayectorias más probables que otras” (Inglehart, 1998, p. 7).
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
(discurso) y lo que realmente se logra desarrollar (desarrollo de instituciones)8. Este desfase entre libertad (desarrollo
de la individualidad) y sometimiento (coacción desde las esferas de poder como el Estado, el mercado u otras), se
funda en el desarrollo de tres relaciones de elementos ambivalentes que se han ido presentando en el proceso
histórico del desarrollo social moderno:
ƒ
Primero, la modernidad se sustenta en una ambivalencia entre la libertad individual y la convivencia social o
bien común9. Una forma de definir al ciudadano actual es mediante términos jurídico-morales bajo los principios
de libertad y autonomía individual. Es decir, en base a derechos humanos universales e inalienables que
determinan un marco de libertades sociales, económicas, políticas y culturales. Pero por otro lado, se
contrapone el espacio social donde se manifiestan y desarrollan tales libertades. La convivencia social exige y
requiere de aspectos normativos que permitan el desarrollo y uso de tales derechos, pero dentro de un cuadro
social mayor. En este sentido, si bien el interés individual puede chocar con el interés colectivo, es el carácter
social el que determina el marco de acción dentro del cual ese ámbito de libertad y autonomía es desarrollable.
Es decir, la libertad del individuo es solo posible en cuanto se es ciudadano parte de una comunidad de
intereses y valores sociales compartidos.
ƒ
La segunda ambivalencia se da entre la capacidad de acción individual y las limitaciones estructurales en
el sistema social. Es decir, entre aquellos espacios de oportunidades donde es posible desarrollar la acción y la
satisfacción de necesidades y las determinantes estructurales de tales espacios. Esto se observa muy claro en
el proceso de desarrollo en América Latina: las fuertes diferencias sociales se sustentan, en parte, por la
existencia de una estructura desigual de desarrollo que tienden a ampliar y reproducir las brechas antes que
potenciar la movilidad y desarrollo colectivo. En este marco, las capacidades individuales en algunos grupos
sociales, se ven más mermadas puesto que parten con recursos y activos distintos: unos más favorecidos que
otros. En este sentido el autor sostiene que “cuanto más desigual es la distribución de las posibilidades y las
limitaciones, más difícil resulta imaginar una autodeterminación colectiva entendida como participación
generalizada (es decir, en las condiciones de plena realización de la modernidad política)” (Wagner, 1997, p.
47). En definitiva, a mayor desigualdad, se obtendrá una menor cohesión social.
ƒ
El tercer factor es la relación entre el espacio de desarrollo de la vida humana referida siempre a un lugar
concreto (barrio, ciudad, nación, etc.) y el conjunto de normas sociales difundidas por amplios espacios y
lugares. Esto grafica el factor local-territorial del marco de acciones posibles del individuo y de las estructuras de
oportunidades plasmadas en tal contexto, mientras que las normas son extensivas a un marco mas global
(supraterritorial). Tales normas actúan como unas formas colectivas de obrar, de pensar y de sentir externas a
las personas, formas que ejercen un poder coercitivo sobre la conducta individual y que son socialmente
aceptadas y compartidas (determinan múltiples espacios locales de acción individual).
En general, las descripciones del desarrollo social han tomado uno u otro camino en esta disputa, ya sea por su
visión positiva del desarrollo de las libertades o negativa como el sometimiento. Sin embargo, parece que la balanza
ha optado por el lado donde el principal contenido del discurso de la modernidad ha sido la idea de libertad y de la
necesidad de desarrollar instituciones que faciliten su desarrollo y extensión.
Es así que el análisis del bienestar social como fenómeno de la modernidad debe comprometer dos esfuerzos. Uno
dirigido a describir el discurso sobre el proyecto de modernidad y el otro, al desarrollo de las instituciones y prácticas
sociales realizadas en ese proceso. En este sentido, “entre las ideas y las instituciones de la modernidad existe
afinidad, pero no identidad. Podemos tal vez identificar inequívocamente, en términos históricos, el aspecto
Wagner entiende las instituciones como Giddens, definiéndolas como un: “conjunto de reglas y recursos relativamente permanentes y con frecuencia dotados
de gran extensión espacio-temporal, que, lejos de limitar la acción humana y de encauzarla por carriles preestablecidos, la hacen posible, precisamente en virtud
del acceso a dichas reglas” (Wagner, 1997, p. 18).
9 Esta ambigüedad va a constituir un factor central dentro de la controversia del bienestar, debido a que la modernidad se ha caracterizado por el avance del
individualismo competitivo frente a una idea de bien común.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
normativo, es decir, el proyecto de la modernidad con todas sus tensiones internas, pero este proyecto no ha sido
traducido nunca a instituciones puras, ni siquiera de una manera aproximada” (Wagner, 1997, p.29-30).
La existencia de estas disputas internas de la modernidad, ha mostrado en amplios sistemas sociales, un desarrollo
fuerte de ciertos elementos individualistas, determinado un desarrollo cada vez mayor de la idea de libertad como
autonomía individual (individualismo) frente al ideario colectivo (bien común) y del desarrollo consecuente de una
descolectivización de los fenómenos sociales: la balanza se ha cargado hacia el individuo como epifenómeno social,
antes que el colectivo como espacio social. Es decir, ‘”en el liberalismo, basado –con todas las deficiencias que se
quiera– en los derechos individuales, el individuo es la única categoría que no se debe cuestionar y que, de hecho,
con frecuencia no puede ser cuestionada. El individuo está sencillamente ahí. Lo que tiene que discutirse es la
definición de la naturaleza humana o del bien común” (Wagner, 1997, p. 41). Sin embargo, el proceso de
descolectivización no ha sido un proceso unidireccional y lineal. Más bien, las sociedades contemporáneas han
enfrentado este problema de diversas formas y en distintas dimensiones, pero todas ellas se han visto
caracterizadas por un fenómeno similar: la pérdida del sentido colectivo de la acción social, la falta de confianza y
seguridad subjetiva en la vida social.
Lo anterior se explica en tanto el individuo como la sociedad, se ven involucrados en múltiples espacios crecientes
de complejidad e incertidumbre. Si bien por un lado, el desarrollo de una sociedad produce una ampliación de las
‘certezas’ (desarrollo científico, salud, tecnología y productividad, etc.), por otro, amplía el campo de las
‘incertidumbres’. La sociedad del riesgo de Ulrich Beck (1998) es un ejemplo clásico de los efectos no deseados de
la modernidad “este concepto designa una fase de desarrollo de la sociedad moderna en la que los riesgos sociales,
políticos, económicos e individuales tienden cada vez más a escapar a las instituciones de control y protección de la
sociedad industrial”10.
Como se observa, en este pequeño recorrido conceptual, el avance de la modernidad aparentemente configura un
quiebre entre los intereses individuales y colectivos, agudizando las posiciones teóricas sobre cual base debe ser
construido el bienestar: el interés privado o público.
Sin embargo, siguiendo nuevamente a Wagner, hay un actor institucional característico de la modernidad que ha
jugado un rol central en la tensión entre libertad y sometimiento: el Estado de bienestar. Desde este punto de vista, al
realizar una mirada histórica del Estado de bienestar se puede observar que ha logrado, lo que el autor llama como
la ‘estandarización de las conductas sociales’ y de las ‘situaciones biográficas de los ciudadanos’ (Wagner, 1997, p.
178-179). Es decir, el Estado de bienestar ha sido un factor de desarrollo de la ciudadanía (social, jurídica, política y
económica) de cada uno de sus miembros, interviniendo en la estructura de oportunidades11 haciéndolas
socialmente compartidas y distribuidas, como también, ha producido efectos en las condiciones de vida de los
ciudadanos y de las transmisiones intergeneracionales del bienestar social.
Actualmente este actor, el Estado de bienestar, parece sufrir nuevamente los embates de las discusiones sobre sus
sustentos y alcances: qué Estado queremos, cuánto debemos asegurar y proteger, qué rol le compete al individuo, el
riesgo y la vulnerabilidad deben ser socialmente compartidas, entre otras cuestiones. A continuación, se puede
observar cómo se han ido modificando a lo largo del tiempo tales relaciones de elementos y cómo hoy se ha llegado
a una mirada crítica sobre los cimientos y sustentabilidad de estructuras de bienestar modernas.
10 Aunque es preciso hacer una apreciación y destacar que la dimensión y características de estos ‘riesgos’ no se distribuyen uniformemente a lo largo y ancho
del proceso modernizador: un fenómeno como Chernobyl difícilmente lo encontramos en regiones sudamericanas, y a la vez, el tipo de problema de exclusión
social producto de la extrema pobreza, difícilmente lo encontramos en países del primer mundo (Beck-Giddens-Lash, 1997, p. 18).
11 Las estructuras de oportunidades se definen como las ‘probabilidades de acceso a bienes, a servicios o al desempeño de actividades. Estas oportunidades
inciden sobre el bienestar de los hogares, ya sea porque permiten o facilitan a los miembros del hogar el uso de sus propios recursos o porque les proveen
recursos nuevos’ (Kaztman – Filgueira, 1999, p. 9). En la configuración de esta estructura se relacionan el mercado laboral, el Estado como proveedor de de
servicios de bienestar y la sociedad civil en conjunción con las redes familiares, comunitarias e institucionales. Sin embargo es preciso tener presente que la
distribución de oportunidades se diferencia de la distribución de ingresos clásica: son las oportunidades el concepto operativo básico que explica la reproducción
en el tiempo de la desigualdad en los resultados, y entre ellos los ingresos.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
i).- Características del modelo de bienestar tradicional
Desde una perspectiva histórica, la idea de Estados de bienestar surge luego de los primeros esfuerzos por atender
la cuestión social de fines del siglo XIX e inicios del siglo XX, para luego instalarse como motor de desarrollo y de
integración de vastos sectores emergentes (básicamente el sector obrero-industrial y el sector medio-profesional). El
contenido de la idea de bienestar social cambia paulatinamente desde una visión asistencial a posiciones más
participativas e integradoras que caracterizan, a lo menos, los discursos actuales de varios modelos de intervención
social.
Es en este sentido, que actualmente más que de Estados de bienestar se habla de regímenes de bienestar social,
para graficar el nuevo contenido y rol que le compete por un lado, a la política social de los Estados nacionales, y por
otro, al rol e interacción que juegan otros actores como la familia, la sociedad civil y el mercado. Para comprender el
desarrollo actual de este fenómeno es necesario describir cuáles han sido las características constitutivas de los
diferentes modelos o regímenes de bienestar y cuáles son los problemas que han enfrentado. Con este fin, se
presenta a continuación un breve recorrido sobre el tema.
Al hablar de Estados de bienestar, inmediatamente, se asocia a la idea de un conjunto de programas y subsidios
sociales gestionados por el Estado, en función de aminorar los efectos no deseados del desarrollo socioeconómico.
Por lo tanto, se identifica con un tipo de acción que se justifica y explica por la necesidad de generar mecanismos
solidarios y equitativos para el desarrollo individual y social: los Estados de bienestar son un fenómeno moderno y en
él se conjugan las contradicciones mismas del proceso de desarrollo social. Desde sus orígenes, el Estado de
bienestar ha vivido un constante proceso de adecuación y redefinición, que ha transformado el espíritu asistencial de
sus primeros años (benefactor-subsidiario), a una cara más habilitadora y proactiva (participativo-integrador), según
se observa en el desarrollo de los procesos de reforma actual de los regímenes a nivel internacional. Sin embargo,
tales contenidos no siempre han sido necesariamente claros. A fines del siglo XIX se logra imponer una mirada y
preocupación de las élites políticas sobre la cuestión social, ya sea por la cruda realidad de amplios sectores
sociales, como por el nivel de movilización de los mismos: el problema social se hace visible a las élites gobernantes
características del Estado liberal-mercantil.
Tal como lo afirma Moreno, “conviene reiterar que los modernos sistemas de protección social han tenido su génesis
y localización geográfica en la Europa contemporánea. El estado de bienestar es, consiguientemente, una invención
europea cuya característica institucional más notable es el establecimiento (vía contributiva o fiscal general) de
mecanismos obligatorios de solidaridad entre los ciudadanos” (Moreno, 2000, p. 2).
En la bibliografía sobre los orígenes históricos del Estado de bienestar moderno (ver Cuadro 1 de la página
siguiente), se puede encontrar tres ideas fuerzas sobre los inicios de esta nación que va a tener gran impacto en el
desarrollo social de los países:
ƒ
Una primera visión, encuentra en el 1834 el inicio de los sistemas contemporáneos del bienestar, puesto que
este es el año en el que se dicta en Inglaterra la New Poor Law. El propósito de esta legislación del Reino Unido
fue ayudar a las personas necesitadas que hasta ese momento sólo contaban con la asistencia de las iglesias e
instituciones benéficas.
ƒ
El otro hito que se menciona con frecuencia en relación a los primeros fundamentos del Estado de bienestar,
data de 1883 en la Alemania de Bismarck. En aquella oportunidad se dictó una legislación que estableció las
bases de la moderna seguridad social bajo el principio contributivo, mediante el cual se financiaba
obligatoriamente un sistema básico de previsión social. De acuerdo a esa normativa los trabajadores pasan a
ser considerados sujetos de derechos y obligaciones y no pobres potenciales que tan solo podían recurrir a
ayudas estatales contingentes en caso de pérdida del empleo.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ƒ
El otro antecedente citado con frecuencia en relación al desarrollo histórico del Estado de bienestar y los
sistemas de protección social a los que da origen es el documento conocido como El Informe Beveridge, de
1941 en Inglaterra. En sus orígenes, el bienestar está ligado a la manera de instalar sistemas de seguridad
social. El cuadro que sigue muestra comparativamente las modulaciones de sistemas de seguridad social
diferentes y cuyo eje comparativo es el concepto de bienestar, es decir, de solidaridad ciudadana.
Cuadro 1: Sistemas de seguridad social en sus orígenes
Acciones
Financiamiento
Prestaciones
Cobertura
Gestión
Modelo
Bismarck (1883)
Seguros obligatorios:
- Empleadores
- Trabajadores
- Estado.
- Enfermedad
- Vejez
- Accidentes del Trabajo
- Invalidez
Contributiva
Tripartita
Modelo
Beveridge (1941)
Presupuestos generales del Estado
-
Salud Pública
Ayuda familiar
Asistencia social
Universal
Unificada
Pública
Fuente: en base a Moreno (2000).
Los países que tradicionalmente han sido reconocidos como marco de referencia para asumir la cuestión social con
cierta estrategia de resguardo efectivo, fueron: Inglaterra a partir del Informe de William Beveridge; Francia con la
reforma social desde los tiempos de Luis Bonaparte, Estados Unidos con Keynes y su influencia en el New Deal y
Alemania con la reforma social de Bismarck12. Cada uno de ellos aportó al desarrollo de los Estados de bienestar
contenidos y acciones diversas, que con el tiempo se fueron haciendo un lugar común al resto de las naciones. Para
América latina estas experiencias constituyen el sustento teórico y metodológico para la generación de los
incipientes Estados de bienestar nacionales. El Estado se ve enfrentado a las presiones derivadas de la creciente
organización sindical, facilitada por la concentración obrera y por la importancia creciente de la industria, y por otro, a
la consolidación de una clase media que conforma un sector de consumo creciente. Dentro de este cuadro se
produce un aumento de las ya importantes desigualdades sociales y de distribución del ingreso13.
En términos generales, se puede decir que el origen de las estrategias de intervención por parte de los Estados, se
debe a la creciente necesidad de enfrentar lo que se llamo como la cuestión social. Este fenómeno se puede
caracterizar por un conjunto de demandas y movimientos sociales dentro de un marco de industrialización creciente,
con el consecuente surgimiento de una clase obrera con un fuerte contenido de lucha de clases, bajo modelos de
Estado liberal-burgués, con un sentido de una economía mercantil y con un desarrollo de democracias liberales
nacientes. Dentro de este cuadro, uno de los primeros esfuerzos por enfrentar tal cuestión social, surge en Inglaterra
con las ya tradicionales y polémicas Leyes de pobres en 1834, aunque con anterioridad, en el siglo XVIII, ya se había
avanzado en el sistema Speenhamland como mecanismo de ayuda a las clases marginales rurales como primer
subsidio salarial.
12 La idea básica de estas primeras formas de política social, era en un sentido político, lograr aminorar el conflicto social. Hay que recordar que durante los
inicios del siglo XX los movimientos sociales y de clases pretendían la reforma o revolución social y frente a esto los Estados nacionales utilizaron un conjunto de
programas y políticas como mecanismos de control del conflicto. Por otro, en el sentido social, surge también la visión de que el Estado otorgue efectivamente
niveles de ayuda a sectores sociales excluidos, esto es característico de la visión asistencial tradicional. Por último, en un sentido económico, la acción del
Estado constituía un mecanismo de estabilización de la demanda interna con el fin de potenciar la generación de empleo y del crecimiento económico.
13 Este fenómeno se da sobre todo en aquellas sociedades que realizan la “etapa difícil” de la sustitución de importaciones “donde la clase media se constituye
en un actor central de consumo de bienes y productos manufacturados (televisores, automóviles, electrodomésticos, etc.) dentro del mercado interno. El
componente de consumo entre las clases varía, mientras la clase alta tiene un componente de consumo del lujo, la clase media tiene un consumo de bienes
manufacturados y la clase baja mas bien de subsistencia” (Franco, 1996, p.11).
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Con esta nueva mirada se produce también una revalorización de la idea de vulnerabilidad y su relación con el
trabajo: con John Locke el concepto de trabajo se identifica con la idea de propiedad (natural), con Adam Smith se
asocia con la idea de riqueza, con Emile Durkheim se conecta con el proceso de transformación social y con Karl
Marx logra su punto culminante, como fuente de productividad y la expresión misma de la realización del hombre
moderno y como no, en una base de la contradicción misma del desarrollo de las sociedades capitalistas. Esta idea
de trabajo como mercancía y valor, se complementa con la noción liberal de iniciativa privada y libertad individual.
Surge así la perspectiva de que todo tipo de ayuda o políticas de ‘socorro’ deben potenciar la reinserción del
indigente al mundo laboral (obrero-industrial), rompiendo la lógica de la caridad, asistencialismo y beneficencia
tradicional de organizaciones religiosas y sociales.
Al mismo tiempo, se hace cada vez más necesario para las élites gobernantes, identificar las causas de la indigencia
o mendicidad (catalogada como círculo vicioso e inmoral por la visión ilustrada) y la de subordinar la ayuda o el
socorro al modo de conducta del beneficiario, con el fin de sacarlo del ciclo perverso e indigno de la pobreza: las
ayudas deben potenciar el desarrollo del beneficiario y reintroducirlo en el universo de los valores morales
universales. Las ayudas sociales requieren, por lo tanto, un sustento teórico y metodológico bajo el cual sean
analizadas y desarrolladas (tanto en su generación como funcionamiento). Es a partir de este punto que surge la
mirada científica de lo social, cuyos mayores representantes serán Frédéric Le Play (con su estudio de los pobres en
Europa y de la reforma social en Francia), Durkheim (con su análisis del suicido y la división social del trabajo), Marx
(y su crítica a la sociedad capitalista), entre otros.
Para todos, de una forma u otra, es la familia la unidad de análisis social básica, donde los presupuestos familiares
son expresión cuantitativa de la vida y punto de partida para el análisis de los hechos sociales: toda ayuda se debe
fundamentar en un análisis científico de las carencias. El Estado social se va gestando como una vía intermedia
entre los defensores acérrimos del libre mercado y su visión seudo-científica de la cuestión social, y aquellos
sectores que propician el tema social como base de una contradicción de clases. De tal forma, el Estado moderno se
configura básicamente como un Estado protector, fundado en un marco de derechos que defiende por un lado las
libertades individuales, la propiedad, la idea de igualdad y sus correspondientes sistemas (mínimos) de protección
social. Sin embargo, esta idea de igualdad social muchas veces parece entrar en contradicción con el desarrollo
vivido por el sistema capitalista de inicios del siglo XX: si bien la idea de igualdad está inscrita en los fundamentos
del sistema democrático moderno, siempre ha resultado mas compleja su puesta en práctica a nivel económico y
social, no así en su versión jurídica.
Este fenómeno de la evolución de los contenidos del bienestar lo grafica T. H. Marshall en su estudio sociológico
sobre ciudadanía y clase social. Para este autor, el desarrollo de las sociedades modernas se puede entender como
un desarrollo complementario y creciente de tres tipos de derechos asociados a la noción de ciudadanía: civil,
política y social. Por ciudadanía se puede entender como un “status que garantiza a los individuos unos derechos y
deberes iguales, unas mismas libertades y restricciones, unos poderes y responsabilidades legalmente idénticos. La
ciudadanía implica, pues, un principio de igualdad jurídica, a diferencia de lo que ocurre con la clase social, que
constituye un sistema de clara desigualdad, basado en la propiedad privada, la educación y la estructura de la
economía nacional” (Muñoz, García y González, 2000, p. 58).
Las características principales de estos tres tipos de ciudadanía son:
la primera, ciudadanía civil surge en el siglo XVIII con la implementación y extensión de los derechos de la
libertad individual (de la persona, palabra, conciencia, propiedad, contrato, igualdad ante la ley y justicia
equitativa), los cuales se expanden producto de la revolución francesa y americana.
el segundo tipo, ciudadanía política, se comienza a desarrollar en el siglo XIX, los cuales comprenden el
derecho a participar en el ejercicio del poder político (voto, asociación, sindical y de reunión).
por último, la ciudadanía social, en el siglo XX se observa la ampliación de los derechos al ámbito económico y
social los cuales incluyen derecho al trabajo, educación, mínimo de bienestar económico, seguridad social,
salud, etc., capaces de garantizar condiciones mínimas para poder ejercer los anteriores.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Sin embargo, el desarrollo actual de los derechos sociales ha entrado en una fuerte controversia potenciada por los
logros obtenidos de lo que aquí se ha llamado como regímenes de bienestar social: las capacidades de los Estados
de lograr sistemas de protección social mas extensivos, eficientes y sustentables, choca con la necesidad de ampliar
las potencialidades económicas de los países: la implementación de derechos sociales está mediatizada por la
factibilidad del modelo de bienestar a implementar.
ii).- Crisis del modelo tradicional
Como ya se ha mencionado, el Estado social de bienestar tradicional es el resultado de la ampliación y consolidación
de la concepción protectora y contractual del Estado moderno y del desarrollo de la economía capitalista y sus
disfunciones. El punto de inflexión ascendente del desarrollo de los Estados de bienestar social lo va a constituir el
período de posguerra y el auge económico de los años 50 a los 70: período conocido como la época dorada del
bienestar social, basado en un crecimiento económico sostenido, ampliación de servicios y programas sociales y
pleno empleo (industrial). Como es sabido, la influencia de J. M. Keynes (en Estados Unidos y el New Deal) y del
Informe de W. Beveridge (en Inglaterra) constituyen el lugar común para el desarrollo de estrategias de avance para
la ciudadanía social. El gran sustento ideológico de este período es la necesidad de asegurar niveles de protección
social extensivos mediante la intervención estatal, pleno empleo y reactivación de la demanda interna. Se conjugan
así las visiones del colectivismo con la necesidad de intervención del Estado frente a los fallos del mercado.
Esto se basa en un diagnóstico crítico de las capacidades de las economías capitalistas de asegurar niveles de
bienestar social extensivos: el mercado, por sí solo es incapaz de responder frente a problemas sociales como la
pobreza y la desigualdad económica, por el contrario, se ve en él la causa de tales desviaciones. Esta visión
colectivista centra su atención en el tema del trabajo: trabajar genera riqueza susceptible de ser invertida en
protección social colectiva e individual. Sin embargo, esta visión presenta una singular visión de la protección social:
por un lado, se fomenta la idea contributiva del trabajador, es decir aquellos que de alguna forma están integrados y
que aportan a su bienestar futuro, versus aquellos que están en la categoría de ciudadanos necesitados y excluidos
del sistema de protección social y que requieren de una política social que los integre vía subsidios asistenciales.
Esto significa, y fue parte de la discusión entre el modelo de Beveridge y Keynes, una distinción entre un sistema que
se base en el aporte individual (contributivo o fondo individual de riesgo) o un sistema que se base en una carga
tributaria, que asegure un nivel de riesgo socialmente compartido (fondo común de riesgo), temas que aún hoy
tienen vigencia en la discusión sobre como financiar el sistema de protección social. Para Keynes, la idea de un
impuesto progresivo como base financiera de la seguridad social era una idea muy revolucionaria. En los años 40 la
mayoría de los trabajadores no pagaban impuestos a la renta, de hecho a partir de los años 60 y 70 se empieza a
extender esta modalidad al ámbito de las rentas familiares. Sin embargo, los efectos que se buscan lograr con la
ampliación del sistema de protección social es la humanización de la producción capitalista, antes que su
superación, como sí lo planteaban los sectores marxistas de la época: la idea es respetar el potencial del sistema
capitalista para generar bienestar, pero buscando una distribución de recursos más justa. Es debido a esto que se
observa una extensión de los sistemas de seguridad social, educativo, sanitario y de mejoras de infraestructura
pública (con un uso extensivo en mano de obra).
El Plan Beveridge intenta reformar la seguridad social expandiendo los seguros sociales obligatorios para cubrir a la
mayoría de la población, agrupando la ayuda en un solo sistema, garantizando ingresos mínimos como mecanismo
de lucha contra la pobreza. El Plan vincula directamente la política económica con la política social persiguiendo el
objetivo del pleno empleo. Las principales características de este plan son:
aseguramiento universal de los trabajadores (obrero, profesional, sindicalizado).
subsidios familiares para familias numerosas.
creación de un servicio nacional de sanidad gratuito.
universalidad y unidad de todo el sistema de protección social bajo una entidad rectora.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
La idea es poder organizar en un sistema unitario, una diversidad de programas y subsidios destinados a las
poblaciones más necesitadas, modelo que incluso hoy ejerce influencia en el desarrollo de regímenes de bienestar
social e incluso a los sistemas de protección social. Este modelo va a tener gran impacto en el resto de los países
europeos, aunque los países escandinavos (Suecia y Dinamarca), ya en 1914 venían desarrollando un sistema
bastante más agresivo que el modelo británico, basado en un fuerte intervencionismo estatal y la extensión de
servicios sociales universales. En esta línea Francia, Bélgica, Holanda y Alemania comenzarán a desarrollar un
sistema de seguridad social único para todos los ciudadanos. Sin embargo, en todos los casos se observa una fuerte
resistencia de sectores de trabajadores autónomos que se negaban a hacerse parte de un programa universal y a
pagar las elevadas cuotas que requería el sistema.
A partir de los años 50 los Estados de bienestar van a entrar en lo que se ha llamado la época dorada del bienestar
social, basado en un crecimiento económico sostenido, ampliación de servicios y programas sociales y pleno empleo
(industrial). Sin embargo, también van a surgir voces críticas al desarrollo de tales sistemas de bienestar, en la
medida en que se les acusa, por parte de sectores de neomarxistas, de ser meros reproductores del sistema
capitalista. Uno de los autores clásicos de esta crítica fue Ian Gough (etapa primera), quien sostiene que los Estados
de bienestar son “una agencia para la redistribución de la renta horizontalmente entre familias de diferentes tipos y
en situaciones diferentes (...) En otras palabras, el Estado de bienestar redistribuye la renta dentro de la clase que
vive de un sueldo o salario (la clase trabajadora, considerada en sentido amplio), no desde las clases altas y medias
hacia abajo, y no, necesariamente, de los beneficios de las rentas salariales” (Gough, 1979, p. 210).
En definitiva, la crítica se centra en que el Estado de bienestar facilitaría las necesidades de legitimación del
capitalismo para que este siga operando con sus mismos y básicos esquemas de producción y distribución: no
modifica la estructura de clases y no produce una efectiva distribución de rentas entre clases. Un segundo aspecto
de la crítica, va dirigida hacia la crisis fiscal observada en el financiamiento del sistema. En 1973 las economías
mundiales entran en una fuerte crisis la cual va a tensionar la capacidad de actuación de los Estados de bienestar.
En este sentido, James O’Connor sostiene que el Estado capitalista cumple una doble función: acumulación y
legitimación. La primera está referida a funciones de carácter sociopolítico bajo la cual el Estado debe asegurar la
acumulación de capital, la inversión y el crecimiento económico. Mediante la segunda arista, el Estado debe
asegurar un sistema equitativo, redistributivo e integrador con el fin de dar un sustento de legitimidad social al
sistema capitalista.
Como sostiene O’Connor “debido al carácter dual y contradictorio del Estado capitalista, casi todos los sectores de la
administración estatal se encuentran comprometidos en las funciones de acumulación y legitimación, y
prácticamente todos los gastos estatales presentan ese carácter dual” (O’Connor, 1981, p. 27). La tesis de la crisis
fiscal se sustenta en que el gasto público tiende a crecer mas rápido que los ingresos públicos, generando un déficit
que repercute en el conjunto de la economía y en el futuro del capitalismo monopolista del Estado. Las causas del
aumento del gasto, se encuentran en el aumento de demandas sociales en aquellas dos funciones de acumulación y
legitimación: la primera se refiere al mercado de trabajo (legislación laboral, salarios, impuestos, etc.) y la segunda, a
factores como la extensión de la protección social (subsidios, programas familiares, etc.).
Una tercera vertiente de la crítica está graficada por los planteamientos de Claus Offe en su análisis de las
contradicciones del Estado de bienestar. Este autor sostiene, a grandes rasgos que hay una crisis de legitimación del
capitalismo tardío y de los Estados de bienestar. Crisis que se sustenta en i) crisis fiscal, presupuestaria y de déficit
crecientes del Estado, ii) crisis de racionalidad administrativa, planificación y ejecución de políticas de alcance global
y iii) crisis de legitimidad social por el limitado apoyo de los diversos actores sociales14. Con Offe vuelve a aparecer la
doble personalidad de los Estados de bienestar: debe compensar los fallos de los mecanismos de libre mercado
Llama la atención lo actual que parece esta descripción, sobre todo a nivel nacional. Hasta el año 2004, Chile enfrentaba un cuadro presupuestario restrictivo,
lo cual redunda en un gasto social más conservador y antidéficit. Por otro lado, el proceso de modernización del Estado se ha transformado en una vía mediante
la cual se puede reestructurar tanto el funcionamiento interno de los diferentes estamentos, como también, por una readecuación presupuestaria. Finalmente, la
crisis de legitimidad social se observa en el fuerte descontento social frente a la clase política, como también por la fuerte sensación de malestar social sobre el
curso del proceso desarrollo socioeconómico de la última década.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
mediante su oportuna intervención o regulación, pero a la vez debe no tensionar la iniciativa privada. Para este autor,
la legitimidad de un régimen o gobierno depende de la justificabilidad de sus ordenamientos institucionales y de sus
consecuencias políticas (Offe, 1994).
En definitiva, el Estado de bienestar contiene en sí un cúmulo de contradicciones, el cual aún hoy no se ha logrado
resolver. Es evidente que la gran validación de los sistemas de bienestar está en su apoyo social y político por un
lado, pero a la vez el gran argumento y sustento para su desarrollo y ampliación es el crecimiento e impulso de la
actividad económica del sistema capitalista: ambas aristas son las que hoy han entrado en fuerte cuestionamiento.
Esta controversia se agudiza a finales de los años 70 debido a la ruptura del consenso keynesiano sobre el rol que le
compete al Estado en la economía y, el grado de intervención que le corresponde en la distribución y generación de
servicios sociales. También se debe a los efectos perversos del financiamiento de la política social, puesto que esta
requiere de un crecimiento de su presupuesto los cuales muchas veces ha generado déficit públicos fuertes. Esto ha
sido particularmente claro para el caso latinoamericano.
A lo largo de la segunda mitad del siglo XX, los desarrollos históricos del Estado de bienestar (europeo) y su
consolidación, han ido generado dos modelos básicos de funcionamiento de las modernas estructuras públicas de
protección social, cuyos rasgos centrales se pueden enumeran como:
ƒ
Modelo universalista o beveridgeano de protección social: Los países paradigmáticos en este sentido son
Suecia y Dinamarca. Poseen un énfasis en los rasgos centrales de este modelo el Reino Unido y Canadá,
democracias esta últimas que también incorporan elementos del modelo bismarckiano. Los principales aspectos
que caracterizan este modelo son:
- Derechos básicos del bienestar para los ciudadanos.
- Acceso sin restricciones a políticas y servicios sociales.
- Prestaciones económicas de igual cuantía (no en porcentajes) para todos los beneficiarios.
- Financiamiento vía impuestos con cargo a presupuestos estatales.
- Efectos: transferencias redistributivas de rentas por vía fiscal entre los contribuyentes.
ƒ
Modelo ocupacional o “bismarckiano” de protección social: Se ajustan en líneas generales a este modelo
las modulaciones de los estados de bienestar instalados en Alemania y Bélgica además de Holanda y Suiza
que combinan elementos de uno y otro modelo. Los principales aspectos que caracterizan este modelo son:
- Se basa en el principio contributivo de la seguridad social.
- Las prestaciones monetarias, principalmente pensiones, se perciben de acuerdo a las contribuciones
realizadas.
- La contribución no es simétrica ni mecánicamente equivalente a lo que se percibe. Ello permite
redistribuciones.
La teorización recién descrita se complejizará a partir de las últimas tres décadas del siglo pasado, período en el cual
las economías de los Estados de bienestar deben afrontar desafíos importantes al interior de un contexto de grandes
transformaciones sociales y políticas. De hecho, una de las observaciones a la tipología descrita, reconoce que se ha
construido teniendo como referencia la realidad de las economías capitalistas avanzadas de los años 70 y 80. Ello
implicaba congelar unas determinadas condiciones de funcionamiento que desaparecieron o que han cambiado
drásticamente tales como: i) sistemas de producción masivos fordistas acordes con una sociedad industrial, pero
inadecuadas para una sociedad del conocimiento; ii) estructuras de clase con un trabajador hombre como prototipo,
rasgo al que no responden los mercado de trabajo modernos, crecientemente abiertos a la participación femenina;
iii) hogares con un solo miembro que percibe entradas (Moreno, 2000).
Por otro, la conjugación de los fallos del Estado y del mercado también determina un cuadro crítico, primero por una
deficiente forma de organización y ejecución de las políticas públicas, como por el deterioro del nivel del
funcionamiento del mercado de trabajo. El cambio demográfico y la globalización se suman a estos factores críticos,
debido a las presiones que ejercen el envejecimiento de la población y el cambio de los patrones familiares, sumado
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
al efecto de la apertura económica mundial en las realidades sociales nacionales. Todos estos factores producen un
debilitamiento del efecto de legitimación y pérdida de lealtad de la ciudadanía frente al Estado benefactor, por la
creciente desigualdad en la distribución de los riesgos sociales.
Estas visiones sobre las ‘contradicciones del Estado de bienestar’ permiten en su trasfondo, identificar un fenómeno
característico de la modernidad: la búsqueda constante de un modelo adecuado y factible de implementación en las
diversas realidades nacionales. Pero ¿cuál es ese nuevo modelo que debe asumir el Estado de bienestar actual?,
¿cuál es la factibilidad de incorporar nuevos actores en la lógica del bienestar social?, ¿está agotado el paradigma
de un Estado social?. La respuesta a estas preguntas aún están en desarrollo, pero frente a ellas hay cierta claridad
con respecto a las líneas centrales de la modernización de los sistemas de bienestar, a saber:
el sistema de bienestar debe potenciar la integración y cohesión social.
necesidad de actualizar los mecanismos de regulación del Estado frente al mercado.
modernización de la gestión y eficiencia pública y administrativa.
promoción del crecimiento económico mediante mejoras de la competitividad y productividad.
una política laboral integral, que asegure los derechos de los trabajadores y la ampliación del capital humano,
sobre todo, para poner freno al problema del desempleo.
definir e implementar una política social acorde y complementaria con la política de desarrollo económico.
asegurar un nivel de resguardo óptimo para el ciudadano frente a los nuevos riesgos de exclusión.
preocupación por el nivel de representación de demandas y ampliación de los mecanismos de participación de
la sociedad civil.
mejoramiento de los mecanismos de diagnosis social por parte del Estado frente a los nuevos problemas
sociales.
incorporar nuevos actores en el suministro y desarrollo de estrategias de bienestar social.
iii).- La nueva mirada de los regímenes de bienestar social
Una vez identificado el camino que han vivido los Estados de bienestar modernos, se puede ubicar la discusión
sobre su desarrollo futuro dentro del cuadro analítico de lo que se ha llamado regímenes de bienestar y, observar a
la vez, cómo surgen nuevos actores en la tarea social. Existen múltiples modelos o tipologías sobre los Estados de
bienestar y sus características constitutivas. Sin embargo, hay que tener en cuenta que un solo país puede tener a lo
largo de los años más de un modelo de política sociales y económicas, planes estratégicos, rol de actores, etc., que
llevan finalmente a hacer muy complejo la tarea de reducirlos a un grupo mínimo de modelos o tipos de bienestar
social15.
A pesar de esta restricción metodológica y teórica, se puede aceptar como primer modelo clásico el planteado por R.
Titmuss, el cual identifica tres Estados de bienestar:
Residual: el rol del Estado es mínimo, a pesar de que suministra niveles básicos de servicios. Aquí el mercado y
la iniciativa individual ocupan el lugar dejado por el Estado en la provisión de bienestar.
Industrial: las instituciones estatales de protección social están más extendidas, aunque sigue siendo importante
la iniciativa individual. Bajo este modelo, la ayuda social se otorga mediante la prueba de carencias (demostrar
ser pobre o indigente) y con fuerte focalización de recursos en la población más necesitada.
Institucional: la mayoría de las necesidades sociales son satisfechas por el Estado transformándolas en
servicios sociales de titularidad pública, guiado por el principio universal desvinculado de la situación de la
persona en el mercado laboral (con o sin empleo).
Actualmente, el modelo de análisis más extendido y por lo mismo, el más criticado, es el planteado por EspingAndersen (2000a) en su estudio de las sociedades postindustriales. El modelo conceptual de la sociedad
postindustrial es un intento para explicar el eje del cambio de la estructura social, entendida como la combinación de
Como ha sido por cierto el caso chileno, país en el cual se observa un desarrollo del Estado de bienestar hasta la década de los 70, luego un fuerte proceso de
ajuste estructural basado en los supuestos neoliberales hasta 1990 y finalmente un régimen de bienestar social mas inclusivo y participativo que pretende
compatibilizar desarrollo económico y equidad social (1990 a la fecha).
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
aspectos de la economía, la tecnología y el sistema de estratificación. La sociedad postindustrial se caracteriza en
que “la división esencial en la sociedad moderna no se encuentra actualmente entre quienes poseen los medios de
producción y un proletariado indiferenciado, sino en las relaciones burocráticas y autoritarias entre quienes tienen el
poder de decisión y quienes no lo tienen, en todos los tipos de organización política, económica y social” (Bell, 1994,
p. 146).
El concepto de sociedad postindustrial supone que el núcleo de los nuevos problemas son comunes y que dependen
de la vinculación de la ciencia como marco de desarrollo de la racionalidad y el conocimiento, con la política como
marco de gobernabilidad16. Dentro de este cuadro, Esping-Andersen estructura su tipología de los regímenes de
bienestar social internacional y su consecuente tipología de los tres mundos de capitalismo de bienestar, conocidos
como el modelo continental-conservador, modelo anglosajón-(neo)liberal y modelo escandinavo-socialdemócrata17. A
fines de los 90, se incorporan tres modelos anexos resultantes de una revisión crítica del planteamiento de EspingAndersen, en el que se describen tres tipos de sistemas que pueden ser considerados como nuevos regímenes de
bienestar: modelo Asiático Oriental, modelo Europa del Sur, modelo Europa del Este. Cabe señalar que el modelo
chileno ha sido caracterizado como una expresión ortodoxa del modelo neoliberal en Latinoamérica, a pesar del
proceso de redemocratización y desarrollo social a lo largo de la década de los 9018.
Según los planteamientos de Esping-Andersen, la tipología de los tres regímenes de bienestar se sustenta en el
análisis de la estructura social característica del país y del grado de desmercantilización en la provisión de bienestar.
En este sentido, por estructura social se puede entender “el conjunto de los modos en que las prácticas de grupos e
individuos están organizadas (instituciones) y relacionadas entre sí (procesos sociales), de manera que se crean
unos ejes de desigualdad que configuran la identidad de esos individuos y grupos, así como los cursos posibles de la
acción social (individual y colectiva). Dicho de otro modo, la estructura social sería la configuración de instituciones,
reglas y recursos que atribuye condiciones de vida desiguales a las personas en un momento y en un lugar
determinado” (Adelantado, 2000, p. 29.). La desmercantilización se puede entender “como el conjunto de
restricciones económicas, políticas y culturales (incluidas las de carácter ético) que limitan la entrada de bienes en la
esfera mercantil, o intervenciones que extraen relaciones sociales de la misma” (Adelantado, 2000, p. 48).
Tal construcción tipológica se basa en el análisis de los regímenes de bienestar y no de los Estados de bienestar en
sentido estricto. Para Esping-Andersen los regímenes corresponden a los modos en que se reparte la producción de
bienestar entre el Estado, el mercado y la familia. Esta tipología se deriva del análisis de la economía política
europea clásica, es decir “una economía dominada por la producción industrial masiva; una estructura de clases en
la que el trabajador manual masculino era el ciudadano prototípico, y una sociedad en que la familia prototípica era
del tipo estable y con y una sola fuente de ingresos” (Esping-Andersen, 2000a, p. 103). Para entender las
implicancias de esta relación, basta revisar la construcción de sus principales conceptos (ver Cuadro 2 de la página
siguiente).
Para el caso del modelo anglosajón, el rol prioritario para la provisión de bienestar lo realiza el mercado, siendo
claramente marginal el rol cumplido por el Estado y la familia. El contenido ideológico-político de este modelo se
basa en minimizar el Estado, individualizar los riesgos y fomentar las soluciones de mercado. El segundo modelo, el
escandinavo, se basa en una oferta universal de políticas y programas, por una cobertura de riesgos global y niveles
de subsidios amplios. El sustento político-ideológico se caracteriza por el igualitarismo, mediante el mecanismo de
extensión de derechos sociales (ciudadanía) y por la creciente desmercantilización de la provisión de bienestar.
Finalmente, en el régimen de la Europa continental es la familia quien asume el peso de construcción de bienestar,
ocupando un rol marginal el mercado y un rol subsidiario el Estado. El sustento de este modelo se encuentra en su
Para Bell uno de los problemas principales de la sociedad post-industrial es el desarrollo del conocimiento científico. El ve en el desarrollo de la díada
investigación y desarrollo (I+D) uno de los pilares de transformación del sistema social.
17 Análisis plasmado principalmente en sus libros: ‘Los tres mundos del Estado de Bienestar’, y en su publicación ‘Fundamentos sociales de las economías
postindustriales’, donde realiza una revisión y actualización de sus planteamientos.
18 Esta clasificación de Chile como caso extremo de políticas neoliberales se observan en el libro de Esping-Andersen Welfare States in Transition. National
Adaptations in Global Economies, 1998, SAGE Publications and United Nations Research Institute for Social Development (UNRISD), London.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
mezcla de alto corporativismo en seguridad social (segmentada en amplias categorías profesionales) y el
familiarismo en la administración de los riesgos (hombre empleado y jefe de hogar).
Cuadro 2: Tipología general de los regímenes de bienestar
Rol
Papel de:
Familia
Mercado
Estado
Estado del Bienestar:
Modo de
solidaridad
predominante
Lugar de solidaridad
predominante
Grado de desmercantilización
Tipo prestaciones
Ejemplos modales
Anglosajón
(neo-Liberal)
Escandinavo
(Socialdemócrata)
Continental
(Conservador)
Marginal
Central
Marginal
Marginal
Marginal
Central
Central
Marginal
Subsidiario
Individual
Universal
Mercado
Estado
Parentesco
Corporativo
Estatismo
Familia
Mínimo
Prestaciones
homogéneas
Máximo
Alto (para cabeza de familia)
por Mantención de ingresos de los
públicas Financiado
trabajadores asegurados
impuestos generales
Acceso a servicios y subsidios
(más o menos residuales)
mediante comprobación de los
recursos económicos de los
beneficiarios
Alto grado de provisión
social universal de
servicios
sociales,
asistenciales
y
personales
de
Los servicios de bienestar Provisión
serán adquiridos en su prestaciones
mayoría por los ciudadanos en económicas generosas
el mercado.
Participación
del
mercado y de la familia
relativamente menor
USA
Suecia
Provisión subsidiaria de servicios
por los agentes sociales
(sindicatos,
iglesias,
asociaciones profesionales)
Adopción
de
prácticas
corporativistas de concertación
social en la producción del
bienestar ciudadano.
Alemania
Fuente: Adaptado de Esping - Andersen, 2000, p. 115.
Entre los tres nuevos modelos, el modelo asiático oriental, se asemeja al modelo conservador característico de la
Europa continental. La impronta de este modelo es su alto grado de familiarismo de los riesgos, estructura de empleo
altamente regulada, distribución de la renta relativamente igualitaria, bajo un sistema democrático de tipo autoritario y
conservador. A la vez, por su contenido liberal moderado en comparación con los países del modelo liberal puro, en
la oferta de programas y subsidios sociales, (grado de mercantilización de servicios de bienestar social)19. El modelo
de la Europa del Sur (meridional o mediterráneo) se caracteriza en que el tipo de prestaciones se basa en estilos de
vida y bienestar diferenciadas; por el alto grado de familiarismo, donde la familia constituye un factor esencial de
microsolidaridad complementaria de la acción estatal y de los servicios ofertados por los privados con y sin ánimo de
lucro y consecuentemente escasa importancia concedida a la asistencia social en la provisión de bienestar. Este
modelo se constituye bajo un proceso de industrialización tardío, largos períodos de gobierno autoritario y la fuerte
disparidad de su estructura ocupacional20.
19 Un análisis detallado de este tipo de régimen de bienestar se entrega en el libro de Gøsta Esping-Andersen (1998) Welfare States in Transition. National
Adaptations in Global Economies. SAGE Publications and United Nations Research Institute for Social Development (UNRISD), London, pp. 192-224.
20 Para mas detalles sobre este tipo de modelo ver el libro de Vicenç Navarro (2000) Globalización económica, poder político y Estado del bienestar. Editorial
Ariel, Barcelona, pp. 79-81.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Finalmente, el caso de la tipología de los países de Europa del Este se caracteriza por provenir del sistema
socioeconómico comunista: pleno empleo (industrial), seguridad social amplia y universal y un sistema de servicios
altamente desarrollado, basado en el empleo industrial y propiedad estatal de los medios de producción. Sin
embargo, las reformas post comunista, basadas en una terapia de shock con seguridad social focalizada, significaron
un quiebre, desarrollando políticas de tipo liberal: privatización de la seguridad social, reducción de la oferta de
programas sociales y la focalización en grupos de alto riesgo y, finalmente la desregulación del mercado laboral21. El
caso de Chile, se caracteriza por desarrollar un modelo de transición entre un régimen de tipo residual (neo)liberal
muy fuerte en los años 80 y, por la siguiente suavización de tales políticas en los años 90, dentro de un modelo de
transformación productiva con equidad (crecimiento con equidad social).
iv).- Ajustes actuales de los regímenes de bienestar social
Hacia la segunda mitad de la década de los noventa, los sistemas de protección social europeos se encontraban
introduciendo ajustes a sus prestaciones de bienestar a fin de adecuarse a las condiciones del envejecimiento de la
población, la movilidad de los capitales, los cambios en el mercado de trabajo, el desempleo, los nuevos perfiles de
hogares y la ampliación de la Comunidad Europea. A continuación, se describen brevemente las tendencias de estos
ajustes según las lógicas existentes en cada tipo de régimen del bienestar:
ƒ
El régimen anglosajón: En esta lógica del bienestar caracterizada básicamente por la adopción del
universalismo como definición del principio de ciudadanía en la provisión de bienes y servicios y por financiar las
políticas y programas del bienestar vía impuestos generales, se percibe, básicamente, una tendencia a la
introducción de criterios mercantiles en la provisión de servicios sociales y a la desregulación del mercado de
trabajo.
De esta manera, en la lógica del régimen beveridgeano se asiste a una transición del universalismo hacia una
focalización o selectividad mayor y en sus transferencias monetarias a una disminución en su cuantía y
capacidad adquisitiva, aunque mantiene el rasgo de financiar políticas y programas vía impuestos generales. En
la trastienda ideológica del bienestar anglosajón, y en el marco de una cierta cultura simplificadora de la
‘dependencia’ o de la colonización del individuo por el Estado, se extiende la convicción central de que la
pobreza es una opción individual y en consecuencia para su remedio se insiste en estrategias que incentivan
líneas de flotación individual, vía capacitación individual.
ƒ
El régimen escandinavo: Los países nórdicos conservan sus consensos básicos en torno a sus sistemas de
protección social, a saber: a) protección social financiada con cargo a impuestos generales; b) servicios y
prestaciones de acceso universal para todos los ciudadanos; y c) preferentemente provisión pública directa de
servicios de bienestar en lugar de transferencias monetarias.
Hasta los años 90 los países escandinavos lograron sortear el problema del desempleo con relativo éxito.
Luego, con su aumento, se ha creado una dependencia fuerte de los hogares de la asistencia social: hasta
1990, el desempleo en los países nórdicos se mantuvo por debajo del 2%. Luego crece exponencialmente. En
Suecia llega a alcanzar al 12% y 15% y la dependencia de los hogares de la asistencia social sube del 2,7% en
1980 a 6,8% en 1992.
ƒ
21
El régimen continental: Con un sistema de seguridad social asentado en el principio contributivo y estructurado
en un conjunto de prestaciones que tendía en lo fundamental a cubrir las situaciones de riesgo de los
trabajadores en su ciclo vital y frente a ello propender a la mantención de su nivel de rentas, la lógica de
bienestar aquí implicada entendía la protección social vinculada a la condición de trabajador inserto en el
mercado de trabajo formal. Para la condición de exclusión social, existe un sistema asistencial que al igual que
Ver Esping-Andersen (1998) Welfare States in Transition. National Adaptations in Global Economies.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
en el régimen anglosajón funciona mediante mecanismos de comprobación del estado de necesidad de los
afectados.
En Francia se instalaron programas de rentas mínimas a finales de la década del 80 en un contexto de derechos
para aquellos que precisaran recurrir a ellos. Esto posibilitó que los beneficiarios de estos programas fueran
vistos como ciudadanos excluidos socialmente y que su adscripción a estas mallas de seguridad fuera percibida
como un medio para lograr la plena inclusión social.
ƒ
El régimen mediterráneo: La lógica de la protección social en los países que integran este régimen de
bienestar –España, Grecia, Italia y Portugal- está a medio camino entre la racionalidad de los regímenes
bismarckianos contributivos y los beveridgeanos de coberturas universales. Así, Italia opera con sistemas de
seguridad social contributivos del modelo de bienestar continental al que se agregan prestaciones universales.
En España también conviven procesos de universalización –salud, educación, pensiones– con mecanismos
contributivos de seguridad social.
Al enfrentar los fenómenos de exclusión social y pobreza, esta lógica del bienestar, además de combinar
selectividad y universalismo, pone el énfasis en el fenómeno de la descentralización de la gestión. Italia, por
ejemplo, ha llevado a cabo una reforma del sistema de salud apoyándose en el fortalecimiento de unidades
sanitarias locales con un grado de autonomía importante, reservando para el nivel central atribuciones
vinculadas a la función de planificación. Otra de las prestaciones que en Italia ha seguido la tendencia de una
mayor autonomía de las instancias locales es su programa de rentas mínimas, instalado de manera
experimental en 1998. En este programa, los beneficiarios que cumplieran el perfil requerido, podían acceder a
una transferencia monetaria con obligaciones de contraprestaciones (capacitación y otras). El programa se
financia en un 90% con presupuestos del gobierno central y lo restante con aportaciones locales. España, por
otra parte, constituye una ilustración paradigmática en este sentido. De acuerdo a la Constitución de 1978, hoy
son las comunidades autónomas las responsables de concebir e implementar programas de asistencia social,
servicios sociales y programas de rentas mínimas sub-estatales.
Los ajustes aquí analizados son reconocidos en el Informe La política social y de empleo en Europa: una política
para el ciudadano del año 2000: “sin protección social bajo la forma de exenciones fiscales y subsidios de
desempleo, cuatro de cada diez hogares de la Unión Europea vivirían una situación de pobreza relativa(es decir,
percibirían menos del 50% de la renta media de que disponen actualmente). Dada la existencia de la protección
social, esa cifra se sitúa alrededor del 17%”, y más adelante, refiriéndose a directrices de 1992, sostiene que “se
adoptaron dos recomendaciones que establecen objetivos específicos. Por ejemplo, todo ciudadano de la Unión
Europea que carezca de ingresos procedentes de un empleo o un capital, debe recibir una renta mínima del Estado.
Hasta ahora, trece Estados miembros han introducido tales disposiciones” (Comisión Europea, 2000, p. 22).
Pero ¿cómo impacta esta descripción de los regímenes de bienestar social en la transformación, actualización o
redefinición de los sistemas de protección social?, la próxima sección pretende dar luces respecto a esta
problemática.
b.- Los hitos de la discusión sobre el bienestar social
Una de las grandes interrogantes que surgen del análisis histórico de la política social nacional, o si se quiere, sobre
la políticas públicas referidas a lo social, es ¿cuál es el concepto de bienestar social bajo el cual se funda la política
social nacional en las últimas décadas?. Algo se puede esbozar en el análisis de las diferentes posturas sobre los
éxitos o fracasos de integración socioeconómica y de mejoramiento de la calidad de vida durante el período
democrático, graficadas en las posiciones comúnmente conocidas como autocomplacientes (visión positiva) y
autoflagelantes (visión pesimista).
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Sin embargo, esta interrogante se enmarca dentro una discusión mayor, que va más allá de la realidad nacional y
que se puede denominar como la discusión o controversia de la construcción de bienestar social. Es decir, en el
problema cada vez más creciente de lograr niveles de sustentabilidad de los sistemas de bienestar social en su
proceso de definición, construcción y en la implementación de un modelo de protección social universal, el cual se ve
directamente tensionado por el desfase producido entre el discurso político de lo que se ‘desea cubrir’ o proteger
(ideología del bienestar), con el desarrollo efectivo de instituciones y estrategias de protección social consistentes
(práctica del bienestar).
A la vez, esta pregunta se ve muy influenciada por la contraposición entre planteamientos que definen el concepto de
bienestar social desde una preocupación por el desarrollo del ‘individuo’ y sus ‘libertades’ (interés privado y bienestar
como función de utilidad y beneficio propio) y otros que centran el concepto en el ‘bien común’ y el ‘ámbito colectivo
de acción social’ (interés público e igualitarismo social) 22.
Esta controversia, por cierto no resuelta y con diverso grado de desarrollo en los países, surge por la fuerte crisis del
modelo tradicional de Estado benefactor (años 70), que se sustenta a grandes rasgos, en la ruptura del consenso
keynesiano sobre el rol que le compete al Estado en la economía (fomentar la demanda interna vía gasto público),
como por los efectos perversos del financiamiento de la política social (presión fiscal). A la vez, la conjugación de los
fallos del Estado y del mercado también determina un cuadro crítico, primero por una deficiente forma de
organización y ejecución de las políticas públicas (burocratización e ineficiencia), como por el deterioro del nivel del
funcionamiento del mercado de trabajo y la explosión del desempleo y desprotección de amplios estratos sociales
(externalidades sociales).
Otros aspectos como el cambio demográfico y la globalización se suman a los factores críticos anteriores, debido a
las presiones que ejercen el envejecimiento de la población y el cambio observado en los patrones estructurales
familiares, sumado al efecto de la apertura económica mundial en las realidades sociales nacionales. Todos estos
factores producen un debilitamiento del efecto de legitimación y pérdida de lealtad de la ciudadanía frente al Estado
(benefactor), por la creciente desigualdad en la distribución de los riesgos sociales23.
Este fenómeno de controversia del bienestar se potencia aun más con la caída de los regímenes comunistas de los
países del Este de Europa, los cuales actúan en gran medida como un bloque ideológico de contención del avance
capitalista a nivel mundial y de su sistema socioeconómico de desarrollo. Con el transcurso de los años, las
posiciones desarrolladas dentro de la controversia del bienestar, decantan principalmente en dos visiones
ideológicas aparentemente contrapuestas:
22 Para obtener una visión de los alcances de la discusión sobre el rol que le compete a la responsabilidad individual y colectiva en la construcción del bienestar
ver a Schmidtz – Goodin Bienestar social y responsabilidad individual este debate es la base de la controversia del bienestar, es decir, de los principios que
deben dirigir una política asistencial ya sea en términos de potenciar el rol y libertad individual o aplicarse a un colectivo amplio de forma igualitaria. Para
complementar esta discusión con aspectos de la ética y la filosofía política son interesantes los análisis que realizan, Amartya Sen sobre los principios de
capacidad y libertad en la consecución del bienestar en su libro Nuevo examen de la desigualdad o Bienestar, justicia y libertad. Para tener una visión mas
amplia sobre la discusión actual del liberalismo político y posiciones socialdemócratas ver Ronald Dworkin Ética privada e igualitarismo político; también Van
Parijs en ¿Qué es una sociedad justa?. Introducción a la práctica de la filosofía política; la compilación realizada por Paul Baker Vivir como iguales. Apología de
la justicia social y la discusión entre Habermas y Rawls en Debate sobre liberalismo político. (Para mayor exactitud de las referencias ver la bibliografía
presentada en este estudio).
23 Esta secuencia es planteada por Muñoz de Bustillo en su libro El Estado de Bienestar en el cambio de Siglo. Una perspectiva comparada (2000, p. 50-100),
donde describe un conjunto de factores que están tensionando al Estado benefactor característico de Europa. Para tener una visión sobre la tipología de Estados
y su relación con el bienestar son útiles los análisis de Esping-Andersen Welfare State in Transition. National Adaptations en Global Economies aquí se puede
obtener una visión comparativa de las características principales de los diferentes modelos Estados y su relación con el bienestar en Asia, sistema anglosajón,
Europa y América Latina, a la vez el libro Fundamentos sociales de las economías postindustriales permite acceder a una tipología actualizada de los diferentes
modelos de bienestar como de la conjugación de tres actores: familia, mercado y Estado. En este sentido también es muy grafico el libro de Joseph Picó Teoría
sobre el Estado de Bienestar donde se realiza un recorrido por los planteamientos teórico fundacionales de los diferentes movimientos intelectuales asociados a
su construcción (neocorporativismo, neomarxismo, sistémico, etc.). Una de las perspectivas más analizadas sobre este tema es la planteada por Clauss Offe
Contradicciones en el Estado de bienestar quien plantea que el Estado sufre una autolimitación perversa frente a un conjunto de subsistemas complementarios.
Autolimitación que se ha debido a la incapacidad de resolución de 3 aspectos centrales de la actuación estatal: crisis fiscal, presupuestaria y de déficit
crecientes; crisis en la planificación y ejecución de políticas de alcance global; crisis de legitimidad social por el limitado apoyo de los diversos actores sociales.
Finalmente para tener una visión desde la economía política es interesante el libro de Emilio Albi Público y privado. Un acuerdo necesario donde se tratan de
establecer cuales son las principales definiciones de los espacios de acción del Estado frente al mercado.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ƒ
Individualismo liberal: sustentado en una noción de bienestar fundada en la responsabilidad individual, con un rol
estatal mínimo, con un fuerte impulso de las libertades individuales, una creciente privatización de la actividad
económica y una fuerte desregulación de los aspectos institucionales del Estado a favor del mercado. Todas
estas perspectivas caracterizan el discurso de lo que en la década de los 70 y 80 se definía como modelo
monetarista o (neo)liberal.
ƒ
Igualitarismo social: sustentado en una (re)valorización de la responsabilidad colectiva, donde el Estado debe
asumir un nuevo rol en la definición, coordinación e implementación de políticas sociales universalistas,
eficientes e integradoras (distinto al Estado burocrático centralista de los regímenes comunistas y al Estado
mínimo neoliberal). A la vez, se rescata la importancia de la participación ciudadana en los procesos de toma de
decisión y de actuación política. Esta visión se puede identificar con lo que hoy se entiende por
socialdemocracia.
Esta separación en dos grandes paradigmas no debe ser interpretada como un reduccionismo simplista del
problema, es evidente que existen diversas posiciones frente a la controversia del bienestar. Pero esta polaridad de
posiciones constituye el marco dentro del cual se mueven las diversas interpretaciones del Estado benefactor y por
lo tanto deben ser consideradas como tipologías de análisis. Estas visiones divergentes, permiten en su trasfondo,
identificar un fenómeno característico de la modernidad y de su complejidad histórica: la búsqueda constante de un
modelo adecuado y factible de implementación en las diversas realidades nacionales.
La respuesta a la pregunta planteada no es sencilla, ni mucho menos libre de contenidos ideológico-políticos. Sin
embargo, permiten percibir que el proceso de modernización y desarrollo nacional parece no ser un proceso
unidireccional o unidimensional, sino más bien parece desarrollar varias facetas y diversas formas de extensión. En
el caso de América Latina, el avance de esta discusión se presenta de forma más conflictiva en la constitución y
estructuración de modelos de desarrollo socioeconómico que no tienen mayores éxitos de integración social. En la
región, el avance de la modernidad presenta una combinación de logros y desaciertos dentro de un marco de fuerte
exclusión social y marginación de los beneficios y del bienestar24.
Según proyecciones del último informe del Panorama Social de la CEPAL (2004), el escenario del desarrollo
socioeconómico en América Latina, nos muestra una cruda realidad de grandes desigualdades y fuertes retrocesos
sociales no solo producto de los efectos de la crisis económica, sino por la falta de niveles de protección social
extensivos hacia los sectores más necesitados.
Una mirada rápida de la situación regional, nos muestra que 222 millones de personas (42,9% de la población) viven
en situación de pobreza, de los cuales cerca de 96 millones son indigentes (18,6% de la población). En los últimos
años, los países han ido convergiendo hacia una mayor inequidad distributiva. La aguda concentración del ingreso
se ha convertido en uno de los rasgos más distintivos de la región, lo que le ha valido ser considerada la más
rezagada del planeta en materia distributiva, esta situación es ética y socialmente inaceptable, sobre todo cuando
sustentamos nuestro servicio público en la promoción de la equidad y la justicia social25.
24 Para el análisis del proceso de modernización en América Latina es interesante el análisis desarrollado por Jorge Larraín Modernidad, razón e identidad en
América Latina, donde se analiza el conjunto de definiciones de que se entiende por modernidad y los alcances de la misma en la región; también es
recomendable ver a Ottone La modernidad problemática. Cuatro ensayos sobre el desarrollo latinoamericano (2000) quien recorre el proceso de constitución de
los Estados-nacionales y sus contradicciones. Manuel Antonio Garretón Política y sociedad entre dos épocas. América Latina en el cambio de siglo (2000)
realiza un interesante análisis de la constitución de una matriz sociocultural del proceso de modernización en la región. Para una visión general sobre el
problema de desarrollo social, político y económico latinoamericano es vital el análisis realizado en la compilación realizada por Emmerij-Núñez del Arco El
desarrollo económico y social en los umbrales del siglo XXI (1998).
25 En efecto, bajo la línea de indigencia, Argentina pasa de un 4,9% de población indigente en los años 90 a un 10,2% en el año 2001: en igual período,
Colombia sube la indigencia de 26,4% a 27,2% y Ecuador de 27,3% a 28,1%. En la pobreza no indigente, la situación empeora en Argentina, que en el período
observado sube de 19,3% de población pobre a 30,3% en el 2001; Colombia de 53,8% a 54,9%. El estancamiento en el ritmo de la reducción de las tasas de
pobreza, tanto indigente como no indigente, es claro en Chile, México y Brasil. Junto al aumento de la pobreza, también crece la desigualdad – con índices de
Gini superiores a 0,5 en la mayor parte de la región -, el desempleo – 8,6% en los noventa; 10,8 % en 2000-2001 -y el empleo informal que aporta con siete de
cada diez nuevos puestos de trabajo en las zonas urbanas (Acosta – Ramírez, 2004).
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Al observar el nivel de avance, dentro del marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (propuestos por Naciones
Unidas y firmado por 189 países, cuyo período de cumplimiento es desde 1990 a 2015, ver Recuadro 1), respecto a
la primera meta de ‘reducción de la extrema pobreza a la mitad al año 2015’, la región muestra un fuerte retroceso:
en el año 2000 la región había alcanzado un porcentaje de avance cercano al 40%, acorde con el tiempo
transcurrido hasta entonces para el cumplimiento de la meta.
Debido a la crisis económica que afectó a varios países en los años posteriores, en el año 2002 sufrió un rezago, ya
que mostró un grado de avance de apenas un 27,6% en lugar del equivalente al 48% que debería haber logrado. El
pronóstico sobre la situación de pobreza en la región hasta el 2004, basado en las proyecciones de crecimiento
actualmente disponibles para este año, indica que la tasa de avance podría aumentar a un 34,2%, lo que
representaría un adelanto importante, pero considerablemente inferior al deseable (56%).
Este fenómeno se sustenta en la desaceleración de la economía en la región, lo cual implicó una reducción del 1,5%
del producto por habitante en relación a 1997, produciendo lo que se ha llamado el ‘quinquenio perdido’. Durante el
período 2000-2005, el crecimiento del PIB de América Latina, condición necesaria pero no suficiente para la
reducción de la pobreza, no ha logrado alcanzar un ritmo suficiente para compensar el crecimiento poblacional. Si
bien en el año 2000 se logró una tasa de crecimiento de 3,7%, los años posteriores presentan un rendimiento menos
auspicioso.
En este sentido “el crecimiento promedio de la década de los años noventa fue superior al de los años ochenta, pero
se deterioró a partir de 1997, y en 1999 y 2001 las tasas fueron apenas superiores a cero, en 2002 fue de -0,7% y en
2003 de 1,5%...En consecuencia, en 2003 la región completa un sexenio perdido, en que el producto por habitante
descendió cerca del 1,5% en relación con el nivel registrado en 1997, a lo que se agrega la volatilidad” (Acosta –
Ramírez, 2004, p. 10). La debilidad del crecimiento, sin embargo, no es el único detonante de la persistencia y del
aumento de la pobreza. Hay otros que, desde distintos niveles y con diferentes pesos específicos, según el territorio
y las sociedades de las cuales se trate, hacen crecer el escenario de la desprotección social:
ƒ
El trabajo infantil: La pobreza es uno de los principales factores que lleva a 250 millones de niños a acceder
prematuramente al mercado laboral y pone en peligro su asistencia a la escuela.
ƒ
La debilidad del mercado laboral: 850 millones de personas trabajan menos de lo que quisieran o ganan una
cifra inferior a la del salario de subsistencia. Millones de personas activas en el sector no estructurado obtienen
ingresos muy bajos y disponen de una capacidad extremadamente limitada para contribuir a los regímenes de
protección social La inmensa mayoría de la población de muchos países en desarrollo, incluidos los asalariados
del sector no estructurado y los trabajadores autónomos, carece de todo tipo de protección social
ƒ
El cambio del perfil demográfico: Las tasas de fertilidad caen en todo el mundo, lo que permite el acceso de
un mayor número de mujeres al mercado de trabajo. Sin embargo, en gran parte a causa de este descenso, la
población envejece con rapidez en la mayoría de las regiones del planeta. Esta evolución tiene un efecto
fundamental sobre el coeficiente que se obtiene al comparar la generación de personas en edad de trabajar con
los segmentos de la población compuestos por jubilados.26
ƒ
La desprotección en los Estados del bienestar: Si en el mundo de los países en vías de desarrollo la
vulnerabilidad social y la desprotección social está ligada con la pobreza, su multifactorialidad causal, su
complejidad y sus mecanismos de reproducción, en el mundo desarrollado y en sus economías, la desprotección
social tiene que ver con factores endógenos del funcionamiento de ciertos modelos del estado del bienestar
unidos al nuevo perfil demográfico, a la modificación de la composición por edades del mercado de trabajo, la
masificación de familias no tradicionales y a la caída del empleo.
26
Los componentes de esta enumeración fueron tomados de OIT, 2000b.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Recuadro 1
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio
En los últimos años, Naciones Unidas ha patrocinado una serie de Conferencias y Cumbres mundiales con miras a establecer un programa
amplio de desarrollo que ha servido de base para diseñar e impulsar una agenda de desarrollo global. Un hito muy importante en esta
materia, lo constituyó la Cumbre del Milenio (Septiembre del año 2000), la cual representa un avance significativo en los esfuerzos de la
comunidad internacional para enfrentar los principales desafíos mundiales en materia de desarrollo y en ella los 189 estados miembros de
las Naciones Unidas (147 de ellos representados directamente por sus jefes de gobierno) aprobaron la ‘Declaración del Milenio’.
La definición de metas nacionales, dentro del marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para el 2015 (ODM), permitirán en el corto
plazo iniciar un debate local ampliado entre agencias públicas y privadas, para avanzar en la formulación de metas altamente exigentes en
materia de desarrollo. Al día de hoy Chile y otros países, han presentado su ‘Informe de los Objetivos de Desarrollo del Milenio’, donde se
describe el nivel de avance en el cumplimiento por objetivo y meta, como también la definición de un conjunto de indicadores adicionales.
Estos se organizan en 8 Objetivos y 18 Metas asociadas:
Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
Meta 1: Reducir a la mitad el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a 1 dólar por día.
Meta 2: Reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre.
Objetivo 2: Lograr la enseñanza primaria universal.
Meta 3: Velar por que todos los niños y niñas puedan terminar un ciclo completo de enseñanza primaria.
Objetivo 3: Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer.
Meta 4: Eliminar las desigualdades entre los géneros en la enseñanza primaria y secundaria, preferiblemente para el año 2005, y en
todos los niveles de la enseñanza para 2015.
Objetivo 4: Reducir la mortalidad infantil.
Meta 5: Reducir en dos terceras partes la tasa de mortalidad de los niños menores de 5 años.
Objetivo 5: Mejorar la salud materna.
Meta 6: Reducir la tasa de mortalidad materna en tres cuartas partes.
Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades.
Meta 7: Detener y comenzar a reducir la propagación del VIH/SIDA.
Meta 8: Detener y comenzar a reducir la incidencia del paludismo y otras enfermedades graves.
Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.
Meta 9: Incorporar los principios de desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales e invertir la pérdida de recursos
del medio ambiente.
Meta 10: Reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso al agua potable.
Meta 11: Mejorar considerablemente la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios para el año 2020.
Objetivo 8: Fomentar una coalición mundial para el desarrollo.
Meta 12: Desarrollar aún más un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio. Ello incluye
el compromiso de lograr una buena gestión de los asuntos públicos y la reducción de la pobreza, en cada país y en el plano
internacional.
Meta 13: Atender las necesidades especiales de los países menos adelantados. Ello incluye el acceso libre de aranceles y cupos para
las exportaciones de los países menos adelantados, el programa mejorado de alivio de la deuda de los países pobres muy
endeudados y la cancelación de la deuda bilateral oficial y la concesión de una asistencia oficial para el desarrollo más generosa a los
países que hayan mostrado su determinación de reducir la pobreza.
Meta 14: Atender a las necesidades especiales de los países en desarrollo sin litoral y de los pequeños Estados insulares en
desarrollo.
Meta 15: Encarar de manera general los problemas de la deuda de los países en desarrollo con medidas nacionales e internacionales
a fin de hacer la deuda sostenible a largo plazo.
Meta 16: En cooperación con los países en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jóvenes un trabajo digno y
productivo.
Meta 17: En cooperación con las empresas farmacéuticas, proporcionar acceso a los medicamentos esenciales en los países en
desarrollo.
Meta 18: En colaboración con el sector privado, velar por que se puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en
particular, los de las tecnologías de la información y de las comunicaciones.
Fuente: Naciones Unidas
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31
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ƒ
La desprotección social se relaciona también con fenómenos más o menos extendidos en las sociedades
modernas tanto desarrolladas como en vías de desarrollo. Tal es el caso del aumento de los hogares
monoparentales. En América Latina se ha consolidado la tendencia al aumento de hogares encabezados por
jefaturas femeninas. En ellos la incidencia de la pobreza es mayor. Así, por ejemplo, entre 1990 y 1999, en
Argentina los hogares con jefatura femenina aumentaron de 21% al 27%; en México desde el 16% al 19%; en
Colombia del 24% al 29 %; en Chile del 21 al 24%. En estos países, y en este tipo de hogares, la incidencia de
la pobreza subió. Así, en Argentina, la indigencia, en el período observado (1990/1999) se incrementó en 11
puntos porcentuales; en México creció en 4 puntos porcentuales; en Colombia, aumentó en 3 puntos
porcentuales; en Chile amentó en tres puntos porcentuales. A su vez, la pobreza no indigente, en Argentina, en
esta clase de hogares, subió en 16 puntos porcentuales; en México, 2 puntos porcentuales; en Colombia, en 3
puntos porcentuales y en Chile en 3 puntos porcentuales. Como fenómenos más generalizados a este respecto,
en Costa Rica y República Dominicana más de la mitad de los hogares indigentes estaban encabezados por una
mujer (CEPAL, 2001, pp. 150 - 151).
Este retroceso en el ámbito económico, sumado al menor número de años que restan para lograr la meta propuesta
a tan solo 10 años (2005 – 2015), exige tasa de crecimiento económico mayores de las esperadas a inicios del 2000.
Todos estos indicadores regionales parecen reforzar un escenario en el cual lo único que aumenta es la
desprotección social.
Visto desde el prisma de los países desarrollados (Comisión Europea), este fenómeno de vulnerabilidad o
desprotección, ha tendido a aumentar y tensionar el quehacer del Estado. En el Informe sobre la Protección Social
en Europa de 1997, se realiza el siguiente diagnóstico: “si bien las economías europeas son más ricas que nunca, la
magnitud de la dependencia de las transferencias sociales es mayor en la actualidad que en ningún otro momento
desde la Segunda Guerra Mundial” (Comisión Europea, 1997). Abundando en ello, enumera los siguientes
fenómenos que hay que añadir a este escenario de vulnerabilidad en el primer mundo:
- el incremento de la población con edades superiores a la edad oficial de jubilación (65 años) en relación con el
número de personas en edad de trabajar, fenómeno que se intensificará aún más en los próximos años;
- el aumento considerable del número de hombres de entre 55 y 64 años que ya no son económicamente activos;
- el aumento de la edad media de la población de más de 65 años, que incrementa la presión sobre la asistencia
sanitaria y los servicios sociales;
- el fuerte crecimiento del desempleo, así como el considerable incremento de su duración media;
- el crecimiento sustancial y continuo del porcentaje de mujeres que aspiran a hacer una carrera profesional, lo
que ha provocado un aumento de la demanda de ayudas sociales para el cuidado de niños y de familiares de
avanzada edad.
El escenario no mejora a inicios del 2000: actualmente el foco de la desprotección social en Europa está centrado en
los desajustes que sufre el mercado de trabajo. En un informe del año 2000, titulado La política social y de empleo
en Europa: una política para el ciudadano, la Comisión Europea reconoce que “el alto desempleo es el problema
económico y social más grave de casi todos los Estados miembros. Uno de cada diez ciudadanos de la UE busca en
vano un empleo. La tasa de empleo en Europa es del 61%, es decir, casi diez puntos porcentuales por debajo del
porcentaje de las de los EE UU y de Japón… Más de la mitad de las personas que buscan trabajo han permanecido
en paro durante un período superior a un año” (Comisión Europea, 2000, p. 8). Se trate del primer mundo o del
mundo en desarrollo, el desempleo forma parte del escenario de la desprotección social que a su vez conecta de
manera directa con el riesgo de la pobreza.
A la vez, la modernización de los sistemas de protección social tiene que ver además de los puntos anteriores, con
modificaciones más macro y específicas: “(a) la realización del mercado interior y el establecimiento de una moneda
única a partir del 1 de enero de 1999; (b) la ratificación del Tratado de Ámsterdam sobre todo el nuevo Título sobre
Empleo y un nuevo fundamento jurídico para la lucha contra la exclusión social, y (c) los preparativos para la
ampliación y la decisión de iniciar negociaciones con cinco países de Europa Central y Oriental y con
Chipre”(Comisión Europea, 2005). En relación al último punto, el documento explicita el desafío que deberán asumir
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
los sistemas de protección social de los Estados del bienestar social europeos, al ampliar la población a ser atendida
en 105 millones de habitantes, con un PIB combinado, expresado en euros, que representa el 4% del PIB de la
Unión Europea y una distribución del empleo diferente a la imperante entre los Estados miembros de UE27.
Por otro lado, desde la consolidación de los Estados de bienestar en los años 60, en la tradición cultural europea
existe una cierta resistencia a hablar de pobreza. Desde las miradas de los años 90 se ha preferido hablar de
exclusión social, intentando con ello, por una parte, desestigmatizar las situaciones de carencia ciudadana y, por
otra, acoger la multidimensionalidad del fenómeno de la pobreza28. Hoy se ha acuñado el término de “ciudadanos
precarios”29. No obstante, como quiera que sea la compleja naturaleza de la pobreza (caracterización y
cuantificación), ello no impide que en 1994 la Comisión Europea en su Libro Blanco sobre Política Social Europea
recoja la cifra de la existencia de 50 millones de pobres.
De tal forma, una de las principales lecciones del análisis de las desigualdades en los países desarrollados y en la
región, es que no se pueden aplicar reformas estructurales que no contengan como centro el desarrollo y la cohesión
social. No basta el crecimiento económico, no es suficiente la sola intervención del Estado, el gasto social excesivo,
la privatización de empresas públicas o la apertura comercial, como fines en sí mismo. Hoy es necesario recomponer
una mirada de las políticas sociales y económicas como vías complementarias de un mismo objetivo: la reducción de
las desigualdades sociales.
Un tema central de tal complementariedad, es asumir en términos éticos que la inequidad no es tolerable para un
modelo de desarrollo que busca la integración social. La evidencia de otras regiones del mundo demuestra que el
progreso social se estimula por medio de la combinación virtuosa entre crecimiento económico sustentable,
disminución de las desigualdades y la promoción de instituciones democráticas.
Desde la perspectiva político-institucional la combinación dada entre el avance de gobiernos autoritarios y la
implementación de modelos de desarrollo de corte monetarista-neoliberal impacta fuertemente en la región. Los
niveles de desigualdad social aumentan y las diferencias sociales se agudizan. En los años 90 el proceso de retorno
a la democracia implica un avance en la solución de este problema social, sin embargo las capacidades de los
países son variadas para enfrentar estas demandas. Dentro de esta situación, el caso chileno tiene un especial
atractivo puesto que ha sido caracterizado a nivel internacional y regional, como un modelo exitoso de desarrollo y
con un gran potencial de superación de las condicionantes del subdesarrollo. Pero al realizar un análisis del proceso
de transformación del sistema social chileno en los últimos años, se puede observar la presencia de fricciones que
pueden cuestionar la visión de modelo exitoso e identificar a la vez, niveles crecientes de malestar social30.
A nivel nacional, la controversia del bienestar parece estar medianamente zanjada, en el sentido de que un cuerpo
de principios e ideas se han consolidado como pilares centrales de sustentación de un modelo de desarrollo social,
político, económico y cultural a inicios del nuevo siglo. La discusión actual parece estar centrada en cómo ampliar los
beneficios del desarrollo a la totalidad de la población haciéndose parte el Estado, el mercado y la sociedad civil en
la provisión de mecanismos de protección frente al riesgo en forma amplia y con calidad. Los principales aspectos
que parecen no estar en cuestión, se pueden resumir en los siguientes aspectos:
Los 105 millones de nuevos integrantes de la UE provienen de los siguientes países: Bulgaria, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, la
República Checa, Eslovaquia y Rumania. Con posterioridad se agregaron también Chipre, Malta y Turquía.
28 En este sentido, “como se ha observado anteriormente, la fijación de indicadores para el análisis de la pobreza de naturaleza económica desatiende a menudo
la toma en consideración de otros recursos culturales, políticos y sociales, que posibilitan la participación de los ciudadanos en la vida social. El concepto de
exclusión ha sido utilizado, a este respecto, como mejor descriptor de las situaciones en las que los ciudadanos afectados confrontan un itinerario de pobreza
con dificultades de retorno a la normalidad” (Moreno, 2000, p. 51). A este propósito véase también González de Durana (2002).
29 Es el título del libro que en el año 2000 publica el cientista social español Luis Moreno, citado en nota anterior, tratando el asunto de las políticas sociales y de
los sistemas de protección social.
30 Para el análisis del caso chileno es recomendable el informe Toloza-Lahera Chile en los noventa donde se entrega un conjunto de estudios sobre la realidad
nacional en el período; también es interesante el análisis realizado por Drake-Jaksic El modelo chileno. Democracia y desarrollo en los noventa (1999), donde
realizan una revisión general de los diversos aspectos político, económico y social del proceso de desarrollo nacional en la década de los 90. Con Ffrench-Davis
Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad. Tres décadas de política económica en Chile (1999) y Cortázar-Vial Construyendo opciones. Propuestas
económicas y sociales para el cambio de siglo (1998) se analiza el proceso de transformación socioeconómica de las últimas décadas.
27
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33
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ƒ
Promoción del Crecimiento Económico con Equidad: entendido como el conjunto de políticas públicas que
conduzcan al incremento y mejoramiento del ingreso nacional de forma redistributiva. Donde se pueden lograr
avances conjugando variables como el desempeño de la economía, el fortalecimiento de la acción pública social
y su reorientación hacia una política de inversión social, tanto universal como focalizada.
Dentro de esta lógica, se debe asegurar un desarrollo sostenible y mejorar la calidad de vida. El modelo de
crecimiento económico y el sistema de regulaciones deben crear condiciones que garanticen la disponibilidad
futura de recursos naturales, la preservación de la biodiversidad y la calidad de vida de las generaciones futuras.
Lo anterior, en conjunto con acciones destinadas a asegurar el buen gobierno, la formulación y aplicación de
políticas sociales coherentes (universales y selectivas) y con prácticas de evaluación continua de su impacto,
políticas macroeconómicas sólidas, políticas monetaria y fiscal prudentes, políticas laborales eficientes y
transparentes, así como el respeto de las leyes, la institucionalidad y la transparencia y la eficiencia en el uso de
los fondos públicos.
La estrategia de ‘crecimiento con equidad’ busca ampliar y multiplicar las oportunidades a través de la
reinserción internacional y la apertura de nuevos mercados, para hacer así más sostenible el desarrollo
económico y su traducción en beneficios para las personas. Así, Chile se abrió al mundo, aumentó sus
intercambios comerciales y generó y promovió acuerdos que impulsan su desarrollo económico: desarrollo de
Acuerdo Comerciales, Tratados de Libre Comercio, Acuerdos de Eliminación de la Doble Tributación, y
Acuerdos de Promoción y Protección de la Inversión.
Finalmente, un factor central para el avance en el desarrollo social ha sido el contar con una política fiscal
responsable y una base presupuestaria sustentable. El crecimiento económico, unido a la reforma tributaria
llevada a cabo en 1991 y el 2002, permitieron la generación de mayores recursos para financiar el gasto social,
posibilitando el fortalecimiento de la política social, respetando en todo momento una regla presupuestaria
explícita de superávit estructural del 1% del PIB que ha demostrado ser contracíclica y ha permitido dar
estabilidad y sustentabilidad al gasto público. La regla de política fiscal impone límite al crecimiento del gasto
público, determinada por el comportamiento de ingresos estructurales. A la vez, ha permitido reducir fuertemente
el costo de financiamiento que enfrenta el país (spread país) y los intereses de la deuda.
ƒ
Estabilidad Política y Gobernabilidad Democrática: entendida como el fortalecimiento y desarrollo de la
institucionalidad democrática, la participación ciudadana y la modernización del Estado. La democracia no es
sólo el acto cívico que permite cada cierto tiempo renovar autoridades. La democracia es el espacio que debe
posibilitar que todos y cada uno de los integrantes de la sociedad participen en la construcción de un proyecto
común, de acuerdo a sus respectivos intereses y motivaciones. La democracia debe asegurar los mínimos
exigidos a este sistema respecto de las libertades públicas y derechos civiles, toda vez que cautelados estos
derechos (económicos, sociales y culturales) se consolida y profundiza la democracia. Las políticas públicas se
orientarán a buscar el desarrollo progresivo de estos derechos, apuntando a su plena efectividad.
En este punto cobra especial relevancia la doctrina de los derechos humanos como marco ético para la
formulación de políticas de reparación y reconciliación nacional, como también tensionan a las políticas sociales
y económicas y al ordenamiento político para asegurar la observancia de los derechos civiles y libertades
públicas y lograr progresivamente la plena realización de los derechos económicos, sociales, culturales, de todos
los ciudadanos. Esta dimensión ha cobrado fuerza como objetivo de las políticas públicas, en la perspectiva de
la construcción de una sociedad más democrática, igualitaria, solidaria y socialmente integrada.
Finalmente, en el ámbito del fortalecimiento de la ciudadanía es preciso facilitar el acceso de la población a la
información existente sobre los derechos, servicios y beneficios a los que pueden acceder, para un disfrute pleno
y en igualdad de condiciones de las oportunidades y recursos que han sido puestos a su disposición. A la vez,
se necesita apoyar a los grupos y organizaciones sociales, territoriales y funcionales, de manera de promover su
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
asociatividad, contribuir a la sustentabilidad de sus iniciativas y mejorar su capacidad y autonomía para la
gestión estratégica de capacidades y recursos.
ƒ
Lucha contra la Exclusión y Promoción del Desarrollo Social: entendida como el conjunto de políticas
destinadas a la promoción social y al mejoramiento de las condiciones de vida de las personas y sus familias. La
experiencia nacional se basa en una estrategia de desarrollo cuyo objetivo central es generar condiciones
proclives a la integración social de todas las personas. Esto significa desplegar esfuerzos sistemáticos y
consistentes que resguarden los equilibrios macroeconómicos esenciales. Además, se deben garantizar las
condiciones básicas que conlleven alcanzar niveles de crecimiento sostenido, generando posibilidades y
oportunidades que permitan a todos un mejor disfrute de los beneficios del crecimiento económico, en igualdad
de condiciones y oportunidades.
La disminución de la pobreza y el mejoramiento de las condiciones de vida no se pueden lograr sólo con
crecimiento económico y con políticas sociales paliativas. Solo la combinación virtuosa entre política económica
y social podrá dar sustento a una expansión de los mecanismos de protección social requeridos frente al nuevo
escenario de las carencias y necesidades, no solo de un grupo específico de la población, sino de un amplio
segmento social. En este sentido, la magnitud de las brechas sociales constituye un problema en sí mismo, las
que deben ser enfrentadas desde una perspectiva integral por la política social.
Por otro lado, las principales líneas programáticas implementadas en el período democrático, han tendido a
impulsar el mejoramiento de la infraestructura social y al aumento de la calidad, equidad y cobertura de los
servicios sociales básicos (educación, salud, vivienda y previsión). A esto se ha agregado un componente de
innovación de la oferta pública, importante al incorporar nuevos programas de carácter intersectorial-integral y al
definir acciones destinadas a grupos prioritarios para la política social: niños, jóvenes, mujeres, adultos mayores
e indígenas.
Dentro de esta lógica, frente al escenario post crisis es necesario realizar un fortalecimiento de la política social
en base a los aprendizajes extraídos hasta ahora. Ellos indican que es necesario mantener y replicar ciertas
experiencias que han demostrado ser exitosas en materia de políticas sociales, e intervenir en determinadas
áreas críticas, para mejorar la eficacia de las políticas sociales. A la vez, Se requiere la instalación y
fortalecimiento de sistemas, mecanismos y prácticas de evaluación de políticas y programas sociales. Es
necesario modernizar el sistema de evaluación que actualmente existe y que está distribuido en distintas
instancias. En particular, se debe fortalecer la función de análisis como parte del ejercicio evaluativo regular que
se lleve a cabo en los nichos decisionales vinculados a la política social. Y, del mismo modo, se deben difundir
las prácticas evaluativas vinculadas al monitoreo permanente de políticas, planes, programas y medidas
ƒ
Promoción de la Integración y Cooperación Regional: entendida como la búsqueda de mayores niveles de
integración entre los pueblos y de la permanente cooperación social más allá de la integración económica y
comercial, con acento en el principio de la solidaridad. La Cooperación Horizontal representa la voluntad de
compartir capacidades y experiencias con países de menor o similar desarrollo. Las áreas prioritarias de la
cooperación han sido: políticas públicas y desarrollo social; modernización del Estado; gobernabilidad y
democracia; fomento productivo; medio ambiente y recursos naturales, y relaciones internacionales e integración
regional.
A la vez, durante los últimos años Chile se ha ido incorporando progresivamente a los Pactos Internacionales y
las Cumbres Sociales en la definición de los marcos ético-políticos de las políticas públicas. En este sentido,
Chile como país miembro del Sistema de Naciones Unidas y del Sistema Interamericano, suscribe y ratifica un
conjunto de tratados internacionales de derechos humanos que se encuentran vigentes.
En este sentido, un hito importante fue el impulso dado a la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Social
(Copenhague, 1995) y la participación y compromiso activo con los Objetivos de Desarrollo adoptados en la
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35
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Cumbre del Milenio (2000). Nuestro país ha acogido el llamado del Secretario General de ONU de adoptar
acciones concretas para alcanzar estas metas y objetivos. Se han presentado en la Cumbre de Septiembre de
2005, en Naciones Unidas, informes de avance hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio,
en el cual se ha incluido un conjunto de indicadores adicionales, que actúan como desafíos en protección social
a cumplir al año 2015.
En este sentido, la ‘experiencia país’ ha mostrado que la definición de nuevas políticas públicas ha afirmado la
necesidad de una activa responsabilidad del Estado en materia de desarrollo social, dado que los principales
desafíos sociales no se resuelven por la sola acción del mercado y de paliativos asistenciales temporales. Al mismo
tiempo, la acción pública social ha demostrado ser un importante instrumento para el desarrollo del capital humano
necesario para la ampliación del proceso de modernización y de crecimiento económico. En concreto se ha
avanzado desde una perspectiva individualista, reduccionista y utilitarista del bienestar (neoliberal) a una visión más
participativa y con acento en la responsabilidad social compartida entre los diversos actores (igualitarismo social
democrático).
Este tránsito de una visión a otra, se ha sustentado en la idea de que hay una estrecha relación entre el modo de
gestionar la política social y los resultados que ella es capaz de generar. Es necesario repensar la <<equidad>> y
proponer estrategias más acordes a la realidad: nuevos marcos éticos y políticos para responder a nuevos desafíos,
en la idea de tender cada vez más a una sociedad integrada y cohesionada. Es necesario enfrentar más
estratégicamente la política social, en tanto es un conjunto de instrumentos de política pública, que pueden y deben
contribuir a la construcción de formas más inclusivas de organización social. Además, estos instrumentos deben
otorgar una protección mínima a todos los ciudadanos, debe asegurar a todos el desarrollo de capacidades y el
acceso a fuentes que permitan la realización y expansión de estos derechos.
En este marco, se debe ratificar la noción de <<igualdad de oportunidades>> como el principio rector de la política.
Asumir que la forma de concretar ese principio debe expresarse en un eje estratégico que conciba la oferta pública
de servicios con <<perspectiva de derechos>>. Esto significa concretar la igualdad de oportunidades a través de la
implementación y desarrollo de políticas y programas destinados a <<reducir las brechas>>.
Hay que asumir la necesidad de operar con estrategias que prioricen el fortalecimiento de la ciudadanía. Instaurar y
difundir prácticas de corresponsabilidad tendientes a involucrar de manera activa a otros sectores de la sociedad civil
y a la propia ciudadanía. Sin duda, el rol de la sociedad civil en este campo es de una importancia estratégica, no
sólo porque da mayores garantías de éxito a las políticas emprendidas en el ámbito social sino, también, porque da
el marco de gobernabilidad necesario para hacer viables y sostenibles esas iniciativas. Esto, para cumplir
satisfactoriamente con las expectativas de la política social en torno a sus metas de integración y cohesión social.
La gran lección de estos últimos años es que la política social y el avance en hacia formas más integrales de
‘protección social’, se han consolidado como un aspecto relevante del desarrollo socioeconómico nacional, puesto
que mediante la intervención del Estado se ha buscado paliar, mitigar y controlar un conjunto de factores de riesgo y
de exclusión social. De tal forma, el avance en la promoción de un sistema de protección social fundado bajo la
perspectiva de la ampliación de derechos, permite asumir las complejidades que plantea la inequidad, la
desigualdad, la vulnerabilidad y los riesgos sociales, modificando e incluyendo nuevos actores sociales como
también ampliando su mirada de la población objetivo. Para ello, ha sido vital el poder desarrollar la capacidad de
adaptación de las estrategias de intervención social, los modelos de gestión asociados y la oferta de prestaciones
sociales en función a una nueva mirada del bienestar y protección social.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
IV.- El Estado de bienestar y protección social en Europa: nuevos contextos y desafíos
La experiencia europea siempre ha constituido para la región un marco de referencia de reformas sociales y
políticas. En este sentido, uno de los primeros aspectos que destacan del modelo de protección social europeo, son
la configuración de mallas de protección social. En las economía de los países desarrollados, estas refieren a
programas de asistencia social y a servicios sociales de ‘mínimos’, los cuales pretenden garantizar un nivel suficiente
de calidad de vida a las personas en situación de necesidad, basados en la comprobación de la carencia de recursos
(mean tested). A veces, este paquete asistencial y de servicios de atención personal es ofertado de manera global.
En otras ocasiones está constituido por una sumatoria de dispositivos y programas fragmentados direccionados a
colectivos diferentes.
Tras la oferta de este tipo de prestaciones, por lo general, está el Estado, pero también otros actores: instituciones
de la sociedad civil con o sin fines de lucro como iglesias u organizaciones filantrópicas, la familia. En este ámbito
cobra toda su fuerza el componente solidario de la beneficencia tradicional, las ayudas familiares, la solidaridad
comunitaria, el altruismo organizado, y hasta las actividades económicas informales. Como elemento común a este
tipo de intervenciones puede identificarse la existencia de un subsidio o transferencia económica regular realizada a
hogares o individuos que suele recibir el nombre de renta mínima garantizada. Existen dos tipos de rentas mínimas:
- De ciudadanía: consisten en transferencias universales a todos los ciudadanos sin distinciones ni compromisos
adicionales y de una cuantía suficiente como para poder vivir de ellas sin otros ingresos, aunque los hubiera.
- De base: se diferencian de las rentas mínimas de ciudadanía, en que sólo pretenden cubrir las necesidades
materiales consideradas como básicas.
Como variante de estos mecanismos de subsidios existen mecanismos de desgravamen de impuestos. En general,
se entienden estos programas como una intervención asistencial. Se trata de transferencias de montos fijos
provenientes de presupuestos generales, no contributivos, puesto que sus perceptores, por lo general, son
ciudadanos sin acceso al mercado formal del trabajo, y, por lo mismo, sin derecho a prestaciones por desempleo o
vejez.
Según los sistemas de protección social a los cuales pertenecen, los programas de rentas mínimas pueden
diferenciarse por: i) ofrecer subsidios de cobertura social amplia y generosa. Es el caso de Alemania, Dinamarca y
Holanda; ii) entregar transferencias modestas con cobertura amplia. Es el caso de Francia y Bélgica; iii) entrega de
subsidios con cuantías modestas y coberturas parciales, caso del Reino Unido.
a.- Característica y estructura de gasto del modelo de bienestar europeo
Un dato importante a considerar es que la composición del gasto en protección social en los países más
desarrollados, pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), es
diferente a la utilizada hasta el año 2003 – 2004 en Chile:
ƒ
Los países de la OECD definen el gasto público social (public social expenditure) como: “la provisión por parte
de instituciones públicas, de beneficios a hogares e individuos en orden a otorgar apoyo durante circunstancias
adversas que afectan su bienestar, a condición de que la provisión de los beneficios y contribuciones financieras
no constituyan un pago directo para un bien o servicio ni un contrato individual o transferencia. Tales beneficios
pueden ser transferencias en efectivo o provisión directa de bienes y servicios (en especies) … El gasto público
social ha sido agrupado bajo las siguientes categorías de gasto: pensiones (beneficios para adultos mayores y
supervivientes), apoyo de ingresos a la población en edad de trabajo frente al riesgo de enfermedad o perdida
de salarios (beneficios en efectivo para la discapacidad, accidentes laborales, enfermedad, transferencias en
efectivo a las familias, beneficios de desempleo, beneficios al hogar y otros contingencias); gasto en salud
pública y otros servicios sociales (vejez y personas minusválidas, servicios familiares y políticas activas en el
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37
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
mercado laboral). Los datos corresponde al gasto bruto (antes de impuestos)” (OECD, 2004a, p. 4).No incluye
gastos en educación. En general el gasto social en los países de la OECD se desglosa en trece subgrupos:
1.- Beneficios vejez - pensiones
2.- Beneficios a discapacitados
3.- Enfermedad y accidentes laborales
4.- Subsidio enfermedad
5.- Servicios para adultos mayores y discapacitados
6.- Sobrevivecia
7.- Subsidios familiares
ƒ
8.- Servicios familiares
9.- Programas mercado laboral activo
10.- Desempleo
11.- Salud
12.- Beneficios de vivienda
13.- Otras contingencias
Esta definición se diferencia de la realizada en la estructura del gasto público social en Chile. En este país, se
incluye el gasto social realizado en Educación, no así en los países de la OECD. En general la definición
tradicional del gasto público social en Chile es el gasto realizado por el Gobierno Central: “en funciones sociales
que incluye todas aquellas actividades relacionadas con el suministro de servicios sociales básicos para la
comunidad. Esta función se refiere primordialmente al rol redistributivo del Estado: salud, vivienda, previsión,
educación, subsidios y otros social” (Ministerio de Hacienda, 2000, p. 143).
El Gobierno Central: “ejecuta la política pública mediante la transferencia de ingresos y/o la producción de
bienes y servicios, que coloca fuera del mercado, fundamentalmente para el consumo colectivo, todo lo cual
financia principalmente por la vía de gravámenes obligatorios sobre el resto de los sectores. Debe señalarse que
para las estadísticas de las finanzas públicas el Gobierno General se encuentra estructurado en niveles,
dependiendo de la cobertura territorial que tienen las unidades que cumplen funciones de gobierno en un
determinado país. El Gobierno Central está constituido por aquellas unidades de gobierno cuya acción abarca
todo el territorio nacional. Los Gobiernos Estatales, Provinciales, Regionales o Locales están constituidos por
aquellas unidades de gobierno cuya acción se circunscribe a partes del territorio, dependiendo de la
organización político-administrativa de cada país” (Ministerio de Hacienda, 2000, p. 129)31.
Según Abramovici (2003), entre los años 1992 y 2001, los gastos en protección social han subido cerca de un 2% al
año en el conjunto de la Comisión Europea (CE) y los gastos totales invertidos en ella, representaban el 27,5% del
PIB de la Unión Europea (UE) en 2001. En el Cuadro que se presenta a continuación es posible observar una
desagregación de la inversión en protección social por país miembro de la CE en relación a indicadores diferentes32.
Tal como queda expresado en la tabla, durante el año 2001 la media de la inversión de la CE en protección social
como porcentaje del PIB uniforma fuertes diferencias en el gasto en protección social entre los Estados miembros.
Así, por sobre la media se situaron Suecia (31,3%), Francia (30%), Alemania (29,8%) y Dinamarca (29,5%). A
significativa distancia por debajo de la media están Irlanda (14,6%) y España (20,1%).
Las diferencias entre Estados miembros son notorias también en relación al indicador del gasto en protección social
por habitante (Cuadro 3 de la página siguiente). Aquí, muy por encima de la media se sitúan Luxemburgo (165%)33,
Dinamarca (122%) y Austria (117%). En el polo contrario, por debajo de la media, están Portugal, España, Irlanda y
Grecia, donde los gastos por habitante eran del orden del 60% de la media de la UE.
Estas desigualdades reflejan en parte las diferencias de los niveles de vida, pero también la diversidad de los
sistemas nacionales de protección social, así como las estructuras demográficas, económicas, sociales e
institucionales propias de cada país.
Para ver en más detalle la nueva clasificación funcional del gasto público social, se recomienda ver el ‘Informe de las Finanzas Públicas. Proyecto de Ley de
Presupuestos del Sector Público para el año 2005’, Ministerio de Hacienda, Octubre 2004, pp. 39 – 57.
32 Los gastos de protección social están calculados según la metodología de la versión 1996 del manual SESPROS (Sistema Europeo de Estadísticas
integradas de Protección Social). Incluyen las prestaciones sociales, los gastos de funcionamiento y otros gastos de los regímenes de protección social.
33 En Luxemburgo, una parte importante de las prestaciones se pagaba a personas que vivían fuera del país. Corregida esta particularidad, el gasto por habitante
pasaría de 165% de la media de la UE a 148%.
31
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Asimismo, en el período analizado, los gastos de protección social por habitante han aumentado en términos reales
en todos los Estados miembros, aunque a ritmos muy diferentes. Frente a países cuyas medias de crecimiento anual
han sido significativamente altas si se considera la media de la UE (1,9%) -Portugal (+6,3%), Grecia (+5,6%) e
Irlanda (+4,7%)- hay otros cuyas medias de crecimiento anuales están por debajo: Finlandia (+0,6%), en Suecia
(+0,8%) y en los Países Bajos (+0,9%).
Cuadro 3: UE Gastos en protección social 1992 - 2001
Países
Bélgica
Dinamarca
Alemania
Grecia
España
Francia
Irlanda
Italia
Luxemburgo
Países Bajos
Austria
Portugal
Finlandia
Suecia
Reino Unido
UE15
Islandia
Noruega
EEE
Suiza
Hungría
Malta
Eslovaquia
Eslovenia
Gastos en SPA2 Gastos por habitante*
por habitante
Tasa de crecimiento
en 2001
anual medio
UE15=100
1992-2001 (en %)
108
1,7
122
1,9
114
1,7
62
5,6
60
1,7
113
1,7
60
4,7
97
1,3
165
4,1
115
0,9
117
1,9
57
6,3
88
0,6
110
0,8
97
3,0
100
1,9
78
4,3
128
3,6
101
1,9
119
2,8
sd
35
sd
sd
sd
31
sd
63
Porcentaje de gastos de protección
social en el PIB
1992
1996
2001
27,7
30,3
27,6
21,2
22,4
29,3
20,3
26,2
22,5
31,9
27,8
18,4
33,6
37,1
27,9
27,7
18,2
28,2
27,7
23,3
sd
sd
sd
sd
28,6
31,4
29,9
22,9
21,9
31,0
17,8
24,8
24,1
30,1
29,8
21,2
31,6
33,9
28,0
28,4
18,8
26,0
28,4
26,9
sd
sd
24,7
19,8
27,5
29,5
29,8
27,2
20,1
30,0
14,6
25,6
21,2
27,6
28,4
23,9
25,8
31,3
27,2
27,5
20,1
25,6
27,5
28,9
19,9
18,3
25,6
19,1
Fuente: Eurostat 2003
* Expresados a precios constantes 1995.
sd Datos no disponibles
De todos modos hay que recoger el dato de que la brecha en el gasto en protección social en la UE entre el país con
el mayor gasto por habitante y el de menor gasto entre 1992 y el año 2001 ha disminuido, pasando desde 3,5% a
2,9% respectivamente. En el cuadro siguiente, se desagrega el gasto en protección social registrado en el año 2001
por país y según el área de la protección social en el cual fue invertido.
La información contenida en el Cuadro 4 permite acercar las siguientes constataciones en cuanto al peso relativo
que cada rubro de la protección social implicó para los sistemas de bienestar de la UE en el año 2001:
- Una concentración del gasto en la protección social en el rubro ‘vejez y supervivencia’ que representa el 46%
del total.
- El segundo item por magnitud del gasto lo ocupan los asuntos referidos a ‘enfermedad y cuidados de la salud’
con el 28% del total de gastos en protección social. Este apartado oscilaba entre el 20,3% en Dinamarca y el
43,4 en Irlanda.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
-
La parte de gastos destinados a las ‘familias y a la infancia’ en la UE era del 8% y variaba entre menos del 3%
en España hasta cerca del 17% en Luxemburgo.
Un 8% también del gasto de la protección social en el sistema de bienestar europeo estuvo destinado a la
invalidez. Las fluctuaciones en este rubro de prestaciones entre los países miembros iban desde el 14% en
Finlandia y Luxemburgo34 hasta el 5% en Grecia e Irlanda.
Finalmente la media del gasto en protección social de la UE destinado al desempleo fue de 6%. En relación a
este punto, fue España el país que gastó el porcentaje mayor (cerca del 13%) junto a Bélgica (11,7%) y
Dinamarca (10%).
Cuadro 4: UE Gasto en protección social por país según área de la protección social 2001
Países
Vejez y
supervivencia
Enfermedad
salud
Familia e
infancia
Invalidez
Desempleo
Bélgica
Dinamarca
Alemania
Grecia
España
Francia
Irlanda
Italia
Luxemburgo
Países Bajos
Austria
Portugal
Finlandia
Suecia
Reino Unido
UE
Islandia
Noruega
EEE
Suiza
Hungría
Malta
Eslovaquia
Eslovenia
43,7
38,0
42,4
51,3
45,3
43,7
24,8
62,3
39,4
41,8
49,5
45,8
36,6
39,1
46,5
46,0
30,6
30,5
45,7
51,7
42,6
53,8
45,5
39,7
25,0
20,3
28,8
25,8
30,0
29,2
43,4
26,1
25,4
30,4
24,7
31,3
24,5
29,2
28,1
28,2
38,5
34,5
28,3
24,9
27,5
25,5
31,4
33,1
8,9
13,3
10,4
6,9
2,6
9,5
12,5
4,0
16,8
4,4
10,6
5,6
12,1
9,6
6,8
8,0
13,0
12,8
8,1
5,1
12,9
6,5
8,9
8,6
9,0
12,5
7,7
5,0
7,6
6,0
5,2
5,7
14,2
11,6
8,1
12,3
13,7
12,4
9,4
8,0
13,6
16,5
8,2
12,8
10,1
6,1
8,7
8,1
11,7
10,0
8,2
6,0
12,9
7,1
8,3
1,6
2,5
5,0
5,0
3,6
9,8
5,6
2,9
6,2
1,5
2,6
6,1
2,4
3,4
6,0
3,7
3,4
Vivienda y
exclusión
social n.c.a*
1,6
6,0
2,5
5,1
1,7
4,4
5,8
0,3
1,6
6,8
2,1
1,3
3,3
4,3
6,3
3,6
2,9
3,1
3,5
3,1
3,5
2,0
1,8
7,1
Fuente: Eurostat 2003
* n.c.a.: no cubierta en otros apartados.
b.- Protección social en Europa y los nuevos contextos del manejo económico
En los últimos años, los Estados europeos han conseguido importantes avances en la consolidación del proceso de
integración de sus economías y estrategias comunes de desarrollo. Desde la unión aduanera, proceso iniciado en
1958, pasando por la creación del mercado único europeo en 1992 hasta el establecimiento de la unión económica y
monetaria con la instalación del euro como moneda común en el año 2001.
En este camino, resultan decisivos los cambios que introduce Europa en la década de los 90 a propósito de la
creación del Mercado Único Europeo, hito que marca la plena apertura de las economías de los estados miembros
de la UE entre sí y la liberalización de sus respectivos mercados de capitales en una escala nunca antes
experimentada.
34 En Luxemburgo las prestaciones de invalidez incluyen a partir de 1999 una nueva rama de seguro que representa alrededor del 3% del total de las
prestaciones sociales. Una gran parte de estas prestaciones debería estar registrada en el apartado de vejez.
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40
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
A este respecto un informe de la Comisión Europea sostiene: “Se eliminaron progresivamente los obstáculos que
impedían que el dinero circulara libremente a través de las fronteras, con independencia de que se destinara a
invertir, ahorrar, estudiar o irse de vacaciones. Las entidades financieras encontraron más facilidades para
establecerse en cualquier lugar de la UE y ofrecer sus servicios bancarios, sus productos financieros y sus seguros
en otros países, con un mínimo de trámites. Al mismo tiempo, se tomaron medidas para garantizar que los
consumidores disfrutasen en todas partes del mismo nivel de protección, independientemente del banco, compañía
de seguros o inversión que hubieran elegido. La competencia hizo su aparición en sectores tradicionalmente
monopolísticos: telecomunicaciones, transporte aéreo, ferrocarriles, servicios postales, gas y electricidad. La
encarnizada competencia y las oportunidades para crecer en el mercado único contribuyen a que las empresas
europeas figuren entre las principales del mundo. De las 100 mayores empresas mundiales, 32 son de la UE. De los
100 mayores bancos comerciales mundiales, 39 son de la UE, al igual que 27 de las 100 marcas más valoradas.”
(Comisión Europea, 2003, p. 10).
Y más adelante, el Informe abunda en los beneficios del manejo macroeconómico: “el mercado único ha sido la llave
que ha permitido liberar una parte considerable del potencial económico europeo. Gracias a él, el PIB de la UE creció
un 1,8 % más, en los diez años trascurridos entre 1992 y 2002. Además, el mercado único:
- generó casi 900 000 millones de euros de prosperidad adicional —aproximadamente 6 000 euros por hogar—
en sus primeros diez años de existencia;
- ha creado alrededor de 2,5 millones de puestos de trabajo en la UE desde 1992; estos puestos de trabajo no
habrían existido si no se hubieran abierto las fronteras;
- ha contribuido a un incremento del 30 % en el comercio de bienes manufacturados en la UE desde 1992,
aumentando, por lo tanto, la gama de productos disponibles y la competencia;
- ha sido un factor clave para impulsar los flujos de inversión directa en la UE; estos flujos fueron 12 veces
mayores en 2000 que en 1992;
- ha fomentado nuevas entradas de inversión directa extranjera procedente de países que no pertenecen a la UE;
- ha hecho que la UE sea más competitiva a escala internacional; por ejemplo, las exportaciones de la UE a
terceros países pasaron de representar un 6,9 % del PIB de la UE en 1992 a un 11,2 % en 2001;
- ha contribuido a una distribución más eficaz de las competencias profesionales, puesto que los ciudadanos de la
Unión han tenido la oportunidad de trabajar en otros países de la UE;
- ha contribuido a aumentar el poder adquisitivo a través de la presión sobre los precios; la diferencia entre los
precios más altos y más bajos de la UE se ha reducido; algunos productos son, incluso, más baratos en
términos absolutos.
La UE sigue trabajando, por ejemplo, para consolidar el mercado único de los servicios (que suponen un 70 % de su
PIB). El mercado único es una obra en construcción, que puede reportar aún más beneficios en el futuro” (Comisión
Europea, 2003, p. 11).
Una idea más específica de este manejo neoliberal de las políticas económicas se encuentra en los llamados
“criterios de Maastrich”, marco que regula la posibilidad de que un nuevo Estado de UE pueda adoptar como moneda
de intercambio el euro. Estos criterios “hacen referencia a:
- la estabilidad de los precios: la tasa de inflación no debe exceder en más de un 1,5 % la de los tres Estados
miembros que hayan tenido la tasa de inflación más baja el año anterior;
- el déficit presupuestario (la diferencia entre los ingresos y los gastos públicos): ese déficit debe ser, en general,
inferior al 3 % del producto interior bruto (PIB);
- la deuda: su límite se fijó en el 60 % del PIB, aunque un país con un porcentaje más alto puede, no obstante,
adoptar el euro si su nivel de endeudamiento disminuye constantemente;
- el tipo de interés a largo plazo: éste no debe superar en más de un 2 % los de los tres Estados miembros que
hayan tenido la tasa de inflación más baja el año anterior;
- la estabilidad de los tipos de cambio: el tipo de cambio debe haberse mantenido dentro de unos márgenes de
fluctuación preestablecidos durante dos años. Estos márgenes son los del sistema europeo de tipos de cambio,
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41
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
un sistema opcional en el que pueden participar los Estados miembros que desean ligar su moneda al euro”
(Comisión Europea, 2003, p. 13).
A los criterios de manejo de la política monetaria en la UE recién transcritos se agregan otros de manejo
macroeconómico que los Estado miembros deben respetar. Estas definiciones se encuentran explícitas en el “Pacto
de Estabilidad y Crecimiento”. El informe ya aludido, las explica así “el Pacto de Estabilidad y Crecimiento obliga a
todos los países de la UE a aprobar unos presupuestos equilibrados o casi equilibrados a medio plazo. Es decir, los
Estados miembros de la UE no deben gastar más de lo que ingresan. De esa manera podrán evitar aumentos de sus
déficits como los que en el pasado provocaron que los gobiernos tuvieran que subir los impuestos o dispusieran de
menores recursos para gastar en sus ciudadanos o invertir. Si el crecimiento económico se ralentiza, los ingresos
fiscales disminuyen porque las empresas obtienen peores resultados, los ciudadanos consumen menos y los
gobiernos necesitan gastar más en prestaciones de desempleo. En estas circunstancias, un cierto endeudamiento
adicional puede estar justificado. Sin embargo, si se parte de unos presupuestos fundamentalmente saneados, los
gobiernos deberían tener suficiente margen de maniobra para mantener sus déficits por debajo del 3 % del PIB.
El Pacto no es una camisa de fuerza. Los gobiernos pueden superar el margen del 3 % en circunstancias
excepcionales. Las economías pueden atravesar por dificultades, sin que éstas se deban a una mala gestión
gubernamental. Acontecimientos imprevistos pueden sacudir la economía internacional; por ejemplo, los ataques
terroristas del 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos o la subida del precio del petróleo que precedió a la
guerra en Irak en 2003. Si un Estado miembro infringe las normas del Pacto sin motivo justificado, se le conminará a
que tome rápidamente medidas para corregir esa situación. Si no lo hace, la Comisión Europea y los demás países
de la UE pueden imponer tales medidas. Si esto no es suficiente motivo para recuperar el control del presupuesto, el
Estado miembro que incumple el Pacto deberá entregar en depósito a la Comisión una cantidad de dinero que no
producirá intereses. Si pese a ello, el Estado miembro no pone remedio a la situación, podría perder todo ese dinero.
Esta medida está justificada porque un déficit excesivo en un Estado miembro puede tener efectos negativos sobre
los restantes países de la UE” (Comisión Europea, 2003, p. 16).
c.- Principios que sustentan el modelo de la Europa social
Como queda de manifiesto en los párrafos anteriores, el manejo macroeconómico de la UE del siglo XXI, sigue las
orientaciones básicas de los llamados consensos de Washington, que en principio alientan el emprendimiento y la
competencia para los procesos de acumulación y crecimiento. No obstante, la UE advierte “los ciudadanos no están
a merced de las fuerzas del mercado. Al contrario, disponen de una de las redes de seguridad más sólidas del
mundo” …y aunque “si bien una dura competencia entre las empresas es necesaria…una firme solidaridad entre los
ciudadanos es igualmente indispensable para crear una sociedad estable” y próspera para todos (Comisión Europea,
2000, p. 3). Se releva aquí, que la base que sustenta los regímenes de seguridad social del Estado del bienestar es
la solidaridad ciudadana.
Una segunda condición para el funcionamiento de los regímenes de protección social relevada en el documento
citado, es la multiactorialidad de la gestión de la política social: Estados miembros en conjunto con asociaciones y
organizaciones no gubernamentales (ONG).
Un tercer requisito se refiere a una metodología social para el diseño y la implementación de la política social: el
diálogo social o el desarrollo del diálogo civil con interlocutores sociales validados y legitimados a escala europea.
Así, desde el Tratado de Ámsterdam de 1997 sindicatos y organizaciones patronales son corresponsables en el
proceso de toma de decisiones respecto de los asuntos sociales europeos.
Un cuarto requisito para el éxito de la política social y de empleo de la UE es haber encontrado un entramado
institucional eficiente para el manejo de las políticas públicas, que deben coordinarse, en principio, al interior de un
conjunto de 15 países. En este sentido, en lo social, y en especial, en relación al empleo, actúan como ejes centrales
con funciones de planificación y supervisión, el Consejo de la Unión Europea –representa los intereses de cada
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42
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Estado -y la Comisión Europea –representa los intereses comunes -. Desde estos organismos se derivan directrices
hacia los Estados miembros que cada uno debe traducir en Planes de Acción específicos. Estos instrumentos son
elaborados, a su vez, por organismos gubernamentales y organismos de la sociedad civil del país tanto de nivel
nacional como de orden local. Tanto la Comisión, como, finalmente el Consejo tienen la facultad de hacer
observaciones a los Planes de Acción de los Estados miembros, aprobarlos y monitorearlos.
Para lo social, existe además el Fondo Social Europeo, entidad cuya misión consiste en: “contribuir a prevenir y
luchar contra el desempleo, lograr que la mano de obra y las empresas de Europa estén mejor equipadas para
enfrentarse a los nuevos desafíos y evitar que los ciudadanos pierdan el contacto con el mercado laboral” (Comisión
Europea, 2000, p. 13). Asimismo, los ámbitos de acción se seleccionan de modo que encajen con los planes de
acción a favor del empleo a los que los Estados miembros se adhieren para ejecutar la estrategia europea de
empleo.
La política social provee asimismo estándares mínimos de protección a los trabajadores referidos, entre otros, a la
jornada laboral, la protección de los jóvenes en el trabajo, los despidos colectivos inminentes, la transferencia de la
propiedad de las empresas y la insolvencia del empresario. No obstante, los Estados miembros tienen las
atribuciones del caso como para introducir nuevas modificaciones siempre que se respeten los mínimos.
Un número significativo de derechos de protección de los trabajadores ha sido logrado mediante el diálogo social de
empresarios y trabajadores (jornada laboral, nuevas formas de contrato y permiso parental). Esta ha sido una
estrategia que con el tiempo se ha fortalecido. De hecho, hoy existen Comités de Empresas Europeos en los que
trabajadores junto a empresarios de complejos multinacionales toman decisiones que fortalecen el clima laboral y la
gestión de la empresa35.
Este conjunto de acciones y decisiones, han destacado el modelo europeo de protección social por sobre el resto de
las expresiones regionales. Se ha querido mostrar esta realidad, que si bien posee unas características diferenciales
al caso chileno, si permiten en términos de ideas fuerzas, centrar la atención en un conjunto de acciones
irrenunciables para la constitución de un sistema de protección social sustentable, estos es, sostener las nociones de
solidaridad social, interacción entre diversos actores y un trabajo eficiente, responsable y con sentido social por parte
de las políticas públicas.
35
Antes de 1999, unas 600 empresas multinacionales del Unión Europea tenían ya un comité de empresa europeo (Comisión Europea, 2000, p. 19).
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43
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
V.- La configuración de los sistemas de protección social en la región latinoamericana
Un factor relevante para el análisis de la protección social es su relativo abandono en áreas relevantes, por parte de
los países de la región latinoamericana en las últimas décadas. Como sostiene Víctor Tokman “el modelo de
protección social con mayor difusión durante gran parte del siglo XX se enmarcó en la concepción keynesiana de
pleno empleo y en la creación del Estado bienestar. En un marco de economía cerrada, como era el contexto
asociado en sus inicios, el pleno empleo regulado por la demanda interna, convirtió a la inserción ocupacional en la
principal fuente de ingresos. A su vez, los empleos eran estables y protegidos mediante una legislación laboral
protectora destinada a asegurar tanto la estabilidad en el puesto mediante condiciones contractuales que encarecían
la terminación del mismo, como el equilibrio de los poderes de negociación entre trabajadores y empleadores”
(Tokman, 2003, p. 35).
De tal forma, el Estado de bienestar incorporó la protección social para proteger a los trabajadores en las etapas del
ciclo vital (por ejemplo la vejez, mediante las pensiones), y en los riesgos laborales (desempleo, invalidez, accidentes
y muerte). El modelo se desarrollo con diferentes matices en gran parte del mundo desarrollado con “la mezcla de
protección mediante regulación laboral y seguro de desempleo”, como, “por la orientación de la protección fuera del
trabajo en materia de concentración en las edades pasivas (jóvenes y viejos) o en la vida laboral para compensar por
la pérdida de la ocupación (seguro) o para acortar los tiempos de espera entre un trabajo y otro (políticas activas)”
(Tokman, 2003, p. 36).
En este modelo se inspiraron la mayoría de los países latinoamericanos que de forma dificultosa avanzaron en su
implementación. No obstante su éxito relativo en algunos países de la región, en las últimas décadas del siglo XX se
evidencia las crecientes imperfecciones del sistema (aún para los países desarrollados, como se observó
anteriormente), lo cual generó un fuerte cuestionamiento y el inicio de reformas para ajustar las imperfecciones. Para
Tokman esto se sintetiza en:
- El cambio de la forma de funcionamiento económico y en el abandono del pleno empleo como objetivo;
- La flexibilidad para operar en mercados con mayor volatilidad y dificultades financieras para enfrentar la cesantía
por períodos más largos que los originalmente previstos;
- La jubilación anticipada de una parte considerable de trabajadores, que en perspectiva demográfica (descenso
sostenido de las tasas de natalidad, envejecimientos de la población) introduce un elemento de negativas
consecuencias.
Según Ramesh Mishra (1999, pp. 15 - 16), el impacto de la globalización en las estructuras de bienestar social se ha
manifestado en un creciente quiebre en la relación tradicional entre política social y estrategias bienestar social. En
este sentido, el autor sostiene que los países se ven enfrentados a nuevos desafíos donde la globalización implica el
potencial desarrollo de aspectos tales como:
ƒ
Inviabilidad del modelo Keynesiano: La globalización pareciera tensionar las estrategias de los gobiernos
nacionales de generar y sostener políticas de pleno empleo y crecimiento económico sostenido.
ƒ
Dumping social: La globalización puede aumentar las diferencias sociales y la inequidad, puesto que la
competencia global y la movilidad de capitales (flujos) puede conducir a un ‘dumping social’36 y a un descenso
de los salarios y cambios en las condiciones de trabajo.
El ‘dumping social’ consiste en la consecución de bajos precios por algunos productores gracias a que se favorecen de una legislación laboral poco exigente. Este
tipo de dumping permite la alteración del régimen de precios, permite además al país importador obtener precios más ventajosos que los del país que exporta. En
general, se observa que los países más interesados en resolver el dumping social son los países desarrollados, ya que con esto ven afectadas las capacidades de
desarrollo y estabilidad de su aparato industrial.
36
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44
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ƒ
Presión presupuestaria: La globalización presiona la estructura presupuestaria y fiscal de los países mediante
la necesidad de reducir la deuda y controlar el déficit fiscal anual y la tendencia a bajar los impuestos. Estas
medidas dificultan la estabilidad presupuestaria del sistema de protección social y la expansión del gasto social.
ƒ
Legitimidad social: La globalización debilita las bases ideológicas de la protección social, especialmente
aquellas referidas a la solidaridad, equidad y legitimidad institucional.
ƒ
Ruptura del acuerdo social: La globalización debilita las bases de la cohesión social, asociativismo y el
acuerdo tripartito entre Estado, trabajadores y empresarios, puesto que tendería a dar mayor relevancia (poder)
al propietario del capital (empresario).
ƒ
Discurso único: La globalización tiende a una mirada económica de tipo (neo)liberal que critica los rendimientos
y utilidad del Estado de bienestar.
ƒ
Estructura de las decisiones: Finalmente, la lógica de la globalización puede entrar en conflicto con la
comunidad nacional y la estructura de decisiones democráticas de un país.
Por lo tanto, según Mishra la política social emerge como un aspecto central para mediar en la lucha (tensión) entre
‘capitalismo global’ y el ‘desarrollo social sustentable’ del Estado-nación democrático actual.
Sin embargo, el escenario crítico planteado por Mishra parece validarse en la experiencia de América Latina. Según
Tokman, en la región el cuestionamiento al Estado bienestar fue más intenso que en Europa, fundamentalmente por
el “cambio en el modelo funcionamiento hacia la apertura e incorporación a la economía internacional, registrado en
un período muy corto de tiempo, acompañado por políticas macro inspiradas en el Consenso (Washington) de
equilibrar las cuentas externas y los precios, traslada la demanda por flexibilidad a los mercados laborales y con ello,
se magnifica la dimensión de la inseguridad. Es así como se introducen las reformas laborales que conllevan a una
mayor inestabilidad y desprotección en el trabajo y por lo tanto, la protección social (incluido el seguro de desempleo)
debe enfrentar una tarea imposible en un marco de restricción financiera” (Tokman, 2003, p. 36). Por lo tanto, los
países de la región entran en crisis y se deja de lado la búsqueda de pleno empleo y la protección social sistémica:
se abandona el Estado bienestar sin que surja alguna alternativa37.
a.- Desde la seguridad social a la noción de protección social
Del examen de los desarrollos históricos de los sistemas de protección social generados en la cobija del Estado de
bienestar, en especial a partir de los desafíos que deben asumir a partir de los años 80, y de las aproximaciones a la
pobreza de última generación –en especial el paradigma de manejo social del riesgo del Banco Mundial– los
productos de la seguridad social y de la protección social aparecen ligados a la existencia/ausencia de un mismo
núcleo de la realidad social: el trabajo. Así, el primero, la seguridad social, se vincula a la presencia activa del lugar
Sin embrago, con respecto a este punto del abandono del Estado de bienestar, Tokman propone como medidas correctoras realizar un conjunto de reformas
que apunten a:
La situación actual de crisis del Estado de bienestar no debe llevar a nostalgias del pasado: Estado interventor o modelos de economía cerradas y con
planificación central.
Se requiere reafirmar y repotenciar la idea de ‘pleno empleo’ en base a un compromiso social y político.
A la vez, se debe ampliar la noción de pleno empleo debido a la nueva estructura del mercado laboral y de las nuevas formas de empleo. Ya no se trata de
centrar la atención en el empleo formal con un modelo de protección tradicional sino ampliar a nociones de empleo temporal, inestable, con bajos ingresos
o en general precario, lo cual requiere de nuevas estrategias de protección social.
Es importante atacar el problema antes de que suceda, es decir tener un mapa de vulnerabilidad y atacar las causas y no consecuencias de la
desprotección.
Conciliar políticas de flexibilización laboral con estrategias más integrales de protección social con el fin de disminuir la vulnerabilidad del individuo y su
grupo familiar.
Por último, es necesario establecer un sistema de protección social que establezca mínimos universales por medio de transferencias de ingresos o de
seguros de desempleo.
Se requiere revisar la eficacia de los sistemas de pensiones y salud en términos de asegurar niveles de universalidad, solidaridad, cobertura, calidad de
servicio y nivel de la prestación dentro del carácter mixto que caracteriza al modelo nacional. Para mas detalles ver Tokman, 2003, pp. 35 - 37.
37
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45
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
que ocupa el trabajo en el espacio social. Existiendo éste, los sistemas de seguridad social comienzan su rodaje
histórico, del cual, en los párrafos anteriores, se encuentra una síntesis. Por el contrario, en ausencia del trabajo, lo
que se halla es la historia del riesgo social, de la pobreza y por lo mismo el desarrollo de los mecanismos de la
protección social: se protege lo desprotegido.
La compleja relación entre la seguridad y la protección social, en este escenario, está expuesto a sufrir en más de
una ocasión, tensiones producto del debilitamiento del factor trabajo. De hecho, en una muestra de casi 15.000
personas de 14 países latinoamericanos de una encuesta de opinión (Latinobarómetro, 1998), el principal motivo de
preocupación expresado allí es la cesantía. Luego, de las otras cinco preocupaciones mencionadas en primer
término, tres están referidas a aspectos directamente vinculados al área del trabajo –educación, bajos salarios,
inestabilidad en el empleo – y el cuarto, la pobreza, constituye uno de los efectos de la falta de trabajo.
Históricamente, en Chile, los sistemas de seguridad social se han desarrollado en torno a los procesos de
formalización del trabajo y al alero de la consolidación de un Estado social que luego de las reformas estructurales
de los años 80-90 ha sufrido varias transformaciones38. De este modo, los sistemas de seguridad social han quedado
ligados a la formalidad del empleo y se han debilitado, pese a sus procesos de reforma.
b.- La diferencia entre la seguridad social y protección social en la región
Si bien se ha observado un abandono relativo del Estado benefactor en los países de la región, en los últimos años
se ha asistido al desplazamiento del concepto de seguridad social hacia el concepto de protección social y como
consecuencia de ello, la seguridad social se percibe como un componente de la protección social. Las causas del
desplazamiento entre seguridad social y protección social hay que situarlas en relación al fenómeno de la
globalización o de la mundialización de la economía.
Este último acontecimiento ha supuesto no sólo el aceleramiento de un proceso de acumulación y de concentración
de capitales nunca antes visto – junto al empobrecimiento de grandes conglomerados sociales - sino que además un
escenario a escala mundial que de la mano de la tecnología ha impuesto alteraciones en el funcionamiento de los
mercados de trabajo, en los modos de producción, en la aparición de nuevos actores en la gestión del desarrollo, en
los esquemas de planeamiento de los procesos educativos, en síntesis, un cambio sustantivo que afecta al conjunto
de las políticas públicas de los Estados/Nación39.
El escenario recién descrito sucintamente, ha resultado desafiante para América Latina cuyos países han debido
ajustar su comportamiento a la receta neoliberal de manejo de la economía: desregulación; descentralización
administrativa; privatización de empresas y servicios públicos; estímulo a la competencia; disminución de los gastos
fiscales; eliminación del déficit fiscal y tender hacia el superávit; liberalización de los precios (bienes de consumo,
tasas de interés, tasa de cambio); promoción a las exportaciones no tradicionales; y la apertura al comercio mundial
y al capital extranjero. A modo de resumen se pueden caracterizar los procesos de reformas de la seguridad social
en América latina en tres áreas centrales:
ƒ
Reforma de los sistemas de seguros: Desde la crítica neoliberal, la seguridad social tradicional era ineficiente,
su cobertura alcanzaba sólo a los grupos de ingresos medios, en muchas ocasiones subsidiados, el rendimiento
de la inversión era negativo o muy bajo y poseía un probable impacto negativo en la distribución. En los años 80,
en pleno proceso de implantación de las reformas estructurales en América Latina, los organismos
internacionales identificaron a los seguros sociales como una causa del déficit y una fuente potencial de
recursos y ahorro nacional y por ello presionaron para su reforma (Mesa-Lago, 2000).
Aspectos desarrollados por Franco, Rolando (1996), Dávila León, Oscar (1998) y Tomassini, Luciano (ed.) (1994), entre otros.
Este es un punto sobre el cual existe una abundante literatura. En relación a la afirmación que se hace se han tenido particularmente en cuenta los siguientes
trabajos: Castells, Manuel (1999) Globalización, identidad y Estado, PNUD, Santiago; OIT, Oficina Regional para América Latina y el Caribe; Murro Oberlín,
Ernesto Ramón (2004) El dilema de la seguridad social en el Cono Sur. OIT, Lima; Bonilla García, Alejandro (2001) Globalización y Protección Social: Mitos,
Utopías y Realidades.
38
39
Departamento de Estudios – División Social - MIDEPLAN
46
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Las reformas afectan a los sistemas de seguros de vejez, invalidez, sobrevivientes, enfermedad, maternidad,
desempleo, así como a los sistemas de atención de salud. Las reformas de los seguros son de dos clases: a) no
estructurales, las que pretenden extender cobertura, poblacional, normalizar condiciones de adquisición de
derechos, eliminar/reducir déficit en un plazo dado, proveer pensiones más adecuadas. Es el caso de las
reformas de Cuba y Costa Rica; b) estructurales, dentro de las cuales se distinguen tres tipos: b.1) sustitutivo:
cierran el sistema público y lo reemplazan por uno de capitalización plena e individual: Chile (1981); Bolivia
(mayo 1987); México (1997); El Salvador 1998; b.2) mixto: el sistema público sigue funcionando reformado
como componente básico solidario junto al otro sistema de capitalización individual (dos pensiones: una básica,
otra complementaria): Argentina (1994); Uruguay (1996); y b.3) paralelo: no cierra el sistema público, lo reforma
y crea otro de capitalización individual para que compita con el público: Perú (1993); Colombia (1994).
A su vez, las reformas de la salud mantienen un predominio estatal global en Cuba y en Costa Rica, aunque en
este último caso con una colaboración marginal de privados; Chile y Perú, por otra parte, han implementado
reformas en las que el sector privado ha asumido la atención de salud en competencia con el sector privado
(selectivos/duales). Entre otras, una diferencia importante en la operatoria de estos sistemas consiste en que en
el Perú la cotización obligatoria para la atención en salud corre por cuenta del empleador. Argentina y Colombia
han optado por sistemas integrados por programas selectivos múltiples (Mesa-Lago, 2000).
ƒ
Asistencia social y protección social: Las personas no cubiertas por la seguridad social entran en las
estrategias de la política social a través de prestaciones sociales asistenciales o a través de las llamadas redes
mínimas de protección social. Así, por ejemplo, en Costa Rica, las personas no cubiertas por el sistema de
seguridad social, reciben atención gratuita en salud a través de un seguro social; en Argentina, Chile y Uruguay,
a través de la asistencia social; en Cuba por el sistema nacional de salud. Existen pensiones asistenciales en un
buen número de países latinoamericanos40. Las pensiones son de vejez e invalidez. Para obtener el beneficio,
en todos ellos es necesario acreditar la situación de pobreza. Sobre el total de pensiones cursadas por el
Estado, las pensiones asistenciales representan el 50% en Costa Rica y el 35% en Chile. En el resto de los
países es inferior al 10%. Con pocas excepciones (Costa Rica, en parte Uruguay), este tipo de pensión es
financiada por el Estado. En los países en que el dato está disponible –Costa Rica y Cuba – el porcentaje del
PIB destinado a la asistencialidad era de 0,29% y 0,52% respectivamente (1997-1998) En Bolivia, Colombia, El
Salvador y Perú la totalidad del gasto en seguridad social se destina a las prestaciones regulares de la
seguridad social.
ƒ
Redes mínimas de protección social (RMPS) constituyen herramientas para el alivio de la situación de
pobreza. Se crean en la década de los 80 y pueden clasificarse en tres tipos: a) los programas de acción
social (PAS) en Costa Rica y México; b) fondos de emergencia social (FES), en Argentina, Bolivia, Colombia,
El Salvador, Perú y Uruguay; y c) fondos de inversión social (FIS) en Bolivia y Chile. Mientras los PAS son
gestionados por el Estado, los FES y los FIS son relativamente autónomos. Son organismos que licitan
intervenciones sociales y no las ejecutan, promueven la descentralización de la gestión. Los FES incentivan
programas de creación de empleo o de satisfacción de necesidades básicas. Los FIS orientan su quehacer
hacía iniciativas más complejas. Por ejemplo, creación de empleo productivo permanente. En cuanto al volumen
del gasto implicado en los RMPS como porcentaje del PIB, en Bolivia, el FES llegó al 11%, en El Salvador el FIS
representó el 9,3% y en Bolivia el 4,5%. En Chile, el FIS el 0,3%41.
De tal forma, en las dos últimas décadas del siglo pasado, producto de la instalación del modelo (neo)liberal de
manejo económico, los países latinoamericanos sufren dos transformaciones básicas: el término del Estado
benefactor y los cambios profundos en sus sistemas de seguridad social. Estos últimos se habían ido generando en
Referencia al grupo de diez países estudiados por Mesa-Lagos (2000), a saber: Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, El Salvador, México,
Perú Uruguay.
41 Los programas e intervenciones aludidas, así como las cifras, corresponden a antecedentes disponibles en 1993. Para una puesta al día en este orden de
intervenciones, ver el trabajo de Acosta, Olga Lucía – Ramírez J., Juan Carlos (2004) Las redes de protección social: modelo incompleto. CEPAL – Serie
Financiamiento del Desarrollo Nº 141, Febrero (LC/L 2067-P) Santiago de Chile.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
la diversidad de las realidades de Latinoamérica, producto, entre otros factores, de la lucha política de los
trabajadores por mejores condiciones laborales. Hay que recordar a este respecto, que los regímenes de seguridad
social, nacen y obedecen a lógicas diferentes que se entrecruzan: por una parte, la necesidad de garantizar
gobernabilidad en el marco de las nacientes y convulsionadas sociedades industriales y, por otra, a la necesidad de
dar respuesta a las demandas de justicia de los trabajadores42.
c.- La adecuación de la seguridad social en la región
Como se mencionó anteriormente, en la literatura sobre el desarrollo histórico de la seguridad social se describen
algunos hitos que son importantes de considerar porque aluden a las características básicas que adoptan los
distintos sistemas de seguridad social más modernos: la seguridad social vinculada a la pobreza: i) New Poor Law,
Reino Unido, promulgada en 1834; ii) la seguridad social vinculada a la idea de la intervención programática estatal
(1883 primeros programas estatales de previsión social en la Alemania de Bismarck) y iii) finalmente, el Informe
Beveridge (1942) que da forma a diversas políticas públicas para hacer frente a la situación de pobreza de Gran
Bretaña como consecuencia de la guerra.
Según Murro es “a partir de allí, la Seguridad Social adquiere una dimensión más amplia que el concepto de
Bismarck de Seguro Social…Los programas de Asignaciones Familiares, de Salud Pública, de Asistencia Social, de
empleo y otros, de carácter no contributivo y financiados a través del fisco, pasan a integrar, junto al Seguro Social,
el universo de políticas de Seguridad Social” (Murro, 2004, p. 16).
Al interior de esta tradición, se entiende hoy por seguridad social “la protección que la sociedad proporciona a sus
miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que de otra
manera derivarían de la desaparición o de una fuerte reducción de sus ingresos como consecuencia de enfermedad,
maternidad, accidente del trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la
protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos” (OIT, 1984).
Asimismo, la seguridad social se ordena en torno a los siguientes principios básicos (Murro, 2004, p. 24):
- Solidaridad: cada persona aporta al sistema de seguridad social en relación a su capacidad contributiva y a su
vez recibe las prestaciones que sus necesidades ameritan. Ello permite que operen tanto la solidaridad
intergeneracional u horizontal (juventud/adultez mayor; sano/enfermo) como la solidaridad intrageneracional o
vertical (ingresos altos/bajos).
- Universalidad: la seguridad social cubre todos los riesgos y a todos. Es la consecuencia de constituir un Derecho
Humano Fundamental.
- Igualdad: ante una misma contingencia todas las personas reciben la misma atención.
- Suficiencia: la prestación cubre de manera plena la contingencia para la cual existe. No obstante este marco,
vale la pena también, tener en cuenta, los intentos de adecuación del concepto de Seguridad Social.
- Participación: la sociedad civil debe integrar las instancias de decisión y administración de la seguridad social.
- Obligatoriedad: la seguridad social debe basarse en regímenes obligatorios, sin perjuicio que puedan ser
complementados con componentes voluntarios u optativos.
No obstante este marco de referencia que alude a un cierto número de rasgos relativamente estables en la
conceptualización de la seguridad social, la dinámica social obliga a monitorear permanentemente estos puntos de
referencia. Así, la Organización Internacional de Trabajo (OIT), en el año 2001, en la resolución de la 89ª
Conferencia Internacional del Trabajo, afina esta visión, expresándola en doce coincidencias. Es bueno hacer alusión
a algunas de ellas:
42 “El origen histórico de la seguridad social indica, por tanto, una conjunción de intereses diversos tales como los relativos a la estabilidad política de
gobernantes y líderes sociales y económicos y a la satisfacción de las demandas populares de justicia y protección social (Kuhnle, 1997)” citado en Moreno,
2000, p. 2.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
“1.- La seguridad social es un derecho humano fundamental; reviste gran importancia para el bienestar de los
trabajadores, de sus familias y de la comunidad en su conjunto; es un instrumento de cohesión social, paz social e
integración social; promueve la participación de los ciudadanos y la democracia; correctamente administrada,
favorece la productividad a proporcionar asistencia médica, seguridad de ingresos y servicios sociales” (Murro, 2004,
p. 28).
2. Extensión de la cobertura: a grueso modo, es vista como una estrategia para formalizar la situación del trabajo
informal.
“3.- No hay un modelo único ejemplar, y le incumbe a cada sociedad determinar la combinación de regímenes que le
conviene, de acuerdo a principios básicos que deben tener todos los sistemas: prestaciones seguras y no
discriminatorias; rigor y transparencias de los regímenes; mínimos costos de administración; con importante
participación de los interlocutores sociales; con confianza de la población; y con buena administración
4.- El Estado prioritariamente tiene la función de favorecer, mejorar y ampliar la seguridad social y de establecer un
marco normativo eficaz con mecanismos de aplicación y control
5.- El diálogo social es importante para asegurar la eficacia en la institución o ampliación de la seguridad social, en
su evaluación, y en el desarrollo de opciones para hacer frente a cualquier desequilibrio financiero, así como en la
participación de los interlocutores sociales en la formulación de la estrategia nacional, en la gestión de los sistemas
nacionales y de los regímenes complementarios. Se considera necesario que estos interlocutores sociales sean
asesorados y formados.
6.- En los sistemas de pensiones con prestaciones definidas basadas en el reparto, el riesgo es colectivo, mientras
que en los regímenes de cuentas de capitalización individuales el riesgo es individual. Si bien existe esta última
alternativa, no debe sin embargo debilitar los sistemas de solidaridad.
7.- Los regímenes de pensiones obligatorios deben garantizar prestaciones suficientes y solidaridad nacional. Los
regímenes complementarios, por su parte, pueden ser un aporte valioso, pero en la mayoría de los casos no deben
sustituir los regímenes legales y, si se los apoya fiscalmente, esto debe hacerse para los trabajadores de ingresos
bajos o medios (ítem 11).
8.- El envejecimiento, en muchas sociedades, está repercutiendo significativamente tanto en los sistemas de
pensiones financiados por capitalización individual como en los de reparto, y también en el costo de la asistencia
médica; las soluciones están en las medidas para aumentar el empleo (particularmente en las mujeres, los
trabajadores mayores, los jóvenes y las personas con discapacidad) y en el crecimiento sostenible que genere
empleo productivo (ítem 11).
9.- Hay que promover el acceso al empleo decente, con prestaciones de desempleo suficientes que no creen
dependencia u obstáculos al empleo, y coordinando con políticas activas de empleo, en particular con educación y
formación permanente; considerando, cuando no sea posible la indemnización por desempleo, el fomento del
empleo mediante obras públicas y otros (ítem 7).
10.- Hay que promover la igualdad entre hombres y mujeres como cimiento y eje de la seguridad social y para el
óptimo desarrollo de la sociedad; reconociendo el enorme beneficio del cuidado no remunerado que proporcionan las
mujeres, en especial a niños, a padres y a personas con discapacidad y procurando que ello luego no les genere
perjuicio a causa del sistema, implementando medidas de seguridad social por derecho propio y contra la
discriminación salarial (ítems 8, 9, 10).
11.- La pandemia de VIH-SIDA tiene consecuencias catastróficas en diversos sectores de la sociedad (en particular
entre los trabajadores y las trabajadoras) e influye en el financiamiento de la seguridad social y la salud (ítem 12).
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
12.- La OIT debe encarar sus actividades en seguridad social basándose en la Declaración de Filadelfia, en el
concepto de Trabajo Decente y sus normas internacionales respectivas; priorizando en sus actividades,
investigaciones y cooperación técnica la extensión de la cobertura en primer lugar; completando el programa de
trabajo que se recomienda por la Conferencia e informando al Consejo de Administración para que éste supervise y
decida como seguir, al tiempo de continuar desarrollando la cooperación internacional como se señala en el punto 2
(ítems 17, 18, 19, 20, 21).
d.- El momento actual de la crisis de la seguridad social
Cien años después de la puesta en marcha de la seguridad social, se observa como los distintos países manifiestan
una gran preocupación por el formidable aumento de los gastos que parecen hacer inviable el sistema. Las causas
de la crisis del sistema están íntimamente ligadas entre sí: la evolución demográfica, la generación de empleo y la
estructura del sistema de protección social (Rodríguez, Gorelli y Porras, 2003).
Por lo que respecta a la primera cuestión, se da la situación de que el análisis de las tendencias demográficas más
recientes revela el creciente envejecimiento de la población, lo que conlleva un aumento considerable del número de
personas en edad de jubilación. En los países de la Unión Europea, según los datos aportados por el Mutual
Information System on Social Protection (MISSOC)43 las pensiones constituyen el primer programa de protección
social (los gastos en pensiones representan en Europa en torno al 54% de los recursos, un 13,3 % del PIB).
El segundo problema, más relevante si cabe que el anterior, es la situación de empleo o, más exactamente, del
crecimiento en los países industriales más avanzados de las tasas de desempleo. No es necesario insistir
demasiado en el impacto directo que sobre la seguridad social tiene esta cuestión. En los países de la Europa
Comunitaria, la prestación por desempleo constituye el tercer programa de protección social, absorbiendo una parte
importante de los recursos (Marchal, 2000).
Pues bien, junto al aumento de los gastos de protección social dedicado a las prestaciones que aseguran las
contingencias de jubilación y de desempleo, así, como la protección de otros sectores de población que pertenecen
al grupo de personas laboralmente inactivas (inválidos, minusválidos), los motivos que contribuyen a la tendencia
reformista que, con carácter general, se manifiesta en toda la Unión Europea, y en todos los países industrializados,
son los siguientes (Rodríguez, Gorelli y Porras, 2003):
- Una situación persistente de paro acompañado de una débil tasa de crecimiento económico, que genera
importantes gastos en concepto de ingresos sustitutivos e implica una reducción de las recaudaciones. En los
sistemas de Seguridad Social se vienen produciendo, en los últimos diez años, fuertes desequilibrios financieros
a consecuencia de la reducción de las tasas de empleo y de la participación de los asalariados en la renta
nacional, lo que incide de forma creciente sobre el déficit público.
- El envejecimiento de la población que supone una carga creciente sobre los ocupados. En efecto, el
envejecimiento de la población conlleva un aumento de la proporción de los recursos destinada a las personas
que no contribuyen directamente a su generación.
- El déficit presupuestario y el alto nivel de endeudamiento, derivados en gran parte de la financiación de la
protección social.
- Los flujos migratorios de los países subdesarrollados.
- Las tendencias ideológicas neoliberales y privatizadoras.
Esta situación, conlleva, sin duda, una necesidad de cambio en los actuales sistemas de seguridad social que, con
carácter general, se mueve en las siguientes direcciones (Rodríguez, Gorelli y Porras, 2003):
- Convergencia de los dos sistemas antagónicos: el de raíz bismarkiana, concebido como un sistema de garantía
de las rentas profesionales, y los que tienen sus orígenes en Beveridge, que se ha visto, puede concebirse como
el sistema de garantía de un mínimo vital.
43
Mutual Information System on Social Protection en http:// europa.eu.int/ comm/ dgs/ employment_social/index_en.htm
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50
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
-
Reglamentaciones y condiciones más estrictas para el acceso a los dispositivos de apoyo de la renta y limitación
del derecho a las prestaciones a los casos más justificados.
Revisión al alza de las edades de jubilación y, en determinados casos, ampliación del acceso, voluntario u
obligatorio, a la jubilación anticipada.
Reducción de la carga financiera, mediante la reforma de las reglas de cálculo que determinan la prestación
media de los sistemas.
Clarificación de las fuentes de financiación, vinculando, las pensiones contributivas a las cotizaciones sociales; y
las pensiones asistenciales a los impuestos generales (redistribución de renta).
Reducción de las cargas sociales que afectan a las empresas, especialmente los costes no salariales de la
mano de obra.
Privatización de diversos aspectos del sistema.
De cualquier manera, parece claro, que tal y como se encuentran organizados actualmente los sistemas de
seguridad social, sistemas públicos y de reparto, su viabilidad se ve altamente tensionada. La ‘salud’ y
‘sustentabilidad’ del sistema pasa pues, por reformas urgentes; pero eso sí, equitativas y justas. A continuación se
desarrolla la perspectiva conceptual de protección social mayoritariamente desarrollada en las experiencias
latinoamericanas y que permiten hacer sentido de las cuestiones anteriores en la medida en que se asume una
nueva estrategia y visión de la protección social en el cuadro del desarrollo social contemporáneo.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
VI.- Marco conceptual de la protección social
Un aspecto no menor de la noción de protección social es que se ha configurado como una especie de concepto de
moda y que ha sido aplicado a diversas áreas de la realidad social nacional. En general, las nociones de protección
social han estado referidas y mediadas a grupos de población específico: protección social para la infancia, para los
trabajadores (seguridad social), para el adulto mayor (gerontología social), para familias en extrema pobreza
(promoción y asistencia), entre otros ejemplos. Lo que ha redundado en una utilización casi instrumental de la noción
de protección social. Sin embargo, el concepto de protección social reviste de una complejidad mayor, puesto que si
bien los problemas sociales son diversos debe permitir una mirada conjunta de esa diversidad y aunarlas en un
cuerpo estructurado de acciones: no es lo mismo una carencia sanitaria en la infancia que en la vejez, el desempleo
a la falta de acceso a la salud, el acceso a la educación que a la falta de trabajo. En este sentido, la protección social
debe contener una mirada integral de las problemáticas sociales.
La protección social también ha sido un tema destacado en los foros internacionales. Ha sido tema central en
diversas cumbres tales como: la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social celebrada en Copenhague en 1995, en
donde los gobiernos se comprometieron a ‘desarrollar e implementar políticas para garantizar que todas las personas
tengan una protección social y económica adecuada durante el desempleo, la enfermedad, la maternidad, la viudez,
la incapacidad y la vejez’; en la 24ava sesión especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas, reunida en
Ginebra en junio de 2000 para realizar una revisión quinquenal de la Cumbre, en la cual se subrayó la importancia de
establecer y mejorar los sistemas de protección social y compartir las mejores prácticas en este campo.
El tema de la protección social también se consideró seriamente en la Cumbre sobre la Financiación para el
Desarrollo, celebrada en Monterrey, México, en marzo de 2002. Por otra parte, la Cumbre sobre el Desarrollo
Sostenible realizada en Johannesburgo recalcó la necesidad de “fortalecer la dimensión social del desarrollo
sostenible haciendo énfasis en el seguimiento de los resultados de la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social y su
revisión quinquenal y apoyando los sistemas de protección social”.
A la vez, existen diversos ejemplos de definiciones de protección social, a continuación se desglosa un cuerpo
básico de ellas pero que han tenido impacto en las definiciones locales de protección:
ƒ
La Organización Internacional del Trabajo asimila la protección social con la noción de seguridad social: “la
protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las
privaciones económicas y sociales que de otra manera derivarían de la desaparición o de una fuerte reducción
de sus ingresos como consecuencia de enfermedad, maternidad, accidente del trabajo o enfermedad
profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y de
ayuda a las familias con hijos” (OIT, 1984). En este sentido, los objetivos de la protección social serían:
garantizar el acceso a bienes y servicios esenciales, promover una seguridad socioeconómica activa y propiciar
la realización de potenciales personales y sociales para reducir la pobreza y fomentar el desarrollo sostenible
(Bonilla – Gruat, 2003, p. 24).
ƒ
Las Naciones Unidas definen protección social como “un conjunto de políticas y programas gubernamentales y
privados con los que las sociedades dan respuesta a diversas contingencias, a fin de compensar la falta o
reducción sustancial de ingresos provenientes del trabajo, brindar asistencia a las familias con hijos y ofrecer
atención médica y vivienda a la población”. Se destaca que “es un derecho fundamental de las personas a tener
acceso a programas efectivos y eficaces que alivien padecimientos derivados de riesgos sociales tales como
enfermedades, vejez, desempleo y la exclusión social, así como a programas que protejan los ingresos de la
población proporcionando a ésta seguridad alimentaria, formación profesional, educación suplementaria y
viviendas a precios razonables” (Informe a la 39a. Sesión de la Comisión de Desarrollo Social, Nueva York,
ONU, febrero de 2001. Secretario General de la ONU).
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52
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ƒ
Según el Banco Mundial, la protección social está asociada a un conjunto de “intervenciones públicas para
asistir a personas, hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo en mejor forma y para prestar apoyo
a los pobres en situación crítica” (Holzmann – Jorgensen, 2000, p. 11). Esta definición implica asumir la
protección social como una red, como un tipo de inversión en capital humano, se centra más en las causas de la
pobreza y se sustenta en el marco conceptual del manejo social del riesgo.
ƒ
Para el Banco Interamericano de Desarrollo, la protección social debe estar orientada a la protección de los
sectores más pobres en los países en desarrollo. De tal forma, por protección social se debe entender como el
conjunto de intervenciones públicas que disminuyen el impacto de eventos repentinos (shocks) en los ingresos y
condiciones de vida de los sectores más pobres, como también en el desarrollo social a largo plazo. Estas
intervenciones –mercado laboral, red social de seguridad, sistema de pensiones y asistencia social sanitariaayudan a las personas y hogares a un mejor manejo frente a shocks económicos y naturales. En este sentido,
una política fiscal sana y las regulaciones al mercado financiero pueden también ayudar a prevenir las crisis
económicas. Los objetivos principales del sistema de protección social son: garantizar ingresos mínimos y
acceso a servicios básicos, fortalecer los activos y reducir la vulnerabilidad, inversión en capital humano y
reducir la exposición a riesgos de los sectores más necesitados (BID, 2000).
ƒ
Desde la perspectiva de los países miembros de la Unión Europea (Comité de Protección Social), los sistemas
de protección social garantizan ingresos a las personas en dificultad, permitiéndoles, al mismo tiempo, adaptarse
a la evolución económica y social. De ese modo, favorecen a la vez la cohesión social y el dinamismo
económico. Actualmente los países miembros han reconocido que una parte integrante del modelo social
europeo está constituido por unos sistemas de protección social sólidos. La protección social no sólo ofrece
redes de seguridad para los más desfavorecidos, sino que contribuye también a facilitar la capacidad de
adaptación profesional y a conseguir mejores resultados económicos. La protección social es en este sentido, un
factor productivo. Los objetivos comunes del sistema de protección social se centran en: hacer que trabajar sea
rentable y garantizar ingresos seguros, garantizar pensiones seguras y sistemas de pensión viables, promover la
inclusión social y garantizar un nivel alto y duradero de atención sanitaria (UE, 2005).
ƒ
A nivel nacional, el Sistema de Protección Social para familias en extrema pobreza ‘Chile Solidario’ asume
que “para llevar a cabo una política efectiva de protección social a familias en situación de extrema pobreza, es
necesario asumir una perspectiva de derechos y de acceso igualitario a oportunidades que obliga al
reconocimiento de esta perspectiva como base para la formulación de medidas relativas a la integración. Por
ello, resulta esencial definir aquellos mínimos sociales que deben ser asegurados al conjunto de la población.
Esto aplica, en particular, a la protección de aquellas personas que no tienen capacidad de provisión autónoma
de los recursos necesarios para la satisfacción de sus necesidades básicas, esto es, que tienen un
desenvolvimiento limitado en los mercados donde se efectúan las transacciones para el acceso efectivo a
satisfactores asociados a la sobrevivencia y al bienestar” (MIDEPLAN, 2004a, p.13).
ƒ
En función a los ejercicios anteriores de definición de protección social, durante el año 2004 un equipo de
profesionales de la División Social de MIDEPLAN configuró una definición comprehensiva y extensiva de qué se
puede entender por un ‘Sistema de Protección Social Integral’. En general, se define como44:
Esta definición está basada en los planteamientos de: Andy Norton – Tim Conway – Mick Foster (2001) ‘Social Protection Concepts and Approaches:
Implications for Policy and Practice in International Development’. P. 7. Working Paper 143 – Centre for Aid and Public Expenditure, February. Overseas
Development Institute 111 Westminster Bridge Road, London SE1 7JD, UK – Wolrd Bank; y Holzmann y Jorgensen, Banco Mundial, (febrero 2000). “Manejo
social del Riesgo: un nuevo marco conceptual para la protección social y más allá”.
44
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
El conjunto de acciones públicas y privadas desarrolladas en respuesta a los niveles de
vulnerabilidad, riesgo y carencia, los cuales son considerados socialmente inaceptables dentro del
marco político y social. Estas acciones se orientan hacia el fortalecimiento del capital social y
humano, la movilización de recursos propios para superar las carencias socioeconómicas y la
conformación de redes de prestaciones sociales con expresión territorial, destinadas a favorecer y
posibilitar el acceso a los servicios sociales básicos y cubrir situaciones de necesidad ante
situaciones adversas. En consecuencia, la protección social se vincula tanto con las carencias y
vulnerabilidades de los más pobres como con la necesidad de seguridad de los sectores no pobres
frente a imprevistos y eventos del ciclo vital.
(División Social - MIDEPLAN)
Según todas las definiciones anteriores, la extensión y desarrollo de los sistemas de protección social constituyen un
mecanismo que impacta en la ‘estructura de oportunidades’ de una sociedad. Si bien las dinámicas del mercado
laboral, las características del sistema educacional, las prestaciones de salud pública y las problemáticas asociadas
al ciclo etáreo del individuo son heterogéneas, se requiere de una visión integral de protección que se sustente en
mecanismos de coordinación eficaz y de calidad con el fin de no solo entregar un buen servicio, sino dar dignidad y
valor al derecho humano más básico como es el tener una vida digna.
Asumir esta mirada, implica que los ciudadanos no son sujetos pasivos sino activos de la política social. Por lo tanto,
desde el punto de vista de las políticas públicas, es importante analizar como las personas, familias y comunidades
combinan recursos, y movilizan su capital de trabajo, físico y social con el fin de identificar aquellos nudos críticos y
más vulnerables (Katzman – Filgueira, 1999). Es por ello que actualmente la noción de protección social se ha
concentrado en el concepto de vulnerabilidad, producto de una gran sensación de incertidumbre, indefensión e
inseguridad de parte de la población, en especial en los países en vías de desarrollo y mas intenso aún en los
subdesarrollados. Esto se complementa con otros elementos que agravan aún más el panorama. Entre estos
elementos podemos mencionar, por ejemplo, el aumento del nivel de exposición de los países a los impactos
globales de la coyuntura económica, con la volatilidad de los mercados, con la precariedad del trabajo y el aumento
de la informalidad, y el sostenido retiro del Estado de la provisión de servicios básicos, entre otros factores. Estos
factores son algunos de los detonantes de distintos niveles de vulnerabilidad en los individuos, en los hogares y
comunidades.
a.- Conceptos relevantes que sustentan la noción de protección social
La discusión actual en los círculos académicos, gubernamentales y de decisores públicos gira en la necesidad de
redefinir o redireccionar el concepto de políticas públicas y sociales frente a un nuevo escenario de demandas y
necesidades de diversos segmentos sociales. Esta nueva política social requiere de un marco integrador, universal y
eficiente para satisfacer las demandas de bienestar manifestadas por la sociedad civil chilena.
En este sentido, se puede sostener que el conjunto de dimensiones que han guiado la política social actual está
relacionado con un concepto más bien estratégico e instrumental del concepto de bienestar social. Esto se debe, a la
necesidad de operativizar y organizar el conjunto de demandas sociales bajo criterios de racionalidad y eficiencia,
con un sentido de factibilidad presupuestaria e institucional para su tratamiento. Esta ha sido la forma como el
Estado democrático chileno dio respuesta urgente a la deuda social adquirida desde el régimen autoritario (1990),
como también, por el desarrollo y legitimación sostenida de un paradigma dominante que supedita el desarrollo de
programas y políticas asistenciales a la racionalidad de la eficiencia y del coste-impacto y su complementariedad con
la política económica. Sin embargo, a partir de la crisis económica de fines de siglo XX, se ha producido la necesidad
de reactualizar los contenidos de la política social incorporando nuevas baterías conceptuales en su accionar, ya sea
el capital social, desarrollo humano, inversión social, control ciudadano y bienestar social.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
A continuación se desarrolla de forma complementaria el concepto de seguridad humana (objetivo y subjetivo), el de
igualdad, el de bienestar social, para terminar con la relación entre vulnerabilidad y exclusión, comprendiendo que la
interrelación de estos elementos hace posible una mirada más efectiva y consistente de un sistema de protección
social integral.
i).- La importancia del concepto de seguridad humana
Un concepto que potencia y acompaña a la noción de bienestar social es el de seguridad y certidumbre. Sin
embargo, el proceso de desarrollo social nacional ha ido configurando un clima de malestar social que, según el
clásico estudio del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sobre el ‘Desarrollo humano en Chile.
Las paradojas de la modernización’ (PNUD, 1998), se relaciona con una sensación de incertidumbre e inseguridad
general de los individuos donde en función al análisis de sus experiencias vitales, parecen describir una visión
preocupante sobre los efectos del proceso de modernización.
Estos tipos de miedos, insatisfacciones, inseguridades, incertidumbres o malestares no parecen ser simples
desviaciones del buen camino del desarrollo, son llamados de atención consistentes que permiten reflexionar sobre
el curso y destino de las políticas de desarrollo. En general los individuos no se sienten parte integral de la
modernización, se ven como agentes externos a quienes los beneficios y logros no considera, el desarrollo se ve
como algo esquivo, ajeno y que distribuye desigualmente tanto las certezas como los riesgos. El problema del
malestar social se constituye como el trasfondo crítico ha considerar en el análisis del proceso de modernización
social y de los mecanismos mediante los cuales actúa la política social para paliar los efectos negativos del modelo
de desarrollo socioeconómico.
El marco explicativo del malestar social en Chile está dado por el auge de tensiones crecientes que afectan los
niveles de seguridad humana en el sentido de certidumbres y satisfacciones subjetivas y objetivas. En el Informe de
Desarrollo Humano de Chile de 1998 se determinan un conjunto de indicadores que permiten describir tanto los
valores de seguridad objetiva y subjetiva. Las principales variables del índice de seguridad humana objetiva (ISHO)
apuntan a aspectos como el empleo, delincuencia, previsión, salud, información y sociabilidad. En términos del
índice de seguridad humana subjetivo (ISHS), las principales variables utilizadas se refieren a las evaluaciones y
opiniones sostenidas por los entrevistados sobre la sociabilidad, cultura, salud, delincuencia, previsión y la situación
laboral (ver Anexo 1 la especificación de variables centrales en cada índice).
El malestar está altamente correlacionado con la sensación de inseguridad, fenómeno que se funda en la oposición
entre dos ejes del fenómeno de modernización social en Chile de fines de los 90:
- Tensión entre modernización y subjetividad: la cual se estructura mediante el avance creciente de la
racionalidad instrumental medios-fines a los diversos campos de la vida social. La subjetividad se ve afectada
por la creciente complejidad del mundo de vida, donde las expectativas individuales y el proceso de desarrollo
de la individualidad se ven afectados por tensiones que impone el proceso de modernización.
- Tensión entre diferenciación funcional e integración social: la cual se basa en la creciente especialización
funcional de los diversos campos sociales como la economía, política, cultura, sociedad e instituciones y la
necesidad de asegurar mecanismos de integración social generales frente a un fenómeno disociador general.
La investigación realizada por el PNUD en 1998, revela un creciente descontento social fundado en un conjunto de
tensiones, las cuales generan incertidumbre y se manifiestan en el temor al individualismo y la inseguridad social45.
Este tipo de efectos no deseados se pueden relacionar con tres ámbitos generales de sentimientos de miedo, en el
sentido de percepciones críticas sobre los niveles de seguridad humana objetiva y subjetiva:
- Por un lado, surge el miedo al sin sentido, donde el espacio de vida del ciudadano común se presenta como
incierto, riesgoso y caótico. Este elemento destruye la visión de mundo y la visión de futuro, anula la esperanza y
Este tipo de informe se realiza cada año a nivel mundial, pero a partir de 1996 se comienza a implementar a nivel nacional, incorporando en su metodología de
análisis a todas las regiones del país. Complementándose en 1997 con un estudio de opinión pública nacional sobre el tema de ‘seguridad humana’, realizado
conjuntamente entre el PNUD y el Centro de Estudios Públicos de Chile (CEP).
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
-
-
la expectativa, y se sustenta en una mirada conservadora del pasado (la tradición) como una clave para el
resguardo frente a un presente en constante cambio.
En segundo lugar, el miedo a la exclusión, se refiere a la percepción de la gente de no estar segura de que los
sistemas de protección social (salud y de previsión) le proporcionen niveles adecuados de resguardo frente a las
incertidumbres de la vida. Como tampoco se sienten seguras de poder disfrutar de las oportunidades
desarrolladas en términos de educación y empleo. Este tipo de miedo refleja una desconfianza hacia los
sistemas institucionales globales de relación entre el individuo y la sociedad.
Finalmente, se manifiestan niveles de desconfianza a un nivel mas íntimo como son las relaciones
interpersonales, nivel que configura el miedo al otro que tiene como foco el temor a ser víctimas de la
delincuencia. Aunque este tipo de percepción de temor es generalmente mayor a la tasa real de criminalidad
social, estructura una forma de predisposición defensiva en el conjunto de relaciones sociales establecidas.
Donde el ‘otro’ es visto como una mezcla entre ‘algo extraño’ y ‘amenazante’, como un potencial agresor
perdiéndose así el contenido de desarrollo de la identidad y de resguardo simbólico que han caracterizado las
relaciones y redes sociales. Surge con esto una especie de individualismo defensivo o negativo que busca
reemplazar la sociabilidad como espacio de sentido.
La conjugación de estos tres problemas afecta los niveles de seguridad humana objetiva y subjetiva. En términos
conceptuales, la primera se refiere al conjunto de circunstancias concretas de disposición o no de mecanismos de
seguridad y el segundo, se refiere a la opinión evaluativa de los sujetos sobre su seguridad en general. Ambos
aspectos muestran niveles críticos en el caso chileno, según el informe del PNUD, producto del aumento de niveles
de desconfianza social, incertidumbre frente a los beneficios del sistema de seguridad social (salud y previsión).
Solo la complementariedad entre individuos, comunidades, sistemas funcionales e instituciones de coordinación
aseguran niveles de seguridad humana y de bienestar social. La seguridad humana “consistirá entonces en la
existencia y disposición de los mecanismos sociales que hagan posible la mantención de la complementariedad (el
equilibrio) entre estas tensiones. El desarrollo humano, representa la acumulación de capacidades que las personas
pueden lograr en el tiempo, gracias al sano equilibrio o complementariedad entre las distintas condiciones sociales”
(PNUD, 1998, p. 18).
En definitiva “la seguridad humana supone una situación en la que el desarrollo social, político, económico y cultural
garantice un conjunto de mecanismos a través de los cuales todo los actores participen en las tareas de la
modernización y el cambio. Sólo siendo sujetos del cambio se logra controlar y minimizar sus amenazas y potenciar
sus oportunidades de progreso y bienestar. En un sentido positivo Seguridad Humana es generar los mecanismos
para que los actores logren participar en un plano de igualdad, definir el sentido, asumir las oportunidades y controlar
los riesgos o las amenazas de la modernización que la sociedad se propone alcanzar. En otras palabras la
Seguridad Humana debe distribuirse en forma equitativa en una sociedad” (PNUD, 1998, p. 36).
El concepto de seguridad humana, por tanto, adquiere gran relevancia puesto que se transforma en la plataforma
desde la cual la ciudadanía manifiesta su malestar por el curso del desarrollo. La seguridad humana constituye un
ámbito donde se potencia la vinculación entre individualidad y cohesión social. La pérdida de la cohesión social se
manifiesta en un incremento de la inseguridad física de las personas lo cual tiene efectos negativos sobre la
ciudadanía.
Estos efectos “se caracterizan por la mayor reclusión de las personas en espacios privados y la merma del espacio
público; la necesidad de mayor control por parte del Estado, lo que puede afectar los derechos civiles, y la pérdida de
legitimidad de instituciones que la ciudadanía percibe como ineficaces o poco idóneas en el ejercicio de la justicia.
Además, si hay grupos sociales que internalizan comportamientos que no se corresponden con las normas de
convivencia, justicia y respeto a los demás, la sociedad está más expuesta a un incremento de la violencia y de
formas violentas de resolución de conflictos y obtención de recursos. Si a esto se suman dificultades institucionales
para garantizar la protección de las personas y aplicar la justicia, la percepción de inseguridad ciudadana de la
población se incrementa” (CEPAL 2000b, p. 355).
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
En este sentido, es importante la recomendación de P. Güell “aunque la construcción social de las delimitaciones
que contribuyen a la seguridad es necesaria, no existe una fórmula única y probada acerca de cómo se logra ese fin.
Una política de protección social consiste en un conjunto de opciones públicas en un campo de disyuntivas
ineludibles para las cuales no hay soluciones fáciles. Ella no será exitosa solo gracias al andamiaje técnico y legal
que la sostiene, sino especialmente debido a la calidad de los procesos mediante los cuales la sociedad reconoce
esas disyuntivas y construye decisiones al interior de ellas” (Güell, 2004, p. 8).
Esto implica, por un lado, la generación de espacios para la voz ciudadana en la elaboración (participativa) de
aquellos peligros, riesgos y amenazas que el sistema debe contemplar, como también, del tipo de acento dado a las
acciones de protección: en el modelo tradicional de política social el acento está dado en la resolución de las
carencias (plasmada en políticas de lucha contra la pobreza), esto como mecanismo de contención del problema
social; hoy el sistema debe apuntar a estrategias de empoderamiento y promoción social (que no solo faciliten la
salida de la pobreza, sino que también habiliten al ciudadano a desarrollar sus capacidades más allá de ella), con el
fin de coadyuvar el desarrollo de un tejido social más cohesionado e integrado46.
Finalmente, el concepto de seguridad humana plantea un desafío mayor puesto que no bastan los esfuerzos por
ampliar la estructura de las oportunidades de los ciudadanos (ingreso, educación, vivienda, salud, etc.), si es que no
están en un entorno social que potencie la solidaridad, confianza, equidad e igualdad. En este sentido, “una
definición de una política de protección social desde la perspectiva positiva del horizonte al cual se quiere llegar
permite focalizar el desarrollo de capacidades permanentes más allá de la aplicación de paliativos temporales. Las
capacidades son precisamente las que permiten avanzar más allá de las vulnerabilidades, porque estas últimas se
refieren a la dificultad que se tiene, a partir de las propias capacidades, para incorporarse en un proceso dinámico y
sustentable de desarrollo” (Güell, 2004, p. 12).
ii).- La centralidad de los principios de igualdad y equidad
Por otro lado, una noción que complementa los contenidos del bienestar social son los conceptos de igualdad y
equidad, conceptos que implican una valorización distinta sobre los problemas de exclusión social como de las
estrategias de intervención desarrolladas por parte de la política pública (ver Cuadro 5). En este sentido y referido a
la noción de igualdad, se puede sostener que “distintos aspectos de la igualdad atañen a distintos derechos
ciudadanos y abren, a su vez, posibles campos desde los cuales el Estado, o la sociedad organizada, puede cumplir
un rol distributivo. Existen aspectos simbólicos y aspectos materiales de la igualdad que no necesariamente
coinciden (por ejemplo, el acceso al debate público y el acceso a bienes de consumo). También hay aspectos de la
igualdad que tienen un mayor efecto sistémico que otros (el acceso más igualitario a la educación de calidad frente a
la igualdad ante la ley). A su vez, distintos derechos ciudadanos y expresiones de la ciudadanía plantean desafíos
diversos a la distribución de bienes y oportunidades sociales, y también redefinen la igualdad en sus distintos
aspectos” (CEPAL, 2000a, p. 351).
Por su parte, también la promoción de la equidad está detrás del concepto de bienestar social. Sin embargo, el dato
duro de la realidad social, demuestra un conjunto complejo de desigualdades sociales que motivan y tensionan al
Estado a intervenir en el quehacer socioeconómico en pro del mejoramiento de las condiciones de vida de amplios
sectores sociales. En este sentido “es importante ampliar la noción de equidad considerando distintos aspectos que
tienen que ver con la igualdad de oportunidades al inicio y en las trayectorias de los ciclos educativos y del empleo;
con la igualdad de oportunidades para acceder al bienestar material pero también para participar en decisiones y en
el espacio público; con la igualdad de oportunidades para acceder a los sistemas de justicia, a la seguridad
En este sentido, P. Güell sostiene que “primero, no hay protección social eficaz sin participación y solidaridad social, y ellas son más amplias, democráticas y
sustentables en el tiempo cuando se orientan por horizontes positivos que cuando se desatan como formas de rechazo frente a las carencias insoportables. No
parece posible provocar y sostener la movilización, la solidaridad y los sacrificios que requiere una política de protección social sin producir al mismo tiempo los
horizontes positivos y deseables que le den justificación y dirección. Especialmente, además, si la lucha por la protección social se justifica en función de la
reivindicación de un horizonte de derechos cuya realización es siempre imperfecta. Segundo, vista desde la perspectiva de las personas, la protección es una
necesidad subjetiva integral” (Güell, 2004, p. 10).
46
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ciudadana y a estilos de vida saludables, y con la igualdad de oportunidades para acceder a múltiples fuentes de
conocimiento e información y a redes de apoyo social y de otra índole” (CEPAL, 2000a, p. 346).
Cuadro 5: Perspectiva de la igualdad compleja y derechos ciudadanos
Objetos de reparto social
Distribución del acceso al nivel de bienestar
que la sociedad está en condiciones de
suministrar de acuerdo con su desarrollo
productivo medio.
Distribución del empleo productivo, de la
capacitación para el empleo y de recursos
productivos diversos.
Distribución del acceso a la educación, el
conocimiento, la información y la
comunicación, que tiende a abrir
oportunidades futuras de bienestar social.
Distribución del control sobre la propia
situación y el propio proyecto de vida
mediante el poder de intervenir en
decisiones que afectan el entorno vital en
que dicha situación y proyecto se
desenvuelven.
Distribución del acceso a redes sociales que
constituyen capital social, que promueven el
empoderamiento y que contribuyen con
mecanismos de promoción social.
Distribución del poder para afirmar visiones
del mundo y prácticas culturales propias en
el marco de un diálogo público pluralista.
Distribución de “voz pública”, de presencia
en el diálogo político y en las instancias
deliberativas.
Aspectos de la igualdad
Derechos ciudadanos
Igualdad social y menor
desigualdad material
Derechos sociales y derechos
económicos
Igualdad social y menor
desigualdad productiva
Derechos económicos y Derechos
sociales
Igualdad simbólica
Derechos sociales, derechos culturales y
nueva ciudadanía vinculada a la sociedad
de la información y a lo “públicomediático”
Igualdad “volitiva”, también
definible como libertad positiva
Derechos civiles (poder decidir), derechos
políticos (poder incidir) y nueva
ciudadanía vinculada a la capacidad de
gestión y al uso de información
estratégica
Igualdad “vinculante”
Derechos sociales y nueva ciudadanía
(poder de gestión y de asociación);
ciudadanía en sentido republicano
Igualdad “identitaria”
Derechos culturales y derechos políticos
Igualdad política
Derechos políticos, ciudadanía en sentido
republicano
Fuente: CEPAL, 2000a. pp. 351-352
En este sentido, también es posible distinguir en este concepto dos planos analíticos concretos: un primer aspecto,
que se podría denominar como la equidad simbólica (inmaterial, asociada al desarrollo del capital humano y social),
constituye el eslabón primario para la consecución de una equidad material (asociada al capital físico e ingresos). Sin
embargo, “no sólo se trata de la equidad simbólica y la equidad material; existe asimismo un terreno intermedio, que
incide sustancialmente en los niveles de equidad y tiene estrecha relación con los reclamos de ciudadanía. Este
terreno es el de la equidad e inequidad por adscripción. En otras palabras, el peso de factores inmodificables en el
acceso a las oportunidades de progreso y bienestar” (CEPAL, 2000a, p. 347).
En esta dirección apuntan factores adscriptivos tales como el género, grupo étnico, grupo etáreo, pertenencia
territorial y en términos más socioeconómicos, la clásica distinción de clase social. Es por esto que una visión
renovada de la protección social debe incorporar aspectos de promoción de la movilidad social como un criterio
central de su acción: la protección no es solo frente a riesgos sino también un instrumento que debe proporcionar la
habilitación, desarrollo de capacidades y movilidad (promoción) de los sectores sociales más carenciados.
Otro elemento no menor a considerar es el tipo de definición o uso que se hace de la dualidad conceptual planteada
por las nociones de equidad e igualdad social para la acción de las políticas públicas:
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
-
-
La equidad está referida a la igualdad de oportunidades47 y a la efectividad de la igualdad de derechos. Se
desarrolla dentro de una base social y sostiene un valor mínimo que se realiza en cualquier momento y requiere
que el Estado desarrolle un marco de políticas generales y una acción colectiva sobre el mercado y que esté
focalizada a ciertos sectores sociales para asegurar una distribución de bienes que alcance a cubrir el valor
mínimo requerido.
El concepto de igualdad es un valor en sí mismo y en general se desarrollan un conjunto de políticas en pro de
la defensa o desarrollo de la misma. En un sentido más pragmático, se refiere a la distancia efectiva entre
categorías sociales (poder y riqueza), implica una intervención permanente de la sociedad para corregirla y
exige del Estado una acción redistributiva.
Ambos conceptos contienen principios éticos distintos, aunque refieren a una misma noción más genérica como es la
‘justicia social’. No es lo mismo la equidad a la igualdad, la primera se refiere a un conjunto de acciones tendientes a
la búsqueda de la igualdad de oportunidades, es un fin estratégico-político. Mientras la segunda, constituye un valor
de la condición humana y de sus potenciales desarrollos, deriva como el valor de la libertad, de la adquisición de una
comprensión ontológica de la realidad exterior y de la identidad personal. La equidad está supeditada a una
búsqueda un tanto estratégico-racional de los principios de igualdad social (Garretón, 2000).
En este sentido la política social como ente aglutinador mayor de la noción práctica de protección social, debe
distinguir e identificar las diversas fuentes de (des)igualdad. La formación de la política social, como veremos, corre
el riesgo de no ser tan solo un espacio de reacción funcional-instrumental frente a las estructuras de
desigualdades48. Sino también, en algunos casos, puede constituirse como un reproductor de sistemas de
estratificación social que no catalice suficientemente los criterios de movilidad deseados49. Por lo tanto, para
sustentar una práctica efectiva del mejoramiento del bienestar social por parte del actor estatal, se debe realizar una
revisión de los procesos que afecten la consecución de la igualdad de oportunidades.
iii).- El concepto de logros bienestar social y su relación con la política social
Cabe señalar que el concepto de bienestar social es un fenómeno complejo no siempre abarcado por las
definiciones funcionales de los entes del Estado. Cualquier aproximación adecuada al tema debe abarcar su carácter
multidimensional de acuerdo a aspectos objetivo-cuantitativos (variables estructuradas cuantificables y extensas) y
subjetivos-cualitativos (variables no cuantificables, no estructuradas y profundas). Las primeras generalmente
medidas mediante un conjunto de indicadores sociales y las segundas por medio de indicadores de percepción
subjetiva.
47 En este sentido, la política social ha estado orientada por este principio, es decir, en “cómo hacer que los individuos tengan posibilidades de acceder, en algún
nivel de igualdad de condiciones, a los beneficios que genera la sociedad como conjunto. Su tipificación ha estado centrada en la redistribución, sea vía
ingresos, sea mediante transferencias en el campo de la salud, la educación o el equipamiento básico. Por de pronto, puede decirse que los problemas de
política social y de justicia concomitante no son sólo problemas de distribución (de ingresos, o de bienes). En segundo término, puede afirmarse que, a fin de
cuentas, éstas son también políticas que intentan habilitar a los individuos para ser incorporados al mercado, como instancia privilegiada. Ello en la medida en
que no resulta rentable desde el punto de vista de la estabilidad del sistema el que grandes poblaciones persistan en condiciones de vida desventajosas’”
(Salvat, 2000, p.169-170).
48 Identificadas o detectadas mediante instrumentos de estratificación socioeconómico tradicionales o mediante encuestas de hogares u otros mecanismos
metodológicamente validados. Sin embargo, respecto a este punto, es necesario resaltar la importancia de innovar continua o periódicamente el ‘set de
indicadores’ relevantes para la acción social del Estado, pues el riesgo de caer en una visión instrumental y formalizada de la realidad social es muy alto. Esto se
grafica en el hecho de que si bien es muy importante para un país contar con una visión sobre un conjunto de carencias en una serie temporal (ejemplo:
incidencia de la pobreza e indigencia), no es menos importante poder identificar nuevas dimensiones y nuevos criterios de carencias.
49 Este aspecto refiere a la noción de equidad de la calidad instalada en las acciones e intervenciones de las políticas públicas. Esta dificultad es muy gráfica en
las políticas públicas de salud pero sustantivamente mayor en el sector de educación. Aquí los avances referidos al mejoramiento de las coberturas,
rendimientos, mejoramiento del currículo, recursos, infraestructura, etc. no han logrado romper la brecha social (aunque si la brecha intergeneracional) de las
desigualdades, fallando principalmente en los niveles diferenciales de calidad y pertinencia entre los diversos sectores sociales. En este sentido, el Informe de
‘Revisión de Políticas Nacionales de Educación: Chile’ de la OCDE, sostiene que “el desafío vigente de la equidad educativa como prioridad política es doble:
aumentar el impacto de políticas dirigidas a expandir las oportunidades de acceso y permanencia en la educación media y superior para los grupos más pobres,
y enfrentar efectivamente la segmentación social de los contextos escolares y resultados de aprendizaje. Los programas de apoyo específico para las escuelas,
aunque son efectivos, no son suficientes para reducir las desigualdades cuya naturaleza es más estructural y demandan un nuevo enfoque sistémico” (OCDE,
2004b, p. 68).
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
En este sentido, para fines del documento, se trabaja con el concepto de bienestar a partir de su dimensión social, es
decir, en la medida en que se refiere a estratos sociales que presentan un conjunto variado de criterios de necesidad
o requerimientos y diversos resultados de logro en la satisfacción de tales carencias (Cuadro 6 de la página
siguiente). Sin embargo, es preciso señalar que muchas veces la referencia al bienestar hace también referencia a
las dimensiones individual o en algunos casos se utilizan de forma agregada. Este es el caso del conjunto de
indicadores sobre el nivel de satisfacción con la vida, nivel de felicidad, satisfacción laboral, opinión situación
económica en el tiempo, estado de salud, evaluación relación social. Los elementos propios de evaluación individual,
como son el desarrollo de la personalidad e identidad, no son considerados en forma agregada debido a que su nivel
de especificidad no está de acuerdo a los objetivos del documento.
Cuadro 6: Clasificación de dimensiones del concepto de bienestar
Especifico
Individual
General
Especifico
Social
General
Especifico
Mezcla
General
Objetivo
Cualidades personales
Prudencia, estabilidad,
Fortaleza, creatividad,
Moralidad.
Satisfacción necesidades,
auto-actualización
Subjetivo
auto-evaluación
Satisfacción trabajo,
Autoestima,
Creencias
Satisfacción vida,
Felicidad,
Nivel hedonismo
Cualidades sociales
Coherencia, justicia,
Igualdad oportunidades,
Estabilidad
Viabilidad,
Capacidades
Opinión clima social
Aceptación orden político,
Confianza mutua,
Opinión progreso nacional
Moral grupal
Soportar vida
Cualidades psicosociales
Prosperidad económica,
Seguridad, libertad,
Igualdad
Modernidad,
Desarrollo,
Progreso
Autonomía
Emancipación,
Libertad decisión,
Autodeterminación
Alineación,
Control social
Bienestar en
Sentido amplio
Mezcla
Identidad,
Fortaleza de ego
Salud mental,
Criterio-juicio,
Moral individual
Integración social,
Anomia
Fuente: adaptación de tabla de Veenhoven (Strack-Argyle-Scwarz, 1991, p. 9)
En general, el concepto de bienestar social posee dos dimensiones centrales: la primera es de tipo objetivo, referida
a un conjunto mesurable y cuantificable de dimensiones materiales mediante un conjunto de indicadores sociales
relevantes. Estos permiten obtener “una medida estadística directa y válida que permite observar el nivel y las
variaciones en el tiempo de una preocupación social fundamental o un compendio de datos básicos que dan una
medida concisa de la situación y cambios relativos a aspectos de las condiciones de vida de la población que son
objeto de preocupación social” (Zarzosa, 1996, p. 36-37).
La segunda dimensión es de tipo subjetiva la cual está referida a un conjunto de elementos de percepción, opinión y
valoración en relación a las condiciones sociales de vida y como consecuencia de las aspiraciones y percepciones
del individuo en razón a los valores e ideologías sociales. De tal forma, a modo de esbozar una primera definición
(genérica) de bienestar, se puede comprender como: tanto el nivel en el cual los individuos califican positiva,
favorable o satisfactoriamente su vida como un todo, o también por la capacidad de los sujetos de lograr tal
satisfacción o habilidad real para lograr un funcionamiento valioso (realización) como parte de la vida.
Esta definición del concepto es extrapolable tanto a nivel individual como social. No está centrada en la mera
satisfacción de necesidades, sino también en un aspecto proactivo y dinámico como es el desarrollo de las
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
capacidades individuales. Si bien el aspecto de satisfacción de necesidades es de orden vital para el desarrollo
adecuado del curso de vida de los sujetos, también se requieren ciertos niveles de desarrollo de capacidades para la
consecución de las mismas50.
Como comentario, los criterios tradicionales utilizados para evaluar el bienestar en la política social chilena, tienden a
operacionalizar este concepto bajo la noción y medición relativa del ingreso monetario en términos de ‘canasta de
ingresos’ (línea de ingreso) o por el método de las ‘necesidades básicas insatisfechas’ (NBI), ya sea como
determinante de la pobreza o indigencia, estructurando para ello, un conjunto de indicadores sociales específicos.
Estas son las formas tradicionales de medición y evaluación de los programas sociales nacionales, para los cuales
se cuenta con un conjunto de instrumentos de medición como son la encuesta de caracterización socioeconómica
CASEN y la encuesta de estratificación socioeconómica CAS II (Ficha Familia)51.
Sin embargo una definición más amplia del bienestar social, permite tomar en consideración otro tipo de criterios
como son las de opciones y oportunidades, más que la dimensión de ingreso. Esta visión del bienestar centra la
atención en las causas, por ejemplo, de la pobreza y permite desarrollar estrategias de empoderamiento para realzar
las oportunidades de los individuos marginados. Dentro de este nuevo enfoque, el bienestar está asociado a la idea
de capacidades y los funcionamientos. El premio Nobel de Economía en 1998 Amartya Sen, ha sido su gran
impulsor y según este planteamiento, la noción de capacidades debe ser analizada en relación a su puesta en
práctica.
Según Sen “los funcionamientos representan partes del estado de una persona: en particular, las cosas que logra
hacer o ser al vivir. La capacidad de una persona refleja combinaciones alternativas de los funcionamientos que ésta
puede lograr, entre las cuales puede elegir una colección. El enfoque se basa en una visión de la vida en tanto
combinación de varios quehaceres y seres, en los que la calidad de vida debe evaluarse en términos de la capacidad
de lograr funcionamientos valiosos” (Nussbaum – Sen, 1996, p. 55-56).
De tal forma, Amartya Sen asimila la noción de bienestar social a la calidad de vida, donde “la vida puede
considerarse como un conjunto de «funcionamientos» interrelacionados, consistentes en estados y acciones. La
realización de una persona puede entenderse como el vector de sus funcionamientos. Los funcionamientos
pertinentes pueden abarcar desde cosas tan elementales como estar suficientemente alimentado, tener buena salud,
evitar posibles enfermedades y mortalidad prematura, y además, hasta realizaciones más complejas como el ser
feliz, el tener dignidad, el participar en la vida de la comunidad, etc. Sostengo que los funcionamiento son
constitutivos del estado de una persona y que la evaluación del bienestar tiene que consistir en una estimación de
estos elementos constitutivos” (Sen, 1999, p. 53).
Sin embargo no puede entenderse el concepto de funcionamiento sin su correlato de capacidad. Según Sen la
capacidad de funcionar “representa las diversas combinaciones de funcionamientos (estados y acciones) que la
personas puede alcanzar. Por ello, la capacidad es un conjunto de vectores de funcionamiento, que reflejan la
libertad del individuo para llevar un tipo de vida u otro. Así como el denominado «conjunto presupuestario» en el
espacio de los bienes representa la libertad de una persona para comprar haces de productos, el «conjunto de
capacidad» en el ámbito de los funcionamientos refleja la libertad de la persona para elegir entre posibles modos de
vida” (Sen, 1999, p. 54).
En definitiva el bienestar se sustenta en la libertad y capacidad de una persona para realizar funcionamientos
valiosos (realizaciones). Por libertad se ha de entender el poder contar con un conjunto de derechos (mínimos) para
Según Nicholas Barr el bienestar social depende de la interacción de cuatro actores relevantes: el mercado laboral en base a la disponibilidad de ingresos y
seguridad social; la provisión privada de servicios tales como la salud y la previsión; el sector sin fines de lucro y la familia como espacios de autoprovisión y
finalmente el Estado como un actor que entrega beneficios monetarios, asistenciales y de protección básica. Para más detalles ver Barr, Nicholas (1993) The
Economics of the Welfare State. Second Edition, Major New Edition, London, pp. 6 –12.
51 Al revisar la bibliografía sobre pobreza y exclusión social, se observa una gran variedad de principios y definiciones conceptuales, donde los principales han
sido: calidad de vida, estándar de vida, línea de pobreza, necesidades básicas insatisfechas, índice de desarrollo humano, capital social, carencia de seguridad
básica, falta de titularidades, privación múltiple, exclusión, desigualdad, clase, dependencia, padecimiento inaceptable, entre otros (Feres y Mancero, 2001).
50
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61
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
el logro del mejoramiento de las condiciones de vida: libertad como oportunidad real para realizarse. Lo relevante en
el concepto de capacidades es ver cómo estas pueden actualizarse por medio de ‘funcionamientos’ o ‘realizaciones’
que indican lo que la gente realmente puede hacer y al estado de las personas. Hay funcionamientos que son vitales
y altamente valorados: como son estar adecuadamente alimentado, tener vivienda, gozar de buena salud, etc., otros
funcionamientos o logros, son más complejos, como estar socialmente integrado, lograr autoestima, etc. La forma
como son evaluados y priorizados estos funcionamientos (o estados) varía según individuo y región, por lo tanto
cualquier evaluación de las ventajas individuales y sociales debe ser sensible a estas variaciones. En definitiva, las
capacidades representan la libertad real de las personas de transformar los recursos disponibles en bienestar.
En este sentido, Sen sostiene que la posición de una persona en la organización social depende de la conjugación
de dos dimensiones: “el primero se refiere a los objetivos alcanzados y el segundo a la libertad para llegar a
alcanzarlos. La realización de los objetivos atañe a aquello que nos ingeniamos por conseguir y la libertad concierne
a la oportunidad real que tenemos para alcanzar aquello que valoramos. Ambos no tienen por qué ser compatibles.
La desigualdad puede verse en términos de realizaciones y de libertades, que no tienen por qué coincidir. Esta
distinción también es pertinente para juzgar la eficiencia, que puede verse en términos de los objetivos alcanzados
individualmente o bien de la libertad para alcanzarlos. Por tanto, la distinción entre objetivos alcanzados y la libertad
es muy importante para la valoración social” (Sen, 1999, p. 45).
En lo sustancial, Sen va mas allá de la simple mirada de indicadores como el PIB per cápita o de la estructura de
ingresos del hogar para la evaluación de los niveles de bienestar social52. En este sentido, “lo verdaderamente
importante en relación con el ingreso es la oportunidad de convertirlo en capacidades de funcionamiento social, pero
ellas dependen de una variedad de circunstancias personales (incluyendo edad, género, disposición a la enfermedad
e invalidez) y del medio social que rodea a la persona (incluyendo características epidemiológicas, medioambiente
físico y social, servicios públicos de educación y salud, entre otros)” (MIDEPLAN, 2002a, p. 31). El fenómeno de la
pobreza por lo tanto, se caracteriza por que aquellos sujetos en condiciones de carencia, presentan inadecuadas
capacidades para desarrollarse y para transformar los medios en fines: la pobreza es por lo tanto “la carencia de
capacidades básicas.”
En este sentido, Sen llama capacidad a “las libertades importantes de que disfruta la gente para llevar el tipo de vida
que tiene razones para valorar, tales como funcionamiento social, mejor educación básica y atención de salud, y
longevidad” (Kanbur y Squire, 1999). Como sostiene Feres y Mancero: “adicionalmente, el autor señala que el nivel
de vida tampoco estaría dado por una comparación de los niveles de ‘utilidad’ de las personas. La ‘utilidad’ es una
reacción mental subjetiva ante la ejecución de una capacidad y, por esa razón, no puede utilizarse para evaluar
objetivamente el nivel de vida. De manera más puntual, ‘un quejumbroso hombre rico puede ser menos feliz que un
campesino contento, pero tiene un nivel de vida más alto que él’. En síntesis, sería la facultad de realizar acciones lo
que determina el nivel de vida, y no los objetos, ni sus características, ni la utilidad” (Feres y Mancero, 2001, p. 10).
La relación dada entre funcionamientos, capacidades, elección, libertad, objetos de valor y realizaciones constituyen
los cimientos de la noción de ‘logros de bienestar social’ de Sen (ver Esquema 1 de la página siguiente): el bienestar
implica una evaluación positiva de los logros, un desarrollo efectivo de las capacidades y una valoración afirmativa
de los espacios de libertad individual. Según Amartya Sen, el logro de bienestar social no puede ser entendido como
una mera ‘utilidad’ (satisfacción o beneficio, que a la vez es variable), puesto que esta visión se reduce al análisis de
los ‘ingresos’ y no incorpora un conjunto de dimensiones relevantes para la evaluación y valoración subjetiva que el
individuo realiza de su bienestar.
52 Esta reorientación en el análisis del bienestar propone un tránsito desde la perspectiva de los ingresos, hacia el espacio de las realizaciones y funcionamientos
constitutivos del ser humano. Los ingresos son considerados como medios y no fines, y la atención cambia hacia lo que la gente puede hacer con dichos
ingresos. Esta es la base de la noción de realizaciones o logros de bienestar: tanto estos, como la satisfacción de necesidades básicas, se constituyen en
estados relativos de oportunidades que posibilitan el ejercicio de las capacidades y a su funcionamiento, elementos que permiten aumentar los niveles de
integración social y de definir autónomamente sus preferencias, esto es están vinculados a la libertad y a la propia realización humana.
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62
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
De tal forma, el concepto de bienestar53, implica por lo tanto, la ampliación de ‘logros valiosos’ (tanto subjetivos como
objetivos), los cuales dependen de un cúmulo de funcionamientos: “el logro de bienestar* de una persona puede
considerarse como una evaluación del bienestar* del estado del ser de la persona...el ejercicio, entonces, es el de
evaluar los elementos constitutivos del ser de una persona vistos desde la perspectiva de su propio bienestar*
personal. Los diferentes funcionamientos de la persona conformarán estos elementos constitutivos” (Nussbaum –
Sen, 1996, p. 62).
Esquema 1: Logros de bienestar
-
FUNCIONAMIENTOS
las cosas que una persona logra
hacer o ser al vivir
elección, evaluación y valoración
(funcionamientos valiosos)
-
CAPACIDADES
habilidad de una persona para
hacer actos valiosos, o alcanzar
estados para ser valiosos
combinaciones alternativas que una
persona puede hacer o ser
Logros de
Bienestar
Valores
Elección
Objetos y recursos
El nivel en el cual los individuos califican positiva,
favorable o satisfactoriamente su vida como un todo,
o la capacidad de los individuos de lograr tal
satisfacción o habilidad real para lograr un
funcionamiento valioso como parte de la vida
Condiciones de vida
Oportunidades
Libertad
Vectores de Realización
Calida de Vida
Redes de Apoyo
Capital Humano
De tal forma, como sostiene Sen “la característica primaria del bienestar cabe concebirla en términos de lo que una
persona puede «realizar», tomando ese término en un sentido amplio... tales realizaciones podrían consistir en
actividades (como el comer o el leer o el ver) o estados de existencia o de ser, por ejemplo, estar bien nutrido, no
tener malaria, no estar avergonzado por lo pobre del vestido o del calzado” (Sen, 1998, p. 77). A ese conjunto de
realizaciones que la persona puede lograr, Sen los llama vectores de realizaciones, de tal forma: la característica
primaria del bienestar de una persona es el vector de realizaciones que consigue y de las prioridades existentes en
ese conjunto de vectores, prioridades por cierto plural y variable.
Esta nueva visión del bienestar centra la atención en las causas de la pobreza y persigue desarrollar estrategias de
empoderamiento para potenciar las oportunidades de los individuos marginados. El bienestar está asociado a la idea
de capacidades y funcionamientos, donde el enfoque se basa en una visión de la vida en tanto combinación de
varios quehaceres y seres, en los que el logro de bienestar social debe evaluarse en términos de la capacidad de
lograr funcionamientos valiosos.
53 Aquí caracterizado como bienestar* (con asterisco) que tiene su raíz en la palabra anglosajona ‘well-being’, antes que ‘welfare’, concepto este mas bien
asociado al sistema de asistencia social desarrollado por el Estado benefactor y a las teorías de bienestar basadas en la satisfacción de necesidades de tipo
utilitaristas (función de utilidad y beneficio) y las de tipo objetiva, donde los ingresos son un predictor central. El primer término, well-being, está asociado a la
‘condición de una persona’, es decir, al desarrollo de capacidades, oportunidades, ventajas, etc.
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63
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Esta variedad de elementos queda expresada en el Recuadro 2 de la página siguiente, donde se establece un
conjunto de vectores de realizaciones relevantes, compuesto por tres dimensiones centrales y que son factibles de
medir mediante instrumento de estratificación socioeconómica como la Encuestas CASEN o Encuestas de tipo
Panel, que actualmente se han estado realizando en nuestro país. Estas dimensiones son: calidad de vida, redes de
apoyo y capital humano. El modelo de relación entre tales vectores, permite acceder desde niveles de información
desagrupados a niveles superiores de mayor agrupación de información.
De tal forma, el planteamiento de Sen hace hincapié en la importancia de la libertad del individuo para desarrollar sus
capacidades (intelectuales, emocionales, sociales, entre otras). Sin embargo, como sostienen Doyal y Gough “para
que esto sea posible se debe tener el derecho a tanta autodeterminación como sea consistente con la no violación
de las necesidades básicas de otros. Pero esto supone que el dominio de lo privado debe ser regulado de alguna
forma por alguna autoridad pública. Las personas no son siempre los que mejor saben juzgar sus propias
necesidades, bien por su pobre educación o por su falta de experiencia o bien porque su capacidad a la hora de
distinguir entre necesidades y deseos se ve distrocionada por toda una serie de factores externos. Es preciso
planificar toda una serie de servicios públicos si es que los ciudadanos han de tener acceso a los satisfactores
necesario. Además será necesario imponer leyes que aseguren un acceso seguro a estos satisfactores de
necesidades” (Doyal y Gough, 1994, p. 362). Por lo tanto, es rol del Estado ayudar a las personas para desarrollar
sus capacidades, donde la defensa de los derechos sociales es una responsabilidad compartida entre ciudadano y
Estado.
En este sentido, el autor español José Adelantado sostiene que en primer lugar el Estado debe procurar tener
mecanismos de resguardo de las líneas divisorias “respecto a la condición de sujeto de derechos (ciudadanía), pues
resulta obvio que los diversos derechos jurídico-políticos reconocidos, así como su regulación concreta en cada
sociedad, pueden dar lugar a desigualdades que se manifiestan con relativa fuerza en la estructuración social. En
segundo lugar, las diferencias de posición respecto de la estructura administrativa del Estado (clientes o no clientes
de las burocracias públicas, empleados o beneficiarios de los servicios públicos) pueden también constituir ejes
relevantes de desigualdad social. Por último, la desigualdad de capacidades asociativas tendrá consecuencias
apreciables sobre la configuración de unos u otros actores colectivos en el interior de la esfera relacional, y se
manifestará, a su vez, a través de las distintas esferas de acción” (Adelantado, 2000, p. 41).
Por ello se debe considerar que el accionar de las políticas públicas en el área social no solo actúan como un
mecanismo corrector de las ‘desigualdades de mercado’ o como simple ‘paliativo asistencial’, sino que está llamado
a desarrollar una acción activa y sostenida, capaz de desarrollar capital humano funcional a los procesos de
modernización, globalización y crecimiento económico. Esto hace necesario replantearse cómo contribuir desde la
política social a la construcción de formas más inclusivas de organización social que aseguren a todos, el desarrollo
de capacidades y el acceso a fuentes que permitan la realización y expansión de los derechos ciudadanos.
Finalmente, esta reorientación en el análisis del bienestar propone un tránsito desde la perspectiva de los ingresos,
hacia el espacio de las realizaciones y funcionamientos constitutivos del ser humano. Los ingresos son considerados
como medios y no fines, y la atención cambia hacia lo que la persona puede hacer con dichos ingresos
(realizaciones). Tanto estos como la satisfacción de necesidades básicas se constituyen en estados relativos de
oportunidades que posibilitan el ejercicio de las capacidades y a su funcionamiento(realización), elementos que
permiten aumentar los niveles de integración social y de definir autónomamente sus preferencias, esto es, están
vinculados a la libertad y a la propia realización humana.
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64
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Recuadro 2
Modelo de Vectores de Realización
Siguiendo los planteamientos de Amartya Sen, se pueden identificar tres grandes vectores de realización de los logros de bienestar social.
Esto son la calidad de vida, las redes de apoyo y el capital humano:
ƒ
Por calidad de vida se puede entender como el mejoramiento de las condiciones objetivas de vida y el mejoramiento del bienestar
subjetivo, que constituyen una valoración y evaluación de aquellos que hace la vida mejor, satisfactoria y facilitadora del desarrollo
de las potencialidades personales (Nussbaum – Sen, 1996, p. 136). Esta dimensión puede ser pesquisada mediante el análisis de
cuatro indicadores relacionados centrales:
Estructura de la desigualdad social (distribución del ingreso, línea de ingresos, índice GINI, etc.);
Situación laboral (ocupación, desocupación, tipo contrato, etc.);
Situación de salud (atención de salud, grado de discapacidad, sistema previsional, etc.); y
Situación habitacional (índice de materialidad, índice de saneamiento, déficit habitacional cuantitativo y cualitativo).
ƒ
Con respecto a las redes de apoyo, si bien existen muchas definiciones de este concepto, en general se refieren a un sistema
interconectado de dimensiones, generalmente asociadas a los niveles de participación e interacción social, al tipo de lazos sociales,
a la estructura de solidaridad, al sentido de pertenencia, cohesión social y al acceso a sistemas de apoyo institucional público o
privado. Esta dimensión puede ser abordada mediante el análisis de tres indicadores relacionados:
Estructura familiar (tipo, tamaño, estructura del hogar, etc.);
Impacto del gasto social (subsidios monetarios, salud, educación, impacto, etc.); y
Provisión y evaluación de las redes de apoyo frente a contingencias adversas (económico, social, salud, etc.).
ƒ
Por capital humano se puede entender como el nivel de preparación, instrucción y desarrollo de competencias que faciliten el logro
de objetivos de integración y desarrollo laboral, profesional y personal. Esta dimensión en general, puede ser analizada por medio de
dos indicadores relacionados:
Nivel de educación (escolaridad, cobertura, etc.); y
Sistema de capacitación (tipo, asistencia y resultado de la capacitación).
La estructura general del modelo de relación de variables está dada por la siguiente tipología:
Modelo de relación de variables del logro de bienestar
Definición
Operacional
Concepto
Dimensiones
Ë
Bienestar
Social
Å
Logros de
Bienestar
Social
Å
É
Calidad de
Vida
(A)
Redes de
Apoyo
(B)
Capital
Humano
(C)
Índices
Panel
Indicadores
Å
A.1 Desigualdad económica
Å
(a.1.1 … a.1.n)
Å
A.2 Situación laboral
Å
(a.2.1 … a.2.n)
Å
A.3 Situación salud
Å
(a.3.1 … a.3.n)
Å
A.4 Situación habitacional
Å
(a.4.1 … a.4.n)
Å
B.1 Estructura familiar
Å
(b.1.1 … b.1.n)
Å
B.2 Impacto gasto social
Å
(b.2.1 … b.2.n)
Å
B.3 Redes de apoyo
Å
(b.3.1 … b.3.n)
Å
C.1 Educación
Å
(c.1.1 … c.1.n)
Å
C.2 Capacitación
Å
(c.2.1 … c.2.n)
Fuente: Elaboración propia en base a variables e indicadores contenidos en la Encuesta CASEN y la Panel 1996 – 2001.
Por otro lado, el análisis de este tipo de vectores dentro de una serie de Encuesta de Tipo Panel (a nivel de hogares o personas), permite
observar con mayor finura el proceso de transición y movilidad social, económica, laboral, educacional y de ingresos. Razón por la cual
esta mirada constituye una herramienta potente para el análisis del impacto real de la política social y de un conjunto de programas, como
también, para observar el impacto que ha tenido el proceso de desarrollo socioeconómico nacional desde mediados de los años 90. Esto
permite despejar algunas dudas con respecto al impacto efectivo de la política social y el grado de coherencia con una política económica
que busca en su definición más básica el ‘crecimiento con equidad’ y, por lo tanto, el desarrollo de más y mejores condiciones de bienestar
social para la población nacional. Por lo tanto, la utilidad de este modelo se funda en que permite observar en una perspectiva longitudinal
–durante un período de tiempo determinado- fenómenos como la movilidad social y desarrollo del bienestar social de la sociedad chilena.
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65
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
iv).- La vulnerabilidad y exclusión como referentes de la protección social
Para tener una visión más cabal de cómo afectan de forma diferencial las condiciones de desarrollo social en la
lógica de la vulnerabilidad, es importante contextualizar y comparar la situación de Chile frente al resto de países de
América Latina, con respecto a un conjunto de dimensiones de riesgo. En el Cuadro 7, se puede observar el
comportamiento general de un cúmulo de factores y el nivel de impacto que estos tienen en las diversas estructuras
sociales de los países latinoamericanos. Centrándose en el caso chileno, en primer lugar se observa que si bien
presenta un nivel de gasto público social en relación al PIB en un nivel medio (cercano al 16%, superando el
promedio regional de 13,5% del PIB), no ha logrado aún romper con los niveles de concentración de y desigualdad
del ingreso (puntos 2 y 3 del Cuadro). Sin embargo, es importante destacar el hecho de que las transferencias
monetarias, en salud y educación han impactado considerablemente en los ingresos de los hogares más pobres,
disminuyendo la brecha entre el 20% más pobre y el 20% más rico.
Cuadro 7: Presencia de factores de riesgo comparativo 2004
Países con alta presencia
de riesgo
Gasto Bajo (< 9% PIB)
1.- Gasto público social como
Ecuador, El Salvador,
porcentaje del PIB a/
Guatemala, Paraguay, Perú,
Rep. Dominicana
Sobre 15 veces
Argentina, Bolivia, Brasil,
2.- Desigualdad del ingreso
Chile, Colombia, Ecuador, EL
urbano. Cociente entre el 10%
Salvador, Guatemala,
más rico y 40% más pobre
Honduras, México,
Nicaragua, Paraguay, Perú,
Rep. Dominicana
Sobre 0,52
Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Colombia, El Salvador,
3.- Coeficiente GINI
Guatemala, Honduras,
Nicaragua, Panamá,
Paraguay, Perú, Rep.
Dominicana
40% y más de los hogares
Argentina, Bolivia, Colombia,
4.- Pobreza en hogares urbanos Guatemala, Honduras,
Nicaragua, Paraguay, Perú,
Rep. Dominicana, Venezuela
Más de 50%
Argentina, Bolivia, Brasil,
Colombia, Ecuador., El
b/
5.- Probabilidad de pobreza
Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua,
Paraguay, Perú
Más de 10%
6.- Tasas de desempleo abierto Argentina, Brasil, Colombia,
Nicaragua, Panamá,
urbano
Paraguay, Rep. Dominicana,
Uruguay, Venezuela
Factores de riesgo
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Países con presencia media
de riesgo
Gasto Medio (9% a 18%)
Bolivia, Chile, Colombia,
Honduras, México,
Nicaragua, Venezuela
Entre 10 y 15 veces
Costa Rica, Panamá,
Venezuela
Países con baja presencia
de riesgo
Gasto Alto (> 18% PIB)
Panamá, Uruguay, Argentina,
Brasil, Costa Rica
Menos de 10 veces
Uruguay
Entre 0,47 y 0,519
Menos de 0,47
Costa Rica, Ecuador, México, Uruguay
Venezuela
Entre 20% y 39% de los
hogares
Brasil, Ecuador, El Salvador,
México, Panamá
Menos del 20% de los
hogares
Costa Rica, Chile, Uruguay
Entre 35% y 50%
Bolivia, México, Panamá,
Rep. Dominicana, Venezuela
Menos de 35%
Chile, Costa Rica, Uruguay
Entre 6% y 10%
Bolivia, Chile, Costa Rica,
Ecuador, El Salvador,
Honduras, Perú
Menos de 6%
Guatemala, México
66
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
(continuación)
Alto (sobre 45%)
Bolivia
Medio (entre 25% y 45%)
Brasil, Colombia, Ecuador. El
7.- Proporción de trabajadores
Salvador, Guatemala,
por cuenta propia y familiares no
Honduras, Nicaragua,
remunerados sobre la PEA
Paraguay, Perú, Rep.
c/
(urbano)
Dominicana, Uruguay,
Venezuela
Más de 50%
Entre 25% y 50%
8.- Situación de estudios de
Guatemala, Honduras
Bolivia, Colombia, Costa
jóvenes de 15 a 19 años
Rica, El Salvador, México,
(porcentaje que no ingresó y
Nicaragua, Panamá,
d/
desertó del sistema)
Paraguay, Venezuela
Avanzada
Plena
Argentina, Brasil, Chile,
Bolivia, Colombia, Ecuador,
9.- Tipo de transición
Costa Rica, Uruguay
El Salvador, Honduras,
demográfica (2000 – 2005) e/
México, Nicaragua, Panamá,
Paraguay, Perú, Rep.
Dominicana, Venezuela
Corto plazo (al 2015)
Mediano (entre 2015 y 2030)
10.- Año en que termina el ‘bono Chile, Costa Rica
Brasil, Colombia México,
demográfico’ (ventana de
Panamá, Uruguay, Rep.
oportunidades) f/
Dominicana, Venezuela,
Ecuador, Perú
Alta
Media
11.-Desigualdad de acceso al
Brasil, Colombia, El Salvador, Bolivia, Guatemala, Panamá,
consumo de alimentos g/
Honduras, México,
Perú, Venezuela
Nicaragua, Rep. Dominicana
12.- Vivienda y servicios
Más de 25%
Entre 10% y 25%
básicos: porcentaje de hogares México, Perú, El Salvador,
Brasil, Rep. Dominicana,
pobres que tienen al menos 2
Paraguay, Guatemala,
Ecuador, Venezuela,
necesidades básicas
Bolivia, Nicaragua, Honduras Colombia
insatisfechas (NBI) h/
Bajo (menos de 25%)
Argentina, Chile, Costa Rica,
México, Panamá
Menos de 25%
Argentina, Brasil, Chile, Perú,
Rep. Dominicana
Moderada - incipiente
Guatemala
Largo plazo (post 2030)
Argentina, El Salvador,
Honduras, Nicaragua, Bolivia,
Guatemala, Paraguay
Baja
Argentina, Chile, Costa Rica,
Ecuador, Paraguay, Uruguay
Menos de 10%
Uruguay, Chile, Costa Rica,
Argentina
Fuente: en base a datos del CEPAL - Panorama Social de América Latina, 2004.
a/ Incluye el gasto público en educación, salud y nutrición, seguridad social, trabajo y asistencia social, y vivienda y alcantarillado.
b/ Análisis de tipo regresión logística (logia) de los factores asociados a la pobreza: número de niños, número de ancianos, jefatura de hogar femenina, años de
educación de los adultos, inactividad del jefe de hogar y desempleo del jefe de hogar.
c/ PEA: población económicamente activa. Los trabajadores por ‘cuenta propia’ incluyen profesionales y técnicos.
d/ El porcentaje es sobre el total del grupo 15 a 19 años. Los tramos corresponden a aquellos que no ingresaron al sistema escolar, junto con los desertores
(primer y segundo ciclo).
e/ El CELADE ha propuesto una tipología de los países de la región según la etapa de la transición demográfica en que se encuentran; tradicionalmente, se ha
utilizado la comparación de las tasas brutas de mortalidad y natalidad, que expresan tanto la situación del crecimiento como la de la estructura por edades de la
población. La evolución de esas tasas ocurre como consecuencia de los cambios en los niveles de fecundidad y mortalidad. Al envejecer la población, la
estructura por edad de la población afecta la evolución de la tasa bruta de mortalidad, estancando su reducción o bien elevando sus valores. No se trata de un
aumento del nivel de mortalidad, sino solamente de su frecuencia. Para evitar esta eventual distorsión de la tasa bruta de mortalidad al caracterizar la situación
actual de la transición demográfica en la región, en el diagrama se presenta una agrupación que considera solo las tasas brutas de natalidad, según cuatro
etapas. Se consideró el quinquenio 1960-1965, período en que la mayoría de los países inician su fase transicional y el período actual 2000-2005, con lo cual se
puede apreciar el significativo cambio ocurrido en la natalidad. Los países se agruparon de acuerdo a: transición incipiente: tasa de natalidad de 42 por mil y
más; transición moderada: tasa de natalidad de entre 32 y 42 por mil; plena transición: tasa de natalidad de entre 22 y 32 por mil; transición avanzada: tasa de
natalidad de 22 por mil y menos. (CEPAL, 2004, p. 5).
f/ El ‘bono demográfico’ corresponde a la disminución de la tasa de dependencia (personas en edades extremas -menores de 15 años y mayores de 60 añospor cada cien personas entre 15 y 59 años), configurándose como una situación favorable debido a que disminuye la carga potencial de las personas en edad
activa.
g/ Se refiere a una estimación de variabilidad del coeficiente del consumo de energía alimentaria, expresado en kcal/persona/día, en distintos estratos de la
población (el promedio simple de América Latina y el Caribe es de 1.808 kcal/persona/día). Se consideró que hay alta desigualdad cuando el CV es igual o
mayor a 0,285, se consideró que hay baja desigualdad cuando el CV es igual o menor a 0,250. (CEPAL, 2003, p. 90).
h/ Corresponde al porcentaje de hogares que presentan a lo menos 2 NBI, sobre el total de hogares pobres. Las NBI corresponden a: pisos de tierra, vivienda sin
agua de red pública, sin servicio sanitario, sin electricidad, más de 3 personas por cuarto y no poseer televisor.
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67
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Sin embargo hay otro punto donde Chile presenta un nivel importante de riesgo sobre todo a futuro, esto es el
término del bono demográfico y envejecimiento de la población (puntos 9 y 10 del Cuadro). En este sentido, el bono
demográfico en los países de ALC se sustenta actualmente en menores presiones de las demandas de la población
infantil, que en una primera etapa se produce sin que aún aumente notablemente el grupo de personas mayores,
dando paso a la posibilidad de generar inversiones productivas o aumentar la inversión social en la lucha contra la
pobreza, el mejoramiento de la educación y la reforma de la salud. De tal forma, este fenómeno ayudaría a anticipar
inversiones frente al aumento de la población adulta mayor, cuyas demandas serán más costosas.
Sin embargo el ‘bono’ está acotado temporalmente, tal como lo demuestra el punto 10 del Cuadro 7, “ya que la
misma baja de la fecundidad y los aumentos de la longevidad aumentan el peso de las personas mayores y en
consecuencia la relación de dependencia aumenta de nuevo, esta vez generando otras demandas de atención de
salud y seguridad económica. El momento en que se produce el aumento de la relación de dependencia marca el fin
del bono demográfico … Al mismo tiempo, una parte de los dividendos de este bono no está garantizada, pues
depende de la capacidad de las economías de la región para generar empleo en el período en que este ocurre. Así,
se requerirá atender la oferta laboral de una población activa creciente y, simultáneamente, disminuir la inseguridad,
la precariedad y la informalidad típicas de los mercados laborales de la región, para aprovechar el escenario del
bono demográfico. De lo contrario, el bono se convierte en una carga adicional de los países expresada por una
fuerte presión de la población que busca empleo en un contexto restrictivo del aumento de las posibilidades de
trabajo” (CEPAL, 2004, p. 8).
Con respecto al envejecimiento los países enfrentan los desafíos de entregar cierta seguridad económica en función
a aumentar la cobertura de la fuerza de trabajo actual (frenando las tendencias al estancamiento y descenso),
ampliar la cobertura de pensiones no contributivas o asistenciales, establecer el financiamiento solidario como forma
de garantizar la función de seguro de estos sistemas con la garantía de acceso a una pensión. En resumen, “los
sistemas de seguridad social deben perseverar en mantener y aumentar la capacidad de los sistemas de pensiones
para cumplir con sus objetivos sociales; garantizar su viabilidad financiera, y mejorar su capacidad de respuesta ante
los cambios de la sociedad y de las personas que a futuro serán mayores -asegurar la igualdad de oportunidades
para hombres y mujeres en materia de empleo y protección social, y la cobertura de la población rural, entre otros”
(CEPAL, 2004, p. 12).
En términos de la atención de salud, el desafío es redefinir el rol y las características de la atención de salud en la
vejez (gerontología social): eliminar toda forma de discriminación al adulto mayor, potenciar el máximo de
funcionalidad personal y habilitar a las personas con discapacidad; realizar procesos de reingeniería de los sistemas
de salud, contar con personal capacitado en el tratamiento de las necesidades de esta población; realizar un cambio
en el enfoque de la atención, relevando la prevención y de promoción de la salud en todo el ciclo vital; finalmente, los
sistemas de salud deben asumir una mirada dinámica de las necesidades de los adultos mayores, centrado en la
disminución de brechas de salud y promoción de conductas saludables y prevención. Por último, tanto la familia
como las redes comunitarias deben adecuar sus estrategias para el tratamiento de la complejidad de necesidades y
requerimientos de las personas adultas mayores.
Siguiendo este marco, la noción de ‘vulnerabilidad social’54 puede ser entendida como un “proceso multidimensional
que confluye en el riesgo o probabilidad del individuo, hogar o comunidad de ser herido lesionado o dañado ante
cambios o permanencia de situaciones externas y/o internas … la vulnerabilidad social de sujetos y colectivos se
expresa de varias formas, ya sea como fragilidad e indefensión ante cambios originados en el entorno, como el
desamparo institucional desde el estado, que no contribuye a fortalecer ni cuida sistemáticamente de sus
ciudadanos; como debilidad interna para afrontar concretamente los cambios del individuo o un hogar para
aprovechar el conjunto de oportunidades que se les presenta; como inseguridad permanente que paraliza, incapacita
En torno a esta noción existe una conceptualización mucho más extensa, que define aspectos específicos de su definición, tanto teórica como operativa. En el
caso de este documento, interesa una definición conceptual como aporte para la comprensión de los procesos de desarrollo de los sistemas de protección social.
Para mayores referencias ver: Busso, G., 2001; Hicks, N. y Woodon, Q., Revista CEPAL Nº73, 2001; Holzman, R. y Jorgensen, S., 2000.
54
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68
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
y desmotiva la posibilidad de pensar en estrategias y actuar a futuro para lograr mejores niveles de bienestar.”55 Por
lo mismo, la vulnerabilidad social es entendida como una configuración particular, negativa, resultante de la
intersección de dos conjuntos; uno, definido a nivel ‘macro’ relativo a la estructura de oportunidades y otro a nivel
‘micro’, referido a los activos de los actores.
Por otro lado, el concepto de vulnerabilidad referido a los hogares permite entender que “un hogar se es considerado
vulnerable a una pérdida futura de bienestar cuando su nivel está bajo el umbral fijado por alguna norma (o normas)
socialmente aceptadas que han sido causadas por un riesgo. El grado de vulnerabilidad depende de las
características del riesgo y de la capacidad que los hogares tengan para enfrentarlo. Dicha capacidad depende de
las características particulares del hogar y, sobre todo, de los activos que posea. El resultado final que se espera es
definido en relación a un cierto indicador específico— un nivel de bienestar mínimamente aceptado socialmente. (p.
Ej., un umbral de pobreza, estándares de nutrición). La medición de la vulnerabilidad depende también del horizonte
temporal: un hogar puede ser vulnerable a riesgos en el curso del siguiente mes, año, etc. Así pues, los hogares son
vulnerables a la posible materialización de un resultado indeseable; esta vulnerabilidad es consecuencia de
exposición a un riesgo” (Heitzmann – Canagarajah – Siegel, 2002, p. 5).
De lo anterior, es posible concluir que el análisis de la vulnerabilidad debe considerar como premisas fundamentales,
primero, que la determinación de las condiciones de vida de las personas implica aquellos aspectos que las
personas no controlan, dada su escasa incidencia sobre la estructura de oportunidades; y, segundo, que existe un
radio importante de acción, o campo de dominio potencial por parte de los actores, donde el manejo de los recursos
sí depende de éstos. Estas condiciones de fragilidad e indefensión sitúan al individuo, hogar o comunidad ante la
posibilidad de ver deteriorado notablemente su bienestar, como consecuencia directa de estar expuesta
constantemente a distintos tipos de riesgo.
De esta manera, el fenómeno de la vulnerabilidad social se basa fuertemente en una concepción de interior, o
factores internos (capacidad de respuesta frente a los cambios) y de un entorno o factores externos (determinantes
que provocan la inseguridad), que presentan los elementos que definen a la unidad de análisis como vulnerable.
Desde otro punto de vista, existen individuos, hogares o comunidades que se encuentran incluidos, con medidas
considerablemente menores de riesgo, con elementos protectores a su haber, que manejan un capital que les
permite llevar adelante un proceso de mitigación de estos riesgos, y por otra parte, existen otros que simplemente
están excluidos, es decir, que son los que ven mermado su bienestar por carecer de posibilidades de enfrentar los
distintos riesgos a los que están enfrentados en múltiples dimensiones de su vida.
En consecuencia, tanto la génesis y persistencia de la vulnerabilidad, como sus alternativas para su superación,
dependerán de la relación entre tres elementos fundamentales, los activos existentes, las estrategias de movilización
de esos activos, y las oportunidades que Estado, mercado y sociedad ofrecen al individuo, hogar o comunidad en su
momento. La interrelación de estos elementos tiene que ver con la forma en cómo se asume la reducción de los
niveles de vulnerabilidad, a través de estrategias concertadas de movilización de activos, que tiene como objetivo
fortalecer la cantidad, calidad y diversidad de recursos disponibles, para acceder de la mejor forma a los recursos
que ofrece el entorno.
Asimismo, el enfoque de la ‘exclusión social’, comparte elementos importantes con el concepto de vulnerabilidad
social. La exclusión social hace referencia a un proceso de debilitamiento de los vínculos sociales que unen al
individuo con la comunidad y la sociedad, mientras que el enfoque de la vulnerabilidad social hace referencia a las
condiciones de los individuos, hogares o comunidades que tienen mayor probabilidad de ser afectados de forma
negativa y, con menor capacidad de respuesta ante cambios en el entorno. En consecuencia, es posible ver
entonces como ambos enfoques se complementan, puesto que una persona que es considerada como pobre puede
Busso, G. “Vulnerabilidad social: nociones e implicancias de políticas para Latinoamérica inicios del siglo XX”, en Seminario Internacional las diferentes
expresiones de la vulnerabilidad social en América Latina y el Caribe, 2001.
55
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69
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
también ser excluida y vulnerable en cuanto a sus condiciones para insertarse en forma adecuada en el conjunto de
oportunidades sociales.
A su vez, el concepto de exclusión es llamado a constituir un aporte interesante al concepto de pobreza que ha
marcado las líneas de las políticas sociales, que se destaca principalmente por su carácter técnico, y no posee un
paradigma o línea explicativa que permita entender el comportamiento y las dinámicas de reproducción de las
condiciones de pobreza. En este sentido, el enfoque de la exclusión complementa e incluso puede mejorar el
análisis, pues refiere e incluye una mayor y más variada cantidad de fenómenos. Cuando la pobreza alude
principalmente a un enfoque económico, el de exclusión hace eco de elementos más amplios, que no se agotan sólo
en lo material. Así podemos mencionar una mirada más amplia e integradora de las formas de desventaja social.56
La exclusión es, primero que nada, una relación social que se genera entre individuos, grupos e instituciones.
Producto de las interacciones entre los distintos actores es que se reproducen dinámicas de invisibilidad de ciertos
grupos respecto de la sociedad a la que pertenecen57. Sin embargo, esta invisibilidad no implica la desaparición de
estos grupos de los distintos entramados sociales, por el contrario, estos permanecen latentes a las decisiones que
se toman, alternando muchas veces exclusión e inclusión, dependiendo de diversos factores. Por estas razones se
hace cada vez más necesario generar formas de participación más amplias para los distintos segmentos excluidos,
para que intervengan en el diseño y en la ejecución de los programas de integración.
Se puede observar que estos conceptos van conformando una matriz sobre lo que se entiende por protección social.
Sin embargo, también se debe mirar en otras direcciones. La pobreza es esencialmente un fenómeno
multidimensional, por lo que encasillarlo en un set de definiciones conlleva tantas ventajas como riesgos. Los
conceptos de bienestar, capital social, calidad de vida, igualdad, justicia social, entre otros, son también un aporte
directo a la comprensión de las dinámicas y la reproducción de la pobreza.
En definitiva, teniendo en cuenta el proceso de heterogeneización de la pobreza que se ha venido dando en América
Latina, estos conceptos constituyen un apoyo que excede y complementa el ámbito de las diferencias en cuanto a
ingresos como forma de entender y analizar la pobreza. El fomento a la generación, reproducción, diversificación y
fortalecimiento de activos en los distintos niveles de agregación, se ubica como eje de acción primordial para la
noción de vulnerabilidad. Éste se centra en los determinantes de las fuerzas exógenas y endógenas que afectan a
los activos y a las estrategias de los individuos, hogares y comunidades que inciden en el conjunto de oportunidades
que brinda el mercado, el Estado y la sociedad.
b.- El enfoque del manejo social del riesgo
En el 2000, el Banco Mundial comienza a difundir un nuevo enfoque teórico y metodológico para la implementación
de políticas y programas en América Latina destinado a lidiar con la pobreza. En el hecho, las propuestas del Banco
Mundial realizadas con este marco significan posicionar en el mercado de las políticas sociales un nuevo paradigma
de concebir y diseñar políticas sociales.
La falta de eficacia en la disminución de la pobreza en América Latina, está ligada a los problemas del crecimiento,
pero también, en la mirada del nuevo paradigma, de ello es responsable el enfoque proveniente del concepto
tradicional de seguridad social el que hace demasiado hincapié en el papel del sector público, tiende a poner énfasis
en costos y gastos netos pasando por alto sus potenciales efectos positivos en el desarrollo económico, clasifica las
intervenciones de la protección social en programas sectoriales, hecho que esconde lo que esos programas tienen
en común y proporciona escasa orientación sobre una reducción efectiva de la pobreza.
56 Otra forma de aproximación a la exclusión social y su relación con la pobreza, surge de la clásica pregunta sociológica por la integración de los individuos a la
sociedad y el sentido que éstos le otorgan a ella. El concepto de exclusión aparece acá como una forma de dar cuenta de la situación en que se encuentran los
más desfavorecidos en un contexto donde el riesgo tiende a privatizarse y las trayectorias laborales se individualizan cada vez más.
57 Un ejemplo concreto de este fenómeno son las ‘personas en situación de calle’. Aspecto que más adelante se desarrolla dentro de los nuevos desafíos que
debe asumir el sistema de protección social nacional.
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70
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
A lo anterior se suma que los programas diseñados bajo este marco tradicional han tenido un éxito moderado en
mitigar la pobreza. En consecuencia, una nueva definición debiera permitir un mejor diseño de programas de
protección social como un componente de las estrategias de reducción de la pobreza.
Dentro de este escenario crítico de la seguridad y protección social surge el marco conceptual del ‘Manejo Social del
Riego’ (MSR), el concepto replantea las áreas tradicionales de protección social (intervención en el mercado laboral,
previsión social y redes de protección social) en un marco que incluye tres estrategias para abordar el riesgo
(prevención, mitigación y superación de eventos negativos o shocks), tres niveles de formalidad de manejo del riesgo
(informal, de mercado y público) y varios actores (personas, hogares, comunidades, ONG, diversos niveles de
gobierno y organizaciones internacionales) frente a un contexto de información asimétrica y distintos tipos de riesgo.
Lo importante de este nuevo paradigma, es que presenta el concepto como una red de protección que, además de
proteger, ayuda a superar la pobreza (vulnerabilidad), visualizando la intervención como una inversión en formación
de capital humano58.
La medición del riesgo depende del grupo al cual se refiere. Para los muy pobres, la medida pertinente del riesgo es
la máxima pérdida posible de bienestar, en consecuencia, instrumentos adecuados serán aquellos que reducen
dicha pérdida al mínimo. Para los individuos que se ubican cerca de la línea de la pobreza, la medida pertinente es
reducir el mínimo la probabilidad de quedar debajo de dicha línea. Por tanto, los instrumentos adecuados serán
aquellos que permiten uniformar el consumo a través del ahorro/desahorro. Finalmente, para los grupos de mayores
ingresos, la pérdida pertinente es la desviación del ingreso y, en consecuencia, los instrumentos adecuados serán la
diversificación de la cartera y los seguros.
En esta visión ampliada de protección social, se pone énfasis en el doble papel que desempeñan los instrumentos de
manejo del riesgo: se protege por un lado la subsistencia básica y al mismo tiempo se promueve la disposición a
asumir riesgos. Es un modelo aplicable al conjunto de la sociedad, aunque en sus primeras versiones y adaptaciones
regionales se ha centrado específicamente en los pobres (Progresa en México, Chile Solidario en Chile, entre otros
casos). Esto debido a que este grupo es por definición el más vulnerable a los riesgos y habitualmente carece de
instrumentos adecuados para manejarlos, lo que les impide involucrarse en actividades más riesgosas, pero a la vez
de mayor rentabilidad, que les permitirían salir gradualmente de la pobreza crónica.
El MSR se basa en la idea fundamental de que todas las personas, hogares y comunidades son vulnerables a
múltiples riesgos de diferentes orígenes, ya sean éstos naturales (como terremotos, inundaciones y enfermedades) o
producidos por el hombre (como desempleo, deterioro ambiental y guerra). Estos eventos afectan a las personas,
comunidades y regiones de una manera impredecible o no se pueden evitar, por lo tanto, generan y profundizan la
pobreza. Bajo este modelo se resalta el hecho de que la pobreza tiene relación con la vulnerabilidad, ya que los
pobres habitualmente están más expuestos a riesgos, pero al mismo tiempo tienen poco acceso a instrumentos
adecuados de manejo del riesgo. En consecuencia, el suministro y selección de instrumentos adecuados para el
MSR se convierte en un medio importante para reducir la vulnerabilidad y proporcionar un medio para salir de la
pobreza o evitar la caída de otros estratos sociales a tales condiciones. Para ello se debe encontrar un equilibrio
entre disposiciones de MSR (informales, de mercado, públicas) alternativas y estrategias de MSR (prevención,
mitigación, superación de eventos negativos) y encontrar los correspondientes instrumentos de manejo en términos
de oferta y demanda.
La aplicación del marco de manejo del riesgo va bastante más allá de la protección social, ya que muchas
intervenciones públicas (como políticas macroeconómicas sólidas, un buen ejercicio del poder y acceso a la atención
Desde una mirada crítica, Ana Sojo sostiene que este enfoque “formula una propuesta global de política social que articula tres planteamientos fundamentales, y
que propone una combinación público-privada cuyas delimitaciones y carácter le son funcionales: las responsabilidades del Estado en materia de bienestar social se
circunscriben al combate contra la pobreza; se establece el aseguramiento contra los riesgos como una responsabilidad individual, y se desestima en lo fundamental
la solidaridad en la diversificación de riesgos”. Se constituye entonces una estrategia que “dispone una responsabilidad pública mínima en materia de protección
social, deposita el financiamiento y la prestación de los demás servicios relacionados con el bienestar social en manos privadas, y reitera la desestimación del principio
de solidaridad del financiamiento”, basado en aseguramiento individual en el mercado, redes de protección que proveen servicios a los pobres y una focalización que
se contrapone a la universalidad (Sojo, 2003, p. 134).
58
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71
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
de salud y educación básica) ayudan a reducir o mitigar los riesgos y en consecuencia, la vulnerabilidad. También
amplía el marco de aplicación de la protección social, según su definición tradicional, extendiéndolo más allá de la
entrega estatal de instrumentos de manejo de riesgo y atrayendo la atención hacia prestaciones informales y de
mercado y sobre su eficacia y repercusión en el desarrollo y el crecimiento. A modo de resumen se puede sostener
que el MSR amplia la noción de protección social debido a que:
ƒ
Si se analiza la política pública se puede observar que muchas áreas atenúan los posibles riesgos que se
relacionan con la protección social, en la medida en que disminuyen la vulnerabilidad de los grupos en términos
de reducción/mitigación y superación/alivio. Al disminuir la vulnerabilidad, elemento característico de los grupos
en condición de pobreza, se promueve la protección social. Esto quiere decir que muchas áreas de las políticas
públicas, al prevenir riesgos se insertan dentro del marco conceptual del MSR.
ƒ
Otra forma en que se amplían las fronteras de la protección social a través del marco teórico del MSR, es
integrando la redistribución del ingreso como objetivo principal. El mejorar la capacidad de manejar los riesgos
tiene importantes efectos redistributivos para las condiciones de bienestar individual, pero no se requiere una
distribución directa de los ingresos entre las personas para lograr una distribución más equitativa del bienestar.
Ahora bien, debemos tener en cuenta que muchos de los esfuerzos redistributivos trascienden el contexto del
marco conceptual del manejo social del riesgo y de la protección social.
ƒ
El tema de la exclusión social también es pertinente dentro de este marco teórico. En el marco del MSR, si bien,
los aspectos parecen estar orientados en términos de ingresos, todos los objetivos se relacionan finalmente con
aspectos que promueven la inclusión social. En consecuencia, en la medida en que considera aspectos relativos
no sólo a los ingresos sino que también a la cohesión social y temas afines, la protección social integra el
concepto de exclusión social.
ƒ
Finalmente, el problema de limitar la protección social al sector público es que éste muchas veces no llega a
sectores pobres porque ellos no pueden acceder a sistemas formales de protección social, vale decir, el terreno
de la informalidad los deja fuera de la protección social. Con la incorporación de nuevos actores en este
escenario, como lo son las ONG e instituciones privadas se extienden los límites de la protección social llegando
a más personas pobres.
Como se puede observar, pareciera existir una visión holística de las intervenciones públicas las cuales debieran
integrarse para ofrecer una posibilidad de articulación virtuosa en función de proporcionar protección social. A través
de esta mirada, la oferta pública de prestaciones, servicios y programas podría alcanzar una gran coherencia y por
esa vía, efectividad.
Otro de los ángulos que implica esta aproximación se vincula con la necesidad de articular diversos actores
alineados en una estrategia común. Se perfila aquí, de una manera armónica, la posibilidad de que la protección
social se alcance merced a esfuerzos, intervenciones e instrumentos que no sólo genera el Estado, sino que
provienen de ámbitos diferentes: mercado, sociedad civil.
i).- Manejo del riesgo y el contexto actual.
Las recientes tendencias en la evolución de los sistemas comerciales, tecnológicos y políticos han generado grandes
potenciales para mejorar el bienestar social en todo el mundo. La globalización en el intercambio de bienes, servicios
y factores de producción ha posicionado a la comunidad mundial para cosechar los frutos de las ventajas globales
comparativas. La tecnología está ayudando a acelerar la innovación y potencialmente podría eliminar las principales
restricciones al desarrollo de mucha gente. Los sistemas políticos son cada vez más abiertos, creando las
condiciones para un mejor ejercicio del poder al hacer que aquellos que están en el poder sean responsables ante
segmentos cada vez más amplios de la población. Al combinarse, estas tendencias crean una oportunidad sin
precedentes para el desarrollo social y económico, reducción de la pobreza y crecimiento.
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72
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Sin embargo, el otro lado de la moneda muestra que exactamente los mismos procesos que permiten mejorar el
bienestar social también aumentan la variabilidad de los resultados para la sociedad en conjunto y aun más para
grupos específicos. La crisis financiera global de 1998 demostró esto a escala mundial. No existe certeza de que las
mejoras se compartirán de manera generalizada entre las personas, hogares, grupos étnicos, comunidades y países.
La expansión del comercio o el avance de la tecnología pueden agudizar las diferencias entre los ‘que tienen’ y los
‘que no tienen’, de la misma manera que pueden aumentar las oportunidades para todos, dependiendo del contexto
social imperante y las medidas políticas.
La variabilidad del ingreso inducida por la globalización, combinada con la marginalización y exclusión social pueden,
de hecho, aumentar la vulnerabilidad de importantes grupos de la población. En otras palabras, los riesgos son tan
grandes como sus potenciales recompensas. Para hacer más complicado el tema, la tendencia hacia la globalización
y la mayor movilidad de los factores de producción reduce la capacidad de los gobiernos para aumentar los ingresos
y seguir políticas económicas independientes y, por lo tanto, tener políticas nacionales que ayuden a los segmentos
pobres de la sociedad cuando más lo necesitan.
ii).- Aspectos conceptuales del manejo del riesgo
El concepto de protección social forma parte de las preocupaciones de la globalización. De hecho, uno de los
ejercicios más interesantes de su conceptualización se observa en el trabajo del Banco Mundial que ha introducido y
operacionalizado el concepto de protección social, ligado al paradigma del llamado manejo social del riesgo.59 En
este sentido, en algunas aproximaciones, la globalización es percibida como el impulso de actores bien identificados
precedidos por un contexto determinado: revolución de la información, invención del World Wide Web (www), la
liberalización de los movimientos de capitales en Europa y a eventos determinados como el Foro Económico Mundial
(en Davos, 1993) y el nacimiento de la Organización Mundial de Comercio (1994), todo ello en un período de 5 o
seis años (1989 – 1994). Entre los actores rectores del proceso de globalización se señalan a las agencias del Fondo
Monetario Internacional (FMI), del Banco Mundial, y de la Organización Mundial del Comercio (OMC) a los que se
agregan los conjuntos G7 o G8 que integran a las economías más fuertes del mundo60.
El marco conceptual del MSR tiene como primer impacto la ampliación de la definición tradicional de protección
social (ver Esquema 2 de la página siguiente) como un simple mecanismo de asistencia y ayuda frente a situaciones
de carencias focalizadas, hacia una mirada que integra estrategias tales como:
ƒ
Estrategias de prevención: reducir la probabilidad de un riesgo de deterioro (‘down-side risk’). Estas
estrategias se aplican antes de que se produzca el riesgo. Al reducir la probabilidad de un riesgo adverso, se
aumenta el ingreso esperado de las personas y se reduce la varianza del ingreso (y ambos efectos aumentan el
bienestar). Las estrategias para impedir o reducir la ocurrencia de riesgos en los ingresos abarcan un amplio
espectro y va más allá del ámbito tradicional de la protección social. Entre éstas se incluyen políticas respecto a
una macroeconomía sana, la salud pública y el medio ambiente, además de educación y capacitación.
Las intervenciones preventivas de protección social normalmente están vinculadas a medidas para reducir los
riesgos en el mercado laboral, principalmente el riesgo de desempleo o subempleo o de bajos salarios por baja
capacidad o mercados laborales de deficiente funcionamiento. Estas involucran estándares laborales y el (mal)
funcionamiento del mercado laboral provocado por una discordancia en las capacidades de los trabajadores y la
demanda, malas regulaciones del mercado laboral u otras distorsiones.
59 Holzmann, Robert y Jorgensen, Oteen, 2000, Manejo Social del riesgo: un nuevo marco conceptual para la Protección Social y más allá, Banco Mundial.
Ambos autores son funcionarios del Banco Mundial
60 “El FMI y el BM fueron creados en 1944 por la Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas de Bretón Woods: el FMI, para impedir la nueva
depresión global; el BM, para la reconstrucción y el desarrollo (ése era su nombre original) con el lema: “Nuestro sueño es un mundo sin pobreza”; el G-7 incluye
a EE.UU., Japón, Alemania, Canadá, Italia, Francia, Reino Unido; el G-8 agrega a Rusia, mayores detalles en Murro, 2004, p 26.
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73
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ƒ
Estrategias de mitigación: para disminuir el posible efecto de un futuro riesgo de deterioro. Al igual que en el
caso de las estrategias de reducción, las estrategias de mitigación también se utilizan antes de que se
produzcan los riesgos. Mientras las estrategias preventivas reducen la probabilidad de ocurrencia de los riesgos,
las estrategias de mitigación reducen su potencial repercusión en caso de materializarse el riesgo.
Esquema 2: Manejo Social del Riesgo
MARCO CONCEPTUAL
PROTECCIÓN SOCIAL
MANEJO DEL RIESGO SOCIAL
ALIVIO
REDUCCIÓN
Políticas de desarrollo
institucional para evitar las
crisis
Políticas anticipatorias para la
reducción del impacto
(seguros)
Prevención
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Gestión macroeconómica
Regulaciones
Inversión en capital
humano
Inversiones en
infraestructura
Reglamentación laboral
Mitigación
ƒ
ƒ
ƒ
Seguros de desempleo
Fondos de Cesantía
Estatutos de protección del
empleo
ENFRENTAMIENTO
Se ocupan de los impactos no
cubiertos por las políticas de
mitigación
Superación
ƒ
ƒ
ƒ
Transferencias focalizadas
Transferencias en efectivo
Programas de empleo
público
Instrumentos provistos o prescritos por el sector público para
ayudar a las personas a enfrentar las perturbaciones.
Fuente: En base a Holzmann – Jorgensen, 2000.
ƒ
Estrategias de superación: aliviar el impacto del riesgo una vez que se ha producido. Las principales formas
de superación consisten en el desahorro/endeudamiento individual, migración, venta de la mano de obra
(incluyendo la de los niños), reducción de la ingesta de alimentos o la dependencia de transferencias fiscales o
privadas. El gobierno cumple una importante función en ayudar a la gente a superar los impactos, por ejemplo
en una situación en la cual un hogar específico no ha ahorrado lo suficiente para manejar riesgos catastróficos o
repetidos. Los individuos pueden haber sido pobres durante toda su vida, sin posibilidad alguna de acumular
activos, quedando en la indigencia con la más mínima pérdida de ingresos y corriendo el riesgo de sufrir daños
irreversibles.
Por otro lado, el MSR instala una visión crítica a las intervenciones públicas, no porque se critique el rol del Estado
en la consecución del bienestar social, sino por el exacerbado acento asistencial y no promocional de la oferta
programática pública. En este sentido, el acento asistencial ha conducido a un sinnúmero de críticas sobre los
efectos reales de la política social en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Quizás la más
común, es ver el gasto social como una pesada carga que tensiona la estabilidad macroeconómica de los países y
no como una inversión social. En este sentido, el MSR asume que la protección social no solo debe entregar
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74
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
prestaciones, sino que debe poder mejorar las capacidades de las personas, hogares y comunidades en el manejo
del riesgo y poder lograr la autovalencia o como diría Amartya Sen: poder ampliar los logros de bienestar.
Todas las personas son vulnerables a diversos riesgos a lo largo de su ciclo de vida, algunos más relevantes en
períodos específicos de la biografía personal: la medición del riesgo depende del grupo al cual se refiere. Sin
embargo, la condición de pobreza es la que presenta los menores activos o recursos para lograr un manejo efectivo
de los riesgos sociales, por ello en los últimos años este modelo ha entrado muy fuerte en las definiciones
conceptuales de sistemas de protección social hacia los sectores más pobres en países latinoamericanos: Progresa
en México, Chile Solidario en Chile, entre otros61.
Reducir los riesgos a través de medidas preventivas es prácticamente imposible, por cuanto esto trasciende la
capacidad de una sola persona, un hogar y en muchos casos, una comunidad. Los instrumentos personales e
informales de manejo de riesgos son efectivos sólo frente a riesgos menores o específicos para un hogar, pero
tienden a colapsar cuando se produce un fuerte impacto que afecta a toda una comunidad. Por lo tanto, para
enfrentar la situación, los ciudadanos sólo pueden recurrir a mecanismos de protección de bajo impacto.
Por ello, un sistema de protección social debe mejorar las capacidades de manejo del riesgo de cada uno de los
ciudadanos: pobres y no pobres, con el fin de consolidar una estructura de oportunidades coherente y que permita
actuar eficiente y eficazmente frente a riesgos de difícil manejo. Pero no obstante lo anterior, “no se puede dar por
supuesto que las definiciones técnicas o políticas de riesgo sean, al mismo tiempo, riesgos relevantes para la gente.
Se debe tomar en cuenta, además, que las personas actúan en función de sus definiciones culturales relevantes más
que a partir de definiciones técnicas de las probabilidades de riesgo. Esto genera una tensión entre las definiciones
técnicas y culturales de riesgo de la que hay que hacerse cargo a la hora de definir políticas de protección que
quieran incorporar la cooperación de los beneficiarios. Esto significa que, en cualquier caso, es necesario construir
debates y consensos en torno a las definiciones de riesgo relevantes que orientan las políticas” (Güell, 2004, p. 13).
En definitiva, es necesario incluir al ciudadano en la construcción de las estrategias de protección social y no
estigmatizar o limitar a la persona como un simple beneficiario de un conjunto de prestaciones y servicios: el rol
activo del ciudadano es un objetivo central de protección social.
Sin embargo, este sistema debe también considerar no solo el hecho de que los riesgos se distribuyen en forma
heterogénea en la población, sino que la población requiere según el ciclo vital en el que se encuentra, diversas
estrategias de prevención, mitigación y superación.
c.- La noción de ciclo de vida en la protección social
Independiente de cualquier determinante geográfica, de género, de clase, de ingresos o de otro tipo, todas las
personas enfrentan una variada gama de riesgos y vulnerabilidades a lo largo de su vida. Claramente las estructuras
de riesgos por tramo etáreo se diferencian y es por ello que es necesario tener un diagnóstico más fino de cuáles
son los principales aspectos de riesgo para cada grupo.
Sin embargo, no es posible sostener, desde la perspectiva de la protección social, una visión lineal de las etapas del
ciclo de vida puesto que estas (nacimiento, educación, trabajo, matrimonio, hijos, jubilación y muerte) “que había
regido la vida de hombres y mujeres a lo largo de las civilizaciones, ya no se ajusta a la realidad. En lugar de ello, y
de manera natural, hombre y mujeres se han ido orientando hacia un enfoque cíclico de la vida, según el cual, las
diferentes etapas y actividades van variando a lo largo del ciclo de vida de cada persona. Actualmente, las etapas de
educación, trabajo, familia y ocio se repiten y reorganizan varias veces a lo largo de la vida. Muchas personas
61 Para los muy pobres “la medida pertinente del riesgo es la máxima pérdida posible de bienestar, en consecuencia, instrumentos adecuados serán aquellos
que reducen dicha pérdida al mínimo. Para los individuos que se ubican cerca de la línea de la pobreza, la medida pertinente es reducir el mínimo la probabilidad
de quedar debajo de dicha línea. Por tanto, los instrumentos adecuados serán aquellos que permiten uniformar el consumo a través del ahorro/desahorro.
Finalmente, para los grupos de mayores ingresos, la pérdida pertinente es la desviación del ingreso y, en consecuencia, los instrumentos adecuados serán la
diversificación de la cartera y los seguros” (MIDEPLAN, 2002, p. 36).
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75
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
vuelven a estudiar a los 37 años, fundan familias a los 45 o vuelven a casarse a los 72. Otras no se casan ni tiene
hijos” (Bonilla – Gruat, 2003, p. 3). En definitiva, el ciclo de vida se ha ido alargando y se ha vuelto más complejo
demostrando el carácter dinámico que debe asumir el sistema de protección social al respecto.
Una definición ampliamente utilizada de ciclo de vida, la describe como “el período durante el cual el conjunto de
riesgos y certezas de una personas es constante. Una persona entra en un nuevo ciclo de vida cuando ese conjunto
de riesgos y certezas, que definen su grado de vulnerabilidad, cambia para bien o para mal” (Bonilla – Gruat, 2003,
p. 34)62. Un aspecto que hace modificar la condición de un ciclo de vida a otra es el empleo: el trabajo como medio
de realización y como estructura de oportunidad de desarrollo. Este criterio permite identificar tres etapas del ciclo de
vida que implican mecanismos diferenciales de protección, descritos en el cuadro siguiente.
Cuadro 8: Enfoque de las políticas y estrategias de protección social en distintas etapa de la vida y trabajo
Mecanismos
de protección
Primera dimensión:
Acceso a bienes y servicios
esenciales
Segunda dimensión:
Prevención y protección
(seguridad preventiva)
Tercera Dimensión:
Fomento de oportunidades y
de realización de potenciales
Etapas Ciclo de Vida en función al Trabajo
Primera Etapa
Segunda Etapa
Tercera Etapa
Anterior a los
Durante los
Posterior a los
años de trabajo
años de trabajo
años de trabajo
Enfoque
Enfoque
Enfoque
Ð
Ð
Ð
Invertir para contribuir a un
Invertir en oportunidades y
Invertir en oportunidades y
envejecimiento activo, que
en el mantenimiento y la
en la realización de
permita conservar la
ampliación de potenciales
potenciales personales y
independencia, mantener y
personales y sociales
sociales sostenibles,
ampliar la participación en la
sostenibles, incluyendo la
incluyendo la discapacidad
sociedad y prevenir la
discapacidad activa siempre
activa siempre que sea
discapacidad
que sea posible
posible
Fuente: Adaptado de Bonilla – Gruat, 2003, p. 42.
A la vez, es posible identificar un conjunto de factores de riesgo referidos a ciertos tramos etáreos de la población.
Para cada uno de ellos el estado ha desarrollado una batería de programas, servicios, prestaciones o beneficios con
el fin de ayudar en la resolución del problema. El Cuadro 9 de la página siguiente, describe un modelo resumido de
los distintos tipos de riesgo por grupo etáreo y el papel de la protección social frente a ellos. Si bien la clasificación
de los riesgos por grupos de edad ha sido empíricamente aplicada en múltiples países (Argentina, Chile, República
Dominicana, México, entre otros), con el fin de generar estrategias de intervención sectorial en salud (sanitaria –
nutricional), educación (cobertura y retención) y demográfica, cabe señalar que tiene distintas desventajas para la
evaluación de riesgos.
Por ejemplo, “una clasificación de los riesgos por grupos de edad sugiere que los riesgos tienen repercusiones
similares en todos los individuos integrados en un grupo determinado. La gestión del riesgo, sin embargo, depende
en buena medida de factores distintos a la edad de la persona expuesta como, p. Ej., los antecedentes familiares, los
activos disponibles, la existencia de estrategias de gestión del riesgo formal e informal, el sexo de la persona, etc.
Además, los riesgos pueden afectar también a personas distintas de las expuestas al riesgo: el desempleo de uno de
los miembros del hogar, por ejemplo, influye sobre el bienestar de todos los restantes. Por otro lado, aunque la
clasificación de las perturbaciones idiosincrásicas en función de los grupos de edad puede resultar útil para conocer
qué riesgos afectan (directamente) a qué grupos de edad, son muchos los eventos que no responden a esta simple
62 Cabe señalar que esta noción de ciclo de vida también ha sido utilizado para analizar las estructuras familiares en los países de la región. Sin embargo, el enfoque
de análisis difiere del aquí planteado en la medida en que la noción de ciclo de vida familiar hace directa relación a los tamaños y estructuras familiares. En general la
tipología del ciclo de vida familiar utilizada es construida en función a las Encuestas de Hogares, estableciendo cinco niveles básicos:
- Pareja joven sin hijos: parejas que no han tenido hijos y en la cual la mujer tiene menos de 40 años.
- Ciclo de inicio de la familia: corresponde a familias que sólo tienen hijos menores de 6 años.
- Ciclo de expansión o crecimiento: corresponde a familias cuyos hijos menores tienen 12 años y menos.
- Ciclo de consolidación y salida: familias cuyos hijos menores tienen 13 años o más.
- Pareja mayor sin hijos (nido vacío): parejas sin hijos donde la mujer tiene más de 40 años.
Por ejemplo, en el ciclo de inicio se hallan las familias que sólo tienen hijos menores de seis años; si una familia tiene un hijo de cinco años y otro de 11 años queda
clasificada en el tipo de familias que se hallan en expansión o crecimiento. Para mayores detalles ver Arriagada (2002).
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76
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
estructura. Las perturbaciones covariables, en particular (como las inundaciones, las guerras, los terremotos, etc.)
afectan a todas las personas en general, independientemente de su edad (y aunque las consecuencias específicas
puedan ser distintas para cada grupo de edad)” (Heitzmann – Canagarajah – Siegel, 2002, p. 27).
Cuadro 9: Principales riesgos por grupo etáreo y papel de la protección social
Grupo
etáreo
0–4
5 – 14
15 – 24
Retraso del crecimiento infantil
Educación de mala calidad
Ingreso tardío a la escuela
Mayor edad de la correspondiente
al grado
Bajas tasas de conclusión de la
enseñanza secundaria
Embarazo adolescente
Enfermedades de transmisión
sexual
Bajos ingresos
(desempleo/subempleo)
25 – 64
65 y más
Todos
los
grupos
Papel de
otros sectores
Riesgos principales
Servicios primarios de salud
Centros preescolares
Educación de calidad
Ingreso más temprano
Menor repitencia
Acceso/calidad de la
enseñanza secundaria
Educación correctiva
Salud reproductiva
Crecimiento intensivo en
mano de obra (énfasis en
PYME)
Reformas del mercado
laboral
Bajos ingresos
(sin pensión, sin activos)
Poco acceso a la atención de
salud y mala calidad de ella
Vivienda de mala calidad
Poco acceso a la infraestructura
básica
Dominio inseguro del predio
Riesgo de inundaciones
Mejor provisión de servicios
de salud
Vivienda accesible
Inversiones en
infraestructura básica
Programas de otorgamiento
de títulos de dominio
Papel de la
protección social:
seguros
-
Papel de la
protección social:
asistencia
Desarrollo del niño en la
primera infancia
Becas e incentivos
escolares
Becas e incentivos
escolares
Seguro de desempleo
Seguridad social
(pensiones por
afiliación)
Seguro de salud
Asistencia laboral
Transferencias en
efectivo
Capacitación laboral
Asistencia en la
búsqueda de empleo
Transferencia de ingresos
(pensiones sin afiliación)
Subsidios a la vivienda
Traslado a zonas seguras
Fuente: en base a Hicks y Wodon (2001, p.114).
Por otro lado, al combinar los planteamientos conceptuales del MSR y ciclo de vida se obtiene un instrumento de
análisis que permite ordenar y describir un conjunto de componentes relativos a la situación de determinadas
personas y grupos sociales, en relación a los riesgos a los que se ven expuestos. En este sentido, el Fondo de
Solidaridad e Inversión Social (FOSIS) ha desarrollado una adaptación que denominó Matriz de Análisis de Riesgos
(FOSIS, 2002):
ƒ
La Matriz de Análisis de Riesgos tiene como eje ordenador los grupos objetivo que son los directa o
potencialmente impactados por los riesgos: Grupos etáreos, familias o comunidades (familias que comparten
una unidad territorial). Los grupos etáreos se desagrega según ciclo de vida, en:
- Niños y niñas entre 0 y 3 años
- Niños y niñas entre 4 y 5 años
- Niños, niñas y pre adolescentes entre 6 y 14 años.
- Adolescentes y jóvenes entre 15 y 18 años
- Jóvenes de 19 a 24 años.
- Adultos entre 25 y 59 años y
- Adultos mayores de 60 años y más.
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77
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
La Matriz además, se estructura en los siguientes componentes (ver Cuadro 10):
-
El riesgo principal al que se ve enfrentado cada grupo objetivo, señalando expresiones específicas del
impacto del riesgo, es decir, situaciones sociales concretas que viven las personas, una vez que se han
visto impactadas.
El riesgo principal, es “una situación o evento negativo al que se ven enfrentados los grupos objetivo
portadores de condiciones de mayor vulnerabilidad, la cual amenaza su subsistencia puesto que no podrían
desarrollar con éxito las tareas propias de su etapa de desarrollo o, en el caso de colectivos sociales,
cumplir la función social propia que se les ha definido”. En la Matriz se complementa con las expresiones
que en cada uno adquiere el impacto del riesgo: "situaciones que se originan en las personas o colectivos
sociales, que no han podido manejar con éxito el riesgo principal al que están expuestos, una vez que éste
ha ocurrido” (FOSIS, 2002, p. 13).
Cuadro 10: Matriz de Análisis de Riesgos del FOSIS
Grupo Objetivo
Condiciones Mínimas
Total Nacional
grupo Bajo línea de
pobreza
N°
%
Riesgo Principal:
Expresiones del Riesgo:
Mapa de Oportunidades
Oferta Programática FOSIS:
Prevención o
Mitigación
Tratamiento
Total regional grupo
bajo línea pobreza
N°
%
Total población bajo línea
pobreza
N°
%
Indicadores:
De
Expresiones
del
Riesgo:
De Factores Protectores:
Oferta Programática del resto del Sector Público:
Prevención o
Tratamiento
Mitigación.
Fuente: FOSIS, 2002
-
Las condiciones mínimas que en su conjunto evitan que las personas del grupo objetivo se vean
impactadas por el riesgo. Las condiciones mínimas, son “los requerimientos básicos de los que deben
disponer los integrantes del grupo objetivo, para poder desplegar al máximo sus potencialidades y
capacidades, individuales y/o grupales, a fin de asegurar y garantizar un estándar mínimo de calidad de
vida, adecuado a su etapa de desarrollo, en el caso de los grupos etáreos, y adecuado al cumplimiento de
sus funciones sociales, en el caso de los colectivos identificados” (FOSIS, 2002, p. 13).
-
Los factores protectores que permiten contar con herramientas que les permita enfrentar con éxito el
riesgo principal al cual está expuesto el grupo objetivo. Los factores protectores, son “recursos o apoyos
específicos, que puestos a disposición de las personas y grupos, permiten asegurar la existencia de las
condiciones mínimas que garantizan el desarrollo de las herramientas que los distintos grupos objetivo
necesitan para manejar con éxito el riesgo al que están expuestos. Pueden provenir de la interacción de las
personas, en tanto el rol que les compete (relaciones parentales, pautas de crianza, mecanismos de
comunicación, estilos de convivencia, entre otros) o de la oferta de servicios ofrecidos por las políticas
públicas especialmente de tipo universal (educación, salud, trabajo y vivienda principalmente)” (FOSIS,
2002, p. 14).
-
Los indicadores del riesgo correspondientes a indicadores de expresiones del riesgo y de factores
protectores. Los indicadores de riesgo, son “las mediciones que diversas fuentes válidas han realizado, para
dimensionar la presencia, magnitud y extensión que tienen las expresiones del riesgo en cada uno de los
grupos objetivo, sí como constatar la presencia o ausencia de los factores protectores. Han sido formulados
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78
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
de manera que reflejen el comportamiento a nivel nacional, regional y comunal, de variables directa e
indirectamente relacionadas con los riesgos identificados” (FOSIS, 2002, p. 13).
-
El mapa de oportunidades, que incluye la oferta programática del FOSIS junto a la oferta del resto del
sector público, organizada en estrategias de prevención o mitigación y de tratamiento (superación) del
riesgo. El mapa “representa la oferta de servicios y programas, en este caso de carácter público, que
apuntan a prevenir, mitigar o superar el impacto del riesgo principal, al que las personas y grupos están
expuestos” (FOSIS, 2002, p. 14).
Los grupos objetivos “son grupos de personas o colectivos sociales que pueden verse directa o potencialmente
expuestos a riesgos. Identifican a las personas, en tanto individuos, de acuerdo a las etapas del ciclo vital, o como
parte de un colectivo social – familia y comunidad. Bajo estas categorías pueden ser identificados y localizados en un
determinado territorio” (FOSIS, 2002, p. 12).
La construcción de la Matriz de Análisis de Riesgos es un buen aporte metodológico en la construcción de un
sistema de protección social, puesto que ordena y enlaza en un mapa los riesgos, asociados a un grupo y su ciclo
etáreo, y permite determinar condiciones mínimas y los indicadores, para finalmente asociarla a la oferta pública
disponible.
d.- Principales actores y su función en la protección social
Dado que el tema del manejo social del riesgo surge como resultado del manejo de información, recursos u activos a
nivel privado (individual, hogar, comunidad), y que estos activos se distribuyen asimétricamente, es necesario
considerar la función que desempeñan otros actores/instituciones en su capacidad de enfrentar esta situación. La
asimetría de información también promueve la aparición de instituciones de mercado imperfectas (falla de mercado)
y un comportamiento gubernamental burocrático (falla de políticas económicas) y por ello es necesario revisar las
funciones relativas dentro de un contexto más amplio.
Según lo desarrollado hasta aquí, se puede asumir que el Estado y el mercado no son los únicos determinantes del
bienestar ciudadano. Históricamente han confluido dos esferas complementarias: relacional-asociativa y domésticofamiliar. En este sentido, la relación entre la estructura social y la política social está dada por el hecho de que las
desigualdades sociales que escinden a la población de las sociedades capitalistas, operan en cinco esferas de la
actividad social, que aquí se denominan como la esfera familiar, relacional, mercantil, estatal e instituciones
internacionales. Cualquiera de las cuatro primeras esferas mencionadas (la última no se considera puesto que solo
apoyan el desarrollo de modelos de bienestar social en los países), pueden proveer de bienestar social a la
población y hacerlo simultáneamente aunque de manera diferencial:
ƒ
La primera es la esfera familiar y los sistemas informales (expresados como redes de apoyo mutuo de la
comunidad o ahorros en activos tales como ganado, bienes raíces y oro). A falta de instituciones de mercado y
disposiciones públicas, la respuesta de cada hogar es la autoprotección a través de sistemas informales /
personales. Éstos evitan la mayoría de los problemas de información y coordinación que generan la falla del
mercado, pero pueden ser de eficacia limitada y resultar onerosos en función de sus costos directos y de
oportunidad. Entre los ejemplos se incluye la compra y venta de activos reales, endeudamiento y préstamos
informales, diversificación de cultivos y predios, el uso de tecnologías de producción más seguras (como
producir cultivos que impliquen menos riesgos) y el almacenamiento de bienes para el consumo a futuro.
Este tipo de estrategias es característico del espacio doméstico-familiar. Esta esfera “abarca las actividades que
se realizan dentro de las unidades mínimas de coresidencia en las que se ejecuta una forma de trabajo que
varios procesos históricos y sociales han atribuido a las mujeres. Este trabajo doméstico consiste en la
prestación de cuidados personales (trabajo productivo) al margen de cualquier remuneración monetaria, es
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
decir, mercantil” (Adelantado, 2000, p. 34). Es decir, la división del trabajo debido al género, ha relegado a la
mujer al rol tradicional doméstico y al hombre a las actividades mercantiles.
Por otro lado, los mecanismos de coordinación interna de la esfera familiar, se basan en una socialización y en
relaciones de dependencia familiares que configuran determinadas identidades de género. La lógica patriarcal
que subyace a esta esfera “se extiende más allá del ámbito del trabajo reproductivo, afectando a la estructura
del trabajo llamado productivo de la esfera mercantil. En realidad, la estructuración de este último tipo de trabajo
es consecuencia de una combinación de las lógicas del patriarcado y del capitalismo al afectar a la posición de
los distintos géneros en la esfera mercantil, pero también en la estatal y la relacional, mediante la atribución de
distintas capacidades de participación social e institucional, al constituir a las mujeres como agentes sociales
poco institucionalizados, aunque también puedan ejercer acciones colectivas (en conflictos sobre el consumo
colectivo, formas de consumo cultural, presiones para favorecer las profesiones feminizadas, movimientos
colectivos feministas, etc.)” (Adelantado, 2000, p. 35).
En este sentido, los individuos / hogares básicamente tienen toda la información privada y por eso gran parte del
manejo del riesgo se puede llevar a cabo a nivel de cada unidad familiar. La mitigación de los riesgos (a través
de la adquisición de diferentes activos y contratos de seguro) y su superación (a través de decisiones de
desahorro/endeudamiento) optimizan el patrón de consumo para una amplia gama de riesgos. Mientras mejores
sean los instrumentos de mercado, mayor será el manejo del riesgo que se puede llevar a cabo en este nivel
(Hoogeveen, 2000). En el mismo sentido, la falta de instrumentos de mercado adecuados produce un
fortalecimiento de sistemas informales de manejo del riesgo a nivel de cada hogar, los que son a menudo menos
efectivos y dinámicamente ineficaces y tiene consecuencias sociales perjudiciales (como el trabajo infantil).
ƒ
Después de las unidades familiares, la esfera relacional o sistemas comunitarios, poseen una gran reserva de
información privada. Por lo tanto, al no contar con instituciones de mercado adecuadas, las comunidades de los
países en desarrollo han creado varios mecanismos informales para compartir los riesgos. Estos mecanismos
proporcionan diversos instrumentos para mitigar y superar los riesgos, entregar protección y servicios que los
instrumentos de mercado no pueden prestar y forman parte del ‘capital social’. A pesar de su función de
compartir los riesgos, algunos sistemas pueden ser socialmente perjudiciales, ya que perpetúan las estructuras
de dependencia o impiden el desarrollo económico.
Esta esfera está compuesta “por las acciones sociales supraindividuales que canalizan intereses y necesidades
(no sólo materiales) de las personas, mediante distintos grupos sociales distribuidos en asociaciones formales, y
en grupos comunitarios (informales)” (Adelantado, 2000, p. 37). El mecanismo de coordinación dentro de esta
esfera, son las orientaciones de valor de los individuos y de la acción pública. Existen dos sub-esferas que se
superponen y los actores actúan transversalmente entre ellas:
- sub-esfera asociativa: comprende a las asociaciones que han logrado un cierto grado de institucionalización
y a movimientos sociales varios: lucha por el excedente económico, laboral, de género, minorías sexuales,
edad, etnia, pacifismo, ecologismo, etc. Esta capacidad asociativa se distribuye desigualmente en el
entramado social.
- sub-esfera comunitaria: tiene como núcleo el sentimiento de pertenencia o vínculo con una comunidad. En
este sentido, el referente común de los agentes es la propia comunidad, en la cual se opera a un nivel
informal, a diferencia de la relativa formalidad institucional o semi-institucional que caracteriza a la subesfera asociativa “que se centra más en la consecución de espacios institucionales y de influencia respecto
de otras esferas como la estatal o mercantil” (Adelantado, 2000, p. 39).
En este sentido, las ONG pueden tener (o no) una cantidad de información privada similar a la de las
comunidades muy cohesionadas, pero su naturaleza local e informal les permite supervisar mejor el
comportamiento individual que las instituciones de mercado formales. Esto explica la existencia e importancia de
los sistemas de microcréditos y ahorro auspiciados por las ONG en muchos países en desarrollo de todo el
mundo.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ƒ
La esfera mercantil o sistemas de mercado (como activos financieros -efectivo, depósitos bancarios, bonos y
acciones- y pólizas de seguro). La oferta monetaria en un entorno de baja inflación, los activos financieros con
tasas de rentabilidad positivas y determinadas por el mercado y las pólizas de seguros justas en términos
actuariales aumentan considerablemente la capacidad de los hogares (inclusive aquellos en pobreza) de
manejar el riesgo. Sin embargo, su existencia exige el funcionamiento adecuado de diversas instituciones del
mercado financiero (incluidos un banco central, sistemas bancarios, mercados de valores y compañías de
seguros) y la experiencia indica que su desarrollo toma tiempo e implica superar muchos obstáculos. Además,
los individuos necesitan un cierto nivel de conocimientos del mercado financiero para usar estos instrumentos de
manera tal de mejorar su bienestar. Puesto que el desarrollo de buenas instituciones financieras es lento e
incluso los buenos bancos no son muy propensos a prestar dinero a individuos que no cuentan con garantías,
las instituciones microfinancieras que funcionan bien cumplen una función importante en muchos aspectos del
proceso de desarrollo.
En términos generales, la esfera mercantil es un espacio de producción e intercambio de bienes y servicios
(mercancías). El mecanismo de coordinación social se sustenta en el intercambio, bajo un sistema de regulación
de los precios y las cantidades de mercancías presentes (oferta/demanda), y supone un conjunto de individuos
que interactúan con el fin de obtener el máximo beneficio posible (racionalidad instrumental y homo
economicus). Esta esfera, por tanto, “jerarquiza las relaciones sociales según la capacidad de vender o comprar
mercancías; y, además, irradia un proceso general de mercantilización de las relaciones sociales que resulta
clave para entender la política social” (Adelantado, 2000, p. 32). Esta mercantilización se basa en el desarrollo
de mercancías ficticias, las cuales no están originalmente producidas para el mercado (como el trabajo, la tierra
y el capital), y supone la distribución desigual entre los diferentes estratos sociales, modificando los principios
organizativos y la estructura de clases tradicional de la sociedad.
Las instituciones de mercado (como bancos y compañías de seguros) dependen de la información pública y por
ello enfrentan problemas de riesgo moral y selección adversa. Por otra parte, si cuentan con una adecuada
regulación y supervisión, el concepto del valor, en función del accionista las hace ser transparentes y altamente
eficientes, entregándoles a los individuos de todo el país una amplia variedad de instrumentos para manejar
riesgos. Las instituciones de mercado en un entorno competitivo también pueden ser instrumentos eficientes
para entregar servicios financiados por el sector público (como colocación laboral, pagos de asistencia social,
etc.). El mayor desafío en encarar el nuevo problema de agente principal que surge en este contexto es redactar
contratos que eludan lo más posible el problema de la información privada.
ƒ
Un cuarto actor esta referido a la esfera estatal o sistemas provistos u ordenados por el sector público (como
previsión social, transferencias y obras públicas). Cuando no existen sistemas informales o de mercado para el
manejo del riesgo o éstos colapsan o funcionan mal, el Estado puede proporcionar u ordenar programas de
seguridad social (para casos de desempleo, vejez, accidentes de trabajo, discapacidad, supervivencia y
enfermedad). La participación obligatoria en una cobertura conjunta de riesgos puede obviar los problemas de
selección adversa y crear efectos positivos en términos de bienestar. Puesto que estos programas a menudo
están vinculados al empleo formal, la cobertura en los países en vías de desarrollo por lo general es baja. Por
otra parte, los gobiernos cuentan con una gama de instrumentos para superar el efecto de la pérdida de ingresos
en el consumo después de un impacto, como la asistencia social (esto es, facilitar transferencias en efectivo y
especies condicionadas al nivel de ingreso), subvención de bienes y servicios básicos y programas de obras
públicas. También puede proporcionar ingresos básicos de una manera universal a la población en su totalidad o
a un subgrupo (como los ancianos). La opción dependerá de cuestiones de distribución, recursos fiscales
disponibles, capacidades administrativas y el tipo de riesgo.
En este sentido, se puede describir a la esfera estatal, como el conjunto de organizaciones que pueden actuar, a
partir del monopolio legal de la coerción, es decir, por su capacidad de establecer vínculos no voluntarios. Está
compuesto por el aparato institucional y administración pública que realizan un conjunto de actuaciones
características en el orden social. El Estado no es un epifenómeno del mercado capitalista sino un “doble
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
entramado institucional con lógica propia, y de expresión, con determinados grados de autonomía, de una
multiplicidad de relaciones sociales subyacentes” (Adelantado, 2000, p. 36). El mecanismo de coordinación de la
acción es el poder político o monopolio estatal de las asignaciones colectivas vinculantes que se plasma en la
regulación normativa y por procesos de administración y gestión de recursos, programas y servicios. De tal
forma, “la esfera estatal es central en la organización de la desigualdad social, y su contribución es fundamental
en el conflicto distributivo (impuestos, legislación económica, presupuestos, políticas públicas) y en la
reproducción simbólica de las jerarquías sociales” (Adelantado, 2000, p. 36). En consecuencia, las políticas
sociales son diseñadas por la esfera estatal sin que ello impida que su formación y contenidos puedan verse
condicionados por la estructura y la dinámica de las demás esferas.
En este sentido, el gobierno tiene muchas funciones importantes que cumplir en el área del manejo social del
riesgo. Las más importantes son las siguientes: i) ejecutar medidas de políticas para la prevención del riesgo; ii)
facilitar el establecimiento de instituciones financieras de mercado, establecer el marco legal habilitador,
asegurar su fiscalización y supervisión y contribuir a facilitar el flujo de información; iii) entregar instrumentos de
manejo del riesgo en aquellas áreas en que el sector privado no funciona bien (por ejemplo, el seguro de
desempleo) o donde los individuos carecen de la información para cubrirse adecuadamente (miopía); iv)
proporcionar redes de protección social para superar los riesgos; y v) decretar la redistribución de ingresos si los
resultados de mercado se consideran inaceptables desde el punto de vista del bienestar social.
ƒ
Finalmente, también cumplen un rol importante las instituciones internacionales: como el Fondo Monetario
Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM), la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y las organizaciones
de las Naciones Unidas, donantes bilaterales y la comunidad internacional en general son actores clave en el
manejo social del riesgo, si bien sus funciones en ocasiones resultan controvertidas. Las instituciones del
Acuerdo de Bretton Woods son importantes en la provisión de fondos de ajuste y emergencia durante las crisis
económicas y financieras y las organizaciones de las Naciones Unidas y los donantes bilaterales participan en
los esfuerzos de alivio después de catástrofes naturales. Pero además de este apoyo para superar situaciones
de riesgos adversos, las instituciones y muchas ONG internacionales también toman parte en actividades de
reducción y mitigación del riesgo (por ejemplo, en normas ambientales y laborales, y perfeccionamiento del
funcionamiento de los mercados financieros, respectivamente).
Estas diversas aristas se presentan en forma diferencial en los regímenes de bienestar antes mencionados. Como se
observó, en algunos regímenes el sector público tiende a universalizar la oferta programática y asumir un rol más
activo en el manejo social del riesgo (modelo escandinavo), en otros sucede exactamente lo contrario, donde más
bien el mercado (modelo residual norteamericano) o el tercer sector e incluso la familia asumen las cargas de
provisión y gestión del bienestar. Sin embargo, hoy una parte importante de la discusión sobre el futuro del Estado
de bienestar tiende a reubicarlo en una posición de corresponsabilidad con las otras esferas ya descrita,
puntualmente con la sociedad civil.
El diagnóstico de esta nueva veta de la discusión, se sustenta en que la provisión de bienestar social ya no es solo
propiedad del Estado puesto que sus capacidades se ven tensionadas por las nuevas configuraciones sociales y por
la creciente complejidad del marco económico globalizado y por lo tanto, la esfera estatal debe interactuar con otros
en el marco social. Dentro de este cuadro, entonces cabe preguntarse cuál es el rol que le compete al estado en la
provisión de servicios de bienestar, cuál es la nueva orientación que debe asumir la política social como una mirada
general del problema. Algunas ideas para resolver estas cuestiones, se esbozan a continuación.
e.- La relevancia de la política social como coordinador de actores
Una de las apuestas de desarrollo futuro de los regimenes de bienestar, discusión que se está desarrollando
actualmente en Europa, Estados Unidos y otros países, apunta más bien a la noción de un sistema mixto, o como se
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
le ha llamado actualmente: por un pluralismo de bienestar (o welfare mix)63. Es decir, una nueva mirada integral
sobre los regimenes de bienestar social que combina aspectos económicos, sociológicos y políticos en su análisis,
poniendo el acento en el desarrollo de una ciudadanía activa en la exigencia de ayudas, uso de derechos y
desarrollo de sus expectativas de bienestar. Este rescate de la sociedad civil como mecanismo de provisión de
bienestar implica en líneas gruesas: promover la participación social, democratizar el Estado, (re)construir redes
sociales locales, producir un reparto de las responsabilidades y obligaciones, formas de accionar descentralizadas y
un aumento en la participación en la toma de decisiones.
Esta posición no implica el abandono del Estado, por el contrario, la centralidad del mismo constituye el núcleo
desde el cual se puede orientar y coordinar el conjunto del sistema. Dentro de este marco, el Estado asume un rol
planificador, de promoción y regulación de los servicios de protección social, pero también considera como uno de
los encargados de desarrollar servicios de bienestar a la sociedad civil64. La centralidad del Estado queda graficada
en la prioridad dada a la política social como factor aglutinador y regulador mediante “un conjunto de decisiones y
actuaciones público-administrativas, generadas en la esfera estatal, que inciden directamente y de formas diversas
sobre la organización y distribución de los recursos de bienestar, y lo hace mediante regulaciones, servicios y
transferencias. La secuencia de tales decisiones a lo largo del tiempo da forma a la importancia relativa de las
esferas, y articula los ejes de desigualdad al establecer las reglas sobre qué recursos se distribuyen, en que
proporción, a quién, en qué momento y de qué forma. Esa secuencia de decisiones está limitada por la capacidad de
influencia de los actores en presencia, y limitada también por el contexto específico, que puede presentar
restricciones de carácter estructural, estratégico, organizativo, político, de ciclo económico, demográfico, o de
cualquier otro tipo” (Adelantado, 2000, p. 47).
El rol de la política social y de la protección social en particular “se puede considerar como un dispositivo
gubernamental que permite la gestión de la desigualdad asignando a cada esfera de la estructura social (mercantil,
estatal, doméstica y relacional) un determinado papel en la satisfacción de las necesidades, reequilibrando el flujo de
relaciones entre ellas de forma continua” (Adelantado, 2000, p. 48). Es este el sentido de corresponsabilidad
asociado al nuevo pacto social para la lucha contra la pobreza y diversas formas de exclusión. La política social
organiza, vía decisiones gubernamentales, la pluralidad de servicios y estrategias de mejoramiento del bienestar: “la
política social se nos muestra como instrumento capaz de incidir en la composición de la estructura social, ya que
opera como principio organizativo de las esferas. En la esfera mercantil la política social interviene a través de la
definición arbitraria de qué es o no una mercancía, en la estatal mediante disposiciones jurídicas que ponen bajo la
responsabilidad del Estado determinados bienes o recursos, y en la doméstica y relacional estableciendo por defecto
un espacio social de intercambios más o menos recíprocos al distinguir lo que son los valores de uso de lo que son
mercancías o derechos” (Adelantado, 2000, p. 51).
Con esto, se puede obtener un sistema de protección social coordinado por una política social que potencie la
corresponsabilidad entre diversos actores en la provisión de servicios y programas de bienestar social (Cuadro 11 de
la página siguiente). De tal forma, la provisión de bienestar se organiza en base a ciertas distinciones donde el
“sector mercantil del bienestar social se refiere a la provisión que realizan las empresa privadas en educación, salud,
vivienda, etc. El sector estatal hace referencia al suministro de bienes, servicios y transferencias que realiza el
Estado. El sector informal se entiende normalmente como aquel que provee recursos de bienestar por parte de los
familiares (principalmente las mujeres), amigos y vecinos, constituyendo «redes de ayuda» basadas en cierto
intercambio recíproco. El sector voluntario (también conocido como «tercer sector», «sector no lucrativo» o
«altruismo organizado») se distingue del informal por su mayor grado de organización y se refiere a los recursos de
Para mayor información sobre esta línea de análisis se recomienda ver a Jonson, Norman (1987) The Welfare State in Transition. Theory and Practice of
Welfare Pluralism. Wheatsheaf Books Ltd. – Harvester Press Publishing Group, Sussex, Great Britain y a los autores Evers, Adalbert and Wintersberger, Helmut
(eds.) (1988) Shifts in the Welfare Mix. Their Impacts on Work, Social Services and Welfare Policies. Contributions from Nine European Countries in a
Comparative Perspective. European Centre for Social Welfare Training and Research, Vienna.
64 Esta mirada supone que ‘la sociedad civil asumirá responsabilidades también en el mismo diseño creativo. Esa versión tiene una gran trascendencia política,
puesto que con ella ya se habla (por primera vez acaso) del necesario respeto a la libertad individual como garantía para alcanzar un mejor bienestar colectivo.
Una libertad que, en el camino tradicional del Estado de bienestar, tendía a ser laminada por las colosales fuerzas colectivistas e igualadoras de la iniciativa
estatal’ (Muñoz Machado – García Delgado 2000, 167).
63
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
bienestar que suministran las ONG, fundaciones religiosas de asistencia social (...) u organizaciones voluntarias”
(Adelantado, 2000, p. 51).
Cuadro 11: División social del bienestar y procedimientos básicos de la política social
Sectores
Mercantil
Estatal
Informal
(domésticofamiliar)
Voluntario
(relacional)
Procedimientos
Mercantilizar: convertir una relación social en una mercancía.
Desmercantilizar: extraer una relación social del circuito mercantil.
Estatalizar: poner bajo la responsabilidad del Estado determinados bienes o recursos (normalmente
definidos como derechos sociales).
Desestatalizar: convertir derechos en mercancías o suprimir derechos
Familiarizar: asignar a las familias la provisión de recursos que realizaba el Estado, el mercado o el
sector voluntario.
Desfamiliarizar: trasladar al estado, a las asociaciones voluntarias, o al mercado la provisión de
recursos que realizaban las familias.
Comunitarizar: atribuir a las asociaciones voluntarias la provisión de recursos que realizaban las
familias, el Estado o el mercado.
Descomunitarizar: trasladar a la familia, al Estado o al mercado la provisión de recursos que realizaban
las asociaciones voluntarias.
Fuente: en base a planteamientos de Adelantado, 2000, p. 52
De tal forma, la política social y el sistema de protección social en particular, cumple un rol central en la coordinación,
planificación e implementación de los diversos recursos de bienestar desarrollados en cada esfera mediante
procedimientos de mercantilización o desmercantilización, estatalización o desestatalización, familiarización o
desfamiliarización, y comunitarización y descomunitarización, con el fin de modificar consecuentemente la estructura
social, y los ejes de desigualdad predominantes.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
VII.- La protección social en Chile: principales características y logros sociales
Uno de los aspectos llamativos del desarrollo socioeconómico de Chile en los últimos 15 años, ha sido una
combinación entre un consistente desarrollo económico y social frente a un aumento relativo en la percepción de
inseguridad e insatisfacción social en relación a los aspectos mas relevantes de la vida cotidiana de las personas. A
la vez, el Estado ha vivido un proceso de modernización y redemocratización creciente, ya sea por medio de la
descentralización y la búsqueda de eficiencia administrativa, por la reorientación de políticas públicas en sectores
relevantes como salud y educación, políticas que han logrado mejorar los resultados de los indicadores tradicionales.
Este período se caracteriza por el desarrollo de un cúmulo de reformas sociales y económicas que han pretendido
consolidar las instituciones democráticas a todo nivel.
Sin embargo, frente a estos logros y avances la sensación de inseguridad ha tendido a agudizarse sobre todo por los
efectos de la crisis económica de los últimos años. En general, las personas no se sienten parte integral del
desarrollo socioeconómico, se ven como agentes externos a quienes los beneficios y logros no considera, el
desarrollo se ve como algo esquivo, ajeno y que distribuye desigualmente tanto las certezas como los riesgos. En
este sentido, el informe del Observatorio Social de la División Social de MIDEPLAN sostiene que “para comprender
esto, es preciso poner atención en el Chile actual, pues hoy en día asoman nuevos modos de vida y se evidencia un
proceso de individualización. Esto significa que las experiencias subjetivas de los chilenos se distinguen por el
intento de construir de forma autónoma sus biografías. No obstante, esta aspiración se enfrenta con barreras que no
permiten vivir este proceso de autorrealización personal. La importancia de este asunto es mayor, ya que se trata de
nuevas formas de desigualdad social que merecen ser investigadas” (MIDEPLAN, 2003b, p. 29).
El problema del malestar social (PNUD, 1998), ya planteado en secciones anteriores, se constituye así como el
trasfondo ha considerar en el proceso de modernización social, fenómeno que en cierta forma explica la relevancia
de las actuales estrategias de intervención por parte de las políticas públicas. Pero para tener una mirada de las
actuales condiciones del sistema de protección social, es necesario recorrer los aspectos fundadores e históricos del
mismo en la sociedad chilena, aspectos que se desarrollan a continuación.
a.- Orígenes y evolución de la seguridad social en Chile
Al observar bajo una perspectiva histórica la construcción de los Estados nacionales en América Latina y en Chile en
particular durante el siglo XX, se pueden identificar cuatro modelos específicos y sus correspondientes visiones
sobre el rol del Estado, el énfasis social y el modelo económico-productivo65. Como nos indica el Cuadro 12 de la
página siguiente, solo a partir de 1890 se comienza a estructurar un modelo de desarrollo con una visión más global
y extensiva en la región. Este modelo es conocido como el crecimiento hacia afuera (CHA). El marco general de
constitución de este modelo, está dado por un sistema económico-productivo que se funda principalmente en la
exportación de materias primas y en la especialización productiva de los países.
Dentro de este período, el proceso de constitución de los Estados nacionales, se caracteriza por la configuración de
un sistema donde se instaura la oligarquía basada en un conjunto de luchas de poder entre sectores liberalracionalistas (ilustrados) frente a sectores conservadores-aristócratas (criollos). Dentro de este escenario, la atención
por la “cuestión social” no forma parte de las preocupaciones centrales de la elite, lo cual conduce a la generación de
movimientos sociales primarios para la búsqueda de mínimos niveles de seguridad social66.
Tanto la secuencia temporal de la implementación de los modelos como la cantidad de países que realizan tales innovaciones va a variar en el marco regional,
debido a las diferentes características nacionales en términos de capacidad económica, política, social, institucional y cultural.
66 El concepto de “cuestión social” era utilizado para definir un conjunto de problemas sociales nacientes que afectaban a los sectores sociales más pobres. Esta
definición no surge dentro de un marco general de políticas sociales puesto que no existía una visión global debido al particularismo liberal de ese tiempo. Los
sectores excluidos no recibían ayuda directa del Estado en forma sistemática, más bien esta se establecía bajo una perspectiva asistencial y benéfica
característico del altruismo oligárquico. Sin embargo, durante este período que se instaura el “Estado docente” que va a constituir el embrión del Estado Social
de la siguiente etapa de desarrollo.
65
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Cuadro 12: Tipología de los modelos de desarrollo en América Latina
Crecimiento hacia fuera
(1890 – 1929)
Etapa constitución del Estado Oligárquico y de elites dominantes
Motor:
Producto básico:
Tipo de Estado:
Énfasis social:
Industrialización
por sustitución
de importaciones
(1929 – 1982)
- Mercado externo
- Bienes primarios
- Oligárquico Liberal y Conservador autoritario
- Protección y control social
Etapa Estado post-oligárquico caudillista, populista o democrático,
Tanto en su versión socialista o capitalista
Motor:
Producto básico:
Tipo de Estado:
Énfasis social:
- Mercado interno
- Bienes manufacturados
- Democrático caudillista-popular e interventor, empresario, social
- Protección al trabajador (grupos organizados, reivindicativos)
- Aparición de ligazón político-social con el mercado de trabajo
- Constitución clase media
Etapa post-autoritaria y de capitalismo neoliberal
Ajuste estructural + Políticas de estabilización + Estado mínimo
Posterior al ajuste
(1982 a la fecha)
Motor:
Producto básico:
Tipo de Estado:
Énfasis social:
A) Modelo neoliberal
(1973 – 1982)
Motor:
Producto básico:
Tipo de Estado:
Énfasis social:
B) Modelo transformación
productiva con equidad
(1990 – a la fecha)
Motor:
Producto básico:
Tipo de Estado:
Énfasis social:
- Mercado externo
- Bienes competitivos
- Regulador, neosocial bajo una crisis del Estado democrático
- Inversión en capital humano
Etapa autoritaria + Monetarismo + Estado mínimo
- Mercado externo
- Bienes competitivos
- Dictadura militar, fuertes privatizaciones y desregulación
- Crecimiento económico como factor desarrollo social
Etapa reconstrucción democracias + Estado neosocial
- Mercado externo y regionalismo abierto
- Bienes competitivos y desarrollo sustentable
- Democrático postautoritario, con rol regulador y social
- Equidad e inversión en capital social
Fuente: adaptación del modelo de Rolando Franco (1996).
El Estado se convierte en el punto central de alianza entre la oligarquía gobernante y el capital extranjero
manteniendo “un poder central en sociedades escasamente integradas e intervenir directamente en la vida
económica como coaccionador en las relaciones precapitalistas, que existían en muchos sectores y, además, debía
ser el organizador en la distribución del excedente. De ahí que, salvo en contadas excepciones, la figura del “capitán
de industria” esté profundamente ausente del escenario latinoamericano y eso explique el temprano rol del estado en
las relaciones económicas” (Ottone, 2000, p.12).
Durante este período se estructura la forma más antigua de protección social en Chile basada en la tradicional
noción de beneficencia y caridad promovida por instituciones religiosas de fines del siglo XIX. Luego estos
mecanismos derivan en instituciones estatales, con presupuestos asignados saltando desde una visión ética
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
(solidaridad) a una jurídica (derecho social) en base a la asistencia social. Surge así en 1832 la junta Central de
Beneficencia y Salud Pública generándose así hospitales, casas de acogida, manicomio nacional, entre otras
acciones.
La seguridad social tiene su inicio durante la década del veinte con la creación de diversas leyes sociales, que
establecieron las bases del actual esquema de prestaciones en el país. Bajo el primer Gobierno de Arturo Alessandri
Palma surgen los ‘seguros sociales’ (1920 – 1924), se crea la Caja del Seguro Obrero Obligatorio (Ley N° 4.054) y
se establece el Seguro de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, cuyo objetivo era otorgar cobertura
a los riesgos de vejez, invalidez y muerte y brindar beneficios de salud para los obreros, artesanos, campesinos y
empleados de servicios domésticos. El financiamiento de este sistema era compartido y se realizaba con aportes
patronales, estatales y con un porcentaje del salario de los obreros.
Durante el Gobierno de Alessandri, se produce la promulgación de un primer conjunto de leyes sociales en 1924,
caracterizada por una serie de políticas protectoras orientadas a mejorar las condiciones de vida y de trabajo de los
grupos de presión emergentes67. Esto generó también, entre 1924 y 1925, la necesidad de establecer impuestos a
las rentas y el impuesto global complementario con tasas progresivas. Del mismo modo, las nuevas leyes requirieron
la creación de nuevas instituciones y el aumentó del personal, con el consiguiente aumento del gasto fiscal en el
área social68. La crisis económica de los años treinta y la gran inestabilidad política durante la segunda parte del
período mencionado frenarían el proceso.
El modelo CHA se agota con la crisis de 1929 y surge un segundo modelo identificado como la industrialización por
sustitución de importaciones (ISI), que se extenderá hasta la nueva crisis de 1980, aunque según muchos autores, el
modelo ya presentaba antes de este período dificultades de funcionamiento. Durante este período se produce un
fuerte estímulo a la industrialización y al desarrollo de las instituciones del Estado, como también se produce un gran
cambio en las estructuras sociales de los países latinoamericanos.
Durante este período se estructura el Estado de compromiso o Estado nacional-popular. Este modelo comienza a
agotarse a mediados de los 70, puesto que centra la atención en un rol estatal fuerte en términos de generación,
gestión, implementación y evaluación de la política social. Este discurso es característico del Estado burocráticocéntrico que funda su intervención en una visión universalista de los programas sin mayor preocupación por la
focalización estratégica de los recursos y programas asistenciales, donde el principal indicador de gestión esta dado
por el nivel de gasto social.
En términos de desarrollo económico, el motor lo constituye el mercado interno el que se ve potenciado debido a la
extensión de una fuerte clase media y de sectores de trabajadores asalariados (clase obrera). La noción de
sustitución de importaciones impacta profundamente la estructura productiva de los países, generando desarrollo
industrial que permita elaborar productos internos que antes eran importados.
En términos político-institucionales el Estado va a potenciar una ‘política social dual’ que favorece por un lado a la
protección del trabajador asalariado y por otro a la creciente clase media. El Estado se ve enfrentado a las presiones
derivadas de la creciente organización sindical, facilitada por la concentración obrera y por la importancia creciente
de la industria, y por otro, a la consolidación de una clase media que significa un sector de consumo creciente.
Dentro de este cuadro se produce un aumento de las ya importantes desigualdades sociales y de distribución del
ingreso69.
Propuesta de tipología de las políticas sociales en Chile, de Schokolnik y Bonefoy (UNICEF, 1994)
Para mayores detalles ver a Jose Pablo Arellano; ‘Políticas Sociales y Desarrollo Chile 1924-1984’.
69 Este fenómeno se da sobre todo en aquellas sociedades que realizan la “etapa difícil” de la sustitución de importaciones, donde la clase media se constituye
en un actor central de consumo de bienes y productos manufacturados (televisores, automóviles, electrodomésticos, etc.) dentro del mercado interno. El
componente de consumo entre las clases varía, mientras la clase alta tiene un componente de consumo del lujo, la clase media tiene un consumo de bienes
manufacturados y la clase baja más bien de subsistencia (Franco, 1996, p.11).
67
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Entre 1930 y 1955, y considerando las instituciones publicas descentralizadas creadas para ofrecer los servicios
sociales, el aumento de beneficios y prestaciones significó un aumento del gasto fiscal de 4,5 veces. Lo anterior
permitió entre otras cosas establecer nuevos beneficios en el campo previsional tales como la asignación familiar, el
subsidio de cesantía y el de maternidad, la creación del Sistema Nacional de Salud y del Servicio de Seguro Social.
En cuanto a las fuentes de financiamiento, estas dependieron del sector. En efecto, durante el período mientras la
previsión y la salud se financian con aportes obligatorios y crecientes de empleadores y trabajadores, en el caso de
los obreros el financiamiento fue de cargo del Estado. Al mismo tiempo, la vivienda fue financiada mayoritariamente
con las reservas de las instituciones previsionales canalizadas estas por medio de préstamos hipotecarios a los
imponentes. Sin embargo, el aumento de los beneficios no contó siempre con un financiamiento adecuado, de hecho
entre 1930 y 1955, y mientras el gasto fiscal más que se cuadruplicaba las recaudaciones tributarias solo se
duplicaron. Todo lo anterior terminó por generar presiones inflacionarias. En el período 1955-1964, producto de las
mediadas anti inflacionarias se redujo el crecimiento de los gastos sociales. Aquellos que registraron incrementos lo
hicieron por efecto de rezago. Tal es el caso de los gastos de salud y previsión social.
Un hecho relevante de las presiones sociales de la época se observa en la Constitución Política de 1925 que
garantiza, en su Artículo 10, la protección al trabajo, la industria y a las obras de previsión social, habitación sana y
asegurar condiciones mínimas de bienestar especificando que es deber del Estado velar por la ‘salud pública y el
bienestar higiénico del país’. A la vez, se crea la Caja de Empleados Particulares (EMPART) y la Caja Nacional de
Empleados Públicos y Periodistas (CANAEMPU); y en 1937 se crean normas legales que establecen beneficios de
prestaciones familiares y subsidio de cesantía.
Posteriormente en 1938 se crea la ley de Medicina Preventiva que deriva posteriormente en el Ministerio de Higiene,
Asistencia y Previsión Social que unificó todos los servicios asistenciales y de salud del país, derivando
posteriormente en el Ministerio de Salubridad y finalmente en el actual Ministerio de Salud Pública. En 1952 se crea
el Servicio de Seguro Social y el Servicio Nacional de Salud. También se generan un conjunto de pensiones e
indemnizaciones tales como las Pensiones para los Empleados Particulares, la indemnización por años de servicios
y el régimen de asignaciones familiares (1953).
En 1960 se constituye la Comisión de Estudios de la Seguridad Social con el fin de realizar un diagnóstico de la
situación y proponer algunas acciones correctoras. Sin embargo el sistema continúa su esquema tradicional hasta
fines de los 70. A esa fecha la seguridad social protegía a 2,25 millones de trabajadores activos y a 800 mil
pensionados, los cuales al sumar las cargas familiares totalizan 7,45 millones de personas, cerca del 70% de la
población del país. El sistema de seguridad social a fines de los 70 contaba con una amplia institucionalidad: un rol
central ocupaba el Ministerio del trabajo y previsión Social y otros siete ministerios asociados: Salud, defensa,
hacienda, Obras Publica, Interior, Educación y Justicia.
A la vez el sistema cuenta con más de 30 administradoras de prestaciones sociales ya sean Cajas de Previsión, de
Compensación, Mutualidades y diversos servicios de salud. La más importante de ellas era el Servicio de Seguro
Social, la Caja de Empleados Particulares y la de Empleados Públicos. En relación al tipo de prestaciones
entregadas, el sistema cubría de forma similar a otros países más desarrollados: prestaciones de enfermedad,
maternidad, invalidez, vejez, antigüedad, muerte, supervivencia, desempleo, accidentes del trabajo, enfermedades
profesionales, prestaciones familiares, pensiones asistenciales y financiamiento a programas de vivienda.
Durante el sexenio correspondiente al gobierno del Presidente Eduardo Frei Montalva (1964-1970) el gobierno
incorpora la redistribución del ingreso como uno de sus objetivos prioritarios. Para el logro de lo anterior se
expandieron los benéficos y se incorporó a sectores tradicionalmente marginados, como lo eran campesinos y
sectores urbanos pobres70. Como consecuencia de lo anterior, el gasto público social más que se duplicó en
términos reales, y alcanzó a cerca del 20% del PGB en 1970, correspondiendo los mayores aumentos a educación y
70
Ver ‘Evolución de las políticas sociales en Chile 1920-1991’. MIDEPLAN, 1991.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
previsión. El financiamiento para lo anterior se generó a partir de un aumento aun mayor de los ingresos tributarios e
imposiciones previsionales.
Entre los años 1970 y 1973, durante el gobierno del Presidente Salvador Allende G, se dio mayor énfasis a la
distribución de los ingresos a través de la redistribución del patrimonio. Mientras el gasto social seguía creciendo los
ingresos tributarios y por imposiciones no lo hicieron. Lo anterior, genero nuevas presiones inflacionarias. A partir de
1973 y hasta 1989, la política social se supeditó al funcionamiento de la economía. Se buscó reducir el tamaño y la
acción del Estado, focalizar los recursos fiscales de carácter social en los grupos más pobres y proveer los servicios
sociales de manera descentralizada y en lo posible a través de instituciones privadas.
Sin embargo estos avances, debido a las graves contradicciones internas arrastradas por el modelo ISI y por la
fuerte crisis económica regional, el modelo comienza a mostrar su agotamiento, lo que redunda en un escenario
político-social tensionado por la suma de demandas sociales, políticas y económicas. Esto condujo al deterioro de la
convivencia y de la vida política, facilitando el surgimiento de gobiernos militares autoritarios, apoyados por algunos
sectores sociales que veían en esos sistemas la oportunidad de profundizar el capitalismo (años 70)71.
Frente a este cuadro de crisis político-institucional y del modelo (capitalista) de entonces, surge la necesidad de
realizar un proceso de ajuste estructural y de estabilización económica, característico del modelo neoliberal (MN) y
que se define por la necesidad de mantener equilibrios macroeconómicos, reducir la inflación, retirar el Estado de la
actividad productiva y aumentar la participación privada, aumentar exportaciones como motor de la economía,
aumentar competitividad interna de las empresas y modernizar aparato del Estado72.
Con la llegada del Gobierno Militar y su orientación neoliberal en lo económico-social y autoritaria en lo político, que
abarca desde 1974 a 198973, se comienza a revisar la situación de la seguridad social mediante el ‘Estatuto
Fundamental de Principios y Bases del Nuevo Sistema de Seguridad Social’, documento base para las posteriores
las reformas en el sector previsional y salud (1981 con la creación de las AFP y ISAPRE respectivamente), las
cuales modificaron el esquema de fondo común por uno de tipo privado en base a cotizaciones individuales74.
Como parte de esta reforma, se sustituyó el sistema vigente de pensiones, que funcionaba bajo un esquema de
reparto, por un sistema de capitalización individual, administrado por el sector privado. Además, se creó un mercado
privado de seguros de salud, que funciona en forma paralela al sistema público, y se descentralizó el sistema público
de salud. Esta reforma determinó las principales características que presenta actualmente el sistema de seguridad
social del país. El derecho a la Seguridad Social está garantizado por la Constitución; el Estado garantiza el acceso a
prestaciones básicas uniformes a través de instituciones privadas o públicas, supervisa los diferentes programas; y
cumple un rol subsidiario. Además, la afiliación es obligatoria para los trabajadores dependientes y voluntaria para
los trabajadores independientes; la administración de los diversos programas es mixta, en que participan los sectores
público y privado; el financiamiento es contributivo en términos generales; sin embargo, también existe un sistema
asistencial, con cargo al presupuesto fiscal, que beneficia a personas de escasos recursos.
En este sentido, la consolidación del sistema político democrático dentro de este período, presenta una situación característica del aspecto problemático del
proceso de modernización en América Latina. La democracia como sistema es un sistema con matices y con múltiples niveles de desarrollo en los Estadosnación de la región. El esquema del sistema político de partidos y el reforzamiento de una institucionalidad representativa vía elecciones populares conviven con
regímenes autoritarios o de intervención militar, que generalmente actúan como “partido” de la oligarquía debilitada en la lucha electoral. En resumen, en la
región “en algunos casos, la inclusión de nuevos sectores sociales, por una parte, y la democratización, por otra, se efectuó sin un proceso de gran
democratización política, es decir, se llevó a cabo por vías básicamente autoritarias, caudillistas o populistas” (Ottone, 2000, p. 16).
72 La secuencia temporal del proceso de crisis económica en América Latina se puede graficar bajo la siguiente secuencia: en 1929 con la gran depresión; en los
años 60 crisis de las políticas populistas; en los años 70 la crisis del ajuste neoliberal; años1982-83 crisis mundial; en 1995 se observa la crisis conjunta de
México y Argentina; en 1998 se ven con los efectos de la crisis Asiática que afecta duramente a la región y finalmente en 1999 la crisis en Brasil.
73 Este paradigma redefine el rol del Estado frente a la economía y frente al tema social. Bajo este nuevo modelo el sector público no concentra totalmente la
tarea subsidiaria y asistencial, la comparte con un conjunto de organismos e instituciones de forma descentralizada. La definición de las necesidades requiere un
criterio de segmentación y focalización efectiva, donde el principal indicador de gestión esta dado por la relación costo – impacto.
74 Para mayores detalles ver el libro del CIEDESS (1996) Modernización de la seguridad social en Chile 1980-1995. Resultados y tendencias. Centro de
Investigación, Estudio y Desarrollo de la Seguridad Social, Santiago de Chile.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
El Estado participa en la administración de la seguridad social en las siguientes instancias: régimen público de salud,
a través del Fondo Nacional de Salud (FONASA); seguro de riesgos laborales, prestaciones familiares, subsidio de
cesantía y sistema de pensiones, a través del Instituto de Normalización Previsional (INP). Otra característica
importante del sistema de seguridad social, es la ausencia de participación tripartita, en que concurran trabajadores,
empresarios y el gobierno, para fijar las directrices globales del sistema.
Entre 1974 y 1975, se instaló una agresiva política anti-inflacionaria y el gasto fiscal se redujo en un 30%, sin que se
realizaran esfuerzos específicos para combatir la pobreza pues se consideraba que el crecimiento económico era la
única opción para favorecer a los más necesitados. En los años siguientes y como resultado de la reestructuración
económica (que entre otros efectos tuvo altas tasas de desempleo y caída de los salarios reales) se implementó la
llamada red social que consistió en un esquema de concentración de los recursos en las áreas consideradas
prioritarias: madre-niño, nutrición y extrema pobreza. Así durante el período 1974-1982, y por primera vez desde los
años 20, se produce una caída significativa y permanente de los gastos sociales.
Con motivo de la recesión de 1982, se producen nuevas restricciones al gasto público así como redistribuciones en
el gasto social. Mientras en 1980 los sectores de salud y educación representaban el 45% del gasto fiscal social, en
1989 llegaban a cerca del 30%. Como contraparte el gasto fiscal en asistencia social se triplico entre 1974 y 1989.
El modelo neoliberal del régimen militar asumía que el “costo social” era de carácter temporal y que debía ser
enfrentado mediante políticas temporales y asistenciales. Es decir, se basa en la idea de una relación lineal entre
estabilización macroeconómica, ajuste estructural y crecimiento económico, y que todo ello redundaría en un
desarrollo social satisfactorio (teoría del chorreo o trickle-down), de tal forma la política social solo cumple un rol
paliativo frente a las crisis económicas de la época, focalizando su atención en los sectores de ‘extrema pobreza’.
Cuadro 13: Resumen variables sociales seleccionadas
Variable
Desempleo
(% fuerza laboral)
Salario medio (1970 = 100)
Nivel de pobreza
(% de la población)
Distribución del Ingreso
(Q5/Q1)
Gasto Social
(1970 = 100)
1974-1981
1982-1984
1985-1989
1990-2000
16,9
27,4
14,2
7,6
75,7
90,1
86,7
115,8
n.d.
n.d.
45,1
27,4
14,3
17,8
18,8
14,9
78,3
97,2
86,4
115,6
Fuente: French-Davis, R. Stallings, B. (2001), p. 51.
Estas decisiones políticas y económicas tuvieron gran impacto a nivel social y sobre todo a nivel de la estructura de
oportunidades y desigualdad. Algunas de las principales características de lo que se ha conocido como la “deuda
social” fueron75:
- El aumento de la concentración del ingreso y del gasto en el 20% más rico. Entre 1978 y 1988 sólo los hogares
del 20% de mayores ingresos ve incrementar su consumo real promedio y su participación en el gasto total de
las familias, en tanto el 80% restante ve caer su nivel de gasto en bienes y servicios total.
- Durante el período 1969 – 1989, se observa un fuerte incremento de la pobreza en el Gran Santiago. Si se
considera ‘indigentes’ a aquellos hogares cuyo ingreso no le permite satisfacer los requerimientos alimentarios y
como ‘pobres’ a aquellos hogares que con su ingreso no pueden satisfacer el resto de necesidades (vivienda,
salud, educación) se observa que en 1969 había un 8,4,% de hogares indigentes subiendo a 14,9% en 1989. A
la vez, la pobreza sube de un 28,5% a un 41,2% en el mismo período.
Datos en base a MIDEPLAN (1991b) “Un proceso de integración al desarrollo. Informe Social 1990 – 1991”, División de Planificación, Estudios e Inversiones.
Santiago de Chile; el libro de Ffrench - Davis, Ricardo (1999) Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad. Tres décadas de política económica en Chile.
Dolmen Ediciones, Santiago de Chile y el documento de Corbo, Vittorio – Tessada, José A. (2003) Growth and Adjustment in Chile: A Look at the 90’s. Banco
Central de Chile, Documento de Trabajo Nº 204, Marzo.
75
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
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A nivel nacional en 1970 había un total de 6,5% de hogares ‘indigentes’ y un 17% de ‘pobres’; en 1987 esta
relación llega a un 13,5% de ‘indigentes’ y un 38,1% de hogares pobres. Esto significa que en 1987 un 16,85%
de la población eran indigentes (2.081.185 personas) y un 44,4% se encontraba en situación de pobreza
(5.492.745 personas).
Todos estos factores se explican por el aumento de las tasas de desempleo (se duplicaron entre 1970 y 1989) y
por la caída de los salarios reales.
Entre 1980 y 1989 el Producto Geográfico Bruto (PGB) crece en un 29% real y PGB per cápita sube en un 11%
real. La recuperación económica se inicia a partir de 1985 permitiendo revertir en parte la caída del producto en
1982.
A la vez, el presupuesto público de gasto social sufrió fuertes restricciones: entre 1985 y 1989 el gasto fiscal
social total cayó en un 0,56% y pasó de representar un 67,6% a un 60,1% del gasto fiscal total.
En el período 1985-1989 el sector salud vio disminuir su aporte real per cápita en un 13%, los subsidios en un
64% y educación en un 16%. A la vez, durante este período solo el sector vivienda y previsión ven aumentar su
nivel de gasto (cerca del 12% real) aunque este gasto no fue suficiente para detener el déficit habitacional
durante los años de crisis de 1982-1983.
El acento dado al gasto social, muestra una política asistencial-subsidiaria que no entregan herramientas
suficientes a los sectores más necesitados para la superación de la situación de pobreza: no estaba orientada a
desarrollar capital humano (salud, educación), sino que privilegia los programas de subsistencia (empleo
mínimo, subsidios monetarios y previsión). De tal forma, durante el período 1980 y 1989 los sectores de salud y
educación ven caer su aporte en el gasto fiscal total. Así, sus aportes pasan de un 45% del gasto fiscal social en
1980 a un 30% en 1989, mientras que los gastos de previsión pasan de un 30% a un poco mas del 50% en ese
mismo período.
Durante el período 1981-1983 (crisis económica) recae gran parte del ajuste macroeconómico en los sectores
sociales. Esto provoca caídas en los aportes per cápita en vivienda (34%), salud (25%), educación (16%) fondo
social (20%) y en el fondo nacional de desarrollo regional (65%). A partir de 1983 la reducción del gasto fiscal
social se acentúa paralelamente con una reducción del impuesto al valor agregado (IVA) desde un 20% a un
16%. Esto promueve la idea de la focalización del gasto y programas sociales a los sectores de extrema
pobreza.
En definitiva, las consecuencias de las reformas agudizan el desempleo abierto, que se extiende a todos los sectores
sociales y no solo a los más pobres, por consecuencia se incrementa la pobreza, con la aparición de nuevos pobres
y con ello el problema de la inequidad se desata como un problema de difícil solución. El Estado se enfrenta a la
necesidad de disminuir el gasto social lo cual produce un empeoramiento de la distribución del ingreso y son los
estratos menos favorecidos los que van a pagar los costos del ajuste. Este proceso de ajuste comienza a mostrar los
primeros efectos positivos de las políticas de estabilización y ajuste estructural (1987 en adelante), conjuntamente
con un proceso de retorno a los sistemas democráticos en varios de los países de la zona. Esto va configurando una
sensación de optimismo creciente como también la necesidad de implementar un nuevo modelo de desarrollo social
que atiende las urgentes carencias sociales heredadas del sistema anterior, este nuevo modelo de transformación
productiva con equidad (TPE), se constituyó en las bases del modelo nacional de crecimiento con equidad a partir de
1990 a la fecha.
Los ajustes vividos por la economía chilena durante la década de los ochenta, dejaron en claro la necesidad de los
gobiernos democráticos de compatibilizar el manejo responsable del gasto fiscal, con la ejecución de políticas
sociales acordes con requerimientos que permitieran enfrentar adecuadamente la condiciones de vulnerabilidad a
que se ve expuesta la población, particularmente, aquella de menores ingresos. Así, durante los últimos 15 años, la
responsabilidad fiscal ha adquirido un rol preponderante en la ejecución de las políticas públicas en general, y en la
gestión de las políticas sociales en particular.
Por otra parte, el escenario internacional de globalización de los mercados financieros ha provocado una mayor
volatilidad de los capitales internacionales así como una mayor preponderancia para países como Chile, en lo que
respecta a la evolución de los términos de referencia. La necesidad de sostener el gasto social en períodos de
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
contracción económica, en el nuevo marco de relaciones económicas, tuvo como respuesta la creación de fondos de
compensación y la ampliación de las posibilidades de inversión, para así favorecer la diversificación del riesgo.
Esta nueva fase de desarrollo social busca potenciar el tema social mediante una nueva relación entre Estado,
mercado y sociedad. Asentando una de las características centrales de la actual definición de las políticas sociales,
desde 1990 a la fecha: la política social “se inserta como un componente de la estrategia de crecimiento con equidad
cuya función es asegurar la igualdad de oportunidades, superando la visión básicamente asistencial de las políticas
sociales implementadas durante el régimen militar” (Toloza – Lahera, 1998, p. 313). Mayores detalles se describen
en la siguiente sección.
b.- Principios orientadores de la política social en Chile en los 90
Los nuevos principios orientadores de la política social quedan plasmados en el Primer Programa de Gobierno de la
Concertación (1990-1994), el cual estable como hitos centrales de su discurso: la integración social, la equidad, la
inversión social, más oportunidades, participación social y fortalecimiento de la ciudadanía. Sin embargo los
contenidos de políticas y programas fundados en estos principios han sido poco explícitos lo que ha producido una
confusión de significados y una replicación de estrategias entre los diversos actores involucrados o la simple
continuidad de programas antiguos pero con nuevo nombre.
Sin embargo, un primer aspecto que diferencia esta nueva mirada de lo social por sobre la realizada en el período
anterior, se refiere a que en este nuevo escenario político-social, se observan dos estrategias complementarias: por
un lado el marco conceptual conformado por nociones como integración social, equidad y ciudadanía tiene como
finalidad una estrategia de desarrollo y de políticas de superación de la pobreza. El segundo grupo conceptual
conformado por las nociones de inversión social, participación social y extensión de las oportunidades describen la
estrategia de intervención de la política social. Por lo tanto, actúan dos supuestos en la elaboración de la política
social. El primero bajo la idea de potenciar aquellos elementos que produzcan una retirada de la población de la
situación de pobreza (ingresos, vivienda, equipamiento, educación, acceso a la salud, a la justicia y capacitación
laboral) sustentado esto bajo el segundo supuesto de que la habilitación social facilita tal proceso de inclusión social
(capital humano).
Ambas estrategias, de desarrollo e intervención, se sustentan en un marco ético que inspira la actual política social
nacional, caracterizado por la búsqueda y extensión de un conjunto variado de derechos:
- económicos: como derecho a un nivel de vida adecuado,
- laborales: a trabajar, a una remuneración satisfactoria y salario mínimo, a una jornada de trabajo razonable, a
condiciones equitativas e igual salario por trabajo igual,
- sociales: como derecho a tener un nivel adecuado de educación, salud, habitación y seguridad social según los
estándares prevalecientes en la comunidad política de preferencia,
- culturales: como derecho a desarrollar las potencialidades personales, a la identidad cultural, y al acceso a la
industria cultural y las comunicaciones
- civiles: como derechos asociados a la libertad física, de palabra, de pensamiento, de religión, a poseer títulos de
propiedad y a firmar contratos, a la justicia, y
- políticos: como derechos asociados a participar en el ejercicio del poder político, a elegir y ser elegido, al
sufragio y la participación política.
Para cumplir este marco-ético se desarrolla a inicios de los 90 una visión de la política social en base a dos
componentes. El primero, de tipo universal, está basado en el fortalecimiento de políticas sectoriales que aseguren
niveles mínimos de servicios básicos para toda la población: educación, salud, vivienda, seguridad social, trabajo,
justicia y últimamente seguridad ciudadana. Este componente constituye el anillo central y característico de la política
social tradicional, la cual absorbe la mayor cantidad de recursos del gasto social público. El segundo componente de
tipo parcial (selectivo), se refiere al desarrollo de programas específicos dirigidos a situaciones de pobreza,
precariedad, riesgo social y vulnerabilidad. Este componente es más nuevo y supone complementar el primer
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
componente. Dentro de este marco se circunscriben los llamados grupos vulnerables o prioritarios. Para el caso
chileno se han determinado 6 grupos prioritarios: infancia y adolescencia, juventud, mujeres, adultos mayores,
personas con discapacidad y pueblos indígenas.
La decisión de definir un grupo social específico como prioritario de la política social del Estado “descansa
principalmente en la identificación de dicho grupo como portador de algún tipo de vulnerabilidad o exclusión social
específica que requiere de una atención prioritaria por parte de Estado, para avanzar en su integración real a los
beneficios del desarrollo del país. Esta identificación es la base de la definición de una determinada política pública
dirigida a dicho grupo y/o a un conjunto, más o menos completo, de servicios, beneficios, programas que permitan
dar atención a sus necesidades” (Comité de Ministro Social, 1999, p. 6). Para poder abarcar con programas
integradores hacia estos grupos, en 1990 con el retorno a la democracia, se implementa una reforma tributaria que
tiene por finalidad inyectar recursos al gasto social muy deficitario durante el régimen militar. Con esta inyección de
recursos se fortalece el rol de la política social reorientándola desde un asistencialismo básico a una mejora de la
cobertura y focalización de los recursos, como también a la entrega bajo criterios de calidad y equidad de los
servicios sociales básicos, priorizando los programas de inversión social.
A la vez, durante los años 90 se realizan cambios importantes en el enfoque de la superación de la pobreza, enfoque
que intenta romper con la lógica asistencial y subsidiaria de la visión tradicional neoliberal implementada fuertemente
en el período 1974-1989. Los principales aspectos de cambio de enfoque son:
- prioridad a políticas y programas de inversión social sobre los de tipo asistencial. El nuevo énfasis está dado en
el concepto de habilitación social, es decir, expandir las capacidades de los sectores más rezagados y abrir
oportunidades de inserción social.
- generación de nuevos programas que amplían la oferta pública y su variedad, a la vez de la generación nuevas
instituciones dedicadas a la lucha contra la pobreza.
- innovación en la gestión de políticas y programas con una importante coordinación público-privada. La creación
de fondos concursables y nuevas modalidades de asignación de recursos.
- profundización del proceso de descentralización política, administrativa, técnica y de asignación de recursos. El
Municipio toma mayores responsabilidades sobre el desarrollo productivo y social de sus comunidades y a nivel
regional aumenta en forma importante el nivel de atribuciones de gestión.
- ampliación de los mecanismos de coordinación interministerial y de servicios públicos.
Sin embargo, algunos investigadores nacionales plantean que “el anillo central de la política social en base a
programas universales, casi siempre homogéneos y estandarizados, no logran hacerse cargo de la heterogeneidad
de la población en situaciones de pobreza, disminuyendo las posibilidades de ésta de apropiarse y aprovechar la
oferta pública disponible” (Raczynski, 2001, p. 180). A la vez, los diagnósticos realizados, ya sea en base a la
Encuesta CASEN (1990 a 2003) u otros instrumentos, han demostrado un avance notable en el mejoramiento de las
condiciones de vida, pero también han demostrado que estos esfuerzos no han tenido todo el resultado positivo
esperado, sobre todo a nivel de la desigualdad en la distribución del ingreso. Este fenómeno se explica según la
socióloga Dagmar Raczynski, por que aún prevalecen “modos de acción tradicionales del Estado: procesos de toma
de decisiones verticales, sectoriales, que bajan desde la cima a la base, que construyen obras e infraestructura, que
asignan recursos y transfieren bienes y servicios, definiendo programas estandarizados y homogéneos, todo lo cual
redunda en espacios de participación esporádicos e instrumentales” (Raczynski, 2001, p.238).
Según una investigación llevada a cabo por esta investigadora, el problema central del fenómeno actual del
tratamiento de la política social y de la lucha contra la pobreza gira entorno a la incipiente descentralización de la
política social durante los años 90. Para esta autora la situación actual se caracteriza por:
- falta de debate y reflexión sobre los principios orientadores de la política social y de superación de la pobreza:
hasta hoy se ha trabajado con conceptos demasiados generales y no se ha desarrollado un marco de análisis
multidimensional de la pobreza que incluya un conjunto de conceptos complementarios tales como equidad,
participación, ciudadanía, descentralización, etc. Hasta hoy prima la visión económica de la pobreza en base a
los ingresos
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
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los programas sociales han respondido parcialmente a las prioridades definidas: la oferta real de programas
tiende más a “suplir carencias” antes que “expandir capacidades”.
dificultades en el diseño y manejo de programas sociales: si bien los mecanismos de generación de los
programas cumplen criterios adecuados no dejan aun de ser rígidos y estandarizados, los niveles regional y
local tiene escasa participación en su elaboración y hay una falta de evaluación sobre los mecanismos de apoyo
de los programas sociales.
límites del proceso de descentralización: la descentralización y la desconcentración es incompleta, la
incorporación del nivel local municipal y regional ha sido importante pero parcial, mas bien actúan como
administradores de programas de tipo nacional.
De tal forma, las consecuencia de estas formas de acción es que “la política y los programas no responden con
pertinencia a la diversidad y naturaleza cambiante de las situaciones de pobreza que existen en el país” (Raczynski,
2001, p.238-239). Las posibles vías de desarrollo y mejoramiento de la política social deben por lo tanto asumir una
mirada más compleja del fenómeno de la pobreza y de las situaciones de superación, potenciar los niveles de
participación social, privilegiar un enfoque territorial local-regional y extender el proceso de descentralización y
desconcentración institucional. Aspectos todos que se reposicionan como temas relevantes al insertarlos en una
discusión mayor como es la constitución de un sistema de protección social integral y sustentable. Pero ¿cuáles son
las características del actual modelo?, a continuación se entrega una descripción general del mismo.
c.- Características institucionales del sistema de protección social actual
El modelo de sistema de protección social nacional si bien en términos generales es de tipo ‘universal’ (o por lo
menos en las áreas de salud y educación), no es un universalismo al estilo de los modelos de bienestar
centroeuropeo o escandinavo e incluso está lejos de asimilarse a países en transición socioeconómica como los de
la Europa del este. El modelo de protección nacional más bien se acerca a un modelo mixto el cual ha transitado
desde un modelo de universalismo estratificado (hasta 1973), hacia uno de tipo residual (Gobierno Militar) para
redireccionar sus bases hacia un modelo que promueve el crecimiento con equidad, dentro de lo que Castells ha
llamado como modelo democrático liberal incluyente (Castells, 2005)76.
Los sustentos de este nuevo modelo están dados en el desarrollo social bajo un Estado democrático “resultante de la
libre expresión de los ciudadanos y que, aun manteniendo los mecanismo de mercado como forma esencial de
asignación de recursos, implementa políticas públicas encaminadas a la inclusión del conjunto de la población en los
beneficios del crecimiento, en particular mediante una política fiscal redistributiva y un esfuerzo creciente de las
políticas públicas en las mejoras de las condiciones de vida de la población a través de la educación, la salud, la
vivienda, la infraestructura de servicios, los equipamientos sociales y culturales, y las ayudas y subsidios a las
personas necesitadas. El modelo también es incluyente porque establece mecanismos de negociación y consulta
con los actores sociales, buscando la elaboración de políticas económicas y sociales mediante un consenso con los
representantes de los distintos grupos de intereses existentes en la sociedad” (Castells, 2005, pp. 58 – 59).
Sin embargo, un aspecto típicamente liberal y que se ha mantenido en la política social desde hace 20 años, como
es la focalización de recursos públicos en la población más necesitada (mediante el sistema ‘mean tested’ o prueba
de carencias o de medios)77, ha tendido a disminuir a lo largo del tiempo. Si se compara el monto del total de
Este modelo lo ubica claramente como una contraposición al modelo autoritario liberal excluyente del Gobierno militar. Cabe señalar que Castells entiende el
componente liberal como el acento dado al mercado y la apertura económica internacional como elementos centrales del crecimiento económico. Para distinguir
los períodos de desarrollo chileno, utiliza las dicotomías autoritario/democrático y excluyente/incluyente con el fin de destacar los principios éticos diferenciales
entre las formas de desarrollar políticas públicas entre el antiguo régimen y nuevo régimen de bienestar.
77 El principal instrumento utilizado para focalizar prestaciones y subsidios monetarios asistenciales en Chile es la Ficha CAS. El listado de programas incluidos
en el año 1998 fuero: el programa de mejoramiento de barrio; vivienda básica (progresiva y rural); subsidio agua potable; subsidio único familiar y pensiones
asistenciales. De tal forma, al sumar los montos de inversión real en cada uno de ellos, se obtiene la cifra de US$691.087.729 (este mismo ejercicio para 1991
obtiene una cifra cercana a los US$482.955.048, valor dólar observado para 1998 1US$ = $472,39). Sin embargo, para el año 2004 se anexan al listado de
subsidios y prestaciones anteriores los gastos en sistema Chile Solidario; seguro cesantía y la bonificación deudores hipotecarios. Para mas detalles ver ‘La
Ficha CAS como instrumento de focalización de programas sociales’, (2000a, pp.45-47) y el documento ‘Ficha Familia: Más y mejor focalización en una nueva
etapa del desarrollo social del país’ (2004b, p.7). A la vez, cabe señalar que uno de los mecanismos mediante los cuales se dirigió la política social a inicios de
76
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94
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
prestaciones realizadas por este medio hacia la población más necesita, en relación al PIB y el Gasto social, se
puede observar que para el año 1998 no superan el 0,9% del PIB, bajando aún más para el 2004 donde no superan
el 0,5% del PIB. A la vez, este tipo de asignación de prestaciones pasa de constituir cerca de un 6,4% del gasto
público social en 1998 a un 3,6% en el año 2004. Por lo tanto, se puede asumir que la principal característica del
resto del gasto público social, si bien se sustenta en el principio del ‘universalismo’, tiende a distribuirse según
criterios sectoriales (definidos por Ministerios y servicios) donde se combinan aspectos de universalismo en la oferta
con ciertos mecanismos propios de selectividad de potenciales beneficiarios (no necesariamente del tipo mean
tested).
Cuadro 14: Tasas de Contribución en los Sistemas de Pensiones, Salud y Educación: 1990 y 2004
(porcentaje y pesos de diciembre de cada año)
Sistemas
Sistema Público de Pensiones (INP) a/:
- Servicio de Seguro Social (SSS)
- Caja de Empleados Particulares (EMPART)
- Caja de Empleados Públicos I (CANAEMPU)
Sistema Privado de Administradoras de Fondos de
Pensiones (AFP):
- Cotizaciones básicas
- Comisión variable promedio sistema b/
- Comisión fija promedio sistema b/
Ley de accidentes del trabajo:
- cotización básica general
- cotización adicional máxima (diferenciada por
riesgo de la actividad o de la empresa)
Seguro de Cesantía Administradoras de Fondos de
Cesantía (AFC) c/:
- Cuenta individual
- Aporte empresa
- Aporte Estado al Fondo Solidario
- Comisión anual sistema
Subsidio Público de Cesantía d/
Sistema Público de Salud (FONASA)
Sistema Privado de Salud (ISAPRE)
Matricula en el Sistema Educacional por niveles e/:
- Municipal
- Particular subvencionado
- Particular
- Corporaciones
1990
%
2004
%
Base
Cargo
25,84
28,84
30,91
18,84
21,84
18,62
Remuneración imponible (tope 60 UF)
Remuneración imponible (tope 60 UF)
Remuneración imponible (tope 60 UF)
Trabajador
Trabajador
Trabajador
10,0
3,3
$171
10,0
2,4
$465
Remuneración imponible (tope 60 UF)
Remuneración imponible (tope 60 UF)
-
Trabajador
Trabajador
Trabajador
0,9
3,4
0,95
3,4
Remuneración imponible (tope 60 UF)
Remuneración imponible (tope 60 UF)
Empleador
Empleador
Remuneración imponible (tope 90 UF)
7,0
7,0
57,8
32,4
7,9
1,9
- Cuenta individual trabajador
0,6
2,4 o 3,0 - 1,6 a la Cuenta individual trabajador
- 0,8 al Fondo Solidario
por ley - correspondiente a $8.000 millones
0,6
$17.338 - primeros 90 días
$11.560 - entre 91 y 180 días
$8.669 - entre 181 y 360 días
7,0
Remuneración imponible (tope 60 UF)
7,0
Remuneración imponible (tope 60 UF)
49,3
41,5
7,7
1,4
- Sistema gratuito (aporte voluntario)
- copago, voucher a la oferta
- pagado
- pagado
Trabajador
Empleador
Empleador
Estado
Trabajador
Estado
Estado
Estado
Trabajador
Trabajador
Estado
Mixto
Privado
Privado
Fuente: actualización del modelo de Arenas de Mesa – Benavides (2003), p. 241.
a/ Para 1990 la fuente es CIEDESS, 1996, p. 65 y el Instituto de Normalización Previsional (INP), para el año 2004 la fuente es el INP y el Diario Oficial.
b/ Cotización promedio del sistema a diciembre de cada año.
c/ El sistema no cubre a los trabajadores domésticos, empleados públicos o FF.AA., cuenta propia o independientes, pensionados y menores de 18 años. Este
seguro actúa frente a todo evento de despido, renuncia o muerte del trabajador y se hace efectivo una vez que el trabajador ha cumplido 12 meses de aportes a
su cuenta individual, es obligatorio para todos los empleados contratados a partir de septiembre del año 2002 y los montos de retiro mensual una vez
desempleado van a depender de los montos existentes en las cunetas individuales.
d/ Montos mensuales. Lo pueden solicitar los trabajadores dependientes de los sectores público y privado, y los trabajadores independientes que al 1º de agosto
de 1974 tenían derecho a esta prestación. Es incompatible con el Seguro Privado de Cesantía.
e/ Datos CASEN años 1990 y 2003.
los 90, fue por medio de la definición de un conjunto de grupos vulnerables o prioritarios. Grupos que se caracterizan por portar algún tipo de vulnerabilidad o de
riesgo de exclusión social, que requiere de una atención especial por parte del Estado.
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95
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Otro elemento que ha caracterizado el transcurso del modelo de bienestar social imperante en Chile es su
sustentabilidad en función al empleado asalariado (ver Cuadro 14 anterior), es decir, el trabajador formal ocupado y
jefe de familia. La estructura general de protección social, de acceso a servicios públicos y privados, de asistencia
social, etc. está estructurada bajo el principio de ‘quien puede paga’ o modelo contributivo: el sistema de pensiones y
salud privado e incluso el seguro de cesantía, requieren de aportes monetarios importantes por parte del trabajador,
el sistema de educación privado es de alto costo para las familias; por otro el sistema general público exime de pago
a aquellos que acrediten niveles de indigencia y pobreza (no contributivo), manteniendo niveles de copago en áreas
de educación y salud pública aunque compensados con niveles de gasto social importantes.
En el caso de la educación básica y media, más de la mitad de la matrícula se realiza en instituciones públicas (al
año 2004 el 57,8% de la matrícula estudia en dependencias de educación municipal), fenómeno que es acompañado
por un aumento considerable de la matrícula en instituciones privadas durante la década de los 90. Esto es evidente
al comparar la matrícula en instituciones de educación superior donde el sistema de universidades tradicionales con
aporte fiscal y aquellas privadas se reparten en forma casi equitativa la matrícula total de alumnos: al año 2003, el
43,5% de la matrícula estaba en universidades públicas tradicionales mientras que el 27,6% estaba en universidades
privadas.
Según el último informe de ‘Financiamiento y Asignación de Recursos de la Seguridad Social Chilena, 2000 – 2002’
de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO), la población protegida por el sistema de seguridad social al
año 2002 queda descrita en el Cuadro 15 de la página siguiente. Como se observa, la población protegida por el
Sistema de Seguridad Social, al año 2002, en el Régimen de Pensiones (AFP) asciende a 7.137.664 personas bajo
el mecanismo de ‘capitalización individual’, incluyendo afiliados y pensionados, mientras que en régimen de las ex
Cajas de Previsión Social (hoy INP), llega a 999.795 personas, incluyendo afiliados activos y pensionados.
En el Régimen de Salud Común, se encuentran 10.327.218 personas protegidas por el administrador público
FONASA, incluyendo cotizantes, cargas familiares y carentes de recursos, y 2.828.228 individuos por el
administrador privado ISAPRE (cotizantes y cargas). Al respecto, se puede afirmar que la población protegida en el
régimen de Salud Común representa el 87% de la población total del país, la que, de acuerdo al Censo de Población
del 2002 llega a 15.116.435 personas. El sistema público dentro de las dificultades observadas, ha logrado mejorar
la situación de salud de la población, sistema que por cierto no cuenta con el mismo nivel de gasto per capita que el
sistema privado (donde cerca del 16% de la población se atiende por medio de las ISAPRES)
En el Régimen de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, la población protegida la constituyen los
trabajadores beneficiarios del mismo: en el administrador público Instituto de Normalización Previsional hay 911.847
trabajadores protegidos, y en los administradores privados Mutuales 2.643.739, y Administración Delegada 30.331.
Finalmente, son beneficiarios de prestaciones no contributivas 371.918 personas en pensiones asistenciales,
436.650 de subsidio familiar, 48.484 de subsidio de cesantía y 2.773.110 de asignaciones familiares.
Por otro lado, el aporte del Estado a la seguridad social, entre los años 2000 y 2002 ha experimentado una variación
promedio anual de 2,17%. Dicho aporte equivale, en el período analizado, al 7,5% del PIB promedio anual de los
años indicados. Los aportes fiscales asignan recursos a siete de los nueve regímenes existentes en la Seguridad
Social Chilena. En efecto, el Estado financia íntegramente los regímenes de Asignación Familiar, Subsidios Únicos
Familiares (SUF) y Pensiones Asistenciales (PASIS), aporta más del 95% de los recursos necesarios en el Régimen
de Cesantía, el 40% del Régimen de Indemnización y Desahucio del antiguo sistema de pensiones, un 34% en el
Régimen de Pensiones y más del 28% de los Ingresos del Régimen de Enfermedad Común. En todo caso, del Total
del Aporte del Estado (3,2 billones de pesos promedio anual para el período analizado, equivalente a 5 mil 100
millones de dólares), el Régimen de Pensiones recibe el 71% (2,3 billones de pesos promedio anual en el período
analizado, que representan casi 4 mil millones de dólares).
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96
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Cuadro 15: Población protegida por la seguridad social en Chile
→
→
Población
Protegida
(año 2002)
→
→
Régimen
de Pensiones
(Afiliados y
Pensionados)
→
Capitalización
Individual
→
7.137.664
→
INP
Ex Cajas
→
999.795
Régimen
de Enfermedad
Común
(Cotizantes y Cargas)
→
FONASA
→
ISAPRE
→
2.828.228
→
INP
→
911.847
→
MUTUALES
→
2.643.739
→
Administración
Delegada
→
30.331
→
Pensión
Asistencial
(PASIS)
→
371.918
→
Subsidio
Familiar
(SUF)
→
436.650
→
Subsidio
Cesantía
→
48.484
→
Asignación
Familiar
→
2.773.110
Régimen
de Accidentes
del Trabajo
(Trabajadores
Beneficiarios)
Beneficios
No Contributivos
(Beneficiarios)
10.327.218
Fuente: Superintendencia de Seguridad Social, www.suseso.cl
Por otro lado, según Arenas de Mesa y Benavides (2003), el sistema de protección social chileno, puede ser
entendido como un conjunto articulado de respuestas que busca prevenir y mitigar el impacto de situaciones de
riesgo no predecibles, entregando a las personas afectadas por ellas recursos, herramientas y mecanismos efectivos
para su superación. Este sistema se puede diferenciar funcionalmente de la siguiente forma:
Cuadro 16: Estructura funcional de la protección social en Chile
Vejez (V):
-
Pensión de Vejez
Pensión Asistencial de Vejez
Programas de Salud Pública
Programa de Salud Adulto Mayor
Programa de Alimentación Complementaria Adulto Mayor
Programa de Alimentación Especial Adulto Mayor en
Vivienda
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Sobrevivencia (S):
-
Pensión de Sobrevivencia
Pensión de Viudez
Pensión de Orfandad
Asignación por Muerte
Programas de Salud Pública
97
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
(continuación)
Invalidez (I):
-
Pensión de Invalidez
Programa de Capacitación Discapacitados
Fondo Nacional de la Discapacidad
Programa de Salud Pública
Familia y Niñez (FN):
Accidentes y Enfermedades Profesionales (AEP):
Pensiones por Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de Invalidez
- Pensiones por Accidentes del Trabajo y Enfermedades
Profesionales de Viudez
- Pensiones por Accidentes del Trabajo y Enfermedades
Profesionales de Orfandad
- Subsidios por Accidentes del Trabajo y Enfermedades
Profesionales
- Indemnizaciones por Accidentes del Trabajo y
Enfermedades Profesionales
Enfermedad (E):
-
- Subsidio Familiar Recién Nacido y Madre Embarazada
- Asignación Familiar
- Subsidio Reposo Maternal y Cuidado del Niño
- Programa de Salud Pública
- Asignación por Muerte
- Programa de Alimentación Complementaria
Atención de Salud (AS):
-
- Beneficios de Salud Preventiva y Obstetricia
- Instituciones de Salud Previsional
- Fondo Nacional de Salud
- Programa de Inmunización
- Programa de Prevención de Enfermedades
- Programa de Alimentación Complementaria
- Programa de Prestaciones Complejas
Pobreza y Exclusión Social (PES):
-
-
Programas de Salud Pública
Atención de Urgencia
Atención Primaria
Atención Secundaria
Desempleo (D):
Subsidio de Cesantía
Seguro de Cesantía (desde 2002)
Programa de Empleo con Apoyo Fiscal
Programas de Generación de Empleo
Programas de Reinserción Laboral
Programa de Nivelación de Competencias Laborales
Programa de Reconversión Laboral
Beneficios Permanentes: Salud, Educación, Vivienda y Subsidios
Beneficios Temporales: Programa Chile Barrio, Programa Sociales de Capacitación, Programas de Becas, etc.
Subsidios de Vivienda
Programas dirigidos a Grupos Vulnerables: Indígenas, Discapacitados, Infancia, Jóvenes, Mujeres y Adulto Mayor
Sistema de Protección para familias en extrema pobreza ‘Chile Solidario’
Fuente: Arenas de Mesa - Benavides (2003).
Al analizar la relación existente entre las funciones de protección social y los grupos poblacionales a los cuales cubre
o está dirigido, Arenas de Mesa y Benavides (2003) observan una fuerte distinción en los niveles de contribución
realizadas entre aquellos segmentos poblacionales clasificados como ‘trabajadores dependientes’ y los ‘trabajadores
independientes’ en áreas centrales como salud, pensiones, entre otras (ver Cuadro 17 de la página siguiente). La
distinción existente entre los beneficios de uno y otro grupo poblacional va a depender del nivel de contribución que
este haga al sistema de protección social. Claramente el grupo de trabajadores dependientes está mejor cubiertos
que los trabajadores independientes. Esto indica la existencia de un sistema de protección dual puesto que tanto los
sistema ‘contributivos’ como ‘no contributivos’ presentan requisitos diferenciales en relación a dimensiones como
carencia de medios, pero que para el sector de trabajadores independientes tiende a ser una protección vulnerable
en el sentido de que este sector no siempre tiene las capacidades monetarias o de resguardo de sus derechos por la
volatilidad de su condición de empleo.
En este sentido “los sectores informales, trabajadores familiares, temporales e independientes tienen un sistema de
protección inferior que los trabajadores dependientes, lo que se explica, entre otros factores, por las características
de la población y del mercado del trabajo en el momento de origen de estos programas” (Arenas de Mesa –
Benavides, 2003, p. 48).
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98
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Cuadro 17: Cobertura de la Protección Social según
Grupos Selectos de la Población (1990 –2000)
Grupos Poblacionales
1.- Personas con contrato
2.- Independientes
3.- Independientes no agrícolas y miembros de la familia ayudantes a/
4.- Independientes agrícolas y miembros de la familia ayudantes a/
5.- Desempleados con algún beneficio de desempleo b/
6.- Desempleados sin beneficios de desempleo b/
7.- Adultos dependientes de personas empleadas (esposas
económicamente inactivas, parientes)
8.- Hijos de personas empleadas
9.- Otros económicamente inactivos
Función d/
AEP FN
X
X
X c/
X
X c/
X
X c/
X
X
X
V
X
X a/
X a/
X a/
X b/
X b/
S
X
X a/
X a/
X a/
X b/
X b/
I
X
X a/
X a/
X a/
X b/
X b/
X a/
X a/
X a/
-
-
X
-
-
-
E
X
X
X
X
X
X
AS
X
X
X
X
X
X
D
X
X
X
X
X
X
PES
X
X
X
X
X
X
X
X
X
-
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Fuente: Arenas de Mesa, Alberto - Benavides Salazar, Paula (2003) ‘Protección Social en Chile: Financiamiento, Cobertura y Desempeño 1990 – 2000’. Oficina
Internacional del Trabajo, p. 47.
a/ Tiene derecho a beneficios contributivos como pensión de vejez, sobrevivencia o invalidez contributiva, sólo si voluntariamente ha realizado las cotizaciones
requeridas. En caso contrario, sólo tiene acceso a postular a pensiones asistenciales..
b/ Tiene derecho a beneficios contributivos (pensión de vejez contributiva), sólo si previamente en los períodos de ocupación, ha realizado las cotizaciones
requeridas.
c/ Los trabajadores independientes y familiares acogidos voluntariamente a cotizaciones, pueden tener derecho a beneficios Ley de Accidentes Laborales y
Enfermedades Profesionales.
d/ Ver codificación en la página anterior: clasificación funcional del sistema de protección social nacional.
Un aspecto relevante, sobre todo a nivel del mercado laboral y su impacto en el desempleo, ha sido la realización y
concreción de una Reforma Laboral78 que ha logrado poner al día la legislación laboral nacional en términos de
protección y asegurar el cumplimiento de los derechos laborales de los trabajadores, pero también considerar este
factor como un elemento que cataliza el desarrollo productivo del país. Los principales componentes de esta
Reforma han sido: implementación de un seguro de desempleo, flexibilización de contratos de trabajo,
implementación de programas de incentivo a la inserción laboral (incentivo a la contratación de la mano de la obra),
realización de una reforma a los sistemas de capacitación y profundización en igualar competencias laborales
(Programa Chile Califica).
Pero a la vez, otro aspecto relevante para la protección laboral, ha sido potenciar y desarrollar capacidades
tendientes al aumento de la productividad. En lo específico, se trata de transferir recursos e instalar competencias
para mejorar la competitividad de las pequeñas unidades productivas, en particular, aquellas relacionadas con
iniciativas de microemprendimiento y que no califican para los canales de apoyo crediticio o financiero del mercado
convencional de capitales79. A la vez, es preciso fortalecer y desarrollar competencias para mejorar las condiciones
de acceso de la población a los mercados de trabajo. Este objetivo se traduce en acciones relativas al mejoramiento
de la empleabilidad, a través de la reinserción laboral, el fomento al uso de nuevas tecnologías, la formación y
capacitación laboral.
En términos institucionales desde el punto de vista del Estado, la estructura funcional de la protección social está
dada por el siguiente organigrama:
La Ley N°19.728 estableció un Seguro Obligatorio de Cesantía para todos los trabajadores regidos por las normas del Código del Trabajo, contratados a
contar del día 2 de octubre de 2002. Este seguro cubre a todos los trabajadores dependientes del sector privado que estén afiliados al seguro, frente al evento
de cesantía ya sea por causa voluntaria o involuntaria. Junto a beneficios monetarios, el seguro incorpora prestaciones de salud, mantención del beneficio de
asignación familiar, y apoyo para la búsqueda de empleo.
79 Es el caso de programas de apoyo a la actividad microempresarial, las iniciativas de fomento productivo del área rural, los programas de transferencia
tecnológica para grupos específicos de la población que se encuentran en situación de vulnerabilidad económica y, los programas de asesoría y capacitación
para unidades productivas en formación o en proceso de reconversión.
78
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99
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Esquema 3: Organización de la Protección Social en Chile
SISTEMA
PROTECCIÓN
SOCIAL
TRABAJO
(con SGR)
EDUCACION
(con SGR)
INP
JUNAEB
SALUD
(con SGR)
VIVIENDA
(con SGR)
MIDEPLAN
(con SGR)
SERVIU
FONASA
JUSTICIA
(con SGR)
INTERIOR
SEGURIDAD
CIUDADANA
CHILE
SOLIDARIO
ECONOMÍA
(con SGR)
CORPORACIÓN
ASISTENCIA
JUDICIAL
SERNAC
SENAME
CORFO
SEGPRES
COMITÉ
ADULTO
MAYOR
FONDO
SOCIAL
SENCE
JUNJI
SERVICIO
SALUD
PÚBLICA
CHILE
BARRIO
FOSIS
PROGRAMA
PUENTE
SUSESO
Instituciones
no estatales
FONADIS
CONADI
INTENDENCIA
(Gobierno Regional)
SERVICIOS
PRIVADOS
AFP
ISAPRE
EDUCACIÓN
SERNAM
Protección social a
familias en extrema
pobreza
INJUV
INSTITUCIONES
SIN FINES
DE LUCRO, ONG,
FUNDACIONES
GOBERNACIÓN
MUNICIPIOS
(funcionan como ‘puerta de entrada’ a gran parte de la oferta pública)
Donde: ‘con SGR’ significa que la institución tiene secretarías regionales ministeriales con sede en los Gobiernos Regionales o Intendencias
Departamento de Estudios – División Social - MIDEPLAN
100
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Finalmente se puede agregar, que el asumir la nueva realidad de la coexistencia de sistemas públicos y privados se
hace necesario adoptar una nueva manera de pensar al respecto, que supere tanto las concepciones que se
planteaban la vuelta a sistemas de protección puramente estatales como, principalmente, a la idea de que la
privatización es la llave maestra para resolver estos problemas. En Chile, luego de veinte años de experimentos al
respecto pareciera estar demostrado que ello no es efectivo.
Por el contrario, y como se verá más adelante en los desafíos actuales de la protección social, lo que cabe al parecer
es plantearse un desarrollo regulado en que ambos sectores colaboren para ofrecer a toda la población una
protección equitativa y de calidad. El período que comienza muestra síntomas que podrían interpretarse como un
malestar ante el código mercantil de la seguridad. Esos síntomas pueden ordenarse precisamente como demandas
por una definición estrictamente social de la ciudadanía y de la integración.
Por lo tanto, se trata de prever los procesos de desajuste entre lo que la ciudadanía espera del desarrollo
socioeconómico, como discurso y expectativa, con lo que se logra efectivamente con el, en términos de desarrollo
institucional y social. Estos problemas son urgentes de analizar debido a que “América latina requiere en forma
especial, que se mantenga un control político importante sobre el subsistema económico para evitar las
irracionalidades que el libre mercado tiende a producir si se le deja a su propio arbitrio” (Larraín, 1996, p. 241).
La integralidad de la política social no se puede concretar si se continúa con un discurso modernizador del Estado
que busque mas bien su reducción y retiro de la actividad económica80. La continua mercantilización del Estado y de
la sociedad, frente a un sistema político que no puede rearticular sus lazos con el poder económico y social, conlleva
una instrumentalización de los ámbitos de acción y de desarrollo de las demandas sociales.
De tal forma también es importante centrar el tema de la protección social dentro del ámbito de la reforma y
modernización del Estado de forma integral, la cual “debe tener en cuenta estas relaciones y evitar la ilusión
puramente instrumental o administrativa que se plantea los problemas de eficiencia sin reconocer la complejidad de
la inserción del Estado en el contexto histórico de la sociedad. Por otra parte, no se trata de eliminar la dimensión
instrumental o administrativa, el aspecto “interno” del Estado, sino de contextualizarlas. Porque si se habla de
reforma o transformación, en última instancia, hablamos de estrategias concretas dirigidas a un aparato de
instituciones y organizaciones que, a su vez, deben asumir los problemas de transformación social más amplio”
(Garretón, 2000, p.100).
d.- Avances sociales del sistema de protección social actual
Como se ha mencionado anteriormente, a partir de 1990, los gobiernos democráticos de la Concertación adoptaron
una estrategia de desarrollo cuyos principales objetivos han sido mejorar la calidad de vida de la población y, en
particular, superar la pobreza y las diversas formas de discriminación y exclusión. La recuperación de la democracia
tras 17 años de dictadura militar permitió no sólo ampliar las libertades, sino crecer con un sentido de equidad que se
ha reflejado especialmente en los procesos de integración e inclusión social que han protagonizado los sectores que
se encontraban en situación de mayor marginación y discriminación.
Este esfuerzo de reforma está inspirado en los planteamientos de la Nueva Gestión Pública (New Public Management), que busca la eficiencia administrativa y
reposicionar el rol interventor del Estado en un rol complementario de las capacidades del mercado. Este discurso se extiende en los modelos modernizadores
sostenidos por decisores públicos en Chile a partir de 1995, principalmente mediante el Comité de Modernización del Estado. Según esta visión “no
resolveremos nuestros problemas gastando más o menos, creando nuevas burocracias públicas o privatizando las burocracias existentes. Según el momento y
el lugar, necesitamos gastar más o gastar menos, crear nuevos programas o privatizar funciones públicas. Pero para que nuestro gobierno vuelva a ser eficaz
tenemos que reinventarlo” en Osborne, David y Gaebler, Ted (1995) La reinvención del gobierno. La influencia del espíritu empresarial en el sector público. p. 19,
Ediciones Paidós Ibérica, Barcelona. Esta reinvención esta ligada al concepto de “gobierno empresarial”, donde la búsqueda de la maximización de la
productividad y la eficacia se transforman en los aspectos ha considerar por los decisores públicos, los cuales asumen un nuevo rol en su actuar: empresarios o
gerentes públicos y reconsiderar al ciudadano como cliente-usuario. Es decir, personas que si bien deben asumir riesgos, siempre están buscando nuevas
oportunidades bajo el desarrollo de capacidades racionales de decisión. La critica que está detrás de estos conceptos no es al sistema administrativo en sí, sino
a como funciona y como se utilizan los medios para cumplir los fines propuestos, con el fin de poder generar una “nueva confianza” entre sociedad civil y Estado.
80
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101
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
A diferencia de lo que ocurrió predominantemente en la década de los ochenta81, esta estrategia ha afirmado la
necesidad de una activa responsabilidad del Estado en materia de desarrollo social; en tanto los principales desafíos
sociales no se resuelven por la sola acción del mercado y de paliativos temporales. Al mismo tiempo, la acción
pública social es un importante instrumento para el desarrollo del capital humano necesario para la ampliación del
proceso de modernización y de crecimiento económico.
Se reconoce la importancia del crecimiento y la estabilidad macroeconómica para lograr un desarrollo social
perdurable, por sus efectos directos en el mercado del trabajo, en el poder adquisitivo de las remuneraciones, y los
mayores recursos para financiar el gasto social; los gobiernos democráticos han reorientado y fortalecido
sustancialmente la política social.
La política social implementada en los años noventa otorgó un creciente predominio a programas de inversión social,
tanto universales como focalizados, tendientes al mejoramiento de la infraestructura social y a aumentar la calidad,
equidad y cobertura de los servicios sociales básicos (educación, salud, vivienda y previsión). Por otra parte, se ha
impulsado la vinculación de las políticas asistenciales a los programas de inversión social. Una importante
innovación ha sido la aplicación de programas de carácter intersectorial, que se proponen actuar de manera integral;
y el desarrollo de políticas orientadas hacia grupos sociales definidos como prioritarios, que por sus diferentes
características tienen dificultades para participar en el proceso de desarrollo del país. A continuación se describe en
forma breve los principales avances en el área social:
i).- Avances según los Censos de 1992 y 2002
Según datos del último CENSO 2002, la calidad de vida de la población chilena se ha visto mejorada por un
creciente acceso a bienes y servicios que a inicios de los 90 favorecían a estratos muy pequeños de la población:
ƒ
En comparación con los resultados del censo de 1992, la población alfabeta del país ha experimentado un
aumento de 1,2 puntos porcentuales, el que se descompone en un ascenso de 1,0 y de 1,3 para hombres y
mujeres, respectivamente (en el 2002 un 95,8% de la población mayor de 10 años sabe leer y escribir).
ƒ
Mientras en 1992, el 2,4% de la población de 5 años o más había aprobado la educación prebásica, en 2002
esta cifra se eleva al 4,1%. En relación a la educación básica, estos resultados son: 50,3% para 1992 y 41,0%
para 2002. La educación media presenta un incremento del 33,1% en 1992 al 36,0% en 2002. En tanto, la
educación superior aumentó de un 9,0% al 16,0%.
ƒ
Durante el período censal, se observa un aumento de la población de 15 años o más correspondiente a
1.807.376 personas, equivalente a una variación de 19,2%. A su vez, la ‘Fuerza de Trabajo’ creció en 1.255.131
personas durante el decenio (27,2%) y los ‘Fuera de la Fuerza de Trabajo’ muestran un incremento de 552.245
(11,5%).
ƒ
La participación laboral femenina aumentó en 7,5 puntos porcentuales entre el censo de 1992 y el de 2002. En
contraste, la participación laboral masculina se redujo, en el mismo lapso, en 1,5 puntos porcentuales.
ƒ
Durante este período, el sector terciario fue el único que experimentó un crecimiento de la ocupación para
ambos sexos en la economía chilena. Entre los años 1992 y 2002 el sector terciario aumentó la ocupación en
43,1% mientras que el sector primario disminuyó en 20,5% y el secundario en un 1,1%.
Durante los años del gobierno militar, el primer plano de la agenda gubernamental fue ocupado por políticas orientadas, por una parte, a lograr el equilibrio
fiscal y de balanza de pagos y a reducir la inflación y, por otra parte, por reformas económicas estructurales en ámbitos tales como la liberalización de mercados,
la apertura de la economía y la privatización de la actividad económica. Se esperaba que dichas políticas y reformas dieran los fundamentos para superar los
graves desequilibrios macroeconómicos existentes y lograr un crecimiento económico sostenible que, a mediano y largo plazo, redundara por sí mismo en un
mayor desarrollo social. Asociado a estas reformas se reconocía un “costo social”, de carácter temporal, el que era principalmente enfrentado a través de
políticas y programas temporales de carácter asistencial. Es decir, se asumía la existencia de una relación lineal entre estabilización macroeconómica, ajuste
estructural y crecimiento, y entre este último y el desarrollo social.
81
Departamento de Estudios – División Social - MIDEPLAN
102
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ƒ
Los niveles de ocupación de la mayoría de las regiones, con excepción de la Segunda, crecieron en porcentajes
muy cercanos al promedio, con lo que no se produjeron cambios sustanciales en la participación de las regiones
en el empleo total del país.
ƒ
En el decenio 1992-2002 el aumento porcentual de viviendas es de 30,6%. Las viviendas urbanas han
aumentado en 34,2 %, y las rurales lo han hecho en 13,0 %.
ƒ
Los datos que arroja el censo de 2002, indican un crecimiento de 31,6% de viviendas ‘permanentes’ respecto a
1992. En ese lapso, las habitaciones ‘semipermanentes’ decrecieron en 48,2%. El significativo aumento de las
viviendas clasificadas como permanentes, por sobre el de aquellas catalogadas como semipermanentes,
muestra un mayor acceso de la población a soluciones habitacionales de carácter más estable.
ƒ
Entre 1992 y 2002 las viviendas particulares ocupadas que disponen de alumbrado y agua de red pública se
incrementaron en 27,8%. El 96,1% de las viviendas del país cuenta con alumbrado y el 91% con agua, ambos
provenientes de red pública.
ƒ
Las viviendas particulares ‘propias pagadas’ en el último decenio han experimentado un crecimiento de 25,5%.
En 2002 el 52,8% de las viviendas son de tipo permanente y pertenecen en propiedad a quienes las habitan. De
ese total, un 19,7% de las habitaciones propias están en ‘proceso de pago’ y el 17,7% se encuentra en carácter
de ‘arrendada’.
ƒ
En el censo de 2002, el 95,0% de las viviendas está constituida por sólo un hogar. El número de hogares ha
crecido en 25,7% con relación con el censo 1992. Respecto al censo 1992, el número medio de personas por
hogar ha disminuido en 0,42%.
ƒ
En relación a la dinámica de los tipos de hogares, el tipo más frecuente de hogar sigue siendo el nuclear, cuya
proporción creció en el último censo en un 23,8%. El hogar nuclear -padre, madre e hijos- sigue siendo
predominante (57,0%). Respecto a otros tipos, el censo de 2002 muestra la persistencia de un aumento de los
hogares extenso, mientras que se produce un incremento gradual, aunque sistemático, del hogar unipersonal,
de 8,3% en 1992 a 11,6% en 2002.
ƒ
Nuevas consultas sobre equipamiento, incorporadas en el Censo 2002, permiten detectar significativo acceso
masivo a la tecnología. Considerando el acelerado avance tecnológico, el censo de 2002 incluyó tres nuevos
equipos. Detectó así que el 20,5% de los hogares tiene computador; el 23,9% dispone de televisión por cable o
satelital y el 10,2% posee conexión a Internet.
ƒ
En términos de equipamiento hubo una significativa mejoría en los hogares. En 1992 sólo 11,3% de los hogares
contaban con lavadora, en 2002 el 78,8% tiene ese artefacto.
ƒ
En 1992, el 52,6% tenía televisor a color, porcentaje que subió a 87,0% en 2002; la disponibilidad de refrigerador
se elevó de 54,6% a 82,1%; de horno microonda de 4,2% a 30,0%. Los hogares con teléfono de red fija
aumentaron de 23,6% a 51,5%, mientras que los que cuentan con teléfono celular pasaron de ser el 1,0% al
51,0%.
ƒ
Los hogares que cuentan con vehículos motorizados para uso particular aumentaron en 88,6% respecto a 1992.
La cantidad de hogares que disponen de algún tipo de vehículo para uso particular (sin considerar los vehículos
de trabajo), aumentó significativamente entre 1992 y 2002.
ƒ
Respecto a los vehículos motorizados, el incremento de moto o motoneta fue de 71,3%; automóvil o station
76,3%, y camioneta, van o jeep de 136,1%. Los hogares que cuentan con bicicleta crecieron 67,5%. En tanto
que los que carecen de cualquier tipo de vehículo para uso particular disminuyeron en 7,4%.
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103
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ii).- El fenómeno de la reducción de la pobreza e indigencia
Los avances en reducción de la pobreza e indigencia en Chile lo ponen en un sitial privilegiado en la región. Como
resultado de las políticas económicas y sociales aplicadas, es posible verificar durante la década una sustantiva
reducción de la pobreza e indigencia. En efecto, se ha experimentado una notable reducción de la pobreza, de un
38,6 % en el año 1990 a un 18,8 % en el año 2003 y de la indigencia de 12,9 % a 4,7 %, durante el mismo período,
según datos de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica (CASEN 2003).
Sin embargo, uno de los problemas más grandes que ha debido enfrentar la política social, ha sido el mantenimiento
y estabilidad de los niveles de inequidad. En efecto, los valores del coeficiente de GINI82 estimados a partir del
ingreso autónomo (Encuesta CASEN) han fluctuado entre 0,58 y 0,57 durante el período 1990 y 2003; mejorando
levemente cada año, a 0,56 y 0,57 al estimarlos a partir del ingreso monetario, por efecto de las transferencias
monetarias (subsidios) realizadas por el sector público a los hogares de menores ingresos83.
Gráfico 1: Evolución de la magnitud de la pobreza y de la indigencia a/ en Chile (1990-2003)
Porcentaje Personas b/
40
38,6
Pobreza
32,6
35
Indigencia
27,5
30
23,2
25
21,7
20,6
20
15
12,9
8,8
10
7,6
5,8
5
0
1990
1992
1994
1996
5,6
1998
18,8
5,7
2000
4,7
2003
a/ Se excluye al servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar.
b/ El número y el porcentaje de personas y hogares en situación de pobreza incluye a aquellos en situación de indigencia.
Fuente: MIDEPLAN, Encuesta CASEN 1990 a 2003.
Durante este período, el índice 20/20 muestra que las diferencias entre quintiles tiene su valor mas bajo en 1992 con
una diferencia 13,2 puntos entre quintiles, llegando en 1998 a su nivel mas alto, donde el quintil superior (20% más
rico) supera en 15,5 veces al ingreso de un hogar pobre (20% mas pobre), finalmente entre los años 200 y 2003 se
observa una mejoría al bajar de 15,3 a 14,3 respectivamente84. A la vez, si a los ingresos autónomos de los hogares
en Chile se le suman las transferencias que reciben en forma de subsidios monetarios del Estado y en prestaciones
públicas de educación y salud, la razón entre los ingresos del 20% más rico respecto de los ingresos del 20% más
pobre de la población disminuye desde 14,3 veces a 7,6 veces en el año 2003.
Frente a la disminución en el ritmo de reducción de la pobreza observada entre 1996 y el año 2000, el actual
gobierno creó un sistema de protección social de las familias: el Sistema de Protección Social Chile Solidario. Su
objetivo es promover la incorporación de las familias en situación de extrema pobreza a las redes sociales y su
acceso a mejores condiciones de vida. Tiene como tarea coordinar el conjunto de la red social pública y privada
existente a nivel nacional, regional y local; en función de las necesidades y demandas de las familias. Sus
Indicador de desigualdad que va entre 0 y 1, donde 0 significa que no existe desigualdad y 1 significa máxima desigualdad.
El ingreso monetario del hogar se define como la suma del ingreso autónomo del hogar y las transferencias monetarias que recibe el hogar del Estado. El
ingreso autónomo, también llamado ingreso primario, se define como todos los pagos que recibe el hogar como resultado de la posesión de factores productivos.
Incluye sueldos y salarios, ganancias del trabajo independiente, la autoprovisión de bienes producidos por el hogar, rentas, intereses, pensiones y jubilaciones.
Las transferencias monetarias son todos los pagos en dinero provistos por el Estado que incluyen pensiones, subsidios familiares, al agua potables, de cesantía,
asignaciones familiares, etc. Cabe señalar que la focalización hacia sectores pobres de este tipo de subsidios es altamente efectiva durante la década.
84 El índice 20/20 muestra las diferencias entre el ingreso autónomo promedio de un hogar perteneciente al quinto quintil (20% más rico de los hogares) y el
primer quintil (20% más pobre de los hogares).
82
83
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104
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
componentes combinan promoción y asistencia social. Estos son: apoyo psicosocial y bono de protección a la
familia, acceso garantizado a subsidios monetarios y acceso preferente a programas sociales.
Además de priorizar la inversión social por sobre la asistencialidad, consciente de la vulnerabilidad y discriminación que,
más allá de la pobreza, afectan a determinados sectores sociales, los gobiernos de la concertación han identificado un
conjunto de grupos prioritarios de la política social: mujeres, niños, jóvenes, indígenas, personas con discapacidad y
adultos mayores, desarrollando programas focalizados en estos grupos en ámbitos como educación, salud, capacitación,
entre otros, junto a las modificaciones institucionales y legales correspondientes que contribuyan a superar las diversas
formas de discriminación que los afectan. Si bien las políticas sociales para Grupos Prioritarios no representan más del
5% del gasto social, su importancia no reside en su volumen sino en su impacto de innovación tanto en la meta país de
superación de la pobreza como de impulso a los procesos de inclusión social.
iii).- Avances en empleo y remuneraciones
Durante el período 1990 – 2000, fueron creadas 918 mil ocupaciones. Entre 1990 y 1998, la ocupación creció a una
tasa promedio anual de 2,3%, proceso que se interrumpió en 1999 y 2000, donde disminuye en 0,5% y 0,4%
respectivamente; creándose a partir del año 2001, 294 mil nuevas ocupaciones, lo que ha llevado a que durante el
período 1990 – 2004 se han creado 1.400.000 empleos. Se observa también una caída del desempleo durante el
período, con un valor promedio anual de 7,8% entre 1990 y 2004 (entre 1973 y 1981 este valor llega a 16,4%,
mientras que en 1981 y 1989 esta tasa promedio alcanza a 18%).
Cuadro 18: Evolución del empleo en Chile 1990-2004
(miles de personas)
1990
Oct-Dic
Población 15 años y más
9.225,3
Fuerza de trabajo
4.888,6
Total
53,0
Participación Laboral Hombres
75,4
Mujeres
31,7
Ocupados
4.525,5
Desocupados
363,1
Tasa desempleo
7,4
Tasa desempleo 15-19 años
Tasa desempleo 20-24 años
Indicadores
1995
Oct-Dic
1.0092,2
5.538,2
54,9
76,2
34,5
5.174,4
363,8
6,6
15,0 a/
12,2 a/
2000
Oct-Dic
10.977,02
5.857,04
53,4
72,9
35,0
5.381,46
489,42
8,3
25,2
18,4
2002
Oct-Dic
11.346,18
5.999,96
52,9
71,8
34,7
5.531,26
468,70
7,8
29,3
17,8
2003
Oct-Dic
11.535,90
6.128,19
53,1
71,2
35,7
5.675,13
453,06
7,4
26,6
17,2
2004
Oct-Dic
11.723,59
6.357,62
54,2
71,2
37,8
5.862,90
494,72
7,8
20,9
17,8
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas.
a/ Corresponde a datos para el año 1996
A la vez, la tasa de participación fluctuó desde el valor más bajo observado en 1990, con un 53% (valor muy similar
al del año 2003) a un 56% observado en el año 1993. Estas tasa muestran diferencias entre hombres y mujeres,
cuyas tasas fluctuaron entre 77,8% (1993) y 71,2% (2003) en el caso de los primeros y 31,5% (valor más bajo en
1991) y 36,5% (valor más alto en 1999) en el caso de las segundas. Sin embargo, un factor común es que entre los
años 1999 y 2002, la tasa de participación de hombres y mujeres muestra una declinación, la que es más aguda en
el caso de los hombres.
Estos logros también se reflejan en una inflación que ha llegado a sus mínimos históricos: desciende de manera
continua desde 27,3% en 1990, a 4,5% en el 2000 (durante la década de los 80 la inflación logra un valor promedio
de 20,7%), bajando posteriormente a 2,4 en el año 2004. Ello ha contribuido a la creación de un ambiente favorable
para la materialización de inversiones y el desarrollo productivo, incentivando la generación de empleos y aumentos
de la productividad del trabajo. En este sentido, se observa durante el período 1990 – 2004, un aumento sostenido
de los salarios ya que entre 1989 y 2000, las remuneraciones reales crecieron a 3,6% promedio anual y el salario
mínimo a 5,8 % promedio anual. Un resumen de los principales avances se puede observar en el gráfico 2.a al d.
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105
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Gráfico 2: Resumen Indicadores de Avance Laboral y Económico
2.a: Tasa de Desocupación
1990 – 2004
(porcentaje)
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
2.b: Índice general de remuneraciones y
Índice costo mano de obra por hora
1993 – 2004 (1994 = 100)85
160
140
120
100
80
60
IGR
40
ICMO
20
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas - Trimestre móvil octubre-diciembre.
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fuente: Banco Central de Chile e Instituto Nacional de Estadísticas
2.c: Tasa Anual de Variación Inflación
1990 – 2004
(porcentaje)
2.d: Tasa Participación Laboral Masculina
y Femenina
1990 –2004
30
Hombres
25
Mujeres
Total
100
20
80
15
60
10
40
5
20
0
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fuente: Banco Central de Chile
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas
Por otro lado, el Índice Global de Calidad del Empleo (Cuadro 19), desarrollado por el Ministerio del Trabajo y
Previsión Social, permite observar las principales condiciones del empleo a nivel nacional a partir de una integración
de las variables de ingresos del trabajo, existencia de contrato y seguridad social (cotización en salud y previsión)86.
Con esta metodología se aprecia la situación en los diferentes quintiles de ingreso y las diferencias que se expresan
por sexo.
Donde el Índice General de Remuneraciones (IGR) es el concepto de remuneración se refiere al conjunto de contraprestaciones en dinero y en especies
valuables en dinero, que debe percibir el trabajador del empleador por causa del contrato de trabajo, en razón de su empleo o función. Se excluyen aquellos
gastos por cuenta del empleador, que corresponden a devoluciones de gastos en los que incurre el trabajador por causas del propio trabajo, como así también a
cualquier pago esporádico que el empleador realice.
El Índice de Costo Mano de Obra por hora (ICMO), es el costo de la mano de obra es la resultante de la remuneración más los costos del empleador por
devoluciones de gastos del trabajador, por capacitación y perfeccionamiento y por los servicios de bienestar del personal y menos las cotizaciones imputadas al
empleador por regimenes de seguridad social (por ejemplo las asignaciones familiares otorgadas por el Estado). Se excluyen las indemnizaciones pagadas por
el empleador a sus trabajadores por término de la relación de trabajo y pagos esporádicos que éste realice.
86 El Indicador Global de Calidad de Empleo es una aproximación a la metodología de medición propuesta por Organización Internacional del Trabajo (OIT). La
base de dicha medición es el porcentaje de ocupados que cumple con las características de cada componente, de acuerdo a los siguientes factores: Niveles de
ingreso: Corresponde al ingreso individual del trabajo. De acuerdo a la metodología de la OIT, este componente está estratificado según el número de veces
que dicho ingreso contiene el salario mínimo líquido (SML), lo cual implica la definición de tres estratos o rangos de ingresos. Estos son menos de 1.5 SML, entre
1.5 y 3 SML, y más de 3 SML. El valor del salario mínimo líquido utilizado para el año 2000 fue de $80.000 ($ de noviembre de 2000). Contrato: es un indicador
de la existencia de contrato de trabajo, ya sea éste a plazo fijo o indefinido. Cotización en previsión: indica si los ocupados cotizan en algún régimen
previsional.
85
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Claramente la situación del empleo a todo nivel ha tendido hacia un deterioro en sus condiciones de calidad bajando
en casi 5 puntos para los hombres y en 6 para las mujeres. Las mayores diferencias se observan en el quintil más
pobre de la población, en particular las mujeres que han visto altamente desmejoradas sus condiciones laborales, lo
que se debe principalmente a la baja en sus ingresos –el 95% recibe menos de 1,5 salarios mínimos legales en el
2000, frente al 86% de 1992- y la caída en la contratación de más del 60% a sólo el 40%, mientras que los varones
del mismo quintil presentan un retroceso en todos los indicadores. El principal componente que explica las
diferencias entre quintiles son los ingresos del trabajo pues sólo del III quintil hacia arriba más del 20% de los
varones recibe ingresos superiores a 3 salarios mínimos, mientras que en el caso de las mujeres esta diferencia se
da recién en el V quintil.
Cuadro 19: Índice Global de Calidad del Empleo por sexo y quintil de ingreso autónomo
(valor máximo 100)
1992
Hombre
Mujer
I
62,15
51,34
II
69,99
60,57
III
74,07
67,51
IV
79,85
75,39
V
86,56
84,42
Total
74,74
71,36
2000
Hombre
Mujer
I
48,72
36,23
II
62,18
49,38
III
70,87
62,89
IV
78,56
70,96
V
86,28
83,96
Total
70,12
65,21
Fuente: Elaboración Encuesta CASEN años respectivos en base a metodología de Ministerio del Trabajo y Previsión Social
Resulta preocupante la situación de la cotización previsional que en el mejor de los casos (mujeres V quintil) alcanza
al 72%, siendo la media nacional de 60%. Especialmente si se considera que el envejecimiento que está
experimentando la población junto con el aumento en la esperanza de vida al nacer hace que la población mayor de
60 años sea de medio millón más que en 1990. Si bien no se encuentran en condiciones de pobreza importantes, es
posible proyectar para los futuros adultos mayores situaciones más desventajosas en caso de no contar con una
pensión adecuada como resultado de las cotizaciones realizadas durante su vida laboral.
Finalmente, a fines de los 90 destaca la creación de los Programas de Empleo con Apoyo Fiscal, la extensión del
seguro de desempleo, la modernización de la normativa laboral y previsional, la fiscalización de cumplimiento de la
normativa laboral y previsional, la extensión de los esfuerzos de capacitación y el Programa Chile Califica. Esta
iniciativa conjunta de los Ministerios de Economía, Educación y Trabajo compromete nivelación de estudios,
formación técnico-profesional, capacitación y certificación de competencias laborales.
iv).- Avances en previsión social
En 1981 se dicta la Ley Nº 3.500 que crea el sistema de capitalización individual en el cual los beneficios
previsionales están determinados por el ahorro previo de las personas ingresado en una cuenta individual. Este
sistema privado reemplaza al sistema de reparto, basado en la solidaridad intergeneracional. Para la administración
de estos fondos surgen las Asociaciones de Fondos de Pensiones (AFP) quienes administran y cobran el
mantenimiento de la cuenta de los afiliados. A este sistema se traspasan los ahorros de las personas afiliadas a las
anteriores Cajas de Ahorro Previsional, exceptuando a los miembros de las Fuerzas Armadas, quienes mantienen su
propio sistema. La afiliación se hace obligatorio a todo asalariado que se incorpore a la seguridad social a partir de
mayo de 1981 y se estable una cotización obligatoria del 10% de la remuneración imponible que el empleador debe
ingresar mensualmente a la AFP.
Para reemplazar el sistema antiguo de reparto se crea el Instituto de Normalización Previsional (INP) y la
Superintendencia de AFP como ente regulador. Se establece la obligación del Estado de garantizar una pensión
mínima a los afiliados de AFP en caso de que éstos no alcancen este mínimo de aporte estatal. Este hecho le
significa asumir el déficit que arrastra el sistema de reparto y hacerse cargo del pago de pensiones de trabajadores
en el sistema antiguo, junto con el pago de “bonos de reconocimiento” para aquellos que se traspasan de sistema.
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107
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Uno de los principales efectos de esta reforma fue la gran carga sobre el gasto fiscal y público que el Estado debe
asumir no pudiendo destinar recursos a otras áreas. En 1989 el 47,7% del gasto público social se destina al tema
previsional, bajando a un 41,5% en 2000. Esto se explica en que, a la vez de hacerse cargo de la pensiones de
personas que no logran financiar el costo de una pensión mínima con la capitalización de su cuenta, paga también
las pensiones mínimas de quienes no tienen previsión y paga el gasto de previsión de las Fuerzas Armadas.
Cuadro 20: Indicador de Previsión Chile 1984 – 2004
(número de cotizantes)
Año
Sistema
público
Nº promedio
mensual
a/
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
473.414
458.726
440.625
437.820
421.366
387.926
367.833
350.528
336.288
308.703
279.742
282.659
258.887
228.389
220.235
241.903
203.040
181.573
171.406
167.827
156.804
%
Sistema
privado
Nº promedio
mensual
b/
%
Total
25,8
22,7
19,9
17,8
16,3
14,6
13,8
12,4
11,1
10,0
8,9
8,7
7,7
6,5
6,5
6,9
6,0
5,0
4,8
4,4
4,2
1.360.000
1.558.194
1.774.057
2.023.739
2.167.568
2.267.622
2.289.254
2.486.813
2.695.580
2.792.118
2.879.637
2.961.928
3.121.139
3.296.361
3.149.755
3.262.269
3.196.991
3.450.080
3.431.277
3.618.995
3.571.864
74,2
77,3
80,1
82,2
83,7
85,4
86,2
87,6
88,9
90,0
91,1
91,3
92,3
93,5
93,5
93,1
94,0
95,0
95,4
95,6
95,8
1.833.414
2.016.920
2.214.682
2.461.559
2.588.934
2.655.548
2.657.087
2.837.341
3.031.868
3.100.821
3.159.379
3.244.587
3.380.026
3.524.750
3.369.990
3.504.172
3.400.031
3.631.653
3.595.630
3.786.822
3.728.668
Fuente: Superintendencia de AFP, Superintendencia de Seguridad Social e Instituto de Normalización Previsional - INP.
a/ Incluye todas las ex-Cajas de Previsión Social que integran el INP y el Sistema Previsional de las Fuerzas Armadas.
b/ Incluye todas las Administradoras de Fondos de Pensiones.
Como se observa en la Cuadro 20, en los años 90 se mantiene el liderazgo del sistema privado mejorando los
mecanismos de regulación. Se incrementa el fondo destinado al pago de previsiones y se reajustan sus valores,
además se reajustan un conjunto de subsidios asistenciales y familiares. Uno de los desafíos es ampliar la cobertura
del sistema en la fuerza de trabajo (principalmente cuenta propia o independientes), lograr que las AFP aseguren
financiar las pensiones mínimas y que se cumpla cabalmente el pago mensual de las cotizaciones de quienes se
encuentran trabajando por parte de los empleadores.
Los datos de la Cuadro 21 siguiente, indican que mientras en 1986 el número de cotizantes por ocupados era de un
57,3% (con una cobertura mensual promedio de 2.214.682 cotizantes), en 2004 el 63,8% de los ocupados se
encuentran cotizando en el sistema de pensiones (con 3.728.668 cotizantes promedio mensual). En 1986 la relación
cotizante sobre la fuerza de trabajo era de un 51,4%, mejorando en el año 2004 a un 58,6%, dato menor al
observado en el año 2003: 61,8%, con un promedio mensual de 3.786.822 cotizantes.
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108
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Cuadro 21: Cotizantes y Cobertura del Sistema de Previsión Social 1986 – 2004
Año
Nº Promedio
Mensual
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2.214.682
2.461.559
2.588.934
2.655.548
2.657.087
2.837.341
3.031.868
3.100.821
3.159.379
3.244.587
3.380.026
3.524.750
3.369.990
3.504.172
3.400.031
3.631.653
3.595.630
3.786.822
3.728.668
Razón
Cotizantes/
Fuerza de Trabajo
51,4
55,6
55,6
55,3
54,4
56,9
58,3
56,8
56,9
58,6
60,4
62,0
57,6
59,1
57,9
61,0
59,9
61,8
58,6
Razón
Cotizantes/
Ocupados
57,3
61,5
60,4
59,5
58,7
61,3
62,2
60,7
61,7
62,7
63,8
65,5
62,0
64,8
63,2
66,3
65,0
66,7
63,6
Fuente: Superintendencia de Seguridad Social e Instituto de Normalización Previsional - INP.
Finalmente, dentro de la modernización de la normativa laboral y previsional se destaca la rebaja de la jornada de
trabajo de 48 a 45 horas (que se hará efectiva a partir de enero del año 2005); para los trabajadores del comercio la
consagración de un mínimo de dos días domingo obligatorios de descanso al mes; el desarrollo de multifondos por
parte de las Administradoras de Fondos de Pensiones que otorgan mayores posibilidades de inversión de los fondos
de pensiones de los chilenos; la incorporación a nuestra legislación de los convenios de la OIT números 87, sobre
libertad sindical; número 98, sobre negociación colectiva; y el número 111, sobre prohibición de los actos
discriminatorios. Por otra parte, el seguro de cesantía, en 19 meses de vigencia, ha cubierto al 73,3% de los
asalariados del sector privado (más de dos millones quinientos mil afiliados a abril del año 2004).
Entre los principales desafíos está reformar la judicatura laboral, aumentando al doble los juzgados laborales en el
país y estableciendo un nuevo procedimiento oral. Asimismo, está en estudio una reforma al sistema previsional, que
dice relación con la necesidad de mejorar la competencia dentro del sistema de las Administradoras de Fondos de
Pensiones (AFP), mejorar la cobertura y densidad de cotizaciones, y flexibilizar el régimen de inversión.
v).- Logros en el sector vivienda y habitabilidad
En vivienda, además de impulsar programas masivos de construcción de soluciones habitacionales, especialmente
para los sectores más pobres, se han enfrentado los problemas del crecimiento inorgánico de los centros urbanos
con graves repercusiones en los costos de infraestructura, en la factibilidad a mediano plazo de la política
habitacional, pero especialmente en el deterioro de la calidad de vida de la población por problemas de accesibilidad,
congestión del transito, contaminación ambiental y altos costos de funcionamiento de las actividades urbanas.
Entre 1990 y 2004 las soluciones habitacionales del sector público alcanzan un total de 1.382.133 viviendas con un
promedio anual de 87.220. El aporte público a la construcción de viviendas se realiza por medio de tres mecanismos:
viviendas SERVIU y los subsidios otorgados mediante fondos concursables, como se observa en la tabla siguiente.
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109
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Cuadro 22: Indicador de Vivienda Chile 1990 – 2004
(número de soluciones)
Viviendas
SERVIU
Año
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Subsidios
Otorgados
Vivienda Vivienda VSDSD General
Básica Progresiva
a/
Unificado
18.895
25.322
25.862
26.964
25.720
24.543
23.051
19.609
24.097
21.006
21.499
21.734
6.510
2004
Total 284.812
4.063
8.094
6.409
4.710
3.671
3.622
3.633
3.620
3.324
3.034
44.180
6.510
6.886
3.939
17.335
28.000
28.663
29.461
30.359
29.948
29.546
28.517
24.364
24.740
22.011
21.546
14.962
10.667
7.186
14
329.984
PET
Rural
15.759 7.584
15.255 7.637
16.257 7.694
15.035 7.802
18.079 7.793
17.545 8.245
16.246 8.697
11.901 11.033
12.659 10.186
17.211 11.535
13.571 11.421
14.157 13.331
31.692 12.135
14.721 13.159
3.836 11.825
233.924 15.070
Fondo
Sistema
Nueva Progresiva Progresiva
Mejoramiento
Leasing Solidario Subsidio
Básica I Etapa
II Etapa
Patrimonial
Vivienda Habitacional
4.972
7.132
7.298
6.115
6.574
7.334
9.826
16.216
22.049
2.068
89.584
770
4.665
7.002
8.737
6.261
10.324
8.683
9.518
9.733
9.195
9.649
8.897
9.984
4.418
107.836
250
3.395
2.010
2.428
2.238
3.103
1.567
2.360
1.885
2.142
2.062
1.816
1.155
611
27.022
2
97
388
954
1.130
1.184
1.705
2.421
1.775
9.656
2.225
7.646
19.118
28.372
56.361
30.059
30.059
303
303
Total
74.301
85.991
93.743
93.882
96.376
96.972
100.705
88.172
93.387
93.943
87.838
89.130
103.794
96.679
87.220
1.382.133
a/ Vivienda Social sin Deuda
Fuente: Estadísticas del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
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110
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Como se observa, la política habitacional logró un avance sustantivo en las condiciones habitacionales de los
hogares del país. Sus objetivos se orientaron a congelar el déficit cuantitativo existente (soluciones habitacionales
del MINVU), ello se manifestó en la disminución de la magnitud de los déficit de arrastre, a través de la construcción
de un promedio de 100 mil viviendas anuales en la última década. También se ha avanzado en el mejoramiento de la
calidad del parque habitacional (creación de los programas “Construcción, ampliación y mejoramiento” y
“Mejoramiento habitacional”) y a aumentar los recursos orientados a entregar soluciones habitacionales para las
familias más pobres (creación del programa “Vivienda progresiva” y una nueva modalidad para la “vivienda básica”
bajo la forma de subsidio).
En relación a la evolución del déficit habitacional en que residen los hogares entre 1990 y 2003, se observa un
continuo mejoramiento tanto en el déficit cuantitativo como en el cualitativo. El de tipo cuantitativo está integrado por
los hogares sin casa o allegados que no disponen de una vivienda para su uso exclusivo y comparten la vivienda de
otro hogar que los acoge. Este déficit equivale al número de viviendas que falta en el ‘parque habitacional’. El
segundo, déficit cualitativo, corresponde a los hogares que residen en viviendas con graves deficiencias de
materialidad o de saneamiento, que deberían ser reemplazadas o recicladas.
En el Cuadro 23 se observa que el nivel de hogares allegados ha tendido a disminuir fuertemente, llegando en el año
2003 a casi un 33% menos que en el año 1990. A la vez, se observa una fuerte disminución en el déficit cualitativo
en la dimensión conjunta de déficit de materialidad y saneamiento la cual para 1990 había 118.081 hogares en esta
condición, bajando en el año 2003 a 45.557 hogares. Finalmente, según datos de la CASEN 1990 y 2003 el déficit de
materialidad cae desde un 13% a un 6,8% durante el período; el déficit de saneamiento cae 7 puntos desde un
11,9% a un 4,9% respectivamente; el 1,6% de las vivienda presenta déficit de habitabilidad87 en 1990, mientras que
en el año 2003 cae a un 1,1%. Finalmente, el 99,1% de los hogares en el 2003 están sin hacinamiento.
Cuadro 23: Evolución del déficit habitacional 1990 – 2003
Tipo
Déficit
Déficit cuantitativo
Hogares Allegados
1990
1992
1994
1998
2000
2003
∆%
90-03
918.756
844.851
746.190
758.201
743.450
618.417
-32,7
Déficit cualitativo
Hogares en viviendas:
- Con déficit materialidad (a)
- Con déficit saneamiento (b)
- Con ambos déficit (a+b)
Total
290.340
257.773
118.081
666.194
242.603
241.590
99.870
584.063
181.451
248.836
73.240
503.527
176.274
221.090
62.493
459.857
159.469
200.575
61.135
421.179
216.837
155.076
45.557
417.470
-25,3
-39,8
-61,4
-37,3
Fuente: MIDEPLAN, Encuestas CASEN 1990, 1992, 1996, 1998, 2000 y 2003 (con factor expansión al 31 diciembre 2004).
Estos avances fueron posibles por el significativo aumento de la inversión pública en vivienda, que en el año 2002
alcanzó a 1,8 veces el presupuesto de 1990, lo que sumado al aporte del sector privado permitió absorber parte del déficit
de arrastre. Las familias allegadas disminuyeron de 919 mil a 618 mil y los hogares con deficiencias de habitabilidad, de
666 mil a 417 mil. Los propietarios del sitio en que residen aumentaron desde un 58% en el año 1990 a un 65,6% de los
hogares del país en el año 2003. Desde el año 1990, la política habitacional ha destinado una proporción creciente de la
inversión a los sectores más pobres, sin excluir a los sectores medios, que a través del mercado no pueden acceder a
una vivienda adecuada a sus necesidades y posibilidades.
La nueva política habitacional considera la focalización de recursos públicos hacia los grupos indigentes (Programa
de VSDSD) y la cooperación público-privada en financiamiento (ahorro previo beneficiario, crédito privado y subsidio
público), para los segmentos pobres no indigentes y estratos medios bajos. A la vez, pretende aportar a la
construcción de una ciudad solidaria y equitativa, capaz de acoger a todos quienes las habitan. En esta dirección se
Los hogares afectados con déficit de habitabilidad son aquellos que residen en viviendas que presentan simultáneamente déficit de materialidad y
saneamiento.
87
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111
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
enmarcan los programas habitacionales nacionales de vialidad urbana, pavimentación participativa, equipamiento
comunitario y parques urbanos, así como la formulación de normas e instrumentos de planificación destinados a
alcanzar una convivencia armónica. Un acento importante de esta nueva política habitacional está dado por el
reconocimiento del rol de la comunidad para mejorar sus condiciones de vida. En particular, el Programa Chile Barrio
se ha propuesto mejorar la calidad de vida de los asentamientos identificados en el Catastro Nacional de
Asentamientos Precarios (1996), mediante la ejecución de proyectos participativos destinados a resolver su
precariedad habitacional y a mejorar la calidad del entorno y las oportunidades de inserción socio-laboral.
No obstante los logros enunciados están presente los desafíos que buscan enfrentar y disminuir la segregación socioespacial de los pobres y superar los déficit de equipamiento e infraestructura de los barrios de menores recursos.
vi).- Avances en el sector salud
El sistema de salud chileno se basa en dos tipos de servicios de seguros: público y privado. El primero lo conforma el
Fondo Nacional de Salud (FONASA) dependiente del Ministerio de Salud, que coordina la demanda de salud de sus
afiliados y cancela las atenciones recibidas a los proveedores de salud. Cuenta con una red de 1.618 consultorios y
1.106 postas rurales para la atención primaria (la mayoría municipalizados) y de 192 hospitales de atención
secundaria y terciaria. El segundo sistema es el de las Instituciones de Salud Previsional (con 17 instituciones o
ISAPRE) las cuales son organismos privados especializados que ofrecen un seguro de salud en base a primas
individuales y libre elección de sus afiliados. Cerca de un 10% de la población satisface sus necesidades de salud en
forma particular. Ambos sistemas se basan en la cotización del 7% de los ingresos en salud de los afiliados.
Los esfuerzos principalmente están orientados a mejorar el acceso de los sectores pobres y medios, para hacer
efectivo el criterio de equidad, con un énfasis especial en la atención primaria. En este sector, se desarrollan nuevos
programas para enfrentar problemas emergentes, resolver la crisis hospitalaria y fortalecer la capacidad institucional
del sector. Asimismo, se toma medidas destinadas a mejorar la calidad del servicio y el tiempo de respuesta a las
necesidades de diferentes grupos.
Cuadro 24: Distribución de la población por Sistema Previsional de Salud
Chile 1990 – 2003 (porcentaje)
Año
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2003
Público
FONASA
67,6
62,6
63,4
59,6
61,8
66,5
72,1
Privado
ISAPRE
15,1
20,0
23,7
24,7
23,1
19,8
16,3
FF.AA
Particular
2,5
2,7
2,7
3,1
3,0
3,1
3,1
12,0
12,3
8,0
11,0
10,9
9,7
7,2
Otros y
no sabe
2,9
2,4
2,2
1,5
1,2
1,0
1,2
Total
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Fuente: MIDEPLAN, CASEN 1990 a 2003 (con factor expansión al 31 diciembre 2004).
Como muestra el Cuadro 24, en 2003, el 72,1% de la población esta afiliada al sistema de salud pública (FONASA) y
un 16,3% en el sistema privado (ISAPRE), a inicios de la década estas proporciones son de un 67,6% en FONASA y
un 15,1% en ISAPRE, lo que muestra un aumento de 1,2 puntos porcentuales en esta última categoría (en FONASA
el incremento llega al 4,5 puntos). Un dato importante es que en 1990 un 12,0% de la población no esta adscrito a
ningún sistema previsional pagando de forma particular su atención en salud, proporción que baja en 2003 a un
7,2%.
El reposicionamiento del sistema público se explica en parte, por los efectos de la crisis económica internacional en
1998 que condujo a muchas personas a abandonar el sistema privado. Por otro, se debe también a los esfuerzos
desarrollados por los gobiernos de la Concertación en el aumento del gasto fiscal en salud, para el mejoramiento de
la infraestructura física y la atención en general.
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112
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
El conjunto de logros obtenidos en este sector se ven descritos en la Cuadro 25. Se logra un aumento de la
esperanza de vida de 71,5 años en 1990 a 76 años en 2001. Todos los índices de mortalidad tienden a bajar
resaltando el de mortalidad infantil. Finalmente se ha ampliado la entrega gratuita de medicamentos en el sistema
público de salud. Como se observa, la situación de la salud en Chile ha experimentado cambios importantes, tanto
desde el punto de vista de la estructura del financiamiento y organización de los distintos seguros y de los servicios que
prestan, como de la afiliación a los sistemas previsionales existentes, junto a las coberturas y a la diversificación de la
oferta de programas preventivos. Es así como en nuestro país se cuenta con un sistema de salud de amplia cobertura
y una red de atención primaria que cubre los lugares más remotos del territorio, con vinculación a redes asistenciales
públicas más complejas y a establecimientos privados en convenio.
Cuadro 25: Indicadores de Salud Chile 1990 y 2004
Indicadores
Esperanza de vida al nacer a/
Mortalidad infantil b/
Mortalidad neonatal c/
Mortalidad neonatal precoz d/
Mortalidad postneonatal d/
Niños con bajo peso al nacer e/
Mortalidad general f/
Atención profesional parto g/
1990
74,3
16,0
8,5
7,2
7,9
6,9
6,0
98,9
2004
77,7
7,8
4,9
3,8
2,9
5,0
5,3
99,8
Fuente: Ministerio de Salud, INE, Registro Civil.
Donde: a/ En años; b/, c/, d/ Tasa por mil nacidos vivos. Nacidos vivos corregidos. Corresponde a los nacidos e inscritos en el año
referido a los que se agregan los nacidos en el año referido pero inscritos durante los 3 primeros meses del año siguiente (registro
tardío) y e/ Menos de 2.500 gramos, f/ Por mil habitantes y g/ Porcentaje.
En términos de resultados, los indicadores de salud más utilizados muestran una notable mejoría durante la década. Se
observan importantes bajas en la mortalidad infantil, tanto la neonatal como la infantil tardía, en la desnutrición y el riesgo
de desnutrición de los menores de seis años, en el bajo peso de las embarazadas y en el bajo peso al nacer, a nivel
nacional y en todas las regiones. Además se realizan importantes mejoramientos en las remuneraciones del personal,
en la ampliación de la cobertura de atención de salud primaria y la creación de servicios de atención primaria de
urgencia
Dentro de los desafíos en salud están la necesidad de enfrentar los daños propios del envejecimiento y estilos de
vida (Obesidad, Hipertensión y Riesgo Cardiovascular en general), la enfermedad crónica y las desigualdades en
salud. También son desafíos el poder terminar con éxito la tramitación de la Ley de ISAPRE, la cual aumenta la
regulación sobre los seguros privados de salud generando mecanismos que permitan evitar exclusiones y el mejorar
la gestión de hospitales públicos.
Finalmente, destaca la implementación del Plan de Acceso Universal con Garantías Explícitas (AUGE), como un
sistema de protección ‘Integral de Salud’ que beneficia a todos los chilenos, que posee un enfoque en base a
derechos, donde se establece un conjunto de derechos exigibles respecto de la atención de un conjunto de
condiciones de salud prioritarias88; otorga garantías de atención en aspectos críticos y que provee atención
preventina y sanidad, de ahí que el AUGE contemple todas las enfermedades, incluidas las más graves y de mayor
costo, en sus diversas etapas. Es igual para todos porque no discrimina por edad, sexo, condición económica, lugar
de residencia o sistema de salud al que estén afiliadas las personas. Los principales contenidos de la Ley AUGE
son:
ƒ
El Proyecto de Ley que establece el Plan AUGE, contempla los mecanismos legales necesarios para establecer
e implementar el "Régimen de Garantías en Salud" que implica dotar al Ministerio de Salud de las atribuciones
Los derechos se expresan en garantías explícitas de acceso, calidad, protección financiera y oportunidad, las que obligatoriamente deberán asegurar tanto el
Fondo Nacional de Salud como las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRE). En esta área el desafío del gobierno se refiere a consolidar esta importante
reforma, logrando la implementación del Plan Auge y de otras iniciativas complementarias.
88
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113
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
necesarias para definir un conjunto priorizado de enfermedades y condiciones de salud y las garantías explícitas
que tendrán las prestaciones de salud asociadas a ellas.
ƒ
Este régimen es parte integrante del Sistema de Acceso Universal con Garantías Explícitas (AUGE), junto a las
acciones de salud pública elaboradas por el Ministerio de Salud, conforme a la normativa vigente y a las demás
prestaciones a que tienen derecho los beneficiarios de las leyes N° 18.469 y N° 18.933.
ƒ
Las garantías que se explicitarán de acceso, oportunidad, calidad y cobertura financiera, deberán ser iguales
para los beneficiarios del sistema público y privado de salud, dando así un paso importante en la disminución de
las brechas de equidad que hoy caracterizan al sistema de salud chileno en su conjunto:
-
Se establece el Régimen de Garantías en Salud que será elaborado y revisado por el Ministerio de Salud,
con la asesoría del Consejo Consultivo, y deberá ser aprobado por Decreto Supremo de dicho Ministerio,
suscrito además por el Ministro de Hacienda.
-
Se crea el Consejo Consultivo, órgano asesor del Ministro de Salud en todas las materias relacionadas con
la evaluación y revisión del Régimen.
-
Este Consejo está integrado por nueve profesionales, nombrados por el Presidente de la República, de
conocida trayectoria en el campo de la medicina, la salud pública, la economía y disciplinas relacionadas.
Ello, con el objeto de dar garantías de independencia e idoneidad. Se establecen mecanismos para que el
Consejo recoja las inquietudes que al respecto pueda plantear la comunidad.
-
Con el objetivo de incorporar nuevas tecnologías y analizar la evolución epidemiológica de la población, las
enfermedades, prestaciones y garantías del Régimen de Garantías en Salud, éste será revisado cada tres
años. Se pueden hacer revisiones anticipadas cuando imprevistos sanitarios así lo requieran.
-
El Fondo Nacional de Salud y las Instituciones de Salud Previsional estarán obligados a otorgar las
prestaciones y garantías que se definan, a todos los beneficiarios de la leyes Nº 18.469 y 18.933. Esto no
impide que FONASA o las ISAPRES otorguen a sus beneficiarios otras prestaciones y beneficios
complementarios.
-
Se consagra como derechos de los beneficiarios las garantías explicitas de acceso, calidad, oportunidad y
protección financiera, y se contempla la exigibilidad de tales garantías ante las autoridades
correspondientes (ISAPRES y FONASA).
-
Se consagra el derecho a reclamo de los beneficiarios de la Ley Nº 18.469 frente a cualquier acción u
omisión que vulnere los derechos contemplados en esta iniciativa legal.
vii).- Avances en el sector educación
Desde el año 1990 nuestro país desarrolla una Reforma Educacional que ha abordado principalmente cuatro
ámbitos: programas de mejoramiento e innovación pedagógica; reforma curricular; desarrollo profesional docente y
jornada escolar completa. Esta reforma ha transformado el sistema escolar chileno de manera sustantiva, mejorando
el acceso al sistema escolar y las condiciones de aprendizaje de los alumnos. Con esta reforma se ha logrado
ampliar la cobertura escolar, mejorar la infraestructura educacional, mejorar los niveles de capacitación y de
remuneración de los docentes, modernizar el currículo educacional, ampliar la jornada escolar y los programas de
alimentación, salud y entrega de textos escolares.
Los fundamentos de los esfuerzos han estado centrados en los problemas de la calidad de la educación y la equidad de
su distribución. En este marco se implementa Programas de Mejoramiento de la Calidad y Equidad en la Educación
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114
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
conocidos como MECE-Básica, MECE-Media, MECE-SUP (Educación Superior) y MECE-Rural, que logran avanzar
en términos de la calidad de la educación básica y media. Con este programa se busca implementar una reforma
educacional, que busca un cambio fundamental en todo el sistema destinado a lograr que la educación cumpla su
función social de integración y preparación de la población.
Los cinco grandes propósitos de la política educacional son: dar una formación general de calidad para todos y
garantizar el acceso equitativo de la educación; reformar y diversificar la educación media; fortalecer la profesión
docente y desarrollar iniciativas en el campo del perfeccionamiento de los profesores; otorgar mayor autonomía y
flexibilidad de gestión y más información pública sobre sus resultados para tener escuelas más efectivas; y
finalmente, aumentar la inversión educacional, tanto pública como privada, junto con impulsar la modernización
educacional. La meta es elevar la inversión del país en educación a un 7% del PIB al 2002, compartiendo dicha
expansión en partes iguales el sector público y el privado.
Otro de los programas implementados durante este período, es el Programa de las 900 Escuelas (P-900), que
atiende al 10% de las escuelas más vulnerables y de bajo rendimiento. En términos generales, la educación chilena
es administrada por un sistema mixto, con un rol conductor del Estado, bajo una operación descentralizada de la
educación pública y una fuerte área de gestión privada (cerca del 43% de los escolares concurre a centros de
tenencia privada). En el nivel escolar (obligatorio), la educación privada está dividida en dos: la financiada por las
familias y la que recibe aporte financiero estatal. Esta última es conocida como "educación particular
subvencionada".
En el año 2004 se ha modificado la Constitución para asegurar 12 años de escolaridad obligatoria y gratuita. Con
este esfuerzo, el Estado garantiza el acceso a la enseñanza media para todos los chilenos hasta los 21 años de
edad. Para llevar a cabo esta Reforma Constitucional se desarrolla un Plan de Escolaridad Completa que incluye la
entrega de una Subvención Pro-Retención para los establecimientos educacionales que atienden a los estudiantes
más pobres que cursan entre séptimo básico y cuarto medio89.
Esta subvención instaura un aporte adicional del Estado para reforzar el acceso y permanencia en escuelas y liceos
de estos niños, niñas y jóvenes. Además, se contempla el reforzamiento de acciones para enfrentar la deserción
escolar, el embarazo adolescente, el trabajo juvenil y la necesidad de nivelación de estudios, entre otros temas. Con
este nuevo esfuerzo el país ha ido venciendo sus problemas de cobertura en los niveles primario y secundario y
abordando exitosamente las comparativamente bajas coberturas de la educación pre-escolar y superior.
Administrativamente el sistema escolar se divide en cuatro dimensiones de dependencia o propiedad: educación
municipal que durante el período 1990 al 2004 transita desde un 64,1% al 54% respectivamente del total de los
establecimiento; la particular subvencionada que aumenta desde el 27,5% al 37,8% de los establecimientos; la
particular pagada con un 7,7% y 7,6% respectivamente y las corporaciones de administración delegada con un 0,7%
y 0,6% de los establecimientos90. Por otro lado, con respecto a la matrícula las relaciones son las siguientes:
- Educación municipal: en el año 1990 este tipo de establecimiento concentraba el 57,8% de la matrícula mientras
que en el año 2004 esta cifra baja al 49,3%.
- Particular subvencionada: en este tipo de establecimiento sucede un fenómeno inverso al anterior, durante 1990
el 32,4% de la matrícula estaba en este tipo de establecimiento mientras que en el 2004 sube a 41,5%.
- Particular pagada: durante el período parece no haber mayor movimiento en este sector, en 1990 este sector
concentra el 7,9% de la matrícula mientras que en el año 2004 esta se mantiene cercana ala 7,7%.
Este beneficio se paga a los sostenedores de establecimientos municipales y particulares subvencionados que acrediten haber matriculado y retenido a
alumnos que cursan entre séptimo y cuarto medio – o que egresen de este último nivel -, pertenecientes a las familias beneficiarias del Sistema Chile Solidario.
Para recibir la subvención adicional, el sostenedor debe acreditar que el o los estudiantes cursaron sus estudios en el establecimiento el año anterior y que se
matricularon nuevamente. Estos recursos corresponden a un monto adicional a la subvención regular que entrega el MINEDUC y sólo se entrega cuando termina
el año escolar y se conocen los resultados.
90 Es importante señalar que el sistema municipal y particular pagado se financia con un subsidio a la demanda mediante un bono (voucher) que entrega el
Estado a los sostenedores por alumno atendido y asistiendo a clases.
89
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115
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
-
Corporaciones de administración delegada: en el año 1990 concentran el 1,9% de la matrícula y en el año 2004
alcanza el 1,4% de la misma.
En la educación superior, existen universidades estatales autónomas, universidades privadas establecidas con
anterioridad a 1980 (conocidas como "tradicionales"), todas las cuales reciben aportes estatales en los mismos
términos que las universidades públicas, y universidades, institutos profesionales y centros técnicos postsecundarios privados, creados después de 1980, que gozan de sólo una forma reducida de aporte estatal o no tienen
derecho a ellos. La matrícula en la educación superior se divide en cuatro categorías. Las universidades públicas
tradicionales o Universidades del Consejo de Rectores (con aporte fiscal) que atienden en el año 2003 al 43,5% de la
matrícula; los universidades privadas (con o sin aporte fiscal) que atienden el 27,6% de la matrícula; los institutos
profesionales (privados y sin aporte fiscal) que atienden al 17,9% de la matrícula y los centros de formación técnica
(privados y sin aporte fiscal) con un 10,9% de la matrícula.
Los logros obtenidos (ver Cuadro 26), son la caída del analfabetismo desde un 6,3% de la población en 1990 a un
4% en el año 2003. A la vez, sube el promedio de escolaridad de la población de 15 años y más desde de 9,0 a 10,1
años de estudio respectivamente. Con respecto al nivel de educación básica (primaria): mejora la tasa de
aprobación, disminuye la reprobación y disminuye la tasa de abandono. En relación a la educación media
(secundaria): se da la misma tendencia que en la educación primaria pero con valores relativamente menores, la
tasa de aprobación es menor, la reprobación y el abandono también son mayores. Se incrementa la cobertura de la
educación entre 1990 y 2003 en los cuatro niveles educacionales. En el nivel preescolar ésta crece de 20,9% a
35,1%, en la enseñanza básica de 96,8% a 97%, en la enseñanza media de 80,3% a 92,6% y finalmente en la
educación superior se observa un incremento de 21,5 puntos porcentuales.
Cuadro 26: Indicadores de Educación Chile 1990 y 2003
Indicadores
Analfabetismo a/
Escolaridad promedio años a/
Tasa de aprobación Educación Básica b/
Tasa de reprobación Educación Básica b/
Tasa de abandono Educación Básica b/
Tasa de aprobación Educación Media b/
Tasa de reprobación Educación Media b/
Tasa de abandono Educación Media b/
Cobertura preescolar a/
Cobertura Básica (Primaria) a/
Cobertura Media (Secundaria) a/
Cobertura Superior a/
1990
6,3
9,0
89,9
7,8
2,3
80,3
12,4
7,4
20,9
96,8
80,5
16,0
2003
4,0
10,2
94,8
3,9
1,3
88,5
7,3
4,2
35,0
99,1
92,7
37,5
Fuente: MIDEPLAN, CASEN 1990 a 2003 / Ministerio de Educación.
a/ Datos de CASEN 1990 y 2003, y b/ Estadísticas Ministerio de Educación para el 2002 y 2003
Pero en lo que respecta a la educación parvularia, en el sistema educativo chileno ésta no es obligatoria y se ofrece
a los niños y niñas a través de las diversas instituciones y programas desde los primeros meses de vida, hasta el
ingreso a la Educación Básica91. Desde el año 1999 se incorpora explícitamente como nivel educativo en la
Constitución Política del país estableciéndose que ‘el Estado promoverá la Educación Parvularia’, y se reconoce en
la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza a partir del año 2001 como el primer nivel educativo del sistema.
Sin embargo, los datos de la Cuadro 27, nos indica una situación dispar entre los sectores más pobres y ricos del
país. Desde 1990 al año 2030, la población mas pobre (el I quintil o 20% mas pobre) mantiene una tasa baja que se
mueve de 7,3 años de estudio en 1990 a 8,1 en el año 2003, mientras que el quintil mas rico aumenta en 1,2 puntos
91 La Educación Parvularia en el país está a cargo desde el ámbito público, del Ministerio de Educación, la Fundación Integra y la Junta Nacional de Jardines
Infantiles (JUNJI) atendiendo a niños y niñas entre los 0 y 5 años 11 meses.
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116
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
el promedio de escolaridad (en 1990 el V quintil tiene 12,1 años de estudio y en 2003 sube a 13,4 años de estudio),
aumentando con esto la diferencia entre ambos grupos de 4,8 años en 1990 a 5,7 en 1998 (siendo la diferencia mas
alta observada en la década), bajando a 5,3 en el año 2003. Todo esto a pesar del aumento considerable y
consistente en el tiempo del gasto público social en educación: en 1990 este gasto corresponde al 19,5% del gasto
social total, llegando en el año 2003 a un 26,7% del gasto social total.
Cuadro 27: Escolaridad promedio de la población de 15 años y más según quintil de ingreso
autónomo per cápita 1990 – 2003
Quintil
I
II
III
IV
V
Diferencia V – I
Total
GPSE a/
1990
7,3
7,9
8,5
9,6
12,1
4,8
9,0
19,5
1992
7,4
7,9
8,6
9,6
11,9
4,5
9,0
21,1
1994
7,3
8,0
8,7
10,0
12,2
4,9
9,2
21,4
1996
7,3
8,2
9,1
10,3
12,6
5,3
9,5
23,0
1998
7,4
8,5
9,2
10,6
13,1
5,7
9,7
24,8
2000
7,8
8,6
9,5
10,7
13,2
5,4
9,8
25,2
2003
8,1
9,0
9,7
11,0
13,4
5,3
10,1
26,7
Fuente: MIDEPLAN, CASEN 1990 a 2003 (con factor expansión al 31 diciembre 2004).
a/ GPSE: Gasto Público Social en Educación como porcentaje del Gasto Público Social Total por año. Fuente Ministerio de Hacienda.
En este sentido, en el contexto de mejorar la calidad y equidad de la educación, se establece la prioridad de construir
un sistema educacional moderno, lo que se concreta el año 1996 con el inicio de la Reforma Educacional, que
contempla una serie de programas y proyectos implementados, donde destacan entre otros, la Jornada Escolar
Completa (JEC); los 12 años de Escolaridad Obligatoria; la Educación Intercultural y la Incorporación y reforzamiento
de Tecnología e Información.
La base presupuestaria se ha ampliado para la Reforma Educacional considerando los recursos necesarios para la
extensión de la JEC, para continuar con la incorporación de la informática educativa, la ampliación de la cobertura en
enseñanza parvularia y el incremento de los apoyos estudiantiles para la educación superior y el mejoramiento de los
niveles de calidad de la educación pública nacional. Para el logro de la calidad, se consideran dos criterios
fundamentales: exigencia y apoyo; la apuesta es que esta combinación debiera generar un impulso en las
comunidades escolares para revisar y mejorar su servicio educativo.
En términos de resultados, el gasto público en educación aumentó en un 221% entre 1990 y 2002, lo que ha
permitido avances importantes en cuanto al acceso, calidad, eficiencia y equidad del sistema (el presupuesto del año
2002 corresponde a 3,2 veces el presupuesto del año 1990 en términos reales). Por una parte, aumentó la cobertura
en la educación preescolar, básica y media. Además, mejoraron los indicadores que dan cuenta del éxito oportuno,
éxito total, tiempo de egreso y calidad de la educación. Simultáneamente, disminuyeron las tasas de abandono y
reprobación tanto en la enseñanza básica como en la enseñanza media. Asimismo, el promedio de escolaridad
aumentó de 9,0 años a 10,1 años y, junto a ello, se verificó una disminución de las distintas brechas entre zonas,
regiones, dependencias y grupos socioeconómicos.
Sin embargo, el mejoramiento de la calidad de la educación continúa siendo uno de los desafíos primordiales para la
sociedad chilena. El cual, se expresa principalmente en las insuficiencias de los procesos de enseñanza, de
aprendizaje y de los contenidos curriculares, así como en las diferencias existentes en el país en los niveles de
escolaridad de diferentes segmentos de la población. Se debe disminuir la brecha en los resultados escolares entre
grupos sociales, en los cuales los sectores pobres son los más afectados. Hay que aumentar la retención escolar,
principalmente en educación secundaria, con el fin de llegar a los 12 años de escolaridad que están garantizados. Se
tiene que mejorar los resultados de aprendizaje en el primer ciclo de Educación Básica. Y por último, desarrollar en
los establecimientos educacionales una convivencia escolar democrática y participativa, en que los diferentes
integrantes de la comunidad escolar se respeten.
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117
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
viii).- Desarrollo de instituciones y legislación social
La década de los 90 es en cierta medida la década de las reformas de recuperación y actualización de un nuevo
régimen de bienestar social. Durante estos años las reformas han estado dirigidas a ampliar los derechos
ciudadanos y fortalecer los derechos sociales, laborales y políticos92. Ya se han mencionado en las secciones
anteriores algunas características centrales de la reforma en el área de la salud, educación, laboral y extrema
pobreza. Sin embargo durante estos últimos 15 años se han realizado un conjunto de acciones que han permitido un
avance y modernización institucional y programática del régimen de protección social nacional. Los principales hitos
de las reformas realizadas se pueden resumir en el siguiente desglose:
ƒ
ƒ
Llevar a cabo un proceso de Reforma y Modernización del Estado que permita un mejor funcionamiento del
aparato público frente a las necesidades sociales en constante dinámica y con altos grados de exigencia de
calidad y resolución de problemas. El propósito que orienta a las grandes reformas del Estado Chileno, han sido
ampliar los derechos económicos, sociales y culturales de los ciudadanos y avanzar hacia una nueva época en
un mundo en plena transformación. Para el caso chileno se sustenta en tres agendas de modernización:
-
Agenda de modernización del Estado: Centrada en dimensiones tales como: i) La Gestión Pública,
orientada al mejoramiento del servicios a los ciudadanos; ii) la Gestión de Recursos Humanos, que se
propone aumentar el profesionalismo, capacitación y normativas laborales para los funcionarios de la
administración pública; iii) La Gestión Financiera, que se refiere a la administración financiera, limitaciones
globales de gastos, obligaciones de evaluación e información del presupuesto, y finalmente, iv) la
descentralización y desconcentración que busca modernizar el proceso de toma de decisiones a nivel
regional en concordancia con los demás proyectos de mejoramiento de la gestión pública y de probidad93.
-
Agenda de transparencia: Compuesta por tres dimensiones referidas al i) Financiamiento de la Política; ii)
Labor Parlamentaria, y iii) Institucionalidad y Probidad. Todos se relacionan directamente con la
transparencia y la correcta administración de recursos destinados a las labores parlamentarias. Se han
realizado avances legislativos considerables en cuanto a la igualdad en el ejercicio de los Derechos Civiles
y Políticos en Chile en los últimos años94.
-
Un factor relevante del modelo de desarrollo socioeconómico nacional ha sido la realización de una agenda
de promoción del crecimiento, en base a dos lineamientos. Primero la ‘Agenda Pro Crecimiento’, que consta
de una serie de propuestas y proyectos de ley orientados a aumentar la competencia en mercados claves,
mejorar la competitividad de la economía en general y otorgar mayor transparencia a la gestión pública, y
segundo, el planteamiento de ‘Nuevas Iniciativas’, orientada a la modernización de la economía y algunos
servicios estatales.
En el marco de la transparencia de la acción pública presupuestaria, el Ministerio de Hacienda, a través de la
Dirección de Presupuestos, ha asumido desde 1997 tareas de evaluación de programas sociales. Para ello, ha
diseñado progresivamente un sistema de evaluación con diferentes instancias e instrumentos. Entre los más
importantes, cabe destacar la Evaluación de Programas Gubernamentales, implementada desde 1997, a
92 Para tener una visión mas clara del proceso de reformas y modificaciones legales ver Hardy, Clarisa – Morris, Pablo (2001) Derechos ciudadanos: Una década
1990 - 2000. LOM Ediciones, Santiago de Chile.
93 En este sentido, los Gobiernos de la Concertación han perseverado en el esfuerzo por descentralizar el Estado, fortaleciendo las regiones y los municipios. En
este sentido son de vital importancia la generación de nuevas políticas de asignación de los Fondos Nacionales de Desarrollo Regional (FNDR), que actualmente
opera como fondo de compensación territorial poniendo acento en el desarrollo regional y local otorgando mayor autonomía a los Gobiernos Regionales en las
decisiones de inversión y desarrollo.
94 Estos avances han estado cruzados por la perspectiva de género, lo cual ha permitido mejorar las posibilidades de que grupos discriminados participen en la
actividad política nacional, apuntando a un mejor ejercicio de la ciudadanía en general. Entre los principales avances legislativos en materia de derechos civiles y
políticos, que han puesto de relieve el problema de las diferencias en los recursos y su regulación en pos de un ejercicio más igualitario de los derechos de las
mujeres y hombres, es posible mencionar la Ley de Transparencia, Límite y Control del Gasto Electoral. La Ley 19,884 obliga a los candidatos/as a dar cuenta
del gasto electoral, establece montos máximos para las campañas electorales según el número de electores y la forma en que el Estado financiará y
reembolsará gastos electorales de candidatos y partidos.
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118
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
partir de un protocolo establecido entre el Ministerio de Hacienda y el Congreso. En lo sustantivo, se trata de
una evaluación ex post que utiliza la metodología del Marco Lógico e incorpora aspectos relativos a la gestión y
el ámbito organizacional.
ƒ
También se ha fomentado la Participación Ciudadana en Políticas y Programas Públicos. Los Gobiernos de
la Concertación han promovido canales y mecanismos eficaces que permitan a las personas y grupos
organizados de la sociedad, conocer, involucrarse y participar del proceso de elaboración y aplicación de los
diversos programas y acciones gubernamentales destinados a beneficiar a los ciudadanos y comunidades. Este
propósito se encuentra detallado y desarrollado en un Instructivo Presidencial el cual establece, entre otros
aspectos, los compromisos que los Ministerios, Servicios y Gobiernos Regionales deben cumplir para que la
participación de los ciudadanos juegue un papel importante en las políticas del gobierno. En este Instructivo se
señalan cuatro principios básicos para la formulación de los compromisos gubernamentales con la Participación
Ciudadana, a saber: i) Buen trato, fundado en la dignidad de todas las personas y en el deber de servicio del
sector Público; ii) Transparencia en la gestión, a través de la mayor información y apertura a la ciudadanía; iii)
Igualdad de oportunidades para la participación, generando condiciones de acceso para los más vulnerables; y
iv) Respeto a la autonomía y diversidad de las organizaciones de la sociedad civil, evitando toda forma de
discriminación e instrumentalización95.
ƒ
Se ha fomentado un Plan Nacional de Igualdad entre Mujeres y Hombres (2000 – 2010). En el caso chileno
este Plan se ha sostenido en la aprobación de leyes emblemáticas, como la de Violencia Intrafamiliar y la de
Filiación, así como la reforma a la Constitución Política para explicitar la igualdad jurídica entre mujeres y
hombres, ha sido uno de los pasos claves en la construcción de esa sociedad justa y solidaria a la que
aspiramos. También ha sido relevante la incorporación de la perspectiva de género en el diseño y ejecución de
políticas y programas públicos.
Un hito clave en el compromiso de la voluntad política de las autoridades y funcionarios lo constituye la creación
del Consejo de Ministros para la Igualdad de Oportunidades96, cuyo propósito es supervisar y dar cumplimiento
al Plan de Igualdad de Oportunidades e incorporar políticas específicas con contenidos de género en
Ministerios, Servicios y Empresas del Estado. La conformación de este Consejo ha hecho posible que, por
primera vez en el país, los asuntos de género sean abordados desde una perspectiva más amplia, como
asuntos de Estado y ha posibilitado legitimar y consolidar la incorporación del enfoque de género en las políticas
públicas. A su vez, una expresión concreta de dicha voluntad política son los Compromisos Ministeriales por la
Igualdad de Oportunidades que suscriben anualmente las carteras involucradas en esta instancia.
ƒ
También se ha desarrollado una Política de Nuevo Trato con los Pueblos Indígenas en base al desarrollo de
Derechos Indígenas, Desarrollo con Identidad y Diversidad Cultural. Durante el gobierno del Presidente Lagos
se perfilaron las bases para un ‘Nuevo Trato’ entre los pueblos indígenas, la sociedad chilena y el Estado. Se
generó un Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas, el cual formuló el “Plan de 16 medidas” comprometiendo
algunas cuestiones trascendentes para la relación Estado-pueblos indígenas. Entre ellas, la creación de la
Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato, el avance en la restitución y protección de tierras, la ejecución del
Programa de Desarrollo Integral Orígenes y el encargo de la Coordinación de Políticas y Programas Indígenas a
la Subsecretaría de MIDEPLAN.
95 En el ámbito del fortalecimiento de la ciudadanía, es preciso facilitar el acceso de la población a la información existente sobre los derechos, servicios y
beneficios a los que pueden acceder, para un disfrute pleno y en igualdad de condiciones de las oportunidades y recursos que han sido puestos a su disposición.
A la vez, se necesita apoyar a los grupos y organizaciones sociales, territoriales y funcionales, de manera de promover su asociatividad, contribuir a la
sustentabilidad de sus iniciativas y mejorar su capacidad y autonomía para la gestión estratégica de capacidades y recursos.
96 El 24 de marzo del año 2000, el Instructivo presidencial N° 15 crea el Consejo de Ministros para la Igualdad de Oportunidades. El Consejo está integrado por:
el Ministro/a Secretario General de la Presidencia; el Ministro/a de Economía, Fomento y Reconstrucción; el Ministro/a de Planificación y Cooperación; el
Ministro/a de Salud; el Ministro/a de Educación; el Ministro/a de Justicia; el Ministro/a del Interior; el Ministro/a del Trabajo y Previsión Social y el Ministro/a
Director/a del Servicio Nacional de la Mujer.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ƒ
Se ha generado un Plan de Acción Integrado a favor de la Infancia y la Adolescencia97, como un
instrumento de política pública, concebido especialmente para contribuir a dar cumplimiento efectivo a los
derechos de los niños, niñas y adolescentes del país. El propósito del Plan de Acción Integrado debe ser el
‘contribuir a la integración y desarrollo integral de niños, niñas y adolescentes, haciendo de éstos personas con
sus derechos fundamentales garantizados y, actores partícipes de los procesos de los que depende la
satisfacción de sus necesidades’. Esto, en conformidad con los principios que el Gobierno chileno ha asumido
como los preceptos éticos y políticos a partir de los cuales pretende garantizar las condiciones que les permitan
a niños, niñas y adolescentes desarrollarse integralmente.
El compromiso contraído por el Estado chileno en este ámbito, implica incorporar los contenidos de la
Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) en las acciones desarrolladas a favor de la infancia y la
adolescencia y, más concretamente, en la oferta pública de programas, servicios y beneficios a ellas dirigidos.
Esto significa transversalizar la perspectiva de derechos al punto que este marco orientador se constituya en
uno de los principales referentes para la toma de decisiones vinculadas a la priorización, diseño,
implementación, desarrollo y evaluación de tales acciones. Las principales áreas estratégicas del Plan Nacional
son:
ƒ
-
Área estratégica transversal de sensibilización, promoción y difusión de los derechos de la infancia y la
adolescencia.
-
Área estratégica de intervención i) Apoyo al fortalecimiento de las familias como principales responsables
del desarrollo integral de sus hijos e hijas; ii) Coordinación y desarrollo de las políticas públicas con
perspectiva de derechos; iii) Provisión de servicios especiales para la protección integral de los derechos de
la infancia y la adolescencia; y iv) Promoción y fomento de la participación infantil.
También se ha constituido un Plan Nacional Conjunto del Adulto Mayor como mecanismo para asegurar una
gestión coordinada del sector público en procura del bienestar e integración familiar y social de los adultos
mayores del país. Este Plan ha tomando como base la Política Nacional para el Adulto Mayor cuya meta central
es lograr un cambio cultural de toda la población que signifique un mejor trato y valoración de los Adultos
Mayores en nuestra sociedad, lo cual implica una percepción distinta sobre el envejecimiento y la vejez, y así
alcanzar mejores niveles de calidad de vida para todos los Adultos Mayores98.
Este Plan está compuesto por un conjunto de objetivos prioritarios y agrupa las diferentes acciones
comprometidas por parte de las diferentes reparticiones del estado para el período 2004-2006. Los ejes
estratégicos de este Plan son: i) Las personas de edad y el desarrollo integral, compuestas por intervenciones
en el área de la educación y cultura; ocio, recreación y turismo; y la participación ciudadana; ii) El fomento de la
salud y el bienestar en la vejez y iii) la creación de un entorno propicio y favorable, con atención en aspectos
tales como la seguridad económica, jurídica y social y la vivienda, transporte y entorno.
ƒ
La Reforma a la Justicia se ha constituido como hito del proceso de reformas de los últimos años. El Estado de
Derecho fue quebrantado en Chile en el pasado reciente. Los Gobiernos de la Concertación se han
comprometido con decisión a devolver la dignidad democrática y restaurar los valores de la tradición republicana
de nuestro país. En este contexto, la reforma al sistema judicial impulsada por los Gobiernos de la Concertación
constituye el cambio más profundo que se ha promovido en dicho poder del Estado en los últimos cien años.
Alguno de sus principales avances han sido:
La formulación de un instrumento que permita gerenciar procesos vinculados a la implementación y puesta en marcha de estos principios, responde a la
necesidad de transitar desde el reconocimiento y proclamación de los derechos de la infancia - como forma de adscribir formalmente a esta filosofía -, a la
operacionalización de tales preceptos, de manera tal que sean respetados y satisfechos en todas sus expresiones y en sus más diversas manifestaciones.
98 Este Plan debe ser sancionado, difundido, monitoreado evaluado e informado en sus resultados por parte del Comité Interministerial creado por instrucción del
Presidente de la República para estos efectos (6 de mayo del año 2004 se constituyó). El objetivo del Comité es estudiar y aprobar políticas públicas para las
personas mayores en relación a áreas como la salud, el bienestar físico y social y la participación e integración de este grupo etáreo.
97
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
-
Puesta en marcha de la Reforma Procesal Penal a nivel nacional, proceso que instala en lo penal una
justicia, oral pública y transparente. La reforma significó el nombramiento de: 133 Jueces de Garantía y
Orales en lo Penal, del Fiscal Nacional, de Fiscales Regionales y Fiscales Adjuntos, del Defensor Nacional
y de Defensores Regionales y Locales en las regiones en que opera la reforma procesal penal y extender
la capacidad de otros 8 jueces de letras para actuar también como garantía. Cuando se aplique la reforma
en todo el país pasaremos de 79 jueces del crimen y 165 de competencia común a 809 jueces, 642 fiscales
y 432 defensores. El tiempo promedio de tramitación de los juicios se ha reducido de 13 a 7 meses.
-
Construcción de 14 nuevos Juzgados en la II, III, VII, y IX Regiones y remodelación de otros 8 en las
mismas regiones.
-
Otros aspectos son la Reforma a la Corte Suprema, la creación del Ministerio Público; creación del Defensor
Público; Juicio Oral; nueva política penitenciaria; creación de Tribunales de Familia y la abolición de la Pena
de Muerte (mayo 2001), reemplazándola por cadena perpetua efectiva (40 años)
Los procesos anteriores demuestran la creciente importancia que ha tenido para las políticas públicas, el
mejoramiento continuo de las condiciones de vida de los ciudadanos. Una buena forma de avanzar en el
fortalecimiento de estas estrategias, es la aplicación de la perspectiva de derechos a la política social. Esto significa
actualizar el sentido de las medidas y acciones en ejecución, y analizar su pertinencia en función de cuánto
contribuye cada una al mejoramiento de la equidad. Este gran paraguas articulador permite, en lo sustantivo, ir
definiendo metas sectoriales para la reducción de brechas sociales, en todos aquellos campos donde todavía es
preciso concentrar esfuerzos a favor de una mayor equidad.
Finalmente, en relación a los grupos prioritarios, la política social además de priorizar la inversión social por sobre la
asistencialidad, consciente de la vulnerabilidad y discriminación que, más allá de la pobreza, afectan a determinados
sectores sociales, los gobiernos de la Concertación han identificado un conjunto de grupos prioritarios de la política
social: mujeres, niños, jóvenes, indígenas, personas con discapacidad y adultos mayores, desarrollando programas
focalizados en estos grupos en ámbitos como educación, salud, capacitación, entre otros, junto a las modificaciones
institucionales y legales correspondientes que contribuyan a superar las diversas formas de discriminación que los
afectan.
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121
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Recuadro 3
Resumen procesos de Reforma Social durante Gobierno Democrático
Tipo reforma
- Reforma Tributaria (que financia la nueva política social)
Año
1990
- Reforma Constitucional (democratización sistema político)
- Informe Rettig de Derechos Humanos (análisis de la violaciones a DDHH)
- Creación del Ministerio de Planificación y Cooperación
- Creación del Fondo de Solidaridad e Inversión Social
- Creación de la Comisión Nacional de Superación de la Pobreza
- Reforma Administrativa de Descentralización y Gobierno Local
↓
- Reforma Educacional y Estatuto Docente
- Ley sobre Centrales Sindicales y Negociación Colectiva
- Creación Fundación Nacional de Superación de la Pobreza
- Creación Servicio Nacional de la Mujer con carácter ministerial
- Creación Corporación Nacional de Desarrollo Indígena
- Creación del Fondo Nacional de la Discapacidad
↓
- Creación Fondo Nacional de Capacitación
- Reforma del Sistema Privado de Salud Previsional
- Reforma Evasión Tributaria
- Reforma Constitucional del Poder Judicial y Reforma Procesal Penal
- Modificación Ley de Filiación
- Se establece Igualdad Jurídica entre hombres y mujeres
- Reforma Habitacional y Programa Chile Barrio
- Mesa de Dialogo de los Derechos Humanos
↓
- Creación Consejo Ciudadano para el Fortalecimiento de la Sociedad -Civil
- Reforma Laboral, Código del Trabajo y Seguro de Desempleo
- Reforma Tributaria (que financia Chile Solidario y Plan AUEGE)
- Creación Sistema de Protección Social ‘Chile Solidario’ para Familias Indigentes
- Reforma Sistema de Salud (Plan AUGE)
- Informe Valech de Derechos Humanos (análisis de la tortura)
- Ley de Rentas Municipales II (en estudio)
- Nueva Reforma Previsional (en estudio)
- Educación Media Obligatoria
- Reforma Procesal Penal
- Reforma Sistema de ISAPRE
- Reforma Constitucional
2005
Fuente: elaboración propia.
En este esquema resumen, se trata de respetar el orden de generación y discusión de las reformas. Cabe señalar que hay procesos de
reforma que han tomado varios años en discutirse y realizarse, por lo tanto el orden establecido es mas bien ilustrativo del esfuerzo
generado durante los 3 gobiernos de la Concertación por lograr construir un régimen de bienestar mas equitativo y solidario.
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122
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
VIII.- Nuevos desafíos del sistema de protección social sustentable
Según el Panorama Social de América Latina de 1997 publicado por la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe - CEPAL, existen un conjunto de factores estructurales que explican el mantenimiento y en algunos casos,
la agudización de los niveles de inequidad en la distribución del ingreso. Latinoamérica es una región considerada
dentro de las mas rezagadas en términos distributivos y esto debido a que “este rasgo coexiste con una también
elevada concentración del capital educativo y el patrimonio físico y financiero, a lo cual se suma el contraste entre
hogares pobres de gran tamaño y con baja proporción de personas ocupadas y hogares de altos ingresos de
reducido tamaño y con alta proporción de ocupados. El desafío que supone avanzar hacia una distribución más
equitativa del ingreso exige, por ende, políticas que conjuguen —entre otras— las dimensiones demográfica,
educacional, ocupacional y patrimonial” (CEPAL, 1998, p. 31).
Este conjunto de políticas no han sido aplicadas o desarrolladas en su totalidad ya sea por su dificultad de
implementación o por la falta de voluntad política para su desarrollo. Sin embargo, durante los años 80, Chile vivió
una gran transformación capitalista, emulando la frase de Karl Polanyi99, bajo un régimen dictatorial (1973-1989) que
dispuso prácticamente de todos los espacios de intervención y control a su disposición. Esta transformación, de tipo
monetarista o (neo)liberal, logra calar profundo en las estructuras de bienestar social tradicional, modificando los
roles del Estado, que deja de ser el Estado benefactor de la época anterior (desde los años 50 hasta 1973), y por
otro, se modifica el rol del mercado el cual entra con fuerza en la oferta de servicios que antes eran públicos
(principalmente en salud, previsión social, seguros privados y educación) produciéndose un proceso que ha puesto a
Chile como uno de los países innovadores en materia de privatización de la protección social, sin que por ello deje
de ser cuestionado tal transformación.
Este proceso se readecua en cierta medida a inicios de los 90, modificando el modelo excluyente o privatizador de la
protección social anterior. Las reformas implementadas permiten realizar un conjunto de transformaciones en la
acción de cada una de las esferas de bienestar: Estado, mercado, asociativismo y familia. Sin embargo no todas las
esferas de bienestar van a obtener los rendimientos propuestos, ni tampoco lograr la relevancia deseada.
Es así que el Estado reasume una misión integradora al reorientar una política social asistencial de corte neoliberal,
hacia una política social habilitadora y destinada a potenciar el capital social. Por otro, el mercado va a constituir un
espacio que va a generar un dinamismo nunca antes visto en la sociedad chilena. Este período ya es reconocido
como la época dorada del crecimiento económico: durante 1990 - 2000, Chile ve crecer su economía en una tasa
promedio real de 6,4% anual (entre 1980 y 1989 esta tasa promedio de crecimiento alcanza a 3,8%)100. Sin embargo,
durante el período 2000 – 2004 este crecimiento cayó al 3,3%, con una tasa de crecimiento estimada a estabilizarse
en torno al 5,5% durante el período 2005 – 2007, según proyecciones del Ministerio de Hacienda101.
A la vez, se produce una revalorización del actor sociedad civil en términos de búsqueda de mayores niveles de
asociativismo, participación y cohesión social. Las iglesias, las organizaciones sin fines de lucro, las fundaciones, las
instituciones de beneficencia y las organizaciones no gubernamentales, van a comenzar a (re)asumir un rol
importante en la intermediación entre el Estado y la familia, en la producción de servicios de bienestar social.
Finalmente este nuevo período, se caracteriza por la presencia de una crisis en la familia nuclear tradicional y el
aumento de unidades familiares monoparentales y unipersonales, pero con un elemento de apoyo desde el Estado a
los hogares y familias más pobres, por medio del Sistema de Protección Social Chile Solidario.
Polanyi, Karl (1989) La gran transformación. pp. 465, Endymion, Madrid.
Para este período el valor es calculado en base a los datos entregados por Corbo, Vittorio – Tessada, José A. (2003) ‘Growth and Adjustment in Chile: A Look
at the 90’. Banco Central de Chile, Documento de Trabajo Nº 204, Marzo; p. 3.
101 Para mayor información ver ‘Informe de las Finanzas Públicas. Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público del año 2004’, p. 49. Presentado por
Mario Marcel a la Comisión Especial de Presupuesto del Congreso Nacional - Octubre 2003. Dirección de Presupuesto – Ministerio de Hacienda.
99
100
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123
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
a.- Principales nudos críticos del sistema de protección social nacional
Más allá de los aspectos históricos y del contexto en el que se ha desempeñado la seguridad social en nuestro país,
actualmente es preciso situarnos en un contexto distinto. Los esfuerzos públicos en los últimos años han apuntado al
desarrollo de un sistema que sea capaz de integrar los distintos esfuerzos de la seguridad social agrupados en el
concepto de protección social. Lo que está detrás de esta mirada es pensar en la protección social como línea
integrada dentro de las políticas sociales tradicionales con su propia lógica y con su propio foco de acción y forma de
funcionamiento distinto de las líneas sectoriales tradicionales en educación, salud, vivienda, los servicios sociales
básicos y la seguridad social contributiva.
Este enfoque se presenta como una opción que permite entender la política social como una acción concertada y
coordinada desde sus distintas formas de implementación, generando con esto una potencialidad en la intervención
de los individuos, hogares o comunidades específicas, al enfrentar la acción social como una estrategia integrada.
Además, agrega un componente de eficiencia y de eficacia en sus funciones, al reducir notablemente los costos de
las políticas sectoriales aisladas. Sin embargo, en Chile se dificulta la mención a un sistema de protección social
debido a que cada programa de la oferta programática tiene sus propios criterios de elegibilidad, como también sus
propios sistemas de acceso, modelos específicos de administración y de levantamiento de información
socioeconómica. El siguiente cuadro resume el estado actual respecto de la protección social en nuestro país. En él
se abordan algunos aspectos que requieren de mayor trabajo para lograr el desarrollo de un sistema amplio de
protección social en nuestro país.
Cuadro 28: Esquema de diagnóstico del sistema de protección social en Chile
ELEMENTOS
ACTUALES
-
Subsidios
Transferencias en especies
Programas comunitarios
Programas para grupos vulnerables (niños, mujeres, jóvenes, indígenas, etc)
Programas de inserción económica
Programas de empleo
ASPECTOS
FALTANTES
-
Institucionalidad compartida
Red de información que vincule ventanillas
Coordinación organizacional
Criterios compartidos de elegibilidad (con excepción de municipalidades)
-
Problemas Institucionales: diversidad de programas y ausencia de derechos dificulta
priorización de esfuerzos e impide exigibilidad de parte de los usuarios.
Problemas Operacionales: Falta de institucionalidad coherente y existencia de múltiples
ventanillas dificulta diagnóstico y soluciones personalizadas en función de los problemas de las
personas y no de sus síntomas.
Aspectos Organizacionales: Profusión de Consejos, Comités, Servicios y Ministerios dificulta
una adecuada coordinación del esfuerzo y diluye la responsabilidad.
PROBLEMAS
CONCRETOS
-
CONSECUENCIAS
PARA LOS
USUARIOS
-
Disgregación de prestaciones exige a potenciales beneficiarios autoidentificar su carencia, la
prestación apropiada a la misma y la ventanilla para postular.
Dispersión y ausencia de coordinación lleva a la duplicación y concentración de prestaciones
en subgrupo de usuarios con facilidad de acceso al sistema.
Complejidad institucional del sistema e inefectiva focalización asociada a punto anterior
margina a potenciales beneficiarios meritorios.
Fuente: adaptado de Crispi, 2003.
A continuación se desarrolla el conjunto de desafíos que tensionan la construcción de un sistema de protección
social sustentable.
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124
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
b.- La dispersión de la oferta programática pública
El Estado, a través de su política social, desarrolla un conjunto de programas especiales que buscan igualar
oportunidades de acceso y fortalecer la integración social mediante políticas selectivas, orientadas por la equidad,
Para atender la diversidad de necesidades y demandas, que presenta la población, se ha diversificado la oferta
pública en materia social, traduciéndose en la implementación de una multiplicidad de programas administrados por
al menos diez ministerios y cerca de una veintena de servicios públicos. De acuerdo a estudios tanto de impacto
como de evaluación realizados en distintos servicios públicos, se ha determinado que los beneficios de los
programas sociales han sido percibidos de mejor manera entre los grupos pobres más que en los extremadamente
pobres, evidenciando que este grupo de la población no ha accedido a ellos, en parte por el desconocimiento de los
programas existentes así como de los beneficios que estos programas conllevan.
El poco acceso a las políticas públicas, especialmente de los más pobres, no se explica necesariamente por
insuficiencia de recursos ni por una falta de programas e iniciativas. La discusión planteada en torno a las principales
deficiencias que evidenciaría el sistema, contiene elementos tales como:
- Problemas de diseño y administración de algunos programas: por ejemplo marcada sectorialidad u objetivos
poco claros o actividades que no siempre se relacionan con los objetivos a alcanzar. Junto con lo anterior,
rigidez de algunos programas, en los cuales se evidencia una mayor preocupación por las normas y reglas
institucionales de cada actor, que por el logro de los objetivos compartidos de diversos programas.
- Deficiencias en la coordinación horizontal entre los diferentes sectores que desarrollan programas que operan
sobre los mismos grupos sociales.
- Dificultades de relación entre los niveles central, regional y local derivadas de la existencia de deficiencias en el
proceso de coordinación vertical – entre niveles de la administración del Estado.
- Problemas de calidad en la entrega de algunos servicios, así como problemas de pertinencia de algunos
programas en relación con las características, tanto de los problemas a enfrentar como de los grupos sociales a
atender.
Hacerse cargo de estos problemas, requiere el reconocimiento de que la complejidad y heterogeneidad de las
situaciones que hay que enfrentar, dificultan la universalización de las soluciones, y que es preciso tratar los
problemas de manera más selectiva, y con modalidades de intervención que se adecuen a realidades diversas, con
el objeto que los esfuerzos lleguen donde efectivamente son más urgentes y necesarios.
La discusión sobre la dispersión programática del Estado en materia social no cobra relevancia, si en esta discusión
aparece claramente definido y planeado lo que se debe entender por un trabajo coordinado, articulado y
complementario. La “dispersión” no ha de suponer una descoordinación, más bien puede tratarse de una diversidad
en la prestación, por lo tanto un sistema de protección social puede tener, bajo una instancia de coordinación común,
distintos programas que, en su formulación tiene como misión la atención preferente de los sectores de mayor riesgo
y vulnerabilidad social.
i).- Caracterización de la oferta programática pública social
Durante el último semestre de 2003 y el primer semestre de 2004, el Departamento de Estudios (ex Desarrollo de
Políticas Sociales) consolidó una base de datos de aproximadamente 300 prestaciones, programas, servicios,
subsidios y beneficios sociales con carácter de vigentes a mayo de 2003 (ver Anexo 2 metodología). Este
consolidado se estructuró bajo un conjunto de descriptores relevantes102. Es importante destacar que tal consolidado
incluye la información del conjunto de programas que tienen convenios con el Sistema Chile Solidario, como de
aquellas prestaciones no convenidas con el Sistema (a aquella fecha) y que son parte de la oferta tradicional de los
102 Los principales criterios utilizados fueron la dependencia administrativa de la prestación, el área temática que abordaba, el destinatario final y una matriz de
clasificación que resumen información sobre el tipo de cobertura, objetivos y ámbitos de desarrollo de la oferta.
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125
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
diferentes sectores. Al analizar la oferta contenida en el Consolidado 2004 se puede observar la gran heterogeneidad
de ella y la multiplicidad de áreas temáticas y destinatarios a los cuales va dirigida.
Para efectos del análisis se entenderá por oferta pública ‘el conjunto de programas, proyectos, beneficios y/o
servicios que el Estado pone a disposición de un determinado grupo objetivo o en un ámbito específico. La
consolidación de la oferta vigente es el núcleo central de las políticas en análisis y ella se expresa fundamentalmente
en la clasificación y descripción de los programas, servicios y beneficios que la componen’103.
En este sentido, según el Consolidado 2004 (ver Cuadro 1 Anexo 2), hay un total de 35 instituciones, diferenciadas
en 11 ministerios y 24 servicios relacionados, que entregan oferta pertinente (o potencial) al sistema de protección
social104. De este conjunto, las instituciones que más ofertan son:
- SERNAM, con un total de 26 prestaciones, lo que equivale a 9,2% de los 284 prestaciones.
- Ministerio de Educación, con 22 prestaciones, con un 7,7% del total.
- INDAP, con 17 prestaciones, con un 6% del total.
- Ministerio de Salud e INP, con 16 prestaciones, con un 5,6% del total.
- La JUNJI y CONADI, con 14 prestaciones, equivalente a un 4,9% del total.
- El Ministerio de Vivienda, JUNAEB, INTEGRA y FOSIS con 13 prestaciones correspondiente al 4,6% de la
oferta.
- El resto de los Ministerios y servicios tienen menos de 10 prestaciones asociadas.
Respecto del área temática (ver Cuadro 2 Anexo 2), se observa que esta se centra en las áreas de ‘Educación’ con
78 prestaciones, lo cual corresponde al 19,2% de la oferta total, si a ella se le agrega el ítem ‘Becas’, esta oferta
alcanza a 87 prestaciones correspondiente al 21,4% de oferta. Aquí se encuentran todos los programas que mejoran la
calidad de la educación y el acceso equitativo a ésta e incluye por tanto, además de los programas que perfeccionan el
currículo formativo, todos aquellos programas de apoyo estudiantil, tales como becas, alimentación y salud escolar,
apoyo a grupos con especial dificultad, etc. Considera desde los programas destinados a preescolares, pasando por los
de educación básica y media, hasta aquellos relacionados con la educación superior.
En segunda ubicación se encuentra el área de ‘Justicia’, con 42 prestaciones lo cual corresponde al 10,3% de la oferta
total. A este grupo se le puede asociar las prestaciones destinadas al área temática de ‘Drogas’, alcanzando un total
del 50 prestaciones con un 12,3% de la oferta. El énfasis de los programas que integran este grupo radica en la
modernización del sector, con la finalidad de generar efectivas oportunidades de acceso a la justicia para los sectores
más desprotegidos de la población, incrementando la cobertura y diversificando los servicios a la población.
En tercera posición se observan aquellos programas cuyas áreas corresponden a la promoción de la ‘Salud’ (con 33
prestaciones respectivamente, cercanas al 8% de la oferta). En esta área se encuentran todos los programas
destinados a incrementar la salud de la población, mejorando tanto la calidad como el acceso a la salud, lo que
supone intervenciones vinculadas al fortalecimiento del sistema público de salud y al mejoramiento en la atención de
la población, en ámbitos que abarcan desde el fomento y protección de la salud, la prevención de la enfermedad,
hasta su recuperación y rehabilitación.
Los programas referidos al área de ‘Capacitación’ (cuarta ubicación) alcanzan a un total de 31 prestaciones (7,6% de
la oferta), al cual también se le puede adicionar las 6 prestaciones asociadas al área temática ‘Trabajo’, llegando a
una oferta total de 37 acciones, correspondiente al 9,1% de la oferta. El énfasis de esta área está orientada hacia
aquellos programas destinados a aumentar el capital humano de las personas e incrementar su probabilidad de inserción
en el mercado laboral (capacitación laboral para la inserción en el mercado del trabajo de grupos prioritarios, capacitación
MIDEPLAN (2000b) ‘Metodología de análisis de políticas públicas: conceptos y criterios’. Documento Nº4 - Sistema Integrado de Evaluación de Intervenciones
Públicas – Diciembre, pp. 8 – 9.
104 Por ‘pertinencia’ se ha de entender como la ‘correspondencia que existe entre un determinado requerimiento del grupo objetivo o un conjunto de ellos, y los
mecanismos, procedimientos, recursos y técnicas que se seleccionan para su satisfacción’. (MIDEPLAN, 2000b, pp. 23-24).
103
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126
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
para la reconversión, nivelación de estudios, educación de adultos); así como los programas que contribuyen a mejorar
las condiciones de trabajo, remuneraciones y seguridad social de los trabajadores.
El área de ‘Financiamiento’, con 30 prestaciones correspondientes al 7,4% de la oferta, al cual si se le asocia el ítem
de ‘Fomento Productivo’, que contiene 23 prestaciones, el área de financiamiento agregada alcanza un total de 53
acciones, correspondiente a un 13,1% de las prestaciones pertinentes. A esta área corresponden todos los
programas destinados al fomento del desarrollo productivo y al fortalecimiento de las micro y pequeños productores, tanto
urbano como rurales. Comprende programas de acceso al crédito, a la disponibilidad de tecnologías productivas y al
desarrollo de capacidades empresariales con el propósito de mejorar su inserción en el mercado, sus niveles de
competitividad y sus ingresos.
En sexta posición se ubican las prestaciones asociadas al área temática de los ‘Fondos Concursables’, área que
caracteriza a 25 prestaciones, correspondiente al 6,2% de la oferta total. Estas prestaciones corresponden a un
conjunto de programas cuyo mecanismo presupuestario disminuye el carácter inercial del presupuesto y mejora la
asignación de recursos públicos, mediante la aplicación de un procedimiento que obliga a los programas nuevos y a
las reformulaciones o ampliaciones sustantivas de programas, a postular para su financiamiento a un Fondo Central
de Recursos para Prioridades Gubernamentales. Las iniciativas generalmente se presentan en un formato estándar
que incorpora conceptos de la metodología de marco lógico, información que permite analizar la necesidad y
pertinencia de las mismas.
En el área de ‘Integración Social’ el énfasis está centrado en el desarrollo de habilidades personales y grupales en
materias de información, gestión, participación y organización de la comunidad, proporcionando herramientas para
acercar a los usuarios a las oportunidades que se abren con la acción pública, y que favorezcan especialmente la
integración social de grupos y comunidades que, por diversas razones, se encuentran en condiciones de mayor
exclusión. Por esta razón, no es contradictorio agregar la oferta correspondiente al área temática de ‘Participación
Ciudadana’ y ‘Política Social’ a este ítem, con lo cual tal dimensión suma un total de 41 prestaciones correspondiente
a un 10,1% de la oferta total.
En novena posición se encuentran prestaciones de entrega de ‘información’ de la oferta institucional y de los ‘servicios
sociales’ del Estado (con 19 servicios correspondientes al 4,7% de la oferta), tanto a nivel central, como regional,
provincial y municipal. Más que programas en sí, estas prestaciones actúan como intermediación entre el beneficiario
y la prestación. A este grupo se le puede adicionar el área temática ‘Trámites’ que presenta una prestación, llegando
por lo tanto a un 4,95 de la oferta total.
El área de ‘Subsidios’ (décima posición) presenta 19 prestaciones (4,7% de la oferta total), a esta oferta se le puede
adicionar las dos prestaciones asociada al área temática de ‘Pensiones’ configurando así una categoría de
‘transferencias monetarias’ que bordea el 5% oferta total, lo cual indica una baja preponderancia de la oferta a
aspectos asistenciales. En este grupo se encuentran aquellas iniciativas destinadas a garantizar mínimos básicos de
bienestar y seguridad social como son: subsidios monetarios directos, pensiones asistenciales, dirigidos a los sectores
que se encuentran en situación de pobreza extrema, que presentan mayor exclusión y vulnerabilidad.
En una posición un poco mas retrasada, se encuentra el área temática de ‘Vivienda’, con un total de 13 prestaciones,
representando el 3,2% de la oferta total. En este grupo se encuentran aquellos programas orientados a reducir el
déficit habitacional, mejorar el acceso a la vivienda y la calidad de ellas. Incluye programas de adquisición de
terrenos para nuevos conjuntos habitacionales y construcción de éstos, de subsidios para la vivienda, de
mejoramiento de viviendas existentes, así como de saneamiento de títulos de dominio de la pequeña propiedad raíz
particular.
Por último, tanto el área de ‘Cultura’ esta cubierta por 11 prestaciones correspondientes al 2,7% de la oferta total. Los
programas destinados al fomento de actividades culturales y a favorecer el acceso a las diversas expresiones de la
cultura están incluidos en esta categoría. Con respecto al área de ‘Infraestructura’, se observan 8 prestaciones, las cuales
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127
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
corresponden al 2% de la oferta total. Se encuentran en este grupo todos aquellos programas destinados a inversión en
servicios e infraestructura básica, tales como en telecomunicaciones, agua potable, electrificación, saneamiento básico y
alcantarillado, pavimentación de calles y pasajes, conservación de red vial secundaria, mejoramiento de caletas y
conexiones insulares, riego campesino, equipamiento social y comunitario; y a la entrega de subsidios destinados a
facilitar el acceso al consumo de dichos servicios.
Finalmente, las áreas de ‘Deportes’ y ‘Recreación’ sumadas entre sí constituyen un 1,7% de la oferta total con 7
prestaciones asociadas. El área de ‘Deportes’ está orientada a desarrollar y estimular la creatividad en el empleo del
tiempo libre, fomentando actividades deportivas. Las prestaciones de ‘Recreación’ están orientadas a desarrollar y
estimular la creatividad en el empleo del tiempo libre, fomentando actividades recreativas y esparcimiento.
En relación al ‘tipo de destinatario’ (ver Cuadro 3 Anexo 2), es preciso señalar que las categorías propuestas buscan
identificar si el programa o servicio informado contempla criterios de focalización relacionados con grupos
específicos de la población (vulnerables, extrema pobreza, población en general, entre otros) que son priorizados en
función de su condición etárea, de género, etnia, discapacidad u otro criterio similar. En este sentido, se observa
claramente la alta prioridad que tienen dos de los grupos prioritarios tradicionales: Niños/as y Jóvenes: cerca de un
31% de la oferta total dice tener como destinatario este tipo de población objetivo.
El 10,4% de la oferta pública dice sostener como destinatario a la ‘Población en general’ (con 47 prestaciones
asociadas), lo cual indica que el criterio de selectividad es relativamente importante para efectos de entrega de
prestaciones. Un tercer grupo lo constituyen las ‘Instituciones’ y ‘Organizaciones’, que refieren a la calidad jurídica de
un organizamos que presta a la vez, servicios o estrategias de intervención social. Generalmente se refiere a
instituciones que son intermediarias entre un organismo central y la población objetivo: entre ambas concentran el
11,3% de la oferta pertinente (con 33 y 18 prestaciones respectivamente).
Las ‘familias’ aparecen en quinta ubicación (con 32 prestaciones dirigida a ellas con un 7,1% de la oferta total)
demostrando la importancia que tiene este actor como un lugar o espacio de intervención de alta complejidad y que
aún no ha sido plenamente desarrollada por la oferta tradicional y que actualmente ha adquirido gran relevancia
dentro del marco del Sistema de Protección Social Chile Solidario, puesto que tal Sistema sí considera a la familia
como un actor integral de intervención social.
Luego se configura un grupo relativamente compacto compuesto por tres categorías clásicas de los ‘grupos
prioritarios’ o ‘vulnerables’, en este caso: Mujeres, Indígenas y Adultos Mayores, a los cuales también se les puede
anexar la categoría de ‘Personas de escasos recursos’. Este grupo concentra cerca del 15,4% de la oferta (con un
total de 68 prestaciones). Cabe señalar que los ‘Discapacitados’ aparecen en la duodécima posición con 18
prestaciones, correspondientes al 4% de la oferta.
Finalmente, en posiciones más rezagadas se encuentra un grupo más bien heterogéneo y con características
peculiares. Al considerar el destinatario ‘Campesinos y Pequeños Agricultores’ se observa que el 4,2% de la oferta
dice tener como grupo destinatario a esta categoría social, situación idéntica a los ‘Establecimiento Educacionales’. A
la vez, resalta el bajo nivel de atención hacia destinatarios de índole ‘Población Cesante’ o ‘Trabajadores’ (ambos
sumados identifican al 5,3% de la oferta, con solo 24 prestaciones asociadas a sus necesidades). Este factor parece
indicar un nivel deficitario de los mecanismos de protección e inserción laboral, sobre todo de los sectores más
vulnerables de la población nacional.
Si se agrupa en una sola categoría tanto a las ‘Pequeñas y medianas empresas’, a las ‘Microempresas’ y al
‘Empresariado’, e incluso se anexa la categoría ‘Pescadores’ asumiendo su carácter de apoyo financiero, se observa
que un total de 18 prestaciones dicen tener a estos grupos como destinatarios de su oferta, con cerca del 4,2% de la
oferta total. La ‘Población recluida’ y los ‘Beneficiarios de libertad condicional’ caracterizan a 9 prestaciones lo que
corresponde al 2% de la oferta total. Finalmente, las categorías ‘Profesionales’ y ‘Personas jurídicas’ sumadas entre
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128
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
sí, muestran que tan solo un 0,6% de la oferta dice tener este grupo como destinatario (en solo 3 prestaciones en
total).
En relación a la ‘matriz de clasificación de la oferta’ del Cuadro 29 (ver definición en Anexo 2), un aspecto relevante
es que la oferta pública se caracteriza por tener un tipo de cobertura ‘selectivo’, es decir, está orientada por criterios
de focalización y/o discriminación positiva, cuyos objetivos se diferencian en función de los grupos sociales o
territorios a los cuales se dirijan. Este grupo caracteriza al 59,5% de la oferta total, es decir, de las 284 prestaciones
identificadas en el Consolidado 2004, 169 de ellas presenta esta característica. Por el contrario, el criterio de
cobertura universal tan solo caracteriza al 40,5% de la oferta.
Cuadro 29: Oferta Pertinente según Matriz de Clasificación
Asistencial
Asistencial
con elementos
de inversión
social
Inversión social
con elementos
Asistenciales
Inversión
Social
Total
N
% fila
% columna
% total
N
% fila
% columna
% total
N
% fila
% columna
% total
N
% fila
% columna
% total
N
% fila
% columna
% total
Sectorial
7
13,0
14,6
2,5
5
20,8
10,4
1,8
7
10,8
14,6
2,5
29
20,6
60,4
10,2
48
16,9
100,0
16,9
UNIVERSAL
Multisectorial Intersectorial
13
4
24,1
7,4
30,2
16,7
4,6
1,4
4
1
16,7
4,2
9,3
4,2
1,4
0,4
12
7
18,5
10,8
27,9
29,2
4,2
2,5
14
12
9,9
8,5
32,6
50,0
4,9
4,2
43
24
15,1
8,5
100,0
100,0
15,1
8,5
Sectorial
13
24,1
20,3
4,6
6
25,0
9,4
2,1
10
15,4
15,6
3,5
35
24,8
54,7
12,3
64
22,5
100,0
22,5
SELECTIVO
Multisectorial Intersectorial
6
11
11,1
20,4
9,0
28,9
2,1
3,9
5
3
20,8
12,5
7,5
7,9
1,8
1,1
19
10
29,2
15,4
28,4
26,3
6,7
3,5
37
14
26,2
9,9
55,2
36,8
13,0
4,9
67
38
23,6
13,4
100,0
100,0
23,6
13,4
Total
54
100,0
19,0
19,0
24
100,0
8,5
8,5
65
100,0
22,9
22,9
141
100,0
49,6
49,6
284
100,0
100,0
100,0
Fuente: Consolidado oferta pública 2004, División Social – MIDEPLAN.
Un criterio complementario de clasificación lo constituye el tipo de ámbito de desarrollo de la oferta. En este sentido
de las tres categorías propuestas (sectorial, multisectorial o intersectorial), la más relevante es la tipo ‘sectorial’, que
se caracteriza por ofrecer beneficios y/o servicios directamente, en un solo ámbito del desarrollo social. En este
sentido, un 39,4% de la oferta se define bajo este criterio (con 112 prestaciones). Por otro lado, un 38,7% de la oferta
se caracteriza por desarrollar un criterio ‘multisectorial’ (con 110 prestaciones asociadas a este ámbito). Finalmente,
tan solo un 21,8% de la oferta total (con 62 prestaciones asociadas a este ámbito), es de carácter ‘intersectorial’, lo
cual indica un factor crítico, puesto que es este aspecto el que precisamente permite un carácter de ‘ventanilla de
acceso único’ o de coordinación entre diversos niveles del Sistema de protección social.
Si se analiza la oferta en términos de su objetivo final, observamos que se distribuye de forma claramente enfocada
en aspectos de ‘inversión social’ (o de promoción social), conjunto de programas que concentran a casi el 72,5% de
la oferta (con 206 prestaciones), mientras que el polo ‘asistencialista’ cubre el 27,5% restante. La construcción de
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129
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ambos polos se sustenta en la sumatoria de las condiciones de ‘inversión social’ e ‘inversión social con elementos de
asistencialidad’ y por otro, la combinación de las filas ‘asistencial’ y ‘asistencial con componentes de inversión social’.
Sin embargo, al abrir las categorías de clasificación de la oferta al objetivo de tipo ‘inversión social’ se observa que
ella por sí sola, concentra casi el 50% de la oferta total, con un total de 141 prestaciones que tienen por objetivo
proporcionar aspectos promocionales, mientras que tan solo un 19% de la oferta tiene objetivos asistenciales (con 54
prestaciones). Por último, un total de 37 programas, es decir un 13% de la oferta total del consolidado, cumplen con
las condiciones de tener un tipo de cobertura ‘selectiva’, con un ámbito de desarrollo ‘multisectorial’ y como objetivo
final el de ‘inversión social’. Por el contrario, tan solo una prestación (correspondiente al 0,4% de la oferta total)
presenta la combinación de tener un tipo de cobertura ‘universal’, con un ámbito de desarrollo ‘intersectorial’ y como
objetivo final el de ‘asistencial con elementos de inversión social’.
El análisis anterior invita a realizar la siguiente pregunta: ¿es adecuado seguir trabajando bajo la idea de grupos
prioritarios?. Una posible respuesta es que las políticas selectivas sea por rasgo socio-demográfico, sea por rasgo de
pobreza se abocan a asegurar que los grupos prioritarios y los segmentos más pobres de la población puedan
acceder efectivamente y en igualdad de condiciones a los políticas sociales universales, y por ende también a los
beneficios del desarrollo. Por tanto, la política social es un instrumento más del desarrollo y se asume como un factor
potente de regulación y equiparación de las inequidades y desigualdades que el sistema económico crea.
Por otro lado, con la simple mirada de la heterogeneidad de la oferta programática se hace evidente generar una
noción de ‘red institucional’ coherente y extensiva. La realidad actual nos demuestra que falta constituir la noción de
‘sistema’ o ‘red social’. Por lo tanto, uno de los desafíos que hoy enfrenta la construcción de un sistema de
protección social integral (no tan solo a nivel del Sistema Chile Solidario), es el lograr la articulación de la oferta y del
trabajo mancomunado de todos los servicios.
Uno de los rasgos más distintivos de las políticas sociales de los últimos quince años, ha sido su tendencia a la
heterogeneidad de la oferta de programas y servicios. Esto, no sólo porque ha sido necesario responder a las
demandas y necesidades emergentes de la población, sino también porque la tecnología y sofisticación de los
modelos de intervención han permitido hacer innovaciones importantes en materia de gestión social, dando origen a
nuevas formas de plantear las intervenciones sociales, tanto en sus objetivos como en sus estrategias. Dado lo
anterior, no es posible hablar de la coexistencia de políticas y programas universales y selectivos, solamente, ya que
es posible encontrar una diversidad amplia de programas y servicios de distinta composición donde el principio de
equidad aconseja tratar desigualmente a quienes son socioeconómicamente desiguales (acción afirmativa o
discriminación positiva). En este sentido: una oferta homogénea para situaciones heterogéneas sólo puede conducir
a mantener las diferencias previamente existentes. Corresponde proponer alternativas distintas, ajustadas a las
necesidades de grupos diversos.
Como sostiene un documento de la CEPAL “en la mayoría de los casos, el sistema de protección social se amplía
progresivamente, incorporando a sectores postergados a medida que se dispone de mayores recursos. Por ello la
cobertura suele atender primero a los menos necesitados, pero que tienen mayor capacidad de defensa de sus
intereses. Cuando —como sucede con la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social— se prioriza la superación de la
pobreza, se requieren otros criterios. De ese modo, se pone énfasis en la focalización, que consiste en identificar con
la mayor precisión posible a los beneficiarios potenciales y diseñar el programa con el objetivo de asegurar un alto
efecto per cápita en el grupo seleccionado, mediante transferencias monetarias o entrega de bienes o servicios. La
idea es que cuanto más precisa sea la identificación del problema (carencias a satisfacer) y de quienes lo padecen
(población objetivo), más fácil resultará diseñar medidas diferenciadas y específicas para su solución. Asimismo,
aumentará la eficiencia en el uso de los recursos escasos; y será mayor la repercusión producida por el programa, al
concentrar los recursos en la población de mayor riesgo” (CEPAL, 2000b, p. 142).
El desarrollo social de los países de la región y de Chile en particular, revelan la necesidad de ampliar la cobertura
de las prestaciones. Pero se debe atender no solo el ámbito urbano (espacio concentrado), siempre más fácil de
abarcar, sino también el rural (espacio disperso), sobre todo porque en estas zonas los niveles de carencia son
Departamento de Estudios – División Social - MIDEPLAN
130
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
mayores. De tal forma, “más que centrarse en los medios, cabe preocuparse por el impacto, entendido como la
magnitud del beneficio que reciben los destinatarios de acuerdo a los objetivos buscados por el programa. Esto exige
utilizar criterios que permitan identificar el grupo al que se pretende llegar (focalización) y, también, calibrar los logros
mediante una metodología de evaluación adecuada” (CEPAL, 2000b, p. 143).
c.- La estructura dinámica de la desigualdad, pobreza y movilidad social
Si bien se observa una oferta programática dispersa, amplia y heterogénea, el impacto final de los programas
sociales en los sectores más pobres de la población ha tendido a mejorar sus condiciones de vida. Los datos
entregados por la serie de Encuestas CASEN desde 1990 a 2003, demuestran que hoy la diferencia entre los
ingresos del 20% más rico respecto de los ingresos del 20% más pobre de la población disminuye desde 14,3 veces
a 7,6 veces si a los ingresos autónomos de los hogares en Chile se le suman las transferencias que reciben en forma
de subsidios monetarios y en prestaciones públicas de educación y salud.
Sin embargo, al entrar en la discusión sobre movilidad social, incidencia de la pobreza o el mejoramiento de los
niveles de bienestar social o ‘logros de bienestar’, se debe asumir una posición teórico-conceptual que permita
entender el fenómeno desde una perspectiva dinámica y multidimensional. Como se ha sostenido anteriormente, la
política social nacional ha ocupado un rol importante en el desarrollo socioeconómico nacional, instalando un
conjunto de estrategias y un gran esfuerzo por renovar la mirada asistencial tradicional. De esto da cuenta el
desarrollo de conceptos nuevos como participación, ciudadanía, capital social, tolerancia y no discriminación, y
nuevas valoraciones sobre la equidad, derechos, brechas y bienestar social. Dentro de este proceso de reflexión, se
ha ido instalando poco a poco el enfoque de desarrollo de ‘capacidades’ y ‘oportunidades’ de las personas, dentro de
un marco de crecimiento con equidad, superando la visión básicamente asistencial del régimen anterior: una persona
habilitada, con activos, es una persona menos vulnerable y con mayor probabilidad de movilidad social ascendente.
Sin embargo, todos estos fenómenos suceden en un espacio social complejo y fuertemente estratificado, donde las
oportunidades se distribuyen en forma diferencial. Como sostiene Filgueira “todo sistema de estratificación social
puede ser visto como una ‘estructura de oportunidades’ o lo que es lo mismo, como una distribución de
oportunidades para el acceso a posiciones sociales diferencialmente evaluadas. Naturalmente, la estructura de
oportunidades no es estática. Cambia con el tiempo y varía en un mismo tiempo entre diferentes países o
sociedades. Tales cambios tienen importantes efectos sobre las chances diferenciales de movilidad social de los
miembros de la sociedad y sobre las divisiones de clase así como sobre el ámbito de las relaciones interpersonales,
institucionales y políticas” (Filgueira, 2000, p.11).
Esta noción de estructura de oportunidades involucra comprender el fenómeno de la pobreza tanto en su forma
dinámica y longitudinal de movilidad social, como en las posibilidades de realización del sujeto en el acceso a
oportunidades valiosas para su desarrollo (logros de bienestar). Es decir, permite entender a la pobreza como un
conjunto complejo de dimensiones que interactúan y que, según sea el tipo de metodología de agregación o
clasificación formal (arbitraria) de la unidad de análisis (sea hogar o persona), la reduce a criterios de tipificación
estandarizados, del tipo: estratos, segmentos, clases, indigencia, pobre no indigente y no pobre. En este espacio la
definición misma de pobreza sufre los efectos correctores de esta nueva visión: hablar de oportunidades significa
ampliar la visión tradicional de pobreza centrada en ingresos a dimensiones mas comprensivas y que poco a poco
han logrado un espacio en el análisis de la movilidad y estratificación social: bienestar, calidad de vida, participación,
capital social, etc.
Sobre el rol del sector público en esta ‘estructura de oportunidades’, Filgueira resalta la importancia que posee,
puesto que: “en la medida en que las políticas de welfare comprende aspectos redistributivos e intencionalmente
están dirigidas a modificar la distribución que se produce directamente por la vía del mercado, o son diseñadas para
incentivar o conservar la estructura de desigualdad que induce el mercado, las características de los regímenes de
"welfare state" son una de las variables más relevantes para entender las diferentes estructuras de oportunidades.
Así, no es lo mismo ser un desocupado, una mujer a cargo de un hogar monoparental, o una persona con más de 65
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131
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
años, en sociedades que tienen una cobertura alta y diversificada de la seguridad social en contraste con las que no
la tienen. Ciertamente, los efectos de las políticas públicas no se limitan a la seguridad social, el cambio de los
sistemas impositivo, o el grado de protección o desprotección de las importaciones y exportaciones, afectan a los
miembros de la sociedad abriendo o cerrando oportunidades o favoreciendo a unos grupos en desmedro de otros.
Incluso, políticas públicas con efectos indirectos aparentemente remotos, actúan en el mismo sentido al establecer
por ejemplo, la normativa sobre los límites de edad para el derecho al retiro remunerado de la actividad económica
de hombres y mujeres, la fijación de obstáculos para el ingreso de los jóvenes al mercado de trabajo o los criterios
legales que otorgan a ciertas profesiones el derecho al monopolio en ocupaciones específicas” (Filgueira, 2000, p.
12).
En esta dirección, para el desarrollo de un sistema de protección social es central tener una mirada diagnóstica de la
incidencia de la pobreza a futuro, como también, tener una mirada más fina de la matriz de transición (movilidad
social), sus características y principales componentes. Por ello a continuación se presenta una mirada general de
tales fenómenos, asumiendo que son desafíos a considerar por la investigación social y económica.
i).- Crecimiento económico, reducción de la desigualdad y pobreza
Durante el año 2005 a un equipo de la División Social de MIDEPLAN, se le encargó desarrollar el análisis del
Objetivo 1 ‘Erradicar la extrema pobreza y el hambre’ – Meta 1 ‘Reducir a la mitad entre 1990 y 2015, el porcentaje
de personas cuyos ingresos sean inferiores a 1 dólar por día’ dentro del marco de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio105. Para ello, se realizó tanto un análisis del avance en el cumplimiento de los indicadores mínimos
planteados por Naciones Unidas, como también el endurecimiento de las Metas en función a indicadores adicionales,
basados principalmente en el Sistema de Protección Social Chile Solidario (MIDEPLAN, 2005b).
Uno de los ejercicios realizados dentro de este proceso, fue replicar un estudio de microsimulación prospectivo de
reducción de la pobreza al año 2015 (curva de isopobreza), realizado por CEPAL – PNUD – IPEA106 el año 2003, con
datos para 18 países107, en donde se realizaron microsimulaciones para determinar si en el año 2015 los países
lograrán o no disminuir a la mitad la tasa de pobreza extrema que registraban en 1999 en el contexto de las Metas
del Milenio.
El objetivo de este ejercicio consiste en estimar, mediante la aplicación de técnicas de microsimulación, el impacto
que tendría el crecimiento económico y la reducción en la desigualdad (medida por el coeficiente de GINI) sobre la
disminución de la tasa de pobreza en Chile.
Según el primer informe de la CEPAL – PNUD – IPEA, Chile108 tardaría aproximadamente unos diez años en reducir
la incidencia de la pobreza extrema109 respecto de la línea de pobreza de un dólar diario por persona, si siguiera una
senda de crecimiento y de disminución de la desigualdad consistente con lo exhibido durante los años noventa110.
Del mismo modo, tardaría aproximadamente un total de ocho años reducir a la mitad la incidencia de la pobreza
respecto de la línea nacional de la pobreza extrema calculada por CEPAL, lo que se lograría sólo con un crecimiento
105 En esta tarea participaron Rodrigo Alarcón (coordinador equipo elaboración propuesta de ‘Objetivo 1 – Meta 1’), Marcia Pardo, Rodrigo Montero (quien
actualizó y realizó el Informe de microsimulación de Isopobreza para Chile con datos CASEN 2003), Fernanda Mélis (coordinadora Informe Gobierno Final),
Rodrigo Díaz y Alvaro Krause.
106 En febrero de 2003 se publicó el estudio realizado en conjunto por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el Instituto de
Investigación Económica Aplicada (IPEA) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) denominado ‘Hacia el Objetivo del Milenio de Reducir
la Pobreza en América Latina y el Caribe’. En el estudio participaron los siguientes investigadores: Ricardo Paes de Barros, Dante Contreras, Juan Carlos Feres,
Francisco H.G. Ferreira, Enrique Ganuza, Erwin Hansen, Phillippe George Leite, Luis Felipe López-Calva, Xavier Mancero, Fernando Medina, Rafael Diez de
Medina, Rodrigo Montero, Jairo Núñez, Miguel Robles, Jaime Saavedra y Miguel Székely.
107 Los 18 países que se examinan en el informe son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, la República Dominicana, Uruguay y Venezuela.
108 No se debe perder de vista que el año base de las microsimulaciones para Chile fue 1998, pues tuvieron como insumo la información proveniente de la
encuesta CASEN 1998.
109 De acuerdo a lo reportado en CASEN 1998.
110 Esto equivale a un crecimiento acumulado de un 60% en el PIB (Producto Interno Bruto) per cápita y de una disminución de la desigualdad, medida por el
coeficiente Gini, de 2%
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132
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
acumulado del PIB per cápita de un 48%, manteniendo constante los niveles de desigualdad. Sin embargo, debido al
cambio en los indicadores utilizados fue necesario actualizar el proceso de microsimulación con datos CASEN 2003
y tasas de crecimiento económico actuales (DIPRES). A continuación se entregan los principales resultados del
análisis en base a tales actualizaciones (ver aspectos metodológicos en Anexo 3):
1.- Curva de isopobreza con línea de pobreza:
El Gráfico 3 presenta la curva de isopobreza para Chile con datos provenientes de la encuesta CASEN 2003. Tal
como se muestra, la tasa de pobreza según CASEN 2003 es de 18,8%111. La meta, entonces, consiste en reducirla a
la mitad, es decir, a 9,4%.
Disminución en Gin
Gráfico 3: Isopobreza para Chile con datos de CASEN 2003
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
P =9.4%
0
5
2003 (P =18.8%)
10
15
20
25
30
35
40
45
Crecimiento PIB per cápita
El gráfico es muy ilustrativo pues presenta todas las combinaciones posibles de crecimiento y reducción de la
desigualdad (medida por el coeficiente de Gini) que permiten obtener una nueva tasa de pobreza, equivalente al
9,4% de la población. Cada uno de los puntos de esta curva de isopobreza permite a la economía contar con una
tasa de pobreza que es exactamente igual a la mitad de la original. Por lo tanto, existe una amplia gama de
posibilidades para lograr el objetivo propuesto. El Gráfico 4 por su parte, destaca algunos caminos alternativos a
seguir por la economía para alcanzar la curva de isopobreza objetivo112.
Se han destacado cuatro puntos en el gráfico, los cuales merecen una mención especial dentro del conjunto de
puntos factibles de lograr. Por ejemplo, el punto ‘A’ señala que en ausencia de crecimiento económico, si se logra
reducir el coeficiente de Gini en 10%, la tasa de pobreza se reduciría a la mitad. Esta reducción en la desigualdad
debe lograrse en el período objetivo. Así, si la meta consiste en reducir la tasa de pobreza a la mitad para el año
2015, entonces, para poder lograrlo se debe reducir en 10% la desigualdad en el transcurso de ese período de
tiempo, lo que equivale a una reducción de 0,8% por año. Puesto de otra manera, si el coeficiente de Gini fuese de
0,54, se requiere que éste pase a ser igual a 0,49 para lograr la meta de reducir la pobreza a la mitad.
El punto ‘D’ del Gráfico 4 también presenta una situación interesante. En efecto, este punto señala que en ausencia
de avances en términos de disminución de la desigualdad, se requiere de un crecimiento en el PIB per cápita de 40%
para lograr el objetivo, que consiste en alcanzar una tasa de pobreza de 9,4%. Teniendo como meta el año 2015,
esto equivale a un crecimiento promedio del PIB per cápita a un ritmo de 3,1% por año. Lo anterior implica113 que se
111 Ver Serie CASEN 2003, Volumen 1, “Pobreza, Distribución del Ingreso e Impacto Distributivo del Gasto Social”. Agosto de 2004. Documento preparado por la
División Social del Ministerio de Planificación y Cooperación.
112 Se pueden construir curvas de isopobreza para distintas tasas de pobreza. De hecho, existe una isopobreza asociada a cada tasa de pobreza.
113 Asumiendo un crecimiento de la población en torno a un 1.22% (Fuente: Censo 1992 y 2002).
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133
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
requiere crecer, en promedio, durante este período, aproximadamente a una tasa de 4,3%114. A la luz del desempeño
reciente de la economía chilena115 esto no aparece como un objetivo difícil de lograr116.
Disminución en Gin
Gráfico 4: Isopobreza para Chile caminos alternativos
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
A
B
P =9.4%
C
D
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Crecimiento PIB per cápita
Ahora bien, si no se quiere dejar todo en manos del crecimiento económico existen alternativas para lograr el mismo
objetivo. En efecto, los puntos ‘B’ y ‘C’ señalan caminos opcionales a seguir en donde se combina crecimiento
económico con reducciones en la desigualdad. Por ejemplo, el punto ‘B’ muestra que es posible lograr la meta de
reducir a la mitad la tasa de pobreza con una combinación dada por una reducción de 7% en la desigualdad y un
crecimiento económico en torno al 10%117, es decir, se requeriría de un mayor esfuerzo en términos de reducción de
la desigualdad. Finalmente, el punto ‘C’ de la figura muestra una situación en donde el crecimiento económico se
lleva gran parte de la tarea, pero sin dejar de lado avances en términos de reducción de la desigualdad. En efecto,
ahí se presenta una combinación de una reducción en desigualdad en torno al 2% y de un crecimiento en el PIB per
cápita de 30%. Esto último requiere crecer en promedio, en términos per cápita, a una tasa anual de 2,4% y un
crecimiento del PIB en torno a 3,6%. Sin lugar a dudas se trata de un punto factible de lograr para una economía
como la chilena.
2.- Curva de isopobreza con línea de indigencia (isoindigencia)
Tal como se mencionó al comenzar esta sección, las microsimulaciones que permiten construir las denominadas
curvas de isopobreza fueron realizadas utilizando dos líneas de corte para la pobreza, la línea de pobreza y la línea
de indigencia (Ver Cuadro 1 del Anexo 3). Los Gráficos 5 y 6 presentan los mismos resultados ya explicados en la
sección anterior, pero tomando como meta ahora la tasa de indigencia en lugar de la tasa de pobreza.
El Gráfico 5 presenta la curva de isopobreza para la economía chilena pero con una meta de reducción en la tasa de
indigencia (I). Tal como se muestra en la figura, según datos provenientes de la encuesta CASEN 2003, la tasa de
indigencia es de 4,7%, y por ende, el objetivo consiste en reducirla a la mitad, esto es, a 2,3%.
De esta manera, cada uno de los puntos de la curva de isopobreza que se presenta en el Gráfico 6 tiene asociado
una tasa de indigencia que es igual a la mitad de la tasa de indigencia original, es decir, a la reportada en CASEN
2003.
Cabe señalar que si la economía se muestra más dinámica aún durante ese período de tiempo, es altamente probable que la meta se alcance incluso antes.
Obviando del análisis la reciente crisis asiática pues representa un hecho puntualmente adverso.
116 Antes de la denominada crisis asiática el crecimiento económico en Chile bordeaba el 6.5% por año.
117 Esto equivale aproximadamente a una tasa de crecimiento del PIB per cápita de 0,8% por año, y aproximadamente a un crecimiento en el PIB en nivel en
torno a 2% por año.
114
115
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134
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Gráfico 5: Isopobreza con línea de indigencia para Chile con datos de CASEN 2003
Disminución en Gin
6
5
4
3
I =2.3%
2
1
0
0
5
10
15
2003 (I =4.7%)
20
25
30
35
40
45
Crecimiento PIB per cápita
Finalmente, el Gráfico 6 presenta distintos caminos alternativos (cuatro) que conducen a la economía a la curva de
isopobreza objetivo. El punto ‘A’ de la figura refleja el esfuerzo que se requiere en términos de reducción de la
desigualdad para lograr la reducción de la tasa de indigencia en 50% en ausencia de crecimiento económico.
Teniendo como meta el año 2015, entonces, se debe disminuir la desigualdad (coeficiente de Gini) en 5% dentro de
ese período, lo que equivale a una reducción promedio de 0,4% por año.118
Gráfico 6: Isopobreza con línea de indigencia para Chile caminos alternativos
Disminución en Gin
6
A
5
4
B
3
I =2.3%
2
C
1
D
0
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Crecimiento PIB per cápita
El punto ‘D’ muestra un camino en donde la consecución de la meta de reducción de indigencia se fundamenta
exclusivamente en el crecimiento económico. Para reducir a la mitad la tasa de indigencia se requeriría de un
crecimiento en el PIB per cápita de 42%, que equivale a un crecimiento anual promedio de 3,2%. Lo anterior se
traduce en un crecimiento del PIB en torno a 4,4%.
Los puntos ‘B’ y ‘C’ representan escenarios intermedios, en donde se mezcla reducciones de desigualdad con
crecimiento económico. En efecto, en el punto ‘B’ se obtiene una reducción a la mitad de la tasa de indigencia a
costa de una reducción en la desigualdad de 3%, y un crecimiento económico en torno al 12%. Por lo tanto, esto
requiere de una reducción en el coeficiente de Gini en torno a 3% en el período, y además, de una tasa de
crecimiento promedio anual del PIB per cápita de 1%, que en términos de PIB equivale a un crecimiento en torno al
2,2%, cifra modesta para una economía en desarrollo como la chilena.
118
En términos concretos, si el coeficiente de Gini original fuera de 0.54, la meta exige alcanzar un nuevo coeficiente de Gini en torno a un 0.51.
Departamento de Estudios – División Social - MIDEPLAN
135
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Finalmente, el punto ‘C’ presenta una situación en donde adquiere un mayor protagonismo el crecimiento económico,
pero sin dejar de lado el aporte que realiza la disminución en la desigualdad. Este punto señala que se requiere de
una reducción en la desigualdad de 1% y de un incremento en el PIB per cápita en torno a 31%. Esto último se
traduce en un ritmo de expansión anual del PIB per cápita en torno a 2,5%, lo que en términos de crecimiento del
PIB significa un 3,7% anual aproximadamente. Nuevamente, y teniendo muy presente el desempeño de la economía
chilena durante la década de los años noventa, resulta muy plausible alcanzar esta curva de isopobreza para el año
2015, lo que significa reducir a la mitad los actuales niveles de indigencia.
No obstante lo anterior, se debe tener una luz de alerta. Los avances que se logran tanto a nivel de pobreza como a
nivel de indigencia, no son lineales en el sentido de que cuesta lo mismo reducir la pobreza a la mitad desde 38% (a
19%) que hacerlo desde 19% (a 9%). Probablemente, este grupo de personas presenten un mayor grado de inercia
en su situación económica, y por ende, el crecimiento económico será cada vez menos efectivo para sacarlas de su
actual condición. No se debe perder de vista eso sí que este fenómeno se da mientras menor sea el nivel de pobreza
o indigencia inicial. Lo más probable es que esto no suceda, dado sus actuales niveles, con la tasa de pobreza en
Chile, pero sí podría ocurrir con la tasa de indigencia.
3.- Isopobreza incorporando información existente
Como ya se ha señalado, las microsimulaciones se realizaron con datos provenientes de la Encuesta CASEN 2003.
Por lo tanto, existe información adicional que hasta este momento no ha sido aprovechada. En efecto, dado que ya
se conocen las cifras preliminares de crecimiento del PIB para el año 2004 sería posible imputar este avance en
términos de crecimiento del PIB per cápita, y de esta manera tener una visión más precisa respecto de las
necesidades de reducción en la desigualdad y de crecimiento en el PIB per cápita para lograr la meta de reducir la
tasa de pobreza a la mitad.
Disminución en Gin
Gráfico 7: Isopobreza y situación de Chile en 2004
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
A
P =9.4%
B
C
2005
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Crecimiento PIB per cápita
Según cifras preliminares, el crecimiento del PIB para el año 2004 fue de 5,1%119. Considerando este dato, y
tomando en cuenta que la tasa media de crecimiento de la población por año para el período 1992-2002 fue de un
1,24% según datos de los Censos 1992 y 2002, se tiene que el PIB per cápita podría haber crecido durante el año
2004 aproximadamente un 3,9%. El Gráfico 7 anterior, muestra nuevamente la curva de isopobreza pero
incorporando el avance de la economía chilena en el año 2004:
119
Hoy esta proyección se sitúa en torno al 6%, por lo que la cifra utilizada acá resulta conservadora.
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136
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Se han destacado tres puntos de la curva de isopobreza que representan tres caminos alternativos, y que toman en
cuenta el avance experimentado por la economía chilena durante el año 2004. El Cuadro 30 describe estas
alternativas, las cuales conducen a una reducción de la tasa de pobreza a un 9.4% para el año 2015:
Cuadro 30: Alternativas para reducir la tasa de pobreza a un 9,4% el año 2015 a partir del año 2005
Reducción en Gini (%)
Acumulado
Anualizado
9,0
0,87
1,0
0,1
0,0
0,0
Alternativa
A
B
C
Crecimiento en PIB per cápita (%)
Acumulado
Anualizado
0,0
0,0
31,1
2,7
36,1
3,1
Dado el desempeño reciente de la economía chilena, aparece como más plausible el camino ‘C’, donde no existen
avances en términos de reducción de la desigualdad, pero se requiere de un aumento anual promedio en el PIB per
cápita de un 3,1% a partir del 2005 hasta el año 2015. Asumiendo una tasa de crecimiento de la población de un
1,24%, entonces, se necesita de un aumento en el PIB en torno a 4,3% por año.
Otro insumo relevante a utilizar se refiere a las tasas de crecimiento del PIB proyectada por la Dirección de
Presupuestos (DIPRES) para los años 2005, 2006, 2007 y 2008. Éstas son de 5,2%, 5,3%, 5,3% y 5,3%,
respectivamente120. Considerando un crecimiento de la población en torno a 1,24%, lo anterior se traduce en un
crecimiento del PIB per cápita en torno a 4,1%. En otras palabras, tomando en consideración estas proyecciones, la
economía habrá acumulado un crecimiento de su PIB per cápita de 22,8% para el año 2008. El Gráfico 8 presenta
esta situación:
Disminución en Gin
Gráfico 8: Isopobreza y situación de Chile en 2009 (según proyecciones de DIPRES)
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
P =9.4%
A
B
C
2009
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Crecimiento PIB per cápita
El Cuadro 31 describe las alternativas, todas conducen a una reducción de la tasa de pobreza a un 9,4% el año 2015
a partir del año 2009. Tomando ahora como punto de partida el año 2009, y considerando las proyecciones de la
DIPRES para los años 2005, 2006, 2007 y 2008, se presentan tres caminos alternativos. El punto ‘C’ representa,
como ya se ha señalado, el escenario más probable para la economía chilena dado su reciente desempeño. Es
posible apreciar que, condicional a que se cumplen las proyecciones para el período comprendido entre los años
2005 y 2009, se requiere de un crecimiento anual promedio del PIB per cápita, a partir del año 2009, de un 2,7% que
en términos de crecimiento del PIB equivale a un 3,9% promedio por año. Finalmente, y como una manera de dar
En su Informe de Finanzas Públicas Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público para el Año 2005 la Dirección la Presupuesto del Ministerio de
Hacienda proyecta para el año 2005, año que se consolida como el de la recuperación económica, una tasa de crecimiento del PIB de 5,2%. Adicionalmente,
para los años 2006, 2007 y 2008 se proyecta una tasa de crecimiento para el PIB de un 5,3%.
120
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137
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
sustento empírico a las necesidades de crecimiento que aquí se han planteado, el Cuadro 4 presenta las tasas de
variación anual del PIB para el período 1987-2004
Cuadro 31: Alternativas para reducir la tasa de pobreza a un 9,4% el 2015 a partir del año 2009
Alternativa
A
B
C
Reducción en Gini (%)
Acumulado
Anualizado
3.7
0.61
1.0
0.17
0.0
0.0
Crecimiento en PIB per cápita
Acumulado
Anualizado
0.0
0.0
12.2
1.94
17.2
2.7
Cabe destacar que las cifras de crecimiento del PIB son particularmente elevadas durante los años noventa, las
cuales pierden dinamismo a partir del año 1998 que es cuando se desencadena la denominada crisis asiática. En
efecto, la tasa de crecimiento promedio anual del PIB en el período 1987-1997 fue de 8,4%. Sin embargo, para el
período 1998-2003 la tasa de crecimiento promedio fue sólo de 3,2%. Ahora bien, el año 2004 representa un punto
de inflexión para la economía chilena, en donde se materializa definitivamente la recuperación económica. De hecho,
cifras provisionales señalan que el crecimiento del PIB para el año 2004 fue de 5,1%. Esta cifra no es puntual, sino
más bien refleja el nuevo escenario que enfrenta la economía chilena, tanto en términos externos, como del mayor
dinamismo de la demanda interna. De hecho, la DIPRES valida lo anterior al tener proyecciones para el crecimiento
del PIB a partir del año 2005 por encima del 5%.
Cuadro 32: Tasas de variación anual del PIB (1987-2004)
Año
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004 (*)
Tasa de variación (%)
7,5
7,5
11,5
3,7
7,5
13,1
8,1
5,9
12,3
7,8
6,6
3,2
-0,8
4,5
3,4
2,2
3,3
5,1
Nota: (*) Cifra provisional (conservadora)
Fuente: Banco Central de Chile
Sin embargo, y para tener todo el espectro de posibilidades, suponiendo que el crecimiento promedio del PIB fuera
de sólo un 3,2% (que en términos de crecimiento del PIB per cápita equivale aproximadamente a un 2,0%) a partir
del año 2005, la meta de reducción de la pobreza a la mitad (9,4%), considerando además un nulo avance en
términos de reducción de la desigualdad, se alcanzaría en 17 años, es decir, en el año 2022. Este último escenario
muestra lo que ocurriría en caso de que se diera una crisis económica similar en magnitud a la crisis asiática.
Por otra parte, asumiendo como ciertas las proyecciones de la DIPRES para el período comprendido entre los años
2005 y 2008, si a partir de 2009 se creciera en promedio a una tasa de 3,2% (2,0% en términos per cápita),
entonces, la meta se lograría aproximadamente en el año 2017.
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138
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
4.- El escenario final de las microsimulaciones
Esta sección ha presentado la aplicación de las bases teóricas de las denominadas microsimulaciones. Éstas
permiten construir, imputando exógenamente reducciones en los niveles de desigualdad y aumentos en el PIB per
cápita (crecimiento económico), las curvas de isopobreza. Estas curvas constituyen el locus de puntos de
combinaciones de crecimiento económico (β) y disminución en la desigualdad (α) necesarias para disminuir a la
mitad los actuales niveles de pobreza. Con datos provenientes de la encuesta CASEN 2003 fue posible construir las
curvas de isopobreza, e isoindigencia para Chile.
Los resultados muestran que para Chile es muy probable lograr una reducción de 50% en sus actuales niveles tanto
de pobreza como de indigencia para el año 2015, tomando como punto de partida el año 2003121. De esta manera,
se requeriría de un crecimiento anual promedio en el PIB per cápita en torno a 3,1% a partir del año 2003 para lograr
reducir la tasa de pobreza desde su nivel actual (18,8% según encuesta CASEN 2003) hasta 9,4%, considerando un
nulo avance en términos de reducción de la desigualdad. Lo anterior implica un crecimiento promedio del PIB de
4,3% por año. Alternativamente, sería posible lograr esta reducción en la tasa de pobreza en el mismo horizonte
temporal, combinando una distribución más igualitaria del ingreso con crecimiento económico, por ejemplo, a través
de una reducción de 2% en la desigualdad y un crecimiento en el PIB per cápita en torno al 30% (equivalente a un
crecimiento anual promedio de 2,4% per cápita, que equivale a un crecimiento del PIB en torno a 3,8%). Es decir, la
reducción en la desigualdad le quita presión al crecimiento económico para lograr la meta de disminución de la
pobreza, constituyéndose así en un claro desafío para el sistema de protección social en mejorar sus esfuerzos
dirigidos a este sector de la población y hacia este tipo de políticas redistributivas.
Respecto a la meta de reducir a la mitad la tasa de indigencia, esto es, pasar del 4,7% según CASEN 2003 a 2,3%
de la población para el año 2015, también existen caminos alternativos. De esta manera, si bien sería posible lograr
la meta sólo con crecimiento económico –y para ello se requeriría de un crecimiento promedio anual del PIB per
cápita en torno al 3,2%–, al combinar el crecimiento económico con reducciones en desigualdad, sería posible lograr
esta misma reducción en la tasa de indigencia con una disminución de 1% en la desigualdad de la distribución del
ingreso sumado a un crecimiento económico en torno al 31%, lo que equivale a una tasa de crecimiento anual
promedio del PIB per cápita del 2,5%, es decir, un crecimiento anual promedio del PIB del orden de 3,7%.
Adicionalmente, se utilizó la información de crecimiento del PIB para el año 2004, para determinar el camino ya
avanzado. De esta manera, y tomando ahora como punto de partida el año 2005 se requeriría de un crecimiento
promedio anual del PIB en torno a 4,3% para reducir a un 9,4% la tasa de pobreza en el año 2015. Por otro lado,
considerando las proyecciones de crecimiento económico de la Dirección de Presupuestos para el período
comprendido entre los años 2005 y 2008, y asumiendo que éstas se materializan, se requeriría de un crecimiento
anual promedio del PIB de 3,9% para el período comprendido entre los años 2009 y 2015 para lograr la meta de
reducir a un 9,4% la tasa de pobreza en el año 2015.
Sin embrago, una advertencia importante del estudio de la CEPAL – PNUD – IPEA sostiene que “si bien es cierto
que hay una relación de correspondencia estadística entre la tasa de crecimiento económico y la reducción de la
desigualdad requerida para alcanzar ciertas metas relacionadas con la pobreza, no hay evidencia de que
económicamente el crecimiento y la reducción de la desigualdad se sustituyan. Por el contrario, en general todo
indica que los elevados niveles de desigualdad de la región son un obstáculo para el logro de un crecimiento más
dinámico. Las operaciones realizadas para elaborar el presente informe se basaron en la simulación de
combinaciones de crecimiento y reducción de la desigualdad estadísticamente compatible con los índices de
reducción de la pobreza requeridos. Es preciso seguir investigando cuáles serían las combinaciones de política que
podrían generar esta clase de cambios en forma económicamente coherente” (CEPAL – PNUD – IPEA, 2003, pp. 89), y es precisamente este el punto que debe abordar un sistema de protección social, aspecto que se desarrolla en
el punto siguiente, considerando las relaciones entre desigualdad y la movilidad social.
121
Esto, como se dijo anteriormente, dado que las microsimulaciones utilizaron la información proveniente de la encuesta CASEN 2003.
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139
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ii).- Movilidad social y vulnerabilidad de diversos sectores poblacionales
Como se ha destacado en la sección anterior, la desigualdad de origen y la (in)movilidad son factores de
desequilibrio en la distribución de oportunidades. En este sentido según estudios de movilidad social se ha
observado que hay una correlación significativa y positiva entre los ingresos de los padres y los ingresos de sus
hijos, ya sea en relación a las remuneraciones del trabajo como a de los ingresos totales. Esto indicaría una alta
reproducción intergeneracional de la capacidad de generar ingresos: un hijo de un padre que tiene ingresos en el
quintil I tiene un 31% de probabilidad de ubicarse en el mismo quintil de ingresos y solo un 7% de probabilidades
para ubicarse en el quintil V. Mientras un hijo de padre con ingresos del quintil V tiene un 50% de mantener el mismo
nivel de ingresos (Núñez – Risco, 2005).
Por otro lado, en el año 2001 MIDEPLAN realizó una Encuesta Panel de hogares, que consiste en encuestar a la
misma población en dos momentos diferentes del tiempo (1996 y 2001)122, requiriendo información similar de los
hogares en ambas oportunidades. Este tipo de información resulta relevante para realizar análisis de conducta
dinámica, permitiendo estudiar los cambios ocurridos en la situación de la población encuestada e indagar en los
factores asociados a tales variaciones. Esto significa, que las leves variaciones que muestran las cifras sobre
pobreza e indigencia en los últimos años, a través de estudios sincrónicos, ocultan un gran dinamismo.
Cuadro 33: Situación de los hogares 1996 – 2001
(porcentaje)
Períodos
2001
1996
Indigentes
Indigentes
Pobres no indigentes
No pobres
Total
1,0
1,3
2,0
4,3
Pobres
no indigentes
1,9
5,0
7,0
14,0
No pobres
Total
1,8
9,2
70,7
81,7
4,8
15,5
79,8
100,0
Fuente: Encuesta Panel 1996 – 2001.
En el Cuadro 33, se muestran las diversas situaciones de los hogares desde el punto de vista de las condiciones de
pobreza que presentaban en 1996 y las que presentaban en 2001. En ella se puede observar que del total de
hogares encuestados, tan sólo 1% de ellos se encuentra en una situación de indigencia en ambos años. Si se suman
los hogares que se encuentran en ambos años dentro de una situación de pobreza o indigencia, estos llegan a 9,2%
de los hogares observados en la muestra panel.
En relación con los hogares que circulan entre las situaciones de indigencia y pobreza y la situación de no pobreza,
los análisis han demostrado que existe un saldo positivo a lo largo de los cinco años. Esto es, son más los hogares
que logran salir de la pobreza y la indigencia, que aquellos que caen en tal situación. En este sentido, la conclusión a
la que llega un documento del Departamento de Economía de la Universidad de Chile, es: “el estudio detallado de la
movilidad en torno a la línea de la pobreza señaló que el 54% de los pobres del año 1996 fueron no pobres el año
2001. De la misma forma, 48% de los pobres en el año 2001 eran no pobres el año 1996. En efecto, se ha
identificado una pobreza transitoria en torno a 24% y una pobreza crónica de 10%. Hay más hogares saliendo de la
pobreza de los que entran” Contreras – Cooper – Herman – Neilson, 2004, p. 21).
122 El marco muestral de la Encuesta Panel está compuesto por la muestra de hogares entrevistados en la Encuesta CASEN 1996, en las comunas de las
regiones III, VII; VIII y Metropolitana. A partir de este marco muestral de la Encuesta CASEN 1996, se realizó la selección de la muestra utilizando un diseño
aleatorio simple de tal manera de lograr a lo menos 4.500 entrevistas. Por otra parte, para cumplir con el objetivo principal del estudio, se definió el diseño de la
“submuestra” en función de la variable de interés, lo que significa tener un número suficiente de casos para poder realizar análisis en las categorías de cambios
señaladas. Para cumplir con dicho objetivo esta submuestra tuvo una proporción mayor de casos en las comunas de estas regiones donde se presenten los
mayores niveles de pobreza1, por lo tanto tendrán una sobre representación en las comunas más pobres, lo cual será corregido luego de calcular los factores de
expansión de la muestra, construyendo factores de ajuste que permitirán mantener la estructura poblacional del año 1996. Ver www.mideplan.cl Encuesta Panel,
documento de trabajo ‘Dinámica de la Pobreza’ (MIDEPLAN, 2002b).
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140
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Respecto a los factores que tienen mayor incidencia sobre los cambios observados en la situación de pobreza de los
hogares a lo largo del período, estos corresponden a aquellos factores relativos a la composición de los hogares,
tamaños de los mismos, escolaridad del jefe de hogar, tasa de dependencia, disponibilidad del activo trabajo y
calidad del empleo, entres otros. Sin embargo, según el mismo estudio del Departamento de Economía de la
Universidad de Chile, que realizó un estudio en base a la Encuesta Panel realizada por la División Social de
MIDEPLAN, los principales resultados de la movilidad social en Chile a puntan a que:
- Existe una movilidad en los primeros nueve deciles de las distribución de ingresos, lo que se traduce en que
más del 50% de la población es vulnerable de caer en la pobreza;
- Se observa una alta inmovilidad económica entre el noveno y décimo decil;
- El 40% de los hogares más pobres, no cuentan con herramientas adecuadas para asumir un problema de salud
que afecte al jefe de hogar, lo cual disminuye la probabilidad de salir de la pobreza. Esto se grafica en un
desigual acceso a la atención en salud y llama a generar una red básica de protección social; y
- La educación (técnica) es una importante herramienta para salir de la pobreza, pero no evita la caída en ella.
Cuadro 34: Matriz de transición por deciles
Períodos
Deciles 2001
5
6
7
Deciles 1996
1
1
2
3
4
8
9
10
Total
35,2
24,2
16,8
8,9
6,1
4,2
1,9
0,4
2,2
0,1
100
2
16,1
29,2
20,9
14,8
5,5
7,4
3,0
1,3
1,2
0,6
100
3
18,7
18,3
15,9
14,1
14,8
8,0
3,8
4,3
0,6
1,6
100
4
10,3
13,3
12,3
14,3
13,4
10,5
10,1
10,3
3,0
2,5
100
5
6,1
7,9
8,7
14,8
10,8
15,2
21,0
9,3
4,7
1,5
100
6
4,8
10,1
9,6
11,0
12,6
13,6
12,2
15,8
7,4
3,0
100
7
3,3
4,0
7,6
8,0
11,7
12,7
21,3
13,4
15,0
2,9
100
8
2,1
1,6
5,6
5,6
11,2
8,8
14,5
20,3
16,5
13,8
100
9
1,1
0,9
3,8
5,0
5,4
8,5
8,5
24,5
21,8
20,6
100
10
3,4
0,6
2,8
2,3
4,0
5,5
5,1
4,1
16,6
55,6
100
Total
10,1
11,0
10,4
9,9
9,5
9,4
10,1
10,4
8,9
10,2
100
Fuente: Contreras – Cooper – Herman – Neilson, 2005, p. 5.
Un elemento que permite describir el nivel de movilidad en la población es analizar la matriz de transición por deciles
de ingreso. Esta matriz permite observar cuántos hogares entraron o salieron de cierta condición: indigencia,
pobreza, no pobreza, entre otras. Los valores observados en la línea diagonal del Cuadro 34, muestran el porcentaje
de hogares que se mantienen en el tiempo en la misma condición (ingresos), por lo tanto los valores que están antes
de la diagonal indican aquellos hogares que se mantienen en una situación menos favorecida y los hogares que
están después de la diagonal son los que obtuvieron mejoras en sus ingresos.
En este sentido, se puede observar en primer lugar el alto nivel de inmovilidad en el 10 decil ya que un 55,6% de los
hogares de 1996 tienden a mantenerse en esta situación en el año 2001, el segundo grupo de mediana inmovilidad
son los hogares que se mantienen en el 1 decil durante el período: un 35,2% de los hogares de 1996 se mantienen
inmóviles. Por el contrario se observan mayores niveles de movilidad para los deciles medios (5 al 8).
En relación a estos resultados, los autores sostienen que “se aprecia que una alta movilidad entre los primeros
nueve deciles se traduce en que un gran porcentaje de la población es vulnerable. También se observa que, al
tiempo que muchos hogares salen de la pobreza en el período analizado, existe una cantidad de ellos que cae en
esa condición, incluso los pertenecientes al segundo decil más rico del país. De esta manera, si bien una visión
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141
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
estática de la economía chilena puede identificar a un grupo muy grande de hogares no pobres, es muy difícil
garantizar que estos no lo serán en otro período. Ser de la ‘clase media’ chilena no es sinónimo de seguridad”
(Contreras – Cooper – Herman – Neilson, 2005, p. 9).
Sin embargo, es importante destacar la diferencia que hay entre las nociones de distribución del ingreso y
desigualdad y sus efectos en la movilidad social. En este sentido “existe un salto importante entre las nociones de
distribución regresiva de los ingresos y de desigualdad social: esta última alude a la generación de barreras a la
movilidad al interior de las cuales tienden a localizarse conjuntos típicamente diferenciados, por razones adscriptivas,
no sólo en sus probabilidades de reproducción sino también en términos de formas de vida y ethos cultural. La
pregunta más importante desde este punto de vista no es tanto cuán distante es la participación en los ingresos de
unos y otros individuos u hogares, sino cómo ella se superpone a determinadas posiciones o roles afectando
sistemáticamente las probabilidades de movilidad de quienes los ocupan; y, por tanto, se interroga sobre el tipo de
desigualdad que tiende a configurarse en el plazo más largo y sobre sus significaciones previsibles, más allá de las
obvias diferencias cuantitativas en las capacidades de consumo presente” (León – Martínez, 2001, p. 7).
Por ello es relevante analizar también la movilidad social no solo mediante movimientos en la matriz de ingreso, sino
por medio de una perspectiva de análisis de tipo estructural sobre la movilidad social intergeneracional entre las
posiciones sociales y ocupacionales (clases o categorías) ocupan padres e hijos, y que se constituyen por tanto en
estructuras de oportunidades diferenciales para obtener ingresos por parte de las personas. Ello debido a que este
tipo de estrategia, permite un análisis más fino de los aspectos aspiracionales y de status social, fenómenos que en
cierta forma plantea la noción de consistencia de clase y status.
Un caso de este tipo de análisis lo realizan Torche – Wormald (2004), quienes sostienen para el caso chileno que “si
bien la movilidad total es significativa, un porcentaje significativo de ella es de ‘distancia corta’ y no implica un cambio
sustancial en el estatus socioeconómico (por ej. nivel de bienestar material) de las personas. La excepción a este
patrón podría ser la movilidad al interior del estrato alto, específicamente entre la clase se servicio alta, los pequeños
empresarios y la clase de rutina no manual debido a la gran distancia en términos de estatus socioeconómico que
existe entre la primera y las otras dos” (Torche – Wormald, 2004, p. 70).
A la vez, en otro documento la socióloga Florencia Torche sostiene sobre el caso chileno que su régimen de
movilidad “está significativamente determinado por la distancia jerárquica entre estratos socioeconómicos lo que, a
su vez, es una función del nivel de desigualdad en el país. Este resultado es consistente con la relación negativa
entre movilidad y desigualdad planteada por la ‘perspectiva de recursos’. Por otra parte, la comparación internacional
indica que la movilidad en Chile es sorprendentemente alta, a pesar de la alta desigualdad económica. Este hallazgo
parece contradecir la relación negativa entre movilidad y desigualdad y sugiere, como lo plantea la ‘perspectiva de
incentivos’ que la desigualdad podría motivar una mayor movilidad” (Torche, 2005, p. 3).
En este sentido, “a diferencia de la movilidad social individual, producto del cambio gradual dentro de paradigmas
productivos preestablecidos, la movilidad de status alude a procesos masivos que alteran el destino de una parte
más o menos importante de los grupos, clases o segmentos de la sociedad. Adicionalmente, cuando la estructura de
oportunidades se transforma de manera radical debido a un cambio de sistemas, es más probable que se modifique
la estructura global de estratificación afectando a casi la totalidad del ordenamiento jerárquico de la sociedad.
También, como regla general, es más probable que las consecuencias de los cambios discretos y graduales puedan
ser absorbidos sin mayor conflictividad por los formatos institucionales y políticos preexistentes en contraste con el
virtual desborde de los formatos institucionales y regulatorios que suelen producirse en presencia de cambios
radicales” (Filgueira, 2001, p. 23).
El análisis de la movilidad social dentro de una estructura social desigual como la chilena (medido por GINI, índice
20/20, 10/40, entre otros) permite comprender que el fenómeno de la integración y cohesión social no es una
mecanismo que solo se pueda realizar mediante intervenciones en el ámbito de los ingresos familiares o por medio
de políticas asistenciales tradicionales (transferencias y subsidios monetarios). Más bien, la complejidad de la
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142
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
estructura social nacional renueva la mirada de la protección social como un mecanismo integral de prestaciones, no
solo monetaria sino promocional, que fortalezcan el desarrollo de las capacidades y activos de los ciudadanos. Como
se mencionó anteriormente, el sujeto no es un actor pasivo de la política social, sino activo y que debe en función a
la estructura de oportunidades que la sociedad posee, desarrollar los mecanismos y estrategias para el
mejoramiento de su bienestar social. El sistema de protección social es un actor relevante, pero sin el esfuerzo y
trabajo de la población poco o nada puede hacer para movilizar sus potenciales.
iii).- Consideraciones sobre la desigualdad y la movilidad social
Si bien el escenario de reducción de la pobreza y de movilidad tiende a mostrar un cuadro dinámico, se debe
reconocer que la desigualdad de ingresos a nivel nacional, ha tendido a ser una variable históricamente persistente.
Según un análisis de Ruiz Tagle (1999), a fines de los 90 el nivel de desigualdad se acerca a los valores observados
a inicios de los años 60 (0,5 para el Gran Santiago) y por otro, se observa desde 1957 que la desigualdad es
procícilica, es decir, aumenta en períodos de crisis económica y tiende a disminuir lentamente en períodos de
crecimiento. Pero a la vez, también se observa una tendencia que demuestra una disminución de las desigualdades
por efecto de las políticas sociales (post 90). Esto indicaría que la distribución de oportunidades es factible de ser
modificada por acción de políticas públicas coherentes y realistas, con prudencia fiscal y con acentos en áreas de
protección social relevante, que consideren los siguientes hechos:
ƒ
Se observa una mayor desigualdad en la distribución de los ingresos del trabajo: el ingreso autónomo está
compuesto por diversas partidas (sueldos y salarios, ganancias del trabajo independiente, autoprovisión de
bienes producidos por el hogar, rentas, intereses, pensiones y jubilaciones), dentro de ellas el ingreso de capital
logra explicar diferencia de ingresos solo a un grupo mínimo de hogares siendo por lo tanto una variable
relevante el ingreso del trabajo el criterio que explica mejor la desigualdad entre los grupos sociales (las rentas
del capital tienen una incidencia de sólo 4,2% en los ingresos del hogar y están fuertemente concentrados en el
extremo más rico de la población).
ƒ
La desigualdad de ingresos en el trabajo se puede encontrar en la desigual distribución de capital humano:
como sostiene el último Informe del Ministerio Hacienda 2005 “el efecto de esto en la distribución total de capital
humano se observa en que el índice de Gini de los años de educación total de los hogares ha caído desde 0,32
a 0,28 entre 1990 y 2003, y el Gini de la distribución de años de educación entre las personas de entre 15 y 24
años (en la que este esfuerzo de inversión en capital humano ha impactado más fuertemente) lo ha hecho
desde 0,16 a 0,13 en el mismo período” (Hacienda, 2005, p. 60). Este aspecto demuestra una ruptura en la
tendencia de transmisión intergeneracional de la desigualdad.
ƒ
Sin embargo la relación entre ambos aspectos no es completamente lineal, puesto que hay factores que
intervienen como es la:
(i) tasa de participación laboral: se observa una menor tasa en las mujeres, hay mayor cantidad de ocupados
en quintil V y menos dependientes;
(ii) diferencias de ingresos para mismos años de estudio: el retorno en ingresos crece en la medida en que se
tiene mayor años de estudio y según nivel educacional logrado, y
(iii) diferencias de calidad de la educación: el efecto ‘cuna’ determina niveles adscriptivos según el grupo
socioeconómico del que se provenga, observándose también diferencias de calidad y recursos educativos
según tipo de establecimiento educacional (acceso a educación preescolar y resultados SIMCE desigual por
grupo socioeconómico).
(iv) por último, el factor discriminación social también tiende a explicar las diferencias entre los grupos
socioeconómicos. Es decir, actúan efectos de la propia estratificación social en términos de la constitución
de grupos de referencia y status poco permeables (élites). Esto pone nuevamente en perspectiva histórica
el fenómeno de la desigualdad en Chile puesto que se observa “la existencia de una elite con acceso
preferencial a oportunidades y a los ámbitos de decisión política, que ha concentrado
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143
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
desproporcionadamente el mismo en la historia, y ha aprovechado sus redes y acceso preferencial a voz
para proteger esta posición” (Hacienda, 2005, p. 64).
ƒ
La alta concentración del ingreso en el quintil más rico, altera la distribución de ingresos en el resto de los
hogares: si se elimina el 5% más rico se obtiene un índice Gini de 0,41. En definitiva, “lo que muestra este
ejercicio es que los ingresos totales del 95% restante de los hogares están mucho mejor distribuidos, y la sola
existencia de esta elite en la distribución explica dos terceras partes de la mayor desigualdad de ingresos que
existe en Chile respecto de la que presentan algunos de los países desarrollados intensivos en recursos
naturales que debieran ser nuestros comparadores naturales” (Hacienda, 2005, p. 65).
El análisis de estos aspectos demuestra que el avance hacia una sociedad más equitativa requiere de esfuerzos
mancomunados y que exige la complementariedad de acciones, pero sobre todo, debe basarse en una mirada
multidimensional del fenómeno de la vulnerabilidad, pobreza, exclusión y las consecuentes estrategias de protección
social. Por lo tanto, al considerar los aspectos antes mencionados, se puede afirmar que el sistema de protección
social actúa como una estructura de oportunidades que facilita el desarrollo de las capacidades de los ciudadanos
con el fin de poder potenciar su movilidad e integración social. Considerando los escenarios de reducción de pobreza
y las características dinámicas de la misma, el sistema de protección social debe atender un conjunto de aspectos
referidos a:
ƒ
Un acercamiento a la vulnerabilidad demográfica, asumiendo que las estructuras del hogar inciden en el tipo
de trayectoria que puede tener los hogares: a menor tamaño del hogar, mejor trayectoria de movilidad
ascendente, edad de los hijos y de las jefatura del hogar.
ƒ
En segundo lugar, relacionar las condiciones del trabajo con las trayectorias de los hogares en el entendido
que el trabajo sigue siendo una medida de la integración y por ende un importante activo de los miembros de un
hogar: número de ocupados, dependientes por hogar y trayectoria laboral, entre otras.
ƒ
En tercer lugar, potenciar el capital humano como mecanismo que incida en las trayectorias de los hogares,
aunque es necesario señalar que el período de impacto real de políticas en esta área se observan a mediano y
largo plazo: clima educacional del hogar, años - tipo de estudio y capacitación.
ƒ
En cuarto lugar, analizar las trayectorias de los hogares con el tipo de tenencia de la propiedad o vivienda en
el entendido que la condición de propietario, por ejemplo, brinda un mayor respaldo para la movilización de los
recursos de un hogar: condiciones de saneamiento, materialidad, hacinamiento y habitabilidad.
ƒ
Finalmente, establecer una relación entre el capital social y las trayectorias de los hogares. En este caso, las
redes sociales definen una forma específica de oportunidades ligadas, entre otras cosas, al tipo de información
que contienen y a los acervos culturales que son propios de individuos o grupos que definen por ejemplo el
carácter de la formas de acción colectiva: redes de ayudas ante problemas de salud, acceso a servicios, tipo y
establecimientos de lazos, participación y desarrollo ciudadanía.
Finalmente, es recomendable continuar con la realización de estudios tipo Panel, puesto que este instrumento
permite el análisis del fenómeno de la pobreza mediante la profundización en las estrategias que llevan a cabo los
hogares para enfrentar las situaciones de pobreza (o vulnerabilidad) a las que se ven sometidas123.
En este sentido, cabe señalar que el Componente de Evaluación del Sistema de Protección Social Chile Solidario, está actualmente realizando el proceso de
análisis de datos de la ‘muestra suplementaria’ de familias Chile Solidario incorporada en la Encuesta CASEN 2003. Este esfuerzo se sustenta en la necesidad
de tener información descriptiva detallada de las familias que hoy están siendo apoyadas por el Sistema Chile Solidario versus familias no intervenidas, razón por
la cual se resolvió durante el año 2003, aprovechar la instancia del levantamiento de información de la Encuesta CASEN 2003, y practicar el mismo instrumento
a una muestra de 3.650 beneficiarios del Sistema Chile Solidario (según listado de direcciones urbanas y rurales), así como también la aplicación de 16
preguntas adicionales a la muestra total CASEN, sobre conocimiento y opinión del Sistema Chile Solidario.
123
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144
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
d.- La complejidad de la familia como actor relevante para la política social
Como se ha señalado en secciones anteriores, la incorporación de nuevos actores en el suministro de bienestar
social ha estado sustentada por la necesidad de resolver los problemas enfrentados por el Estado social tradicional.
Esta incorporación de actores puede conducir a dos vertientes: la primera de tipo segmentada, en la cual cada actor
realiza un conjunto de actividades en forma separada o, por el contrario; una segunda vertiente, en la cual se logra
cierto nivel de interdependencia, integralidad o corresponsabilidad entre los diversos actores. Esta última posición ha
logrado establecerse como un paradigma consistente para la nueva política social, basada en la corresponsabilidad y
bajo una alianza estratégica de diversas instituciones en sus formas de actuación, vía programas asociados a la
lucha contra la pobreza y la exclusión social. Esta visión no implica un abandono del rol del Estado o su reducción
frente al surgimiento de nuevos espacios de actuación. Por el contrario, resalta la importancia de desarrollar una
política social que aproveche los esfuerzos, metodologías y actuaciones de diversos estamentos sociales.
En este marco surge la (re)visión de la familia como un actor central, mas allá de la visión tradicional bajo
dimensiones de sexualidad, procreación y convivencia, sino en su vertiente económica, sociocultural, ética-moral,
institucional y como red privada (íntima) de apoyo: históricamente la literatura social establece que el Estado ha
debido cumplir un rol protector debido a los fallos tanto del mercado, del asociacionismo y de la familia.
Una advertencia clara sobre esta necesidad de incorporar a la familia y de estructurarla como un actor válido, se
entrega en el Panorama Social de América Latina 2000-2001: “habitualmente en el diseño y la ejecución de las
políticas sociales tradicionales prima una orientación sectorial y su enfoque se centra en las personas como
individuos y no como pertenecientes a una familia. Por lo tanto, no se basan en una visión integral y transversal, lo
que en muchos casos lleva a que los temas referidos a las familias continúen tratándose como si correspondieran al
ámbito privado. Tal enfoque impide percibir los impactos que ejercen las políticas públicas sobre las familias y sus
miembros. Llama la atención, entonces, la contradicción entre la extrema importancia asignada a las familias en los
discursos de los gobiernos, las instituciones civiles y religiosas y las personas, y la escasa atención que se les otorga
en las políticas públicas” (CEPAL, 2001, p. 147).
Pero este cuadro parece estar cambiando. Como ejemplo de ello se puede mencionar el caso chileno y la reflexión
generada a propósito del sistema de protección social Chile Solidario, aunque si bien está dirigido a los sectores más
necesitados, presenta una mirada de la familia en su complejidad y una preocupación integral de ella como actor (ver
en el Recuadro 4 algunos indicadores relevantes sobre la familia en Chile). Pero ¿cuáles son los elementos que
debe considerar un sistema de protección social entorno a la familia?.
Paralelamente, a partir del 2004 se realizará una Encuesta Panel de los participantes y no-participantes (grupos de control) del Sistema, cuyos contenidos
centrales son: i) información sobre los criterios de elegibilidad del Sistema -por ejemplo, condición socioeconómica, tamaño de la familia, escolaridad, ubicación
geográfica y demás características que se haya utilizado para seleccionar a los beneficiarios- y ii) información sobre las variables que permitirán medir los
resultados o impactos esperados de la intervención -por ejemplo, nivel de ingresos, condición laboral, nivel de salud, y otras dimensiones en las que los objetivos
del programa pretenden impactar-. Este proyecto se ha estipulado considerando una muestra de tamaño apropiado de familias −incluido participantes y
controles−, durante los años 2004, 2005, 2006. Con ambos sistemas de información se pretende tener una visión más fina y acabada de la situación de las
familias en extrema pobreza, realizar un proceso de seguimiento y evaluación de los impactos de la intervención general del Sistema.
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145
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Recuadro 4
Datos Familias 2000 y 2003
INDIGENCIA
VARIABLES
2000
Tipo de Hogar
Unipersonal
Nuclear simple incompleto
Nuclear simple completo
Nuclear extenso simple
Nuclear compuesto
Extenso compuesto
Extenso múltiple
Censal
Sexo del jefe de hogar
Hombre
Mujer
Educación del jefe de hogar
Jefe sin educación formal
Jefe con educación básica incompleta
Jefe con educación básica completa
Jefe con educación media incompleta
Jefe con educación media completa
Jefe con educación superior incompleta
Jefe con educación superior completa
Sin dato
Promedio años escolaridad jefe de hogar
Situación laboral del jefe de hogar
Jefe ocupado
Jefe desocupado
Jefe inactivo
Situación laboral de la pareja del jefe
Pareja del jefe ocupado
Pareja del jefe desocupado
Pareja del jefe inactiva
Materialidad de la vivienda
Buena
Aceptable
Recuperable
Deficitaria
Saneamiento de la vivienda
Bueno
Aceptable
Regular
Menos que regular
Deficitario
Índice de habitabilidad
Sin déficit
Sólo con déficit de saneamiento
Sólo con déficit de materialidad
Con ambos déficit
Total de hogares
2003
POBRE NO
INDIGENTE
2000
2003
% SOBRE
EL TOTAL
DE HOGARES
2000
2003
3.2
13.7
56.5
7.0
11.7
4.2
3.5
0.1
100.0
4.5
16.1
51.3
7.7
11.3
4.0
4.8
0.4
100.0
1.5
7.9
58.7
8.8
14.6
3.8
4.8
0.0
100.0
2.2
9.5
54.0
11.2
13.9
3.8
5.3
0.2
100.0
8.0
8.2
55.4
10.3
10.0
2.5
5.0
0.6
100.0
8.7
9.5
53.5
10.1
10.0
2.2
5.4
0.7
100.0
74.1
25.9
100.0
67.2
32.8
100.0
78.2
21.8
100.0
74.1
25.9
100.0
76.9
23.1
100.0
74.1
25.9
100.0
5.4
37.1
18.0
22.6
12.4
1.3
1.6
1.6
100.0
7.3
5.4
34.9
17.6
19.8
17.8
1.8
2.3
0.4
100.0
7.7
4.5
33.6
17.8
22.3
18.3
1.3
1.1
1.0
100.0
7.6
4.5
31.1
18.5
22.2
19.5
2.1
1.7
0.4
100.0
7.8
3.9
22.1
13.6
18.7
22.6
4.7
13.3
1.0
100.0
9.3
3.5
20.6
14.0
18.0
23.2
5.6
14.8
0.4
100.0
9.7
48.7
30.9
20.3
100.0
41.1
31.1
27.8
100.0
72.4
8.8
18.8
100.0
66.3
8.0
25.7
100.0
71.9
4.7
23.5
100.0
71.8
4.2
24.0
100.0
12.0
8.6
79.4
100.0
14.8
10.9
74.3
100.0
17.6
6.7
75.7
100.0
17.7
6.3
76.1
100.0
34.4
3.3
62.3
100.0
38.1
3.7
58.2
100.0
55.6
16.1
11.1
17.2
100.0
53.1
13.6
11.7
21.6
100.0
68.0
12.9
8.0
11.1
100.0
66.4
11.0
10.3
12.2
100.0
81.5
8.4
4.3
5.7
100.0
81.4
6.9
5.5
6.2
100.0
58.0
5.4
18.5
2.3
15.7
100.0
60.4
6.9
19.7
2.0
11.0
100.0
66.5
7.0
14.9
1.8
9.8
100.0
71.7
5.9
14.5
1.1
6.7
100.0
76.4
7.2
8.8
0.9
6.8
100.0
79.9
6.7
8.2
0.6
4.7
100.0
72.9
71.6
10.0
6.8
11.4
17.4
5.8
4.2
100.0
100.0
177.613 161.951
81.9
82.5
89.1
90.0
7.0
5.4
5.2
3.8
8.3
10.4
4.1
5.2
2.8
1.7
1.6
1.1
100.0
100.0
100.0
100.0
465.572 473.648 3.871.853 4.130.404
Fuente: Encuesta CASEN 2000 y 2003
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146
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
i).- Qué implica considerar a la familia como actor relevante
Las lecciones obtenidas del proceso de desarrollo socioeconómico de los últimos 20 años, son que el crecimiento
económico por si solo no basta y que es necesario complementarlo con políticas sociales y mecanismos de
protección social consistentes. La capacidad distributiva del mercado y la capacidad reguladora del Estado deben
conjugar una ecuación que facilite la incorporación de amplios sectores sociales a los beneficios del desarrollo. Para
que este proceso sea eficiente, se debe contar con estrategias claras de intervención y con instrumentos concretos y
confiables. Uno de ellos es considerar a la familia como actor relevante de la política social lo cual supone “el
reconocimiento de sus múltiples manifestaciones así como sus vinculaciones con otros escenarios de distribución de
recursos, demandando el conocimiento de las formas en que las familias generan y utilizan recursos, cómo los
integran a su reserva de capacidades y cómo los efectos del uso o el rendimiento de tales capacidades, se distribuye
dentro de las familias. Supone, por último, el engranaje de prácticas democráticas que establezcan patrones de
equidad considerando determinaciones de género, edad, educación o solvencia económica” (Grupo de Río, 2002, p.
19).
En esta línea, y como se plantea en la presentación de este documento, la familia constituye la unidad básica de la
sociedad, institución en constante evolución y cambio, la cual es influida por aspectos sociales, éticos, culturales y
económicos. La familia es por naturaleza, el actor que debe ser abordado en forma intersectorial y complementaria
entre agentes público y privados. En las últimas décadas, se ha constituido en el núcleo central para la renovación y
resolución de los principales problemas postindustriales, y a la vez, constituye el «fundamento social» de las
economías postindustriales. Esta tesis planteada por Esping-Andersen en su análisis de las estructuras de bienestar
social bajo el contexto de sociedades postindustriales, se sustenta en los siguientes argumentos:
ƒ
Transformación demográfica y caída de la natalidad: la familia es un lugar central para el desarrollo de
estrategias de bienestar debido al envejecimiento de la población y a la caída de la tasa de natalidad, factores
que presionan a futuro a los sistemas de protección social tradicional al disminuir la población económicamente
activa que tiende, por un lado, a no reproducirse (pocos nacimientos) y, por otro, a envejecerse y jubilarse. Esto
significa un aumento de la tasa de dependencia de las sociedades modernas.
ƒ
Cambios en las estructuras tradicionales de la familia: esto debido principalmente a la crisis de la familia
nuclear tradicional con la aparición de nuevas estructuras familiares; disminución de matrimonios y aumento de
la convivencia, separaciones y divorcios; constitución tardía de familias y aumento de familias monoparentales
(con o sin hijos); aumento de los hogares con jefatura femenina lo cual aumenta los riesgos de pobreza por la
vulnerabilidad laboral por parte de las mujeres en el trabajo.
ƒ
Cambio del rol de la mujer en el mercado laboral y familiar (igualdad de género): factor que se desarrolla
principalmente porque la mujer ha conquistado un espacio de realización laboral, aumentando la tasa de
participación femenina. Sin embargo, mantiene fuertes diferencias de ingresos en relación a los ingresos
masculinos; debe compatibilizar su trabajo (remunerado) fuera del hogar con el doméstico (no remunerado), lo
cual genera presiones en la distribución de roles internos en la familia.
ƒ
Cambios a nivel simbólico y rol de la familia en la sociedad: este elemento se refiere a que la entrada de la
mujer al mundo laboral rompe la lógica de la dependencia del ingreso familiar masculino; produce un
replanteamiento o planificación familiar del nacimiento y cuidado de los hijos y choca con la lógica de
dominación masculina tradicional.
Dentro de este cuadro, la inestabilidad familiar y las nuevas formas de hogar (la cohabitación no marital, las familias
de doble carrera, las personas que viven solas y los numerosos hogares monoparentales) generan una relación
totalmente nueva entre el Estado de bienestar, los mercados y la economía del hogar. Lo anterior debido a que
surge, por un lado, “una nueva e intensa pobreza, en especial entre las unidades monoparentales. Por otro, el riesgo
de la pobreza infantil se reduce considerablemente en las familias de dos sustentadores. La familia convencional
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147
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
«parsoniana» de un único sustentador masculino ha dejado de ser una buena protección contra la pobreza. No
obstante, el riesgo de la pobreza depende principalmente de las garantías del Estado de bienestar” (EspingAndersen, 2000b, p. 737).
Todo esto redunda en un diagnóstico social un tanto paradójico: el familismo desincentiva la formación de una
familia. Es decir, un modelo de política social que deje en manos de la familia la (auto)provisión de bienestar,
presiona y estresa a este actor conduciéndola a situaciones en las cuales ya no se hace sustentable y eficiente tales
mecanismos de apoyo interno: la familia como actor, requiere de ciertos tipos de apoyo que desfamiliarice ciertas
cargas y riesgos sociales. Este es el desafío que debe enfrentar una política social corresponsable: cómo coordinar
un conjunto de programas, actores, en forma plural y coherente con el fin de desarrollar mejores estándares de vida
de la comunidad. El problema de hoy es que las familias están menos dispuestas a internalizar los riesgos.
ii).- Condiciones estructurales que afectan a la familia
Como sostiene la CEPAL en el Panorama Social 2000-2001, muchas veces las políticas públicas tienden a
segmentar el diseño y ejecución de políticas sociales por medio de orientaciones sectoriales centrada en individuos
ante que familias. Con esta mirada, se pierde la visión de conjunto del fenómeno familiar y por lo tanto, se pierden un
cúmulo de dimensiones centrales que deben ser incluidas en la definición de políticas gubernamentales dirigidas a
este actor: una política social dirigida al actor familia debe considerar su complejidad, su desarrollo y transformación
en el tiempo. Un primer elemento a considerar es el tipo de definición que se realice sobre el concepto de familia.
Son muy distintas las implicancias de una definición de tipo tradicional (familia nuclear conyugal extendida con
jefatura masculina) a una visión de tipo moderna que abre su definición a la variabilidad de estructuras familiares en
lo formal y a la especificidad cultural, social y económica de la misma: la familia ya no es una unidad uniforme, es
poliforme en la medida que se la concibe tanto como espacio de reproducción social, económica, cultural y
demográfica dentro de un marco social en constante transformación y evolución.
A la vez, “en la mayoría de los análisis sobre la familia se parte del supuesto de que existe. Sin embargo, no se
cuenta con una definición o una concepción común de la familia, sea como institución, sistema o grupo de actores.
Más aún, es difícil encontrar una definición explícita de familia; la mayoría de las veces se resaltan más bien su
complejidad, heterogeneidad y carácter cambiante” (CEPAL, 2001, p. 160). Por lo tanto, un primer ejercicio necesario
para articular un sistema de protección social dirigido al actor familia implica necesariamente considerar una
definición amplia sobre el concepto de familia.
Según Claudio Ramos Z. (1995) el concepto de familia es un concepto que involucra un conjunto de dimensiones
diferentes pero entrelazadas, que dependiendo de la posición teórico-metodológico que se asuma, determinan el tipo
de definición de la misma. En este sentido, se pueden distinguir las siguientes dimensiones: vínculos de
consanguinidad; lazos de parentesco; lazos jurídicos, legales, religiosos, sancionados institucionalmente; relaciones
referidas a la obtención de recursos de índole económica; relaciones de poder; vínculos afectivos y
socioemocionales y sujeto a definición sociocultural.
Tales dimensiones no asumen una posición única a lo largo del tiempo, por el contrario, son dimensiones históricas
que tienen un trayecto variable. Sin embargo, un aspecto central de la definición del concepto de familia es aquel que
la identifica como un lugar central para el desarrollo de estructuras de solidaridad, estructura que por cierto, está
viviendo una presión enorme y que requiere de ciertas ayudas.
Desde una perspectiva sociológica, la familia es una institución perteneciente al sistema social, el cual constituye un
subsistema solidario en cuanto “1)realiza una serie de funciones sociales que ningún Estado, administración
colectiva, mercado o agencia pública, puede socializar o privatizar, en el sentido de considerarla una mera
responsabilidad de los individuos para librar al Estado de sus obligaciones colectivas; y 2) utiliza medios simbólicos
generalizados de los otros subsistemas (el dinero de la economía, el derecho del sistema político administrativo, la
influencia del subsistema de integración de las asociaciones). Pero posee un específico medio simbólico de
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148
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
comunicación. Este medio es la reciprocidad de mundo de vida, que no solo caracteriza a la familia como «escuela
de humanidad», sino que puede ser generalizada para hacer funcionar correctamente el resto del subsistemas y sus
intercambios recíprocos” (Iglesias de Ussel, 2000, p. 763).
Sin esta reciprocidad no se puede desarrollar la confianza y la equidad, es decir, las bases de integración y cohesión
social: la familia no es una entidad privada encerrada en sí misma, es una entidad social vital, por lo tanto, la
ausencia de tejido familiar de apoyo coloca al individuo en una posición desfavorecida. Pero ¿cuáles son los factores
estructurales que han afectado o potenciado el desarrollo de la solidaridad en el espacio familiar?, y que por lo tanto,
la han posicionado como el lugar de resguardo del individuo frente a los desafíos y riesgos del mundo actual:
ƒ
La llegada tardía del Estado y su oferta de programas y subsidios: la familia se ha transformado en un
espacio de provisión de bienestar por la implantación tardía de políticas de Estado dirigidas a ella, sobre todo a
nivel latinoamericano. Este cuadro tiende a mejorar con la llegada de los sistemas democráticos y más
participativos. Como se ha mencionado, la familia es un actor central en la provisión de servicios y, resguardo en
la medida de que los otros actores o bien no están presentes, o su acción es limitada, sobre todo la relacionada
con la acción del Estado: frente al mercado a la familia solo le cabe comprar o adquirir bienes y servicios,
mientras que el Estado puede desfamiliarizar ciertas cargas (educación, salud, vivienda, pensiones, etc.).
ƒ
Problemas generados por el crecimiento económico: el desarrollo socioeconómico de los países ha
configurado una transformación de la estructura social. Ha habido, por parte de sectores y medios y bajos, un
continuo avance y expansión de bienestar social. Este hecho facilita la materialización económica de las
estructuras de solidaridad: si bien en un marco de pobreza la solidaridad puede manifestarse en una dimensión
más acotada, la prosperidad económica permite satisfacer necesidades (básicas o de integración) de un
conjunto amplio de personas.
ƒ
La calidad de las relaciones familiares: la calidad de las relaciones familiares potencian, sin duda, los ámbitos
de solidaridad. Muchos estudios han demostrado la importancia que tienen para el sujeto común, los lazos
familiares y el nivel de satisfacción con la vida familiar. En general, “la calidad y calidez de las relaciones
familiares propician los intercambios y las dedicaciones intergeneracionales. La fortaleza de los vínculos
afectivos que unen a padres e hijos legitima la actuación permanente del grupo familiar para manifestar la
solidez de esos vínculos con hechos personales y económicos” (Iglesias de Ussel, 2000, p. 767).
ƒ
La densidad de las relaciones familiares: el tipo de interacción en términos de frecuencia es otro activo para
la generación de la solidaridad. Sin embargo, una alta frecuencia, por si sola no asegura una satisfactoria
relación, es por esto que esta dimensión se debe asociar a la anterior de forma complementaria. La
característica central de esta dimensión es que “los vínculos familiares cotidianos acreditan, desde luego, la
calidad de sus relaciones. Pero, el mismo tiempo, sientan la base para incrementar los apoyos en las diversas
situaciones de necesidad. El contacto cotidiano se convierte así, más allá de sus propósitos de encuentro, en un
activador de la solidaridad cotidiana y de intercambios recíprocos” (Iglesias de Ussel, 2000, p. 768).
ƒ
La cultura del familismo: esta dimensión ha estado influida fuertemente por la tasa natalidad: los tamaños
familiares estructuran en forma objetiva las formas de desarrollo de la solidaridad. Las familias extendidas
generan nuevos lazos al incorporar nuevos miembros en el desarrollo del ciclo vital familiar. Estos nuevos lazos
se transforman en espacios de dar y obtener apoyos y se transforman en una red compleja de relaciones
reciprocas. En este sentido “el número de parientes de cada uno depende, en sentido horizontal, de la
fecundidad y, en sentido vertical, de la mortalidad de cada familia. Pero en la práctica, el concepto de
parentesco como red de relaciones entre familiares es más sociológico que genealógico. El condicionamiento
biológico está supeditado a las definiciones culturales del parentesco «cercano» o «lejano» y por variables como
los hábitos de ocio o la proximidad física de parientes lejanos o el contenido de las obligaciones recíprocas entre
familiares en el afecto, contacto, ayuda y solidaridad. Son estas delimitaciones culturales y sociales las que
perfilan el tamaño efectivo de las interacciones del parentesco” (Iglesias de Ussel, 2000, p. 769).
Departamento de Estudios – División Social - MIDEPLAN
149
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ƒ
La proximidad residencial: este factor estructural está relacionado con el funcionamiento cotidiano de la red de
solidaridad familiar. La proximidad es un elemento facilitador de la generación de lazos y de su permanencia. Sin
embargo, parece que la movilidad territorial, lejos de debilitar los lazos, los hace aún más consistentes. Este es
el caso observado en estudios sobre emigración (interna y externa), quienes señalan la permanencia del lazo a
pesar de la distancia.
ƒ
La incorporación de la mujer al trabajo: este factor ha alterado el desenvolvimiento de la solidaridad familiar.
El rol de la mujer se ha transformado, desde un rol tradicional como sustentadora, protectora y proveedora de
bienestar, a una situación en la cual debe compatibilizar rezagos de ese estigma con su trayectoria laboral
personal. Pero la factibilidad de compatibilizar tales roles en contradicción no va a ser fácil, ya que “no sólo el
cambio de valores o el aumento del individualismo, las propias biografías personales, insertas ahora en la esfera
pública, obligarán a otras instancias públicas y al conjunto de la red familiar, a readaptar sus experiencias y
cotidianidad, para asimilar el impacto global del cambio de la mujer. Su acceso a posiciones más altas en la
esfera laboral va a imponer, en suma, cambios radicales en el protagonismo que la mujer con más de cincuenta
años ha tenido como sostén de las estructuras de solidaridad familiar” (Iglesias de Ussel, 2000, p. 774).
Finalmente, siguiendo el análisis desarrollado por el SERNAM (2000), se pueden identificar cinco ejes de tensión que
dificultan el diseño de políticas gubernamentales dirigida a las familias:
tensión entre el sujeto como individuo y el sujeto como componente de la familia y la aparente oposición de
intereses y necesidades.
tensión entre la familia vista como una entidad ideal (institución con contenido ético-valórico) y la familia como
ente ‘real’ (red de solidaridad, afecto, reproducción, etc).
tensión entre la autonomía y la libertad de las personas en relación al desarrollo de derechos y protección social.
disyuntiva entre los derechos individuales y los derechos de la familia, los cuales tendían a favorecer a la familia
antes que el individuo.
tensión entre la familia vista como espacio público (institución social, violencia, etc.) y la familia como espacio
privado (intimidad, afecto, reproducción, etc.).
Según esta perspectiva, si se busca ampliar los niveles de protección social y disminuir las desigualdades sociales,
se necesita una intervención activa de instituciones extrafamiliares: “esta intervención supone buscar la ampliación
de las garantías públicas relacionadas con los derechos de la ciudadanía social, lo que significa aplicar una política
igualitaria y universalista” (Arriagada, 2001, p. 38). Es en este sentido que los criterios orientadores de las políticas
centradas en la familia deben comprender una combinación de:
subsidiariedad y participación: el Estado facilita las acciones de las organizaciones intermedias (educativas, de
salud, culturales), a fin de fortalecer la capacidad de las familias para solucionar sus problemas.
universalidad: los derechos y deberes son aplicables a todas las familias, sin distinción de clase, credo, tipo, sitio
de residencia, sexo o jefatura.
integralidad: las necesidades de las familias y sus miembros deben considerarse integralmente.
individualidad y equidad: igualdad de derechos y deberes entre los cónyuges, de los hijos, y todos los derechos
personales y familiares de cada miembro de la unidad familiar.
unidad familiar: corresponde al Estado promover la estabilidad de la familia y su cohesión mediante la oferta de
servicios que garanticen el disfrute de una vida en común (Arriagada, 2001, pp. 38-39).
Estos fenómenos demuestran que aún subsisten diversos problemas para estructurar una política dirigida hacia la
familia: la familia vive un proceso de adecuación estructural, la familia nuclear ya no es el modelo exclusivo; la idea
tradicional de la jefatura económica masculina del hogar y la madre en tareas domésticas se ha transformado; la
mujer desarrolla una doble jornada (remunerada y no-remunerada) y frente a esta incorporación masiva de la mujer
al mercado laboral, falta una redistribución de las cargas en el trabajo doméstico.
Según la CEPAL “esta complejidad indica que no es el tipo de familia, sino sus funciones, lo que debe reforzar las
políticas pertinentes. En ese sentido se han diseñado distintas formas de apoyar las funciones de la familia, que cada
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150
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
país debe adoptar según sus propias evaluaciones del estado de la situación de las familias, la cobertura y calidad
de sus servicios, el mayor o menor énfasis entre prevención o atención a los problemas detectados, entre otros
aspectos” (CEPAL, 2000b, p. 281).
En este sentido, la CEPAL propone que toda política pública dirigida a la familia debe considerar los siguientes
criterios orientadores:
reconocer la especificidad de los nuevos arreglos familiares e identificar las necesidades que surgen de esos
arreglos para poder hacer previsión y provisión de los mecanismos tendientes a satisfacer dichas necesidades.
más que apoyar a las familias, apoyar algunas de las funciones que ellas deben cumplir reconociendo su
heterogeneidad.
velar porque el Estado asegure todos los derechos de familia, y proteja y haga respetar la heterogeneidad en la
organización familiar.
promover mayor igualdad de derechos y deberes entre hombres y mujeres en el desempeño de sus papeles y
responsabilidades familiares, y reafirmar la importancia de los papeles y funciones de los adultos como
proveedores de la familia, evitando que niños y adolescentes asuman esas obligaciones.
promover el derecho a ejercer libremente la planificación familiar con vistas al ejercicio de la paternidad
responsable.
promover el respeto a la diversidad cultural y su influencia en la formación y fortalecimiento de la identidad de la
familia (CEPAL, 2000b, p. 281).
Finalmente, como sostiene Arenas de Mesa y Benavides ‘la familia, y no el individuo, puede convertirse en la unidad
de referencia para la focalización de la acción pública. Este principio podría mejorar la focalización de la protección
social al referirse a un concepto de ingreso familiar que dé cuenta de una realidad familiar determinada, percibida
como un conjunto por el hecho de existir vínculos estrechos, y no como la suma de realidades individuales
independientes. Adicionalmente la perspectiva familia como ámbito de referencia para la protección social podría
generar una mejor articulación de las distintas líneas de acción social y, por lo tanto, resultados más eficientes’
(Arenas de Mesa y Benavides, 2003, p. 87).
A esta tarea puede ayudar el recomponer una política social fundamentada en la corresponsabilidad de actores,
donde Estado, mercado, sociedad civil y familia, interactúen compartiendo riesgos y estrategias de acción. Al
analizar el recorrido histórico de los elementos constituyentes de los Estados de bienestar, se ha observado como se
ha replanteado el actor familia, como lugar de generación de solidaridad y como red de apoyo que ha enfrentado un
conjunto de problemas. Frente a los desafíos que enfrenta hoy el Estado de bienestar, la interrelación con el actor
familia surge como respuesta necesaria y urgente. Si el enfoque central de la política social es desarrollar las
capacidades y los funcionamientos de los individuos (generar capital social y humano, bajo un cuadro de una
sociedad activa), se debe potenciar una mirada global, pluralista e integradora de los pilares de la política social.
e.- Las personas en situación de calle como grupo objetivo de la protección social
Los cambios políticos, culturales y sociales que ha experimentado Chile en los últimos 15 años, han significado una
importante mejoría en la calidad de vida de las personas de menores recursos. Este resultado ha sido fruto de la
voluntad política de los Gobiernos de la Concertación, que en este periodo han optado por los que tienen menos. Sin
embargo, en este proceso habían quedado fuera un grupo de ciudadanos invisibles a toda estadística censal, estos
son, las personas en situación de calle (PSC).
Conocer cuántas son las personas en situación de calle y sus principales características constituye un desafío país
para mejorar su inclusión social y sus condiciones de vida, aportando insumos para la elaboración e implementación
de programas y/o políticas dirigidas a este segmento poblacional.
Hasta la fecha, no se había realizado un levantamiento de información a nivel nacional sobre esta población, para
obtener datos que permitan aproximarse a su magnitud y características. El Catastro Nacional de Personas en
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Situación de Calle (julio 2005) es un esfuerzo inédito en la región Latinoamericana, puesto que si bien en otros
países se han realizado ‘barridos’ en las grandes urbes, no hay registros de un esfuerzo al nivel como el que ha
realizado nuestro país: un Catastro en las 80 comunas más pobladas de Chile. Con la aplicación del Catastro
Nacional de Personas en Situación de Calle, el país ha iniciado un proceso trascendental, al abordar por primera vez
desde una perspectiva de derechos esta realidad en nuestro país.
i).- Principales características de las personas en situación de calle
En general, el Catastro consideraba como persona en situación de calle a quien se halle pernoctando en lugares
públicos o privados, sin contar con una infraestructura tal que pueda ser caracterizada como vivienda, aunque la
misma sea precaria. En esta situación se encuentran las personas que están en la vía pública y caletas (área de ríos,
bajo los puentes, túneles, callejones sin salida, etc.).
También se incluyen en la definición a quienes por carecer de alojamiento fijo, regular y adecuado para pasar la
noche, encuentran residencia nocturna, pagando o no por este servicio, en alojamientos dirigidos por entidades
públicas, privadas o particulares y que brindan albergue temporal. En esta situación se encuentran las personas
que están en hospederías solidarias u hospederías comerciales. Por último, también se consideraron como personas
en situación de calle aquellas que con reconocida trayectoria de situación de calle reciben alojamiento temporal o por
períodos importantes de instituciones que les brindan apoyo bio-psicosocial (MIDEPLAN, 2005a).
Por definición pareciera que las personas que viven en ‘calle’ (comprendida como aquellos que viven en sitios
eriazos, vía pública y caleta) tienden a estar bastante más desprotegidas que las personas que viven en hospederías
(residencias u hogares, entre otros), puesto que estas tienen acceso a algún tipo de asistencia, apoyo psico-biosocial o simplemente cuentan con una residencia (lugar donde llegar) que cumple a los menos las condiciones de
resguardo básicas.
Considerando lo anterior, al cruzar dos variables relevantes para la caracterización de la PSC, se puede obtener una
tipología o grupos bastante claros (Cuadro 35). La primera variable refiere a ‘dónde duerme habitualmente’ y la
segunda a ‘tramos de edad’. Estas variables permiten analizar de forma más fina a la población en situación de calle,
puesto que permite observar si existen o no diferencias entre los grupos obtenidos. Por un lado, la variable ‘edad’ es
central para la caracterización de la población, puesto que permite ver las problemáticas centrales en los diferentes
tramos etáreos: jóvenes, adultos y adultos mayores.
Cuadro 35: Lugar donde duerme habitualmente por tramo de edad
(porcentaje sobre el total)
Tramos de edad
Grupo I
< de 29años
Grupo II
30 a 59 años
Grupo III
> 60 años
Total
Lugar donde duerme habitualmente a/
Hospedería
Calle
Total
317
530
847
6,2%
10,3%
16,5%
1.268
1.599
2.867
24,7%
31,1%
55,8%
1.247
175
1.422
24,3%
3,4%
27,7%
2.832
2.304
5.136
55,1%
44,9%
100,0%
a/ Si bien el total de población en situación de calle es de 7.254 personas, debido al cruce realizado se logro
un universo de 5.136 casos validos, lo que corresponde al 70,8% del total de población en situación de calle.
Fuente: MIDEPLAN, División Social
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152
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Del cruce de ambas variables se obtiene una matriz de caracterización de los grupos poblacionales y que requieren
de una mirada diferencial para generar estrategias de protección y asistencia social:
ƒ
El Grupo I, correspondiente a los ‘niños y jóvenes’ (< de 29 años), representan al 16,5% del total de casos (847
personas). Este grupo duerme habitualmente en la ‘calle’ (62,6%), mientras que la población restante (37,4%) lo
hace en ‘hospederías’. El 76,4% de este tramo son hombres y el 23,6% mujeres; el 29,2% dice vivir solo y el
55,2% no tiene actividad o trabajo. Con respecto a la ‘disponibilidad de ingresos’, un 24,9% dice ‘no haber
recibido dinero’ durante el mes pasado, aunque se observa que la fuente principal de ingresos es la realización
de algún ‘trabajo o actividad’ (31,6%) y el ‘macheteo o limosna’ (30,1%), también destaca un 16,1% que
consigna ‘otro medio’ para la obtención de ingresos, dato que podría incluir el robo / hurto. En relación al ‘tiempo
en calle’, se observa que este grupo tiene una ‘baja intensidad’, puesto que el 42,8% lleva menos de 1 año,
mientras que el 34,7% lleva entre 1 y 5 años (mediana intensidad) y finalmente, el 22,5% lleva más de 5 años
(alta intensidad). Por último, las tres principales razones de ‘por qué está en situación de calle’ son: ‘problemas
en la familia’ (48,1%), ‘consumo de droga’ (18,5%) y ‘problemas económicos’ junto con ‘decisión propia (ambos
18%).
ƒ
El Grupo II, correspondiente a los ‘adultos’ (30 a 59 años), representan al 55,8% del total de casos (2.867
personas), siendo el grupo que caracteriza a mayor cantidad de personas. En este grupo, a diferencia del grupo
anterior, la situación de calle tiende a equiparase entre las personas que duermen habitualmente en ‘calle’
(55,8%), y las que duermen en ‘hospederías’ (44,2%). Otra diferencia observada, es que con respecto a la
distribución de la población según género, en este grupo aumenta la población masculina (87,4%) frente a la
femenina (12,6%); aumenta considerablemente la población que dice ‘vivir solo’ (57,9%) y disminuye (en
relación al Grupo I) a 47,6% las personas que ‘no tiene actividad o trabajo’. Con respecto a la ‘disponibilidad de
ingresos’, un 28,6% dice ‘no haber recibido dinero’ durante el mes pasado, siendo el valor más alto en los tres
tramos de edad. Sin embargo, se observa un aumento con respecto al Grupo I anterior, en la fuente de ingresos
‘trabajo o actividad’ (con un 34,7%, caracterizada por actividades como ‘vendedor’, ‘cuidador de autos’ y
‘obreros’). Por el contrario, baja la categoría ‘macheteo o limosna’ (19,3%). En relación al ‘tiempo en calle’, se
puede afirmar que este grupo tiene una ‘alta y mediana intensidad’ de su situación de calle: el 38,2% lleva más
de 5 años (alta intensidad), mientras que el 33,2% lleva entre 1 y 5 años (mediana intensidad) y finalmente, el
28,6% lleva menos de 1 año (baja intensidad). Por último, las tres principales razones de ‘por qué está en
situación de calle’ son: ‘problemas en la familia’ (baja su incidencia a 39,8%), ubicándose en segunda posición
los ‘problemas económicos’ (24%), y ‘consumo de alcohol’ (21,2%), esta estructura de razones difiere en
intensidad y orden con respecto al Grupo I anterior.
ƒ
El Grupo III, correspondiente a los ‘adultos mayores’ (60 y más años), representan al 27,7% del total de casos
(1.422 personas), constituyéndose en el segundo grupo en importancia relativa. En este grupo, aumenta
fuertemente la tendencia a dormir habitualmente en ‘hospederías’ (87,7%), mientras que las personas que
duermen en ‘calle’ caen en relación a los Grupos I y II (12,3%). Un aspecto similar con el Grupo II de los
‘adultos’, es nuevamente la fuerte concentración de población masculina versus femenina (85,2% y 14,8%
respectivamente). También se mantiene la tendencia de la población que dice ‘vivir solo’ (53,9%) y se observa el
valor más alto entre los grupos de las personas que ‘no tiene actividad o trabajo’ (73,6%). Con respecto a la
‘disponibilidad de ingresos’, un 17,3% dice ‘no haber recibido dinero’, aunque se observa que un importante
porcentaje de personas reciben Pensiones Asistenciales PASIS (en promedio, sobre $38.200 mensuales): un
38% recibe PASIS de vejez y un 13,2% PASIS de invalidez. Un 10,9% dice recibir dinero por alguna ‘actividad o
trabajo’ (principalmente actividades como ‘vendedor’, ‘obrero’, ’cuidador de autos’ y cartonero). En relación al
‘tiempo en calle’, se puede afirmar que este grupo modifica la tendencia en relación a los grupos anteriores:
41,4% lleva entre 1 y 5 años (mediana intensidad), el 37,6% lleva más de 5 años (alta intensidad) y finalmente,
el 21% lleva menos de 1 año (baja intensidad). Por último, las tres principales razones de ‘por qué está en
situación de calle’ son: ‘problemas económicos’ (29,9%) con el valor más alto entre los grupos, ‘problemas en la
familia’ (baja su incidencia a 28,9%), ubicándose en tercera posición los ‘problemas de salud’ (28,5%), muy
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
cerca se encuentra la razón de ‘no tiene casa u hogar donde llegar’ (27%). Esta estructura de razones difiere en
intensidad y orden con respecto al Grupo I y II.
Según los datos anteriores, es posible identificar y caracterizar a la población en situación de calle en tres grupos
concretos que muestran diferencias importantes en su proporción general sobre el total de la población: los adultos
(30 a 59 años) constituyen el grupo más grande, seguido por los adultos mayores y los niños/as y jóvenes. A la vez,
se observan grandes diferencia por género, por la presencia o ausencia de tipo de lazos sociales, por las estrategias
de subsistencia en base tener o no una actividad o trabajo, como el tipo de actividad principal y a la disponibilidad o
no de ingresos mensuales.
Cada grupo presenta una ‘intensidad temporal’ diferencial de su situación de calle: los ‘jóvenes’ llevan en promedio,
menos de 1 año en calle; los ‘adultos’ una alta intensidad (más de 5 años) y los adultos mayores una situación de
desvinculación mayor (combinación más alta entre mediana y alta intensidad). Finalmente fue posible observar que
los motivos o razones de por qué está en situación de calle tienden a diferenciarse, sin embargo los ‘problemas en la
familia’ y ‘económicos’ aparecen como un aspecto estructural en los tres grupos.
Lo anterior motiva a desarrollar un conjunto de acciones que permitan un mejoramiento de las condiciones de vida
de las personas en situación de calle, puesto que es ineludible desde un punto de vista ético y social, el ampliar
mecanismos públicos de protección social a los sectores de población más necesitados. El Gobierno ya ha tenido
éxitos en materia de desarrollo de un sistema de protección social extensivo a las familias en extrema pobreza
(Sistema Chile Solidario), hoy surge un nuevo desafío de cómo incorporar a esta población a la red de protección y
generar propuestas programáticas pertinentes a sus necesidades.
ii).- Estrategia para mejorar las condiciones de vida de las PSC
En el año 2003, el Gobierno de Chile asumió el compromiso de realizar el Primer Catastro de Personas en Situación
de Calle, realizándose previamente una experiencia piloto en la comuna de Estación Central de la ciudad de
Santiago. En el años 2005 se constituye la Mesa Técnica Nacional124 para la implementación del Catastro presidida
por MIDEPLAN con participación de Ministerios, Servicios e instituciones que trabajan con personas en situación de
calle con sus correspondientes mesas regionales.
El objetivo inicial del Catastro era cuantificar y caracterizar a la población en situación de calle con el fin de aportar
insumos para la elaboración e implementación de programas y/o políticas dirigidas a este segmento poblacional. Con
esto se pretende generar las condiciones para la incorporación de las personas en situación de calle al Sistema de
Protección Social. Para la caracterización se definieron las siguientes dimensiones:
- Datos de control: información básica que permite identificar y localizar a la población en situación de calle.
- Datos de Identificación: conjunto de preguntas que permiten identificar a la población objetivo según sexo, edad
y lugar de origen.
- Datos de Educación: preguntas dirigidas a caracterizar a la población en función a la disponibilidad de
competencias básicas (leer / escribir), el nivel educacional alcanzado y la asistencia a un establecimiento
educacional.
- Historia de Vida: es importante aclarar que un instrumento como el propuesto, no pretende analizar toda la
complejidad y multicausalidad de las distintas realidades que llevan a una persona a vivir en ‘situación de calle’.
Sin embargo se considera relevante para la caracterización básica de tal población, poder identificar aspectos
tales cómo: dónde pernocta; cuánto tiempo lleva viviendo en situación de calle; por qué está en situación de
calle; con quién comparte su vida en situación de calle; dónde vivía antes de estar en situación de calle;
mantiene algún lazo con la familia; y cuáles son los principales ventajas y desventajas que enfrenta
Compuesta por las siguientes instituciones: MIDEPLAN, SENAME, Carabineros de Chile, Hogar de Cristo, Nuestra Casa, Red Calle, con la integración de
CONACE, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Educación. Prontamente se integrarán otras instituciones, como el Ministerio de Vivienda.
124
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
-
-
Estrategias de Subsistencia: como en el punto anterior, lo relevante de esta dimensión es poder identificar,
asumiendo su complejidad y multicausalidad, cuáles son los principales mecanismos que desarrollan las
personas en situación de calle para asegurar su subsistencia. Para ello se considera relevante poder identificar
aspectos tales cómo: utilización de servicios de apoyo y ayuda de instituciones públicas, privadas, sin fines de
lucro o iglesias; y disponibilidad de trabajo y recursos monetarios.
Estado de Salud: preguntas dirigidas a caracterizar a la población en función de su estado y autopercepción de
salud
De tal forma, la noche del catastro se encontraron 7.254 personas en situación de calle: hombres, mujeres y niños
que duermen en la vía pública u hospederías y que han permanecido en promedio casi siete años en esta situación
de alta precariedad y exclusión. Ellos están en situación de calle por múltiples razones, tienen muy bajos niveles de
escolaridad, diversos problemas de salud y cuando logran acceder a un empleo este es muy precario. De tal forma,
la realidad de las PSC, que el Primer Catastro ha puesto en evidencia, plantea el desafío e imperativo ético de
generar una estrategia para mejorar sus condiciones de vida y propender a su inclusión como ciudadanos de plenos
derechos. La mayoría de las personas en situación de calle declara vivir solo y el 61,1% mantuvo contacto en el
último año con su familia.
El tiempo que han permanecido en situación de calle presenta variaciones importantes. En promedio los menores de
18 años han permanecido 2,4 años, los de 18 a 29 años 3,9 años, los de 30 a 44, 6,2 años, los de 45 a 59 años, 4,5
años y los de 60 y más 7,4 años. Por lo tanto, el tiempo en situación de calle y el ciclo vital son las variables
relevantes para establecer los principales objetivos de la estrategia de intervención y la revisión de la oferta pública y
privada pertinente.
En este sentido, el objetivo general de la estrategia es: mejorar las condiciones de vida de las personas en situación
de calle favoreciendo procesos de inclusión social.
Los objetivos específicos asociados, son:
- Vincular a las personas en situación de calle a la oferta pública disponible.
- Favorecer el acceso de las personas en situación de calle a un conjunto de prestaciones, a través de una
coordinación intersectorial de servicios públicos y con la acción de instituciones ejecutoras a nivel territorial.
La estrategia de intervención a PSC asume y reconoce la complejidad, heterogeneidad y dinámica de la situación de
calle. Por ello, la estrategia implica:
- Asumir los principios de equidad e igualdad de oportunidades como sustento ético, la superación de la exclusión
y fortalecer el ejercicio de ciudadanía por parte de las PSC.
- Concertar acciones preventivas especialmente dirigidas a niños y jóvenes, acciones relacionadas con
recomposición de lazos afectivos; acciones asistenciales, acceso a subsidios cuando corresponda y otros
beneficios.
- Considerar la oferta e institucionalidad disponible para evitar duplicidad y lograr un mejor uso de recursos.
- Desarrollar y/o adecuar oferta para áreas no cubiertas y definición de prestaciones.
- Establecimiento de estándares de calidad de las prestaciones y perfil de ejecutores.
Por el logro de estos objetivos se proponen ocho áreas de intervención, para las cuales se están desarrollando un
conjunto de condiciones mínimas asociadas:
ƒ
Vinculación socio-afectiva: Son aquellas acciones orientadas a fortalecer el vínculo entre la persona en
situación de calle y su familia, acceso a redes comunitarias y desarrollo personal con el fin de estimular el
abandono de su situación. Es fundamental generar las condiciones que permitan fortalecer esta área, sobre todo
en aquellas personas que llevan menos de un año en situación de calle.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ƒ
Atención integral de salud: En esta área se encuentran todos los acciones destinadas a mejorar la salud de la
población, mejorando tanto la calidad como el acceso a la salud, lo que supone intervenciones vinculadas a la
derivación de las personas en situación de calle al sistema público de salud u otras instituciones y al mejoramiento
en la atención de la población, en ámbitos que abarcan desde el fomento y protección de la salud, la prevención de
la enfermedad, hasta su recuperación y rehabilitación.
ƒ
Integración y fortalecimiento de capacidades sociales: En este tipo de acciones, el énfasis está centrado en el
desarrollo de habilidades personales y grupales en materias de información, gestión, participación y organización de
la comunidad, proporcionando herramientas para acercar a los usuarios a las oportunidades que se abren con la
acción pública, y que favorezcan especialmente la integración social de grupos y comunidades que, por diversas
razones, se encuentran en condiciones de mayor exclusión.
ƒ
Nivelación de estudios: Aquí se encuentran los programas y servicios orientados a mejorar el acceso a la
educación, la reinserción de los niños que han desertado del sistema escolar y la nivelación de estudios para adultos
que no hayan terminado la educación básica y superior.
ƒ
Capacitación e inserción laboral: El énfasis está orientado en aumentar el capital humano de las personas e
incrementar su probabilidad de inserción en el mercado laboral (capacitación laboral para la inserción en el mercado
del trabajo de grupos prioritarios, capacitación para la reconversión, entre otros).
ƒ
Acceso a prestaciones sociales: Destinado a entregar las condiciones mínimas de identificación para lograr
acceder a ciertos beneficios sociales. Corresponde también a la necesidad de generar efectivas oportunidades de
acceso a la justicia para los sectores más desprotegidos de la población y entregar información fiable y oportuna de
las posibilidades de acceso a diferentes programas y beneficios sociales disponibles tanto en el sector público como
en el privado.
ƒ
Habitabilidad: Corresponde a la necesidad de asegurar un techo en una hospedería a aquellos que se encuentran
en una situación de mayor vulnerabilidad: niños y niñas, mujeres con niños, adultos mayores, personas con
discapacidad, personas con discapacidad psiquiátrica
ƒ
Subsidios Garantizados: Destinados a garantizar mínimos básicos de bienestar y seguridad social como son
subsidios monetarios directos, pensiones asistenciales, dirigidos a los sectores que se encuentran en situación de
calle, que presentan mayor exclusión y vulnerabilidad
Para llevar a cabo la estrategia de intervención se ha acordado realizar dos fases:
ƒ
Primera Fase: Diseño específico de la estrategia de intervención con apoyo de la Mesa Técnica Nacional
(Septiembre 2005 a Abril 2006). Donde se espera:
- Realizar una revisión de oferta pública y privada disponible considerando pertinencia, cobertura territorial y
beneficiarios. Incluido perfil de instituciones ejecutoras.
- Analizar las necesidades de implementación para acceso a cédula de identidad, credencial de salud, Ficha
Familia, SUF y PASIS cuando corresponda.
- Definir áreas no cubiertas y acceso a prestaciones considerando variables como grupo de edad,
complejidad y heterogeneidad de la situación de calle.
- Determinar los costos de las prestaciones y modelo de gestión requerido para la implementación.
ƒ
Segunda Fase: a).- Para desarrollar estrategias innovativas hacia las PSC, se dispondrá de un Fondo de
Iniciativas para las 80 comunas donde se realizó el Catastro. El objetivos del fondo de iniciativas es:
- Facilitar el acceso a acceso a cédula de identidad, Ficha Familia, credencial de salud, PASIS y SUF cuando
corresponda y derivación y vinculación a oferta pública y privada existente.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
-
Facilitar el acceso a prestaciones de mayor complejidad en áreas no cubiertas especialmente salud mental,
alcoholismo, drogas y otras relevantes.
Fortalecer la vinculación de las personas en situación de calle con otros significativos
Mejorar los niveles de escolaridad especialmente a niños y jóvenes.
Mejorar la inserción laboral
Las condiciones de acceso a las prestaciones son en base a la Ficha Familia, con el fin de contar con
información socioeconómica más fina de las PSC. A la vez, se realizara un proceso de acreditación de las
instituciones ejecutoras y definición de estándares de las prestaciones.
b).- A la vez, se realizará un Plan Piloto en un conjunto de comunas seleccionadas según criterios de
concentración de personas en situación de calle; presencia de oferta pública y privada, y heterogeneidad de la
población en situación de calle. La cobertura inicial del Piloto es llegar aproximadamente al 30% de la población
catastrada.
Los objetivos de este Piloto son:
- Validar una estrategia de intervención para mejorar las condiciones de vida de las personas en situación de
calle y propender a su inclusión social.
- Facilitar alojamiento temporal a las personas en situación de calle de mayor vulnerabilidad: adultos
mayores, niños y niñas, mujeres con niños, personas con discapacidad y personas con problemas de salud
mental severos.
- Facilitar el acceso a las prestaciones antes mencionadas y derivación y vinculación a oferta pública y
privada existente.
- Certificación y acreditación de prestadores que entregaran ambos servicios, definición de estándares de
servicios y criterios de egreso y de casos de larga permanencia.
El esquema de operación implica la determinación de roles de diferentes estamentos institucionales vigentes:
ƒ
MIDEPLAN: Es la entidad coordinadora a nivel central y regional. Está encargada de la supervisión de la
estrategia a nivel nacional, determinar presupuesto global, evaluar procesos de gestión y realizar la evaluación
de las intervenciones a nivel territorial.
ƒ
Mesa Técnica Nacional (MTN): Su rol es asesorar las acciones de intervención, estudios, análisis de oferta y
evaluación de la gestión.
ƒ
Mesa Técnica Regional (MTR): Su rol es implementar las acciones a nivel local y realizar los procesos de
evaluación, seguimiento y coordinación requeridos.
ƒ
Unidad Ejecutora (UE): Su rol es facilitar la vinculación de las PSC a la red social, analizar la oferta públicoprivada y generar la oferta inexistente. A la vez, debe implementar las estrategias de intervención siguiendo
estándares de calidad acordados.
ƒ
Municipalidad: Coordinación con MTR y organizaciones de la sociedad civil que prestan servicios pertinentes a
las PSC. Deberá apoyar en el proceso de encuestaje Ficha Familia e informar sobre prestaciones y derechos a
las PSC.
Por lo tanto, el esfuerzo requerido no sólo se refiere a atender a las PSC que lo requieren, sino también disponer de
oferta en un escenario de muy alta dispersión territorial. Esto implica redirigir territorialmente los programas o
prestaciones (público y privado) para incorporar a las PSC.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
En definitiva, una política social responsable se debe abrir a la identificación de nuevas necesidades, actualizar sus
estrategias, modernizar sus lógicas de intervención y acompañar, potenciando la participación ciudadana, el proceso
de mejoramiento de las condiciones de vida y de bienestar social. Por ello es importante identificar a las PSC como
un nuevo actor social referente para la acción social del Estado.
f.- La reforma pendiente de la previsión social
En 1981, el régimen previsional chileno fue objeto de una profunda reforma. Esta reforma sustituye en forma gradual,
en su componente civil, el esquema colectivo público de reparto por un sistema de pensiones de capitalización
individual, administrado por privados.
La reforma previsional implicó un cambio profundo por cuanto involucró a los principios en que se basa el sistema.
Los principios orientadores de un sistema de reparto son:
- universalidad tanto en la cobertura de los riesgos como la población protegida;
- integridad o suficiencia en el sentido que la prestación debe ser suficiente para cubrir la contingencia que
pretende resolver;
- solidaridad, este principio permite cubrir las diferencias entre zonas geográficas, sexo, edades o sectores
económicos y
- unidad referida tanto a la indivisibilidad de los riesgos como a la concepción de la seguridad social como un
sistema o unidad orgánica.
A la vez, un sistema de capitalización individual se basa en principios de:
- eficiencia, que indica que los recursos deben orientarse a la búsqueda de rentabilidad con criterio estrictamente
económico;
- equidad individual o equivalencia, es decir que las pensiones que reciba cada uno estén de acuerdo a las
contribuciones realizadas y
- libertad de elección, tanto para permanecer en el sistema antiguo como para seleccionar la institución
encargada de administración de los fondos
i).- El sistema previsional antiguo
Hasta antes de la reforma, el régimen previsional imperante se basaba en un sistema de reparto que se
caracterizaba por la existencia de una gran diversidad de instituciones previsionales que se diferenciaban en las
tasas de cotización cobradas, los beneficios ofrecidos, los requisitos para acceder a la jubilación y los sectores de
trabajadores que atendían.
La población cubierta por el sistema correspondía a la totalidad de los trabajadores dependientes o por cuenta ajena.
El sistema contemplaba la posibilidad de jubilación tanto por edad como por años de cotizaciones, lo que se suprimió
en 1979 al fijarse las edades de jubilación en 65 años para los hombres y 60 para las mujeres.
Además de los beneficios de jubilación, invalidez y sobrevivencia, las instituciones de previsión ofrecían a sus
afiliados otros beneficios tales como cuota mortuoria, préstamos, venta de casas en condiciones especiales,
indemnizaciones por años de servicio, créditos hipotecarios, devolución de sumas acumuladas en el Fondo de
Retiro, etc.
Aunque el sistema había alcanzado una tasa de cobertura relativamente alta125, presentaba graves deficiencias que
hacían necesaria la introducción de correcciones. El sistema era muy costoso para los trabajadores y los
empleadores; la existencia de numerosas Cajas hacía que la administración fuese costosa e ineficiente; las
pensiones sufrían significativas desvalorizaciones; no existía un orden preestablecido en cuanto al financiamiento de
125
Los imponentes activos llegaron a representar un máximo de 79% de la fuerza de trabajo en 1973.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
los servicios y los beneficios otorgados; el Sistema era inequitativo, dados los diferentes requisitos para afiliarse,
tasas de cotización, conceptos para determinar invalidez, servicios prestados y mecanismos de reajustabilidad de las
pensiones.
Sin embargo, el factor crítico resultaba ser el desfinanciamiento crónico en el que había caído el sistema. En 1980,
las cotizaciones de los afiliados representaban sólo el 55% de los ingresos de las instituciones de previsión. El
Estado contribuía a financiar un 40% de estos ingresos. En la década del 70 la relación entre imponentes y
pensionados se redujo desde 4,4 en 1970 a 2,2 en 1980, lo que implicaba aumentos en los gastos y reducciones en
los ingresos del sistema.
La reforma no obligaba a los cotizantes del sistema antiguo a trasladarse al nuevo, por lo cual hasta el fallecimiento
del último beneficiario del sistema público coexistirán ambas modalidades. Se estima que la extinción del sistema de
reparto podría ocurrir alrededor del año 2038.
Una vez que se produjo un traslado significativo de afiliados se hizo necesario fusionar las instituciones
previsionales del régimen antiguo, para lograr un funcionamiento más eficiente, ya que éstas quedaron
sobredimensionadas respecto a la cantidad de trabajadores que permanecieron en ellas. Esta modificación dio
origen al Instituto de Normalización Previsional que es el actual encargado de administrar el sistema público de
reparto. En el primer semestre de 2003, el promedio de cotizantes en el INP llegó a 168.217 personas mientras el
número de pensionados alcanzaba a 948.831 personas.
ii).- El nuevo sistema previsional
El sistema aplicado a partir de 1981, pretendía resolver los problemas que impedían un adecuado funcionamiento del
sistema previsional chileno, particularmente, los de falta de financiamiento y bajas pensiones. Los principios en que
se basaba esta reforma fueron los siguientes: capitalización individual; administración privada de los fondos y la libre
elección de la administradora
La ley autorizó la creación de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), sociedades anónimas que tienen
como objeto exclusivo administrar Fondos de Pensiones y otorgar las prestaciones y beneficios que establece la ley.
La reforma limitó el rol del estado a dos funciones básicas que consisten en garantizar beneficios a los afiliados y
regular y supervisar el funcionamiento de las instituciones encargadas de administrar los fondos previsionales.
El financiamiento de las pensiones se realiza a través de las cotizaciones de los afiliados. Estas cotizaciones
corresponden al 10% de las remuneraciones y se acumulan en un fondo individual que obtiene una determinada
rentabilidad de acuerdo a las inversiones realizadas por la institución administradora. Además de las jubilaciones, el
sistema entrega, por la vía de contratación de seguros, pensiones de invalidez y sobrevivencia
En la actualidad existen tres modalidades de jubilación: retiro programado, renta vitalicia y una combinación de
ambos. La primera modalidad implica que el pensionado recibe un monto que se financia con el fondo acumulado
durante la vida activa del pensionado. La renta vitalicia, consiste en la venta del fondo a una compañía aseguradora
la cual garantiza el pago de un monto fijo durante toda la vida del pensionado. Por lo tanto, las pensiones dependen
de: (i) las contribuciones acumuladas en las cuentas individuales por los trabajadores durante el período laboral; (ii)
la rentabilidad de las inversiones de los fondos de pensiones; (iii) las expectativas de vida; y (iv) el número, edad y
expectativa de vida de los dependientes.
Las administradoras de fondos de pensiones cobran comisiones para cubrir los costos operacionales y contratar los
seguros de invalidez y sobrevivencia. El sistema es obligatorio para trabajadores dependientes y voluntario para las
personas que trabajen en forma independiente. El Estado garantiza una pensión mínima a aquellas personas que
habiendo cotizado al menos durante 20 años no hayan acumulado un fondo suficiente para alcanzar dicha pensión
mínima. Esta garantía estatal implica un compromiso permanente del Estado con el sistema de pensiones y puede
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159
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
generar un desincentivo a la cotización por parte de los trabajadores. Se estima que este compromiso llegará a
representar un gasto fiscal equivalente a 1,3% del PIB en el año 2030 (Bennett H. y Schmidt Hebbel K., 2001).
Un segundo compromiso financiero del Estado con el nuevo sistema de seguridad social lo constituyen los bonos de
reconocimiento. Estos son instrumentos financieros que reconocen las imposiciones realizadas por los
contribuyentes del antiguo sistema que se trasladaron al sistema de capitalización individual. Esta obligación es
transitoria y se estima que se extinguiría en 2038.
El Estado aún interviene fuertemente en el sistema de seguridad social, no sólo por la vía de la regulación, sino que
aportando directamente recursos al sistema. El componente previsional representa cerca del 30% gasto fiscal. Si se
considera el pago de bonos de reconocimiento y pensiones mínimas más las pensiones del sistema antiguo, de las
fuerzas armadas y carabineros y las pensiones asistenciales, se estima un gasto anual cercano a los 4 mil millones
de dólares.
A Diciembre de 2003, el sistema privado de pensiones contaba con cerca de 7 millones de afiliados activos, de los
cuales 3 millones 600 mil se encontraban cotizando, lo que equivale a una tasa de cobertura de 59% sobre la fuerza
de trabajo. El número de pensiones pagadas por distintas causales llegaba a un total de 460 mil personas, mientras
que los fondos acumulados equivalían a cerca de 50 mil millones de dólares.
iii).- Desafíos y propuestas para el sistema previsional
Las propuestas y la discusión de modificaciones al actual sistema de pensiones se han orientado hacia tres
objetivos: aumentar la cobertura, mejorar las tasas de reemplazo y controlar el déficit fiscal generado por el pago de
pensiones mínimas. Estos objetivos no son contrapuestos sino que se complementan. Las acciones que buscan
promover y ampliar la cobertura previsional laboral tienen impacto directo en las finanzas públicas. Los grupos que
permanecen fuera de la cobertura del sistema previsional o que logran una cobertura parcial incrementan las
presiones futuras sobre la demanda por pensiones asistenciales y pensiones mínimas garantizadas por el Estado.
En los últimos años se ha introducido un conjunto de cambios en la normativa del sistema de pensiones. Estas
modificaciones han estado orientadas a elevar las cotizaciones voluntarias, mejorar la rentabilidad de los fondos en
el ciclo laboral de los afiliados, reducir los costos de las comisiones y aumentar la transparencia en el proceso de
jubilación de las personas. El objetivo final de todas estas reformas es lograr mayores pensiones para los jubilados
del sistema de AFP.
Recientemente, se han realizado modificaciones legales al sistema de pensiones que buscan incentivar la cotización
voluntaria y por esa vía incrementar los fondos acumulados y, consecuentemente, las pensiones obtenidas. Se
flexibilizaron las condiciones para el ahorro previsional voluntario, se aumentó la cobertura de la rebaja tributaria que
favorece a quienes utilizan este sistema y se amplió el espectro de instituciones financieras que pueden captar estos
ahorros más allá de las AFP.
En el año 2002 entró en vigencia la ley que creó los multifondos en el sistema de pensiones y liberalizó los límites de
inversión para las AFP. El impacto esperado de esta modificación legal es una mejora en el nivel de las pensiones
otorgadas por el sistema de AFP. Adicionalmente, la ley considera el perfeccionamiento a la inversión extranjera de
los fondos de pensiones y el perfeccionamiento a la inversión nacional.
Esta ley amplió el número de fondos existentes en cada AFP, de 2 a 5, diferenciados por riesgo de acuerdo a la
proporción de su portafolio invertida en títulos de renta variable. El nuevo sistema permite a los afiliados definir,
sobre la base de sus necesidades específicas y preferencias, la forma en que serán invertidos sus ahorros
previsionales. Se espera que con la creación de este esquema se incrementará el valor esperado de las pensiones
que obtendrán los afiliados, puesto que las estimaciones realizadas muestran que la posibilidad para el afiliado de
acceder a distintas carteras de inversión durante su vida activa, le permitirá acumular un mayor saldo en su cuenta
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
individual, lo que va en directo beneficio de su pensión. Las personas que tienen en su horizonte un mayor número
de años de cotización (los afiliados más jóvenes), pueden asumir mayores riesgos a cambio de mayor rentabilidad y
elevar el valor de sus fondos previsionales, aumentando por lo tanto el valor esperado de la pensión.
Finalmente, en 2004, se aprobó una ley que introduce nuevas regulaciones en el mercado de las rentas vitalicias.
Este mercado presentaba deficiencias como falta de transparencia, elevadas comisiones y la existencia de prácticas
que permitían al pensionado acceder a parte de su fondo, sacrificando el monto futuro de su pensión.
La ley crea un sistema de información que transparenta la competencia entre las compañías aseguradoras y permite
al afiliado tomar una decisión disponiendo de todos los antecedentes necesarios. Además se fija un límite máximo
para el cobro de comisiones por parte de los intermediarios y se elevan las exigencias para acceder a pensiones
anticipadas, estableciendo que la pensión obtenida no puede ser inferior al 70% de la remuneración imponible de los
últimos 10 años ni inferior a 150% de la pensión mínima. Antes de la modificación, estos porcentajes eran de 50% y
110%, respectivamente.
Entre los temas pendientes se encuentra la necesidad de aumentar la cobertura previsional de los trabajadores
independientes. Las alternativas discutidas incluyen la cotización obligatoria, la aplicación de incentivos tributarios u
otros mecanismos como acceso a cobertura de salud en FONASA a un costo preferencial.
El aumento de la cobertura también plantea la necesidad de enfrentar aspectos culturales que influyen en la decisión
de ahorrar para el futuro. La encuesta de protección social del Ministerio del Trabajo muestra que las expectativas de
vida percibidas por los menores de 55 años son 75 años, es decir sólo 10 años de sobrevida después del momento
de pensionarse en el caso de los hombres y 15 años en el caso de las mujeres. Esta percepción obviamente influye
en la tasa de ahorro voluntario de las personas.
La misma encuesta detectó que una gran proporción de las personas desconocen aspectos fundamentales del
sistema como el valor de las comisiones cobradas, el porcentaje de cotización y los beneficios otorgados por
invalidez y fallecimiento. Un supuesto clave en el funcionamiento de un sistema de capitalización individual es que
las personas toman decisiones orientadas a maximizar el nivel de sus pensiones, para que esto se cumpla se
requiere que estas personas manejen un buen nivel de información. Las propuestas de medidas orientadas a la
reducción de las comisiones cobradas incluyen una variedad de mecanismos. Una alternativa es la reducción de las
comisiones a cambio de compromisos de su permanencia en una AFP por determinado período. Una segunda
modalidad considerada es abrir la posibilidad de negociación de la comisión a nivel de un conjunto de trabajadores o
de la empresa en su totalidad.
Asimismo, se ha propuesto que las comisiones sean cobradas en base al fondo acumulado en lugar del ingreso
imponible. Este mecanismo permitiría a las AFP establecer un cobro más eficiente por cuanto este estaría en
proporción a los costos de administrar los fondos. Del mismo modo, se evitaría que los afiliados cotizantes se vean
obligados a financiar el costo de administración de los fondos de los afiliados que no cotizan. Los principales temas
pendientes que deben enfrentar el sistema de pensiones chileno se refieren a la necesidad aumentar la densidad de
cotización y enfrentar el problema que implica las nuevas formas de trabajo y la flexibilización del mercado laboral.
La primera encuesta de protección social, realizada por la Subsecretaría de Previsión Social del Ministerio del
Trabajo y la Universidad de Chile126, muestra que la densidad de cotización de los afiliados a las AFP, llega en
promedio a 52,4%. Este porcentaje es significativamente inferior a las densidades utilizadas en las proyecciones
realizadas por los expertos. Esta investigación también reporta que las densidades serían menores entre las mujeres
y para los trabajadores por cuenta propia. La evidencia de menores densidades de cotización agudiza el problema
de bajas pensiones y alto porcentaje de pensiones mínimas a cubrir por el Estado.
126 Ver Ministerio del Trabajo y Previsión Social (2004) Análisis y principales resultados. Primera Encuesta de Protección Social (Historia Laboral y Seguridad
Social). Santiago de Chile, Julio 2004.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
El surgimiento de nuevas formas de trabajo o formas atípicas de empleo, como el trabajo a tiempo parcial, temporal,
subcontratación o externalización, plantea la necesidad de, al menos, adaptar un sistema que está diseñado para el
trabajo asalariado permanente. Habitualmente, estas nuevas modalidades de inserción laboral se han asociado a un
proceso de precarización del empleo, lo que implica menor cobertura de contratos y cotización previsional, menor
posibilidad de acceder a la protección en salud y mayor intermitencia en el ciclo empleo/desempleo.
A este respecto, el reconocimiento legal de nuevas formas de contrato como el contrato trabajo-aprendizaje y el de
tiempo parcial así como del trabajo a distancia constituyen un avance en la protección integral de estos trabajadores.
Sin embargo, las consecuencias que las nuevas modalidades de empleo tendrán en el sistema de previsión en
términos de cobertura, densidad de cotizaciones y acceso a pensiones mínimas no han sido suficientemente
consideradas.
g.- Avanzar en el enfoque de género en protección social
Los Gobiernos democráticos de la Concentración han tomado la decisión de incorporar la equidad de género como
criterio orientador de sus políticas. Esta decisión implica un largo proceso para que los responsables de la definición
de políticas asuman el compromiso de superar las desigualdades de género y considerar sistemáticamente los
efectos diferenciados en hombres y mujeres de las acciones de cada sector. En este sentido, el gobierno ha
desarrollado un conjunto de acciones estratégicas hacia la promoción de igualdad de género:
- Plan de Igualdad de Oportunidades 2001-2010.
- Creación del Consejo de Ministros para la Igualdad de Oportunidades, año 2000.
- Instalación de la perspectiva de género en la inversión pública: requisitos del Sistema Nacional de Inversiones
(SEBI – MIDEPLAN).
- Desarrollo de Compromisos Ministeriales de Equidad de Género.
- A partir de 1998 se instauran los Programas de Mejoramiento de la Gestión Pública (PMG) de Equidad de
Género, entre otras.
Instalar el enfoque de género en el Estado, requiere no sólo de que sea una acción planificada en el marco de la
modernización del Estado, sino requiere un cambio de mentalidad de las autoridades y funcionarios. Debe, a la vez,
asumir la complejidad de las relaciones de género en la sociedad, relaciones y características sociales y culturales
que identifican el comportamiento de hombres y mujeres y la forma en que ellos interactúan.
El análisis y desarrollo de políticas públicas con perspectiva de género facilita que todas las acciones (programas,
estudios, servicios, proyectos o estrategias de intervención social), se formulen considerando las diferencias y la
naturaleza de las relaciones entre hombres y mujeres, asumiendo sus diferentes realidades familiares y sociales, sus
expectativas de vida y sus circunstancias económicas y laborales. En este sentido a continuación se desarrollan
cuatro puntos relevantes para la protección social hacia la mujer y que son fenómenos que ya están marcando la
pauta en la agenda pública futura.
i).- La mujer y el mercado de trabajo
Sin embargo, hoy a pesar de todos los avances sociales se presentan grandes diferencias entre hombres y mujeres.
Hoy las mujeres representan el 34% de la fuerza de trabajo127, mientras que en el total de la población en edad de
trabajar equivalen al 51%. Esta diferencia se genera como consecuencia de la baja tasa de participación de las
mujeres chilenas en el mercado laboral. La tasa de participación femenina en Chile llega sólo a 36% mientras que
para los hombres este indicador se ubica en 71%.
Entre las razones explicar para la baja participación femenina habitualmente se menciona el mayor costo que implica
para los empleadores la contratación de mujeres debido al permiso maternal y el cuidado infantil. Otra causa está
127
Cifras del Instituto Nacional de Estadísticas correspondientes al trimestre Octubre-Diciembre de 2003.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
asociada a la baja cobertura de la educación preescolar que obliga a las mujeres a permanecer en sus hogares a
cargo del cuidado de los menores. Finalmente, factores culturales que definen el rol de la mujer limitado a funciones
del hogar impiden la mayor incorporación de mujeres al mercado laboral. La baja participación laboral de las mujeres
implica una importante subutilización de recursos para el país lo que afecta las posibilidades de crecimiento de la
economía. Lo anterior es más relevante aún si se considera el nivel educacional de las mujeres. Las mujeres
ocupadas tienen en promedio 1 año más de escolaridad que los hombres, mientras que un 59% de ellas ha
completado al menos la educación media.
En el ámbito social, la incorporación de la mujer al mercado laboral es un factor clave en la superación de la pobreza
de los hogares. Los hogares donde ambos cónyuges trabajan tienen una mayor probabilidad de ubicarse en los
quintiles de más altos ingresos. En el primer quintil el porcentaje de hogares con ambos cónyuges trabajando llega
sólo a 8,6%, pero se eleva sistemáticamente en los siguientes quintiles hasta llegar casi al 60% en el quinto quintil128.
Por otra parte, las mujeres ocupadas se concentran en un grupo limitado de actividades productivas. El 44% de las
mujeres ocupadas se desempeña en el área de los servicios comunales, sociales y personales, mientras que sólo el
19% de los hombres trabaja en este sector. Un 26% de las mujeres trabaja en el comercio, porcentaje que baja a
15% para los hombres. Por lo tanto, más del 60% de las ocupaciones femeninas corresponden a estas 2 ramas de
actividad.
Además, los ingresos que perciben en promedio las mujeres equivalen a un 68,9% del ingreso de los hombres,
aunque debe considerarse que esta brecha se ha reducido en los últimos años129. Esta diferencia de ingresos no
necesariamente implica discriminación pero tiene consecuencias en la situación de pobreza y en las posibilidades de
acceder a una buena cobertura de salud y a obtener pensiones adecuadas al momento de la jubilación.
En los últimos años, además, las mujeres han sido las principales afectadas por el proceso de precarización del
empleo. Las nuevas formas de contratación, el trabajo a domicilio, la extensión de la jornada de trabajo, la
inestabilidad del empleo así como menores condiciones de seguridad frente a riesgos de enfermedad y accidentes
son procesos que han afectado tanto a hombres como mujeres pero con mayor intensidad a estas últimas. La OIT ha
informado recientemente que un 69% de los hombres trabaja en el sector formal y un 31% lo hace en actividades
informales. En el caso de las mujeres, estos porcentajes alcanzan a 55% y 45%, respectivamente. Estas diferencias
implican limitaciones en el acceso a la cobertura y los beneficios de la previsión y la salud.
ii).- La mujer y el sistema previsional
Según diversos estudios, la tasa de reemplazo o de sustitución de las mujeres, se ubica entre unos 15 y 30 puntos
por debajo de la de los hombres. Esta diferencia responde a las brechas salariales, a la mayor edad de jubilación de
las mujeres, a la mayor esperanza de vida femenina y a la utilización de tablas de mortalidad diferenciadas para el
cálculo de las pensiones.
La edad de jubilación para las mujeres en el sistema privado de pensiones se fija en 60 años, mientras que para los
hombres la ley establece los 65 años como edad mínima de jubilación. Por otra parte, de acuerdo a las nuevas
tablas de mortalidad establecidas por la Superintendencia de AFP, las expectativas de sobrevivencia a la edad de
jubilar son 27,9 años para las mujeres y de 17,7 años para los hombres. Lo anterior implica que las mujeres deben
financiar su pensión por un período 10 años mayor que los hombres.
Un factor adicional que incide en las bajas pensiones de las mujeres se relaciona con las interrupciones que
habitualmente experimenta la vida laboral de las mujeres debido a la maternidad, cuidado de los niños u otras
razones. La Encuesta de Historias Laborales y Seguridad Social, realizada por la Superintendencia de AFP, encontró
128
129
Fuente: Encuesta CASEN 2003, MIDEPLAN.
Servicio Nacional de la Mujer (2002).
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
que, en promedio, las mujeres permanecen ocupadas con contrato sólo el 50% de su vida laboral. El tiempo restante
corresponde a períodos de inactividad, desempleo o trabajo por cuenta propia. Lo anterior lleva a que la densidad de
las cotizaciones de las mujeres sea significativamente inferior a la lograda por los hombres; para las mujeres la
densidad de cotizaciones alcanzada se ubica cerca 44%, para los hombres, en cambio, el valor se aproxima al 60%.
Los efectos de estas diferencias se manifiestan en los fondos que logran acumular hombres y mujeres. En el año
2003, el saldo promedio de los afiliados en la cuenta de capitalización individual era de 4,1 millones de pesos. Más
del 80% de las mujeres afiliadas había acumulado un fondo inferior a ese valor e incluso cerca del 60% había
acumulado menos de 1 millón de pesos.
La baja densidad de las cotizaciones de las mujeres también afecta las posibilidades de acceder a la pensión mínima
garantizada por el Estado, ya que ésta exige un mínimo de 240 meses de cotizaciones durante la vida activa. Se
estima que, con los actuales niveles de densidad previsional, más del 50% de las mujeres afiliadas no cumpliría con
este requisito al momento de pensionarse y, por lo tanto, no tendría derecho a la pensión mínima garantizada.
Actualmente, se discute un conjunto de reformas al sistema provisional orientadas principalmente a aumentar la
cobertura del sistema privado de pensiones para así mejorar el monto de las pensiones y, al mismo tiempo, reducir el
déficit fiscal que provocan el pago de pensiones mínimas y de pensiones asistenciales.
Las propuestas relacionadas específicamente con la situación provisional de las mujeres apuntan en la dirección de
reducir o flexibilizar los requisitos para optar a la pensión mínima. Dado que legalmente la vida laboral de la mujer es
5 años menor que la de los hombres, se ha planteado que el requisito de 20 años de cotizaciones para acceder a la
pensión mínima se reduzca a 15 años en el caso de las mujeres. Otra propuesta que tiende a favorecer
especialmente a las mujeres y en particular a las trabajadoras temporeras se refiere a la posibilidad de establecer
una pensión mínima proporcional al cumplimiento del requisito de 20 años de cotizaciones para que quienes no
cumplan con el 100% del requisito reciban al menos un proporción de la pensión mínima. El impacto de estas
políticas en el déficit fiscal debe ser evaluado.
Una segunda línea de reformas se orienta a establecer estímulos o incentivos al ahorro previsional de las
trabajadoras. Entre las medidas propuestas, se considera la compensación del aporte productivo reconociendo a la
mujer cotizante un año de cotizaciones previsionales por cada hijo nacido, otorgar puntaje para subsidio de casa
propia y acceder a becas escolares en la medida que se registre cierto grado de ahorro provisional, de esta manera
se hace más atractiva la opción de cotizar en la AFP. En esta línea, en el año 2001, se modificó la normativa de
FONASA, permitiendo que las temporeras que se desempeñen como trabajadoras de obra o faena y por turno o
jornada, obtengan la permanencia en el sistema de libre elección por un año, con sólo 60 días de capitalización
individual.
Aunque las medidas mencionadas tienen un efecto positivo para la situación provisional de las mujeres, también
existe acuerdo en que las diferencias que se observan en el sistema de previsión reflejan las distorsiones existentes
en el mercado laboral que provocan que las mujeres tengan una inserción laboral más precaria. Al respecto, la OIT
ha propiciado el mejoramiento de la legislación laboral en materia de protección de los llamados empleos “atípicos”,
que frecuentemente son los que presentan un menor grado de cobertura previsional y tienden a ser ocupados
principalmente por mujeres.
iii).- La incorporación de la mujer en el sistema de salud
El sistema de salud en Chile, luego de las reformas implementadas desde 1981, se ha constituido en un sistema
mixto, integrado por un componente público y otro privado. En el sistema público existe un seguro social de salud
administrado por FONASA. El seguro opera sobre la base de un esquema de reparto, se financia con la cotización
de 7% de la renta imponible de sus asegurados y con recursos provenientes del presupuesto fiscal. Los beneficios
entregados son iguales para todos los afiliados, independiente del monto de la prima cancelada y del tamaño del
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
grupo familiar cubierto. Los servicios de salud son provistos por el Sistema Nacional de Servicio de Salud que integra
una red de centros hospitalarios de distintos niveles de atención. Asimismo, se integran proveedores privados para
usuarios que opten por el sistema de libre elección.
El sistema privado de salud, por su parte, está conformado por las ISAPRE y por proveedores privados de salud. Las
ISAPRE operan como un sistema de seguros de salud basado en contratos individuales pactados con los
trabajadores que cotizan el 7% de su remuneración o un valor superior si así lo desean. Los beneficios otorgados
dependen directamente del monto de la cotización cancelada. Los proveedores privados de salud son los hospitales,
clínicas y profesionales independientes que atienden tanto a los asegurados de las ISAPRE como a los cotizantes
del sistema público. Los trabajadores dependientes están obligados a cotizar el 7% de su remuneración, debiendo
optar por el sistema público (FONASA) o el privado (ISAPRE).
En el año 2000, el 66,8% de la población se encontraba cubierta por el FONASA mientras que un 20% está adscrita
a las ISAPRE. El porcentaje restante está cubierto por los sistemas de salud de las fuerzas armadas o no está
incorporada a ningún sistema de salud. Desde 1998, se ha observado una tendencia a una mayor participación en el
sistema público en detrimento del sistema privado lo que se atribuye al deterioro de la situación económica del país
durante ese período.
En el sistema público los beneficios entregados a los afiliados no dependen del monto de su cotización, ni de sus
características personales como edad, sexo o número de cargas. En consecuencia, este componente del sistema de
salud no introduce discriminación contra la mujer.
El sistema privado, en cambio, por sus características requiere diferenciar a sus usuarios de acuerdo al riesgo de
salud asociado La falta equidad en el sistema privado de salud proviene no sólo del sector de salud propiamente tal,
sino que también de factores de inequidad de género insertos en el contexto en el que este régimen funciona. Esta
desigualdad en el mercado de trabajo y los elementos discriminatorios que responden a factores culturales podrían
traducirse en un menor acceso a la salud y en un costo mayor para ciertos grupos.
Las barreras de ingreso, mayores costos y restricciones en el uso de las prestaciones para las mujeres que
pertenecen al sistema, sean ellas afiliadas o cargas, surgen como consecuencia, principalmente, de ser
consideradas como únicas responsables de la reproducción.
En cuanto al acceso, una proporción mayor de hombres que de mujeres cotiza en el sistema privado (25%
comparado con 32%). Esta diferencia es más significativa en el grupo de edad entre 20 y 49 años, es decir, el grupo
en que las mujeres se encuentran en edad fértil. Las mujeres beneficiarias de las ISAPRES pertenecen en una gran
proporción a hogares de más altos ingresos, en el año 2000, el 75% de ellas se ubicaba en el IV y V quintiles. Las
mujeres de los quintiles de menores ingresos acceden en muy baja medida al sistema privado de salud.
Los beneficiarios del sistema de salud pueden estar incorporados en calidad de cotizantes o de cargas. Las mujeres
se incorporan principalmente como cargas y en mucha menor proporción como cotizantes. En el sistema privado, el
57% de los beneficiarios hombres corresponde a cotizantes, mientras que el 68% las mujeres corresponden a
cargas. Esto es consecuencia de la menor participación de la mujer en el mercado de trabajo, es decir a una
situación que no es atribuible al sistema de salud, sino al contexto en que el sistema funciona.
Las posibilidades de incorporarse al sistema por parte de las mujeres están limitadas por su inserción laboral. La
baja tasa de participación femenina determina que la proporción cotizantes mujeres sea muy baja. Por otra parte, las
menores remuneraciones que las mujeres obtienen en el mercado laboral no les permiten cubrir los costos que su
riesgo de salud implica para la ISAPRE.
En relación a los precios cobrados a hombres y mujeres es necesario considerar que, al funcionar las ISAPRES
como aseguradoras privadas, el riesgo de salud que para ellas representa cada grupo, debe ser reflejado en el costo
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
para esos grupos en forma diferenciada. Esta característica del sistema implica un distinto costo del seguro de
acuerdo a la edad y el sexo del asegurado.
La utilización de la variable sexo en el establecimiento de los valores de cobertura del sistema y de la determinación
de los beneficios de salud, introduce factores específicos que encarecen la atención de la mujer: el grado de
morbilidad femenina, una esperanza de vida superior y los costos de la función reproductiva, los que son adjudicados
exclusivamente a la mujer.
Un estudio realizado por SERNAM muestra que entre los 20 y 60 años, la mujer cotizante siempre debe pagar hasta
3 veces más por igual plan de salud que un hombre. La diferencia disminuye paulatinamente con la edad,
revirtiéndose solamente a partir de los 70 años de edad. Los costos de la maternidad inciden en el encarecimiento
del precio cobrado a todas las mujeres en el sistema de ISAPRE, aunque no trabajen y, por lo tanto, no hagan uso
de la licencia médica por maternidad. Incluso estas diferencias se mantienen, pero en menor proporción, para las
mujeres que han optado por planes que excluyen el costo del parto.
Las diferencias de precios por sexo son atribuidas por las ISAPRE a que las mujeres hacen un uso más frecuente de
las prestaciones de salud y licencias médicas. Esto significa que cuando una mujer contrata un plan de salud, la
ISAPRE presume que, sin contar las prestaciones de maternidad, esa mujer utilizará las prestaciones de salud de su
plan, en promedio, más del doble de lo que lo haría un hombre.
El financiamiento de los subsidios de reposo maternal proviene de un fondo público. Asimismo, el pago de subsidios
correspondientes a reposos maternales y permisos por enfermedad del hijo menor de un año, son asumidos por el
Estado. Sólo son de cargo de las ISAPRE los subsidios correspondientes a los descansos pre y postnatal
complementarios. Por lo tanto, el mayor costo de la cobertura femenina es asumido en gran parte por el Estado.
Existe consenso en que gran parte de las inequidades de género que se observan tanto en el sistema previsional
como en el sistema privado de salud son consecuencia de las desigualdades que se presentan en el mercado del
trabajo y en contexto más amplio de la sociedad. Por lo tanto, las posibilidades de introducir correcciones
dependerán de los avances que logren las políticas de igualdad de género en todas sus dimensiones.
En el ámbito de la salud, el desafío es compatibilizar un sistema privado de salud con la solidaridad de género e
intergeneracional y con un conjunto de prestaciones mínimas que se encuentre asegurado independiente del monto
cotizado. En el marco de la reforma a la salud, actualmente se encuentra en tramitación un proyecto de ley que
establece un plan común para un conjunto de enfermedades con un precio único, que sería obligatorio para
FONASA y las ISAPRE. Este plan se financiaría por medio de un Fondo de Compensación Solidario, al que
aportarán todas las personas afiliadas a la ISAPRE o FONASA. El Fondo, administrado por el Ministerio de Salud,
recolectará el equivalente al precio promedio (Prima Universal) del Régimen de Garantías en salud por cada
beneficiario, y reasignará estos recursos a las distintas instituciones en función de las necesidades y riesgos de sus
beneficiarios. De esta manera, se espera favorecer especialmente a mujeres en edad fértil, adultos mayores, niños
menores de un año y a quienes tengan por sus condiciones mayores posibilidades de tener enfermedades graves.
Asimismo, el proyecto busca transparentar el sistema, eliminar las prácticas discriminatorias y evitar las alzas
excesivas de los planes poniendo como tope el 30% del alza promedio de cada ISAPRE. Además, la normativa
pretender reducir las más de dos mil tablas de factores utilizadas actualmente por las ISAPRE para medir el riesgo
de sus afiliados de acuerdo a su sexo y edad a sólo dos por entidad. La estructura de este instrumento sería definida
por la superintendencia.
Estos mecanismos contribuirán de manera significativa a que se eliminen las desigualdades de género y edad en el
sistema privado de salud, solidarizando riesgos entre las personas de mayor riesgo y las de menor, en términos de
salud, en base a tablas de sexo y edad.
iv).- Protección de la maternidad
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166
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
La legislación chilena incluye mecanismos específicos para la protección de las mujeres trabajadoras, en particular,
frente al embarazo y la maternidad. En primer lugar, se encuentra el fuero maternal que genera la imposibilidad para
el empleador, desde el inicio del embarazo, hasta 1 año después de expirado el período postnatal o el período
postnatal suplementario, de despedir a la trabajadora sin previa autorización judicial. Este es un derecho
irrenunciable. Además, la ley garantiza descansos y permisos por maternidad, que incluyen el permiso prenatal, el
descanso postnatal y el permiso por enfermedad del niño. Asimismo, la madre tiene derecho a disponer de 1 hora al
día dividida en 2 bloques, para alimentar a sus hijos, tiempo que se considera efectivamente trabajado para el pago
de las remuneraciones.
Igualmente, es obligación del empleador que cuente con 20 o más trabajadoras, mantener una sala cuna anexa e
independiente del local de trabajo donde las mujeres puedan dejar a sus hijos menores de dos años y alimentarlos.
Por último, se considera el pago de un subsidio por maternidad que consiste en el pago a la mujer de las
remuneraciones o rentas imponibles que percibía antes de los descansos descritos durante el período
correspondiente al descanso pre y postnatal. Este pago es financiando por el Estado a través del Fondo Único de
Prestaciones Familiares y Subsidios de Cesantía.
La información disponible muestra que en la práctica existe un grado relativamente alto de cumplimiento de esta
normativa por parte de las empresas, sin embargo esta situación presenta diferencias para cada uno de los derechos
reconocidos. Particularmente, el derecho a sala cuna y el permiso para alimentar al menor de 2 años presentan un
grado mayor de incumplimiento por la vía de acuerdos que favorecen a la empresa. Asimismo, el fuero suele ser
amenazado a través de presiones para que la trabajadora renuncie voluntariamente.
La principal carencia identificada en este ámbito por la Dirección del Trabajo se refiere a la baja cobertura que
alcanza la protección a la maternidad de las mujeres trabajadoras. Lo anterior está asociado al proceso de
precarización que implica una menor cobertura del contrato laboral debido al aumento del trabajo temporal, a
domicilio, la subcontratación a terceros o el establecimiento de otro tipo de relación diferente a la laboral.
Actualmente, se encuentra en la etapa final de su tramitación un proyecto de ley sobre racionalización de subsidios
de incapacidad laboral y licencias médicas. Ante el aumento desmedido de las licencias por enfermedad grave del
niño menor de 1 año, las que son financiadas por el Estado, este proyecto establece incentivos para que las ISAPRE
y FONASA controlen de manera más efectiva el otorgamiento de estas licencias, define en forma más precisa la
situación de enfermedad grave del menor y establece como delito la entrega de información falsa en declaraciones
de salud y el otorgamiento de licencias médicas falsas.
A continuación se desarrolla la actual discusión sobre protección a la infancia que está directamente relacionada a la
protección de la mujer.
h.- La infancia y la necesidad de un sistema de protección integral
En el marco de la protección de la familia, los niños, niñas y adolescentes, los gobiernos de la Concertación han
generado diversas acciones tanto programáticas como legislativas, que han posibilitado mejores condiciones para su
desarrollo. Desde el año 1998 a la fecha destacan como hitos en el proceso de construcción de una sociedad
defensora de los derechos de los niños, niñas y adolescentes la elaboración de la Política Nacional y Plan de Acción
Integrado a favor de la Infancia y la Adolescencia, 2001-2010, cuyo propósito es la aplicación de la Convención a
través del compromiso del Gobierno y de los diversos sectores del Estado.
Asimismo la instauración de un sistema de gestión para la Política Nacional y el Plan de Acción, a través de la
constitución del Consejo de Ministros para la Infancia y la Adolescencia, y de las instancias asesoras: Secretaría
Ejecutiva, Comité Técnico Intersectorial y Consejo Consultivo de la Sociedad Civil, coordinados por el Ministerio de
Planificación y Cooperación, evidencian la importancia de los derechos del niño en la agenda pública del Gobierno.
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167
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
En relación a las acciones legislativas que permiten contar en la actualidad con herramientas para garantizar
diversos derechos a los niños, niñas y adolescentes, es posible destacar las siguientes:
- La ley de filiación del año 1998, que reconoce que todos los niños y niñas tienen los mismos derechos,
independiente si nacen fuera o dentro del matrimonio, o si son o no reconocidos por su padre.
- La Ley de adopción, del año 1999, que recoge los principios establecidos en la Convención de Derechos del
Niño.
- La Ley sobre delitos de explotación sexual comercial aprobada en enero del año 2004, que castiga con mayor
rigurosidad delitos como el estupro y la posesión de pornografía infantil, y entrega mayores herramientas a las
policías y tribunales para poner fin a situaciones que hasta un tiempo gozaban de absoluta impunidad.
- La ley que modifica el Código del Trabajo en materia de Protección a la Maternidad, la cual prohíbe condicionar
el acceso, la movilidad, los ascensos y la renovación del empleo de las mujeres a la inexistencia de embarazo.
- La Ley de Responsabilidad Penal Juvenil en el año 2005.
- En el año 2004 se modifica la Constitución para asegurar 12 años de escolaridad obligatoria y gratuita.
Se suman a estos esfuerzos, la Ley que crea los Tribunales de Familia. Con esto, en octubre del año 2005
comenzarán a funcionar 60 tribunales especializados a cargo de 258 jueces que tratarán temas como matrimonio
civil, adopción, violencia intrafamiliar, maltratos, tuición y regímenes de visita, entre otros. Su objetivo es que los
conflictos de familia sean resueltos de manera rápida y transparente, buscando el acuerdo entre las partes y
tomando en cuenta la opinión de los niños y niñas. Esta iniciativa plantea dar una respuesta integrada a las distintas
causas vinculadas a asuntos de familia con procedimientos orales, flexibles y sin intermediarios entre el juez y las
partes. La Ley de Matrimonio Civil, que entró en vigencia en noviembre del año 2004, regula el divorcio vincular, y
permite terminar con una serie de anacronismos y discriminaciones, abriendo nuevos espacios de integración social,
uno de ellos es el aumento de la edad de consentimiento sexual a los 16 años, sin distingos de género.
i).- Propuesta de un sistema de protección integral para la infancia
Durante el primer semestre del 2005, un grupo de profesionales del FOSIS y MIDEPLAN con la colaboración de
otras instituciones (Ministerio de Salud y Educación), delinearon las principales líneas estratégicas del sistema de
protección integral a la infancia (SPII).
El esfuerzo por constituir un sistema de SPII se inserta en una lógica modular para avanzar en la instalación de un
sistema de protección progresivo para todos los ciudadanos del país y con perspectiva de derechos, no solo para
aquellos en situación de riesgo y vulnerabilidad.
La necesidad de constituir este sistema se fundamente en cuatro pilares o visiones estratégicas:
ƒ
La intervención en las primeras etapas del ciclo vital (infancia) es una inversión estratégica a largo plazo,
puesto que la mitad del potencial de inteligencia de la persona se desarrolla en su niñez, y que por tanto,
cualquier intervención en esa etapa puede tener un efecto a largo plazo sobre la capacidad intelectual, la
personalidad y el comportamiento social. De tal forma, intervenir integralmente en este período, es una forma
efectiva de combatir la pobreza evitando que niños y niñas pobres transmitan esta condición a sus propios hijos,
disminuyendo con ello las brechas sociales existentes. A la vez, es una estrategia que permite lograr cambios
significativos y a largo plazo en la medida que genera transformaciones desde el inicio del ciclo vital con miras a
la construcción de mejores perspectivas de vida y de posibilidades de desarrollo.
Por otro lado, desde una lógica económica, la inversión en la infancia genera mayor rendimiento económico y
reduce los costos sociales:
- La estimulación en niños y niñas aumenta la capacidad y calidad del aprendizaje, generando mejores
recursos humanos.
- Condiciones óptimas de desarrollo generan una disminución en la demanda de servicios sociales al Estado.
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168
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
-
Aumenta la eficacia de otras inversiones. Los distintos ámbitos de intervención se potencian unos a otros.
Por ejemplo, al asegurar condiciones de higiene y salud, se puede ayudar al mejoramiento del desempeño
escolar e inversamente.
ƒ
La protección integral de la infancia es una prioridad para avanzar en una sociedad más equitativa. La
infancia continúa siendo uno de los grupos más vulnerables de la sociedad, se encuentra expuestas a múltiples
riesgos y presenta indicadores sociales más deteriorados que la población adulta. El desarrollo de la
inteligencia, la personalidad y el comportamiento social se potencia principalmente durante la primera infancia,
llegando a establecer incluso, que la mitad del potencial del desarrollo intelectual queda determinado a la edad
de cuatro años. Parte importante de los riesgos a los cuales se enfrentarán las personas en el transcurso de su
vida se gestan en los primeros años de vida, estableciéndose en esta etapa los cimientos de las
manifestaciones de desigualdad social y económica entre la población. La desigualdad en las capacidades que
se provoca en esta etapa, difícilmente logra ser reparada posteriormente.
ƒ
Necesidad de avanzar en políticas con perspectiva de derechos: La responsabilidad del Estado para la
aplicación de los Derechos, determina que se adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de otra
índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la Convención sobre los Derechos del Niño.
Particularmente en lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales adoptarán esas medidas
hasta el máximo de sus recursos disponibles. La creación de un sistema de protección integral para el conjunto
de la población infantil, está basado en el principio de la no discriminación, el cual establece que todos los
derechos deben ser aplicados a todos los niños y niñas sin excepción alguna, y que es obligación del Estado
tomar aquellas medidas necesarias para proteger al niño y niña de cualquier forma de discriminación.
ƒ
Se requiere de un cambio conceptual y metodológico de la oferta pública: La oferta pública se ha
caracterizado por una marcada sectorialidad en sus acciones y por la falta de coordinación entre los distintos
sectores que trabajan con niños y niñas. Se ha mostrado una tendencia a generar programas específicos para
los niños con necesidades “especiales”, por fuera de las políticas universales, apartándose del propósito de
reducir la exclusión social.
Como contexto general, la propuesta del sistema plantea utilizar e integrar las estrategias ya desarrolladas en
protección a distintos niveles tales como son: la reforma de la salud mediante el Plan AUGE, el Sistema Chile
Solidario, la oferta programática pública de tipo universal, el sistema de seguridad social contributiva y el acceso a
subsidios. A la vez, a partir de estos avances en protección, el sistema se basará en la oferta de un conjunto de
garantías exigibles con el fin de asegurar una serie de mínimos sociales universales para la población (tipo Chile
Solidario), y que considere el acceso universal para un determinado número de prestaciones, convirtiéndose estas,
en un derecho demandable por el ciudadano (tipo Plan AUGE). Esto implica la existencia de un compromiso por
parte del Estado: no se oferta, se garantiza.
En este sentido, la propuesta se enmarca dentro de la Política Nacional y Plan de Acción Integrado a favor de la
Infancia y la Adolescencia, 2001-2010 asegurando los derechos del niño mediante:
- La exigencia de políticas universales para toda la población infantil.
- La adopción de una mirada integral de los procesos de desarrollo del niño.
- El compromiso de asegurar la igualdad de oportunidades para todos los niños y niñas.
El propósito final del SPII es asegurar que todos los niños y niñas cuenten con las herramientas necesarias para
manejar y enfrentar los riesgos específicos de cada etapa de crecimiento, y de este modo, potenciar un desarrollo
más igualitario para la infancia y el mejoramiento de las perspectivas de vida para todos los niños y niñas del país.
Para ello se ha propuesto los siguientes objetivos:
ƒ Objetivo General: Promover el desarrollo integral de todos los niños y niñas generando condiciones favorables
en su entorno familiar y comunitario, a través de la provisión de servicios y apoyos pertinentes a las necesidades
propias de las etapas del ciclo vital.
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169
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ƒ
Objetivos Específicos: i) Proveer a niños y niñas acceso garantizado a los servicios y prestaciones de carácter
universal, que atiendan a sus necesidades de desarrollo, y ii) Generar condiciones básicas en el entorno
psicoemocional y físico en que se desenvuelven niños y niñas, que favorezcan su desarrollo armónico e integral
conforme a la evolución del ciclo vital.
Con ello se propone asegurar a la población infantil:
- un sistema integrado de intervenciones y servicios sociales que promuevan el fortalecimiento y la adquisición de
herramientas que les permita activar sus capacidades para manejar exitosamente los riesgos a los que son
vulnerables, garantizando sus derechos.
- integrar a las familias como un eje fundamental de la intervención, dada la responsabilidad primordial que le
cabe respecto a la protección y la asistencia en la crianza y desarrollo de los niños y niñas.
Para llevar a acabo esta estrategia, el sistema se sustenta en dos marcos teóricos y metodológicos ya tratados en el
documento: el manejo social del riesgo y ciclo vital (matriz de riesgo por ciclo y configuración de mínimos). Las
matrices tienen una lógica de continuidad: el niño o niña entra al sistema en la etapa de gestación y desde ese
momento se le acompaña a lo largo de las distintas etapas de su ciclo vital, atravesando cada una de las matrices:
bebé en gestación hasta los 3 meses, de 4 meses a 3 años, de 4 a 5 años y de 6 a 10+ años (4° básico)130.
A la vez, se identifica para cada etapa las demandas específicas de desarrollo, los actores centrales que contribuyen
a satisfacer esas demandas y los recursos provistos por los servicios públicos.
Para un efectivo ejercicio del sistema, la lógica de intervención propone:
- Asumir la responsabilidad de asegurar el o los beneficios que aporta la red de servicios a los niños y niñas.
- Hacer un seguimiento integral del proceso de desarrollo de cada uno de los niños o niñas que se atiendan en el
sistema, elaborando una “ficha-historia” del desarrollo (sistema de información en línea).
- Trabajar con las familias para potenciar su rol como actor fundamental del desarrollo de los niños y niñas.
El ámbito de intervención está referido al espacio físico y social donde se desarrollará el sistema de protección
integral. En este sentido, el ámbito fundamental que abordará el sistema será el entorno donde se desenvuelve la
vida cotidiana de los niños y niñas y sus familias, y el ámbito institucional caracterizado por los diversos servicios y
redes sociales locales como consultorios de salud, escuelas, jardines infantiles, entre otros.
Las principales dimensiones a abordar por el sistema son: identificación, salud, aprendizaje, entorno familiar,
habitabilidad, ingresos y trabajo. Para cada una de ellas se está realizando el proceso de afinamiento de las
condiciones mínimas requeridas y exigibles. Finalmente, el SPII pretende encadenar acciones de apoyo y servicios
sociales, considerando a la infancia como sujeto final de la intervención, constituyendo redes de protección que
privilegien el rol y la participación de la familia como principal responsable de la crianza y desarrollo de los niños y
niñas.
Para concluir este capítulo sobre los nuevos desafíos del sistema de protección social, a continuación se desarrollan
las bases presupuestarias en las cuales se sustenta el sistema, destacando el ejercicio de política fiscal seria,
coherente y contracíclica, por medio del sostenimiento de la regla de superávit estructural del 1% del PIB.
i.- Estructura y bases presupuestarias de la protección social en Chile
Chile fue uno de los primeros países en América Latina en plantearse la necesidad de proveer bienes y servicios
para la satisfacción de necesidades de salud, protección para la vejez y enfermedad, así como de educación y
La instalación del SPII, se hará de manera progresiva, comenzando por los niños y niñas en gestación al momento de la implementación. La idea es que en
algún momento TODOS los niños y niñas de 0 a 10+ años se encuentren protegidos por el Sistema de Protección Integral a la Infancia.
130
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170
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
vivienda. El financiamiento de las políticas sociales ha sido un elemento central y permanente al momento de
plantarse, desde el Estado, la satisfacción de las necesidades descritas. De tal forma, el apoyo realizado por parte
del Estado en el ‘manejo social del riesgo’ constituye un elemento central de la estabilidad socioeconómica nacional
en la medida que facilita puentes de integración social y de desarrollo de las capacidades personales.
Como se ha descrito anteriormente, el pasar de una visión de gasto social a una de tipo inversión social, se cambia
el eje sobre el cual actúa el Estado, pero sobre todo, se modifican los objetivos y principios de un conjunto de
prestaciones y servicios públicos: en los últimos años se observa un fuerte tránsito desde una mirada asistencial
hacia lo promocional.
Sin embargo, siguiendo los comentarios de Tokman, hoy nuestro país necesita establecer sistemas de protección
que permitan garantizar pisos mínimos universales. Según el autor, esto se puede lograr vía transferencias de
ingresos o de seguros de desempleo u otros riesgos del trabajo. A la vez, se debe examinar la eficacia de cobertura
de los sistemas de pensión y de salud, y a pesar del carácter mixto de los actuales sistemas, no se puede obviar la
responsabilidad pública por asegurar una amplia cobertura: cobertura universal y [con] la solidaridad necesaria para
que sea financiable (Tokman, 2003). A continuación, se entrega un análisis de los principales aspectos de
sustentabilidad presupuestaria que Chile ha logrado desarrollar en los últimos 15 años.
i).- La década de los noventa y el logro de políticas sociales sustentables
A partir de 1990, los gobiernos democráticos han reorientado y fortalecido sustancialmente la política social pero de forma
complementaria con una política económica saludable. Se reconoce así la importancia del crecimiento y la estabilidad
macroeconómica para lograr un desarrollo social perdurable, por sus efectos directos en el mercado del trabajo, en el
poder adquisitivo de las remuneraciones, y los mayores recursos para financiar el gasto social. En este sentido, una
política social que presione de manera excesiva el gasto fiscal produce ciertos vicios en las cuentas públicas, lo que
conduce a un impacto negativo en las proyecciones de crecimiento económico; por otro, un desarrollo económico sin
atención de las desigualdades sociales agudiza el conflicto social, genera la ‘sociedad de dos velocidades’,
perdiendo consistentemente niveles de eficiencia en sus rendimientos y un mal uso de su capital (sobre todo
humano).
En este sentido, las autoridades públicas han promovido la búsqueda de una relación de complementariedad entre
política social y económica. Y los resultados son evidentes en la realidad chilena de la última década (ver Gráfico 9
de la página siguiente). Así, durante el período 1990 – 2000, Chile ve crecer su economía en una tasa promedio real
de 6,4% anual (entre 1980 y 1989 esta tasa promedio de crecimiento alcanza a 3,8%)131. Sin embargo, durante el
período 2000 – 2004 este crecimiento cayó al 3,3%, con una tasa de crecimiento estimada a estabilizarse en torno al
5,5% durante el período 2005 – 2007, según proyecciones del Ministerio de Hacienda132.
Los logros macroeconómicos se han visto reflejados en la disminución del indicador de riesgo país durante los
últimos años: valores que bajan desde 173 puntos en el año 1999, a 59 punto a agosto del 2005 (JP Morgan). La
disminución de la deuda a lo largo de la década de los noventa permitió reducir parte importante de los recursos
necesarios para pagarla y su reorientación hacia áreas sociales: el efecto neto de la amortización y prepago de
deuda antigua y la emisión de nuevos títulos de deuda será en 2005 una reducción del endeudamiento bruto del
gobierno central, estimándose que para fines de 2005 ésta llegará a 10.370 millones de dólares, equivalente a un
10,8% del PIB. Del mismo modo significó limitar las presiones de ajuste fiscal ante incrementos no esperados de
tasas de interés. Así la política fiscal logró cumplir una función contra cíclica, suavizando la tendencia del producto y
variables económicas sensibles como el desempleo y la inversión.
131 Para este período el valor es calculado en base a los datos entregados por Corbo, Vittorio – Tessada, José A. (2003) ‘Growth and Adjustment in Chile: A Look
at the 90’s’. Banco Central de Chile, Documento de Trabajo Nº 204, Marzo; p. 3.
132 Para mayor información ver ‘Informe de las Finanzas Públicas. Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público del año 2004’, p. 49. Presentado por
Mario Marcel a la Comisión Especial de Presupuesto del Congreso Nacional - Octubre 2003. Dirección de Presupuesto – Ministerio de Hacienda.
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171
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Gráfico 9: Evolución Gasto Público Social, Pobreza y PIB en Chile 1990 – 2003
Pobreza
40
38,6
200
32,6
12,7
150
27,5
30
20
PIB
23,2
12,9
12,8
12,7
21,7
13,7
20,6
15,0
18,8
14,8
100
50
10
0
(Base 1990 = 100)
50
GPS/PIB
0
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2003
Fuente: Banco Central, DIPRES y MIDEPLAN Serie Encuesta CASEN 1990 a 2003.
PIB: Producto Interno Bruto
Pobreza: Excluye servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar
GPS/PIB: Gasto Público Social en relación al PIB
Por el contrario, durante las crisis de los años setenta y ochenta el país sufrió los efectos de las políticas fiscales pro
cíclica. En 1975 y 1982 la actividad económica cayó más del 13% real mientras que el desempleo se elevó a 30%. Al
mismo tiempo el gasto público cayó 23% en 1975, mientras que en 1982-83 la inversión pública cayó 13% anual
promedio133. Por el contrario y mientras a partir de 1997, por efectos de la crisis asiática, la economía entraba en una
fase de contracción económica, el gasto social registró tasas de crecimiento anuales superiores a las PIB,
evidenciando así su tendencia contra cíclica, esto se observa en el gráfico 10 siguiente.
Gráfico 10: Producto Interno Bruto, Gasto Social y Balance Estructural 1990-2005
(tasa de variación anual)
14
Gasto Social
PIB
Balance Estructural
12
10
8
%
6
4
2
0
-2
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: DIPRES y Banco Central
Balance Estructural Gobierno Central Base Devengado.
El logro de esta política fiscal contracíclica es producto de visiones que consideran los vínculos existentes entre las
finanzas públicas y la protección social. Así, se ha avanzado desde análisis de corto plazo centrados en la demanda
agregada y la liquidez disponible para financiamiento, hacia una visión de mediano plazo centrada en la capacidad
de satisfacer las necesidades de la población, en momentos de crisis, en la sustentabilidad financiera, en los riesgos
fiscales, en las restricciones presupuestarias ínter temporales y en la eficiencia de la gestión pública.
133
Ver Arenas de Mesa y Guzmán (2004)
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172
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Un resultado concreto de esta nuevo enfoque es la implementación, en el año 2000, de una regla explicita para la
formulación y evaluación de la política fiscal, consistente en mantener un superávit estructural del gobierno central
equivalente al 1% del PIB. Esta regla tiene entre otros objetivos asegurar la estabilidad macroeconómica, la
sostenibilidad de la política fiscal a largo plazo y reducir el sesgo pro cíclico de la política fiscal. Así la regla de
política fiscal impone límites al crecimiento del gasto público determinada por el comportamiento de ingresos
estructurales. Según el Ministerio de Hacienda, la regla de superávit estructural del 1% del PIB se apoya en los
siguientes aspectos:
- “En primer lugar, su naturaleza contracíclica permite al gobierno ahorrar en los tiempos de auge y tomar deudas
en los tiempos de recesión, suavizando de este modo el ciclo económico y garantizando la sostenibilidad de las
finanzas y el gasto público.
- En segundo lugar, dado que la regla fiscal es conocida y transparente, reduce la incertidumbre que los agentes
económicos puedan tener acerca del comportamiento futuro de las finanzas públicas, lo que ayuda a fortalecer
la credibilidad fiscal. La mayor credibilidad fiscal refuerza el carácter contra cíclico de la regla, ya que al dar
soporte a la política monetaria, ésta no tiende a sobrerreaccionar en los períodos extremos del ciclo.
- En tercer lugar, el superávit de un 1% del PIB asegura una dinámica de acumulación de activos que permitirá
hacer frente a compromisos futuros del sector público que crecen a una tasa mayor que los ingresos fiscales y a
gastos por pasivos contingentes.
- En cuarto lugar, porque en economías deudoras, con bajo ahorro interno y cuyos precios de exportación son
muy volátiles, como es el caso de Chile, es conveniente que las finanzas públicas estén sesgadas hacia el
ahorro para disminuir la dependencia nacional del ahorro externo.
- En quinto lugar, el mayor ahorro nacional en los períodos de auge permite sostener un tipo de cambio real más
alto, lo que incentiva el crecimiento nacional al impulsar el dinamismo del sector exportador.
- Por último, no es aconsejable abandonar la regla dado el positivo panorama externo previsto para 2006. En este
escenario el gasto interno será estimulado, por lo que una política fiscal contracíclica ayudaría a evitar el
sobrecalentamiento de la economía, dejándola en mejor pie para enfrentar el (bastante) probable próximo
choque externo” (Ministerio de Hacienda, 2005, pp. 45-45).
Según las últimas estimaciones de la DIPRES “el balance proyectado del gobierno central consolidado y su
comparación con el balance estructural estimado indica que durante 2005 se atenuará la incidencia del componente
cíclico del presupuesto, pero no desaparecerá por completo. De hecho, durante 2005 se producirá más bien una
gradual convergencia entre el componente cíclico positivo de los ingresos del cobre y el componente cíclico negativo
de los ingresos tributarios. Es así como el primero se reducirá desde 1,6% del PIB en 2004 a 0,7% del PIB en 2005,
en tanto que el segundo lo hará desde -0,6% del PIB en 2004 a - 0,5% del PIB en 2005” (Ministerio de Hacienda,
2004b, p. 15).
En este sentido, la utilización del Balance Estructural del Sector Público (BSEP) en la formulación “ex ante de la
política fiscal se traduce en la elaboración del presupuesto fiscal con un objetivo de Balance Estructural explícito.
Para ello, se determina el crecimiento máximo del gasto estructural compatible con este objetivo, a partir de una
proyección de los ingresos estructurales del período. Estos últimos, por su parte, dependen de las brechas
proyectadas entre PIB potencial y efectivo y entre el precio del cobre de corto y largo plazo. Una vez estimada la
evolución de los ingresos estructurales, realizando los ajustes contables pertinentes y los ajustes por ciclo del PIB y
del precio del cobre, se deben determinar los gastos estructurales que permiten cumplir el Balance Estructural
deseado. A partir del gasto estructural que satisface la condición anterior, se deriva el gasto contable, compatible con
la meta fiscal, realizando los ajustes necesarios para pasar desde el gasto estructural al gasto contable. De este
modo, se obtiene un límite de crecimiento máximo para el gasto contable sobre la base de las ejecución del año
anterior” (Ministerio de Hacienda, 2001, p12).
ii).- Los ingresos y gastos públicos
Los ingresos totales del Gobierno al año 2002, alcanzaron una suma de $ 10.128.521 (millones de pesos de 2002),
correspondiendo a un 22,1% del PIB del mismo año (ver Cuadro 36). El principal financiamiento proviene de los
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173
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ingresos corrientes, los cuales recaudaron un monto de $9.917.226 (millones de pesos de 2002), y que tienen una
participación del 21,7% del PIB, corresponden a la mayor fuente de financiamiento del Gobierno. Destaca la
importancia que tiene el ítem Ingresos Tributarios Netos (incluye deducciones por devoluciones de impuesto), el cual
tiene una participación del 16,8% del PIB, y de un 78% de ingresos corrientes. Luego le sigue el ingreso de
operaciones e imposiciones previsionales con la misma participación del PIB de un 1,5% respectivamente.
Cuadro 36: Gobierno Central Clasificación Económica
Moneda Nacional + Moneda Extranjera
Millones de pesos de 2002
I. Ingreso Total
1. Ingresos Corrientes
- Ingresos de Operación (1)
- Imposiciones previsionales
- Ingresos Tributarios Netos (2)
- Cobre Neto de FCC (3)
- Transferencias
- Otros Ingresos
2. Ingresos de Capital
2000
9.674.767
9.510.826
967.951
612.211
7.022.744
296.290
82.285
529.345
163.941
% PIB
22.6
22.2
2.3
1.4
16.4
0.7
0.2
1.2
0.4
2001
10.039.840
9.860.164
669.150
643.714
7.448.194
342.424
99.416
657.265
179.676
% PIB
22.6
22.2
1.5
1.4
16.8
0.8
0.2
1.5
0.4
2002
10.128.521
9.917.226
665.124
678.900
7.708.999
345.593
85.724
432.885
211.295
% PIB
22.1
21.7
1.5
1.5
16.8
0.8
0.2
0.9
0.5
II. Gasto Total
1. Gastos Corrientes
- Personal
- Bienes y Servicios
- Prestaciones Previsionales
- Intereses Deuda Pública
- Interna
- Externa
- Transferencias
- Otros
2. Gastos de Capital
9.614.892
8.020.333
1.887.359
672.929
2.848.928
191.420
86.200
105.220
2.347.221
72.477
1.594.558
22.4
18.7
4.4
1.6
6.6
0.4
0.2
0.2
5.5
0.2
3.7
10.155.242
8.475.993
1.938.599
687.303
2.998.418
207.818
93.269
114.550
2.560.735
83.121
1.679.249
22.9
19.0
4.4
1.5
6.7
0.5
0.2
0.3
5.8
0.2
3.8
10.493.057
8.713.388
2.011.052
713.348
3.057.933
135.087
9.637
125.449
2.704.555
914.414
1.779.669
22.9
19.0
4.4
1.6
6.7
0.3
0.0
0.3
5.9
0.2
3.9
(1) Para los años 1999, 2000 y 2002 se han identificado ingresos por Ganancias de Capital por Venta de Acciones (privatización Empresas Públicas)
ascendentes a $83.252, $381.400 y $33.835 millones, respectivamente, expresados en moneda del año 2002.
(2) Incluye deducciones por Devoluciones de Impuestos
(3) Comprende los traspasos de CODELCO al Fisco (excedentes de impuestos), a los que les han deducido los depósitos devengados del Fisco en el Fondo
de Compensación para los Ingresos del Cobre. No incluye los traspasos de CODELCO a las Fuerzas Armadas por Ley N° 13.196.
La principal partida del gasto del presupuesto Chileno es él de Previsión, (ver cuadro 37), alcanzando en el año 2002
un total de $2.916.894 (millones de pesos de 2002), y un 6,4 % del PIB del mismo periodo. El gasto de Gobierno en
las funciones sociales, correspondientes al año 2002 asciende a $7.330.190 (millones de pesos de 2002) con una
participación de un 16% del PIB, dentro de este gasto, se destaca el gasto en Previsión, el cual corresponde a un
40% del gasto en funciones sociales y un 6,4% del PIB, le sigue en menor importancia el gasto en educación con
una participación de un 26% del gasto en funciones sociales y un 4,3% del PIB, y finalmente como tercer gasto en
importancia correspondiente a la Salud con una participación de un18% del gasto total en Funciones Sociales, y un
2,9% del PIB.
Con respecto al esfuerzo realizado en el área de previsión, cabe señalar que la seguridad económica y social de la
población, dependen del bienestar que puedan lograr a través de la cobertura de los sistemas previsionales de
pensiones y de salud, y que a su vez, la evolución y comportamiento de la cobertura de los sistemas de pensiones
depende de diversas y numerosas variables, como por ejemplo, las transformaciones del mercado laboral, las crisis
económicas, el diseño institucional de los nuevos sistemas de pensiones, la participación por género en el mercado
del trabajo, la automarginación de ciertos grupos, especialmente de los menores ingresos, y las reformas en el
ámbito social han generado importantes cambios en los escenarios en que se desempeña la cobertura del sistema
de pensiones (Arenas de Mesa, 2000).
Departamento de Estudios – División Social - MIDEPLAN
174
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
De los cuadros 36 y 37 se desprende que los ingresos destinados al financiamiento de la protección social en el país,
provienen de los Ingresos Tributarios Netos, aportando con un 78% de los ingresos corrientes, y un 16,8% del PIB.
Por lo tanto, el financiamiento del sistema de actual de protección social de Chile, es una combinación de impuestos
y cotizaciones de los trabajadores y/o empleadores.
Cuadro 37: Gobierno Central Clasificación Económica del Gasto
Moneda Nacional + Moneda Extranjera
Millones de pesos de 2002
A. Funciones Generales
A.1 Gobierno
A.2 Defensa
A.3 Justicia y Seguridad
2000
1.644.943
353.243
752.350
539.349
% PIB
3.8
0.8
1.8
1.3
2001
1.723.210
374.343
764.860
584.007
% PIB
3.9
0.8
1.7
1.3
2002
1.823.273
415.011
780.687
627.565
% PIB
4.0
0.9
1.7
1.4
B. Funciones Sociales
B.1 Salud
B.2 Vivienda
B.3 Previsión
B.4 Educación
B.5 Subsidios
B.6 Otros Sociales
6.679.254
1.166.670
377.394
2.759.440
1.677.234
262.138
436.378
15.6
2.7
0.9
6.4
3.9
0.6
1.0
7.089.518
1.263.584
391.539
2.900.820
1.818.659
262.713
452.203
16.0
2.8
0.9
6.5
4.1
0.6
1.0
7.330.190
1.326.352
409.616
2.916.894
1.958.544
272.496
446.289
16.0
2.9
0.9
6.4
4.3
0.6
1.0
C. Funciones Económicas
1.099.275
2.6
1.134.697
2.6
1.204.508
2.6
191.420
0.4
207.819
0.5
135.087
0.3
9.614.892
22.4
10.155.243
22.9
10.493.058
22.9
E. Interés Deuda Pública
Gasto Total Gobierno Central
Fuente: Ministerio de Hacienda, Estadísticas de las Finanzas Públicas.
Bajo la regla del superávit estructural, y aun con posibles modificaciones tributarias difícilmente el gasto público va
a acelerar su crecimiento. Del mismo modo la regla de política fiscal también advierte y fuerza definiciones cuando
se prevén reducciones estructurales de los ingresos fiscales. En otras palabras este mecanismo obliga a optimizar la
toma de decisiones sobre los cambios en los ingresos o gastos afectan el tamaño del Estado. Por este mismo hecho,
cobran mayor importancia las decisiones de resignación de recursos al interior del gasto social.
iii).- La estructura funcional del gasto social
Según datos del Panorama Social 2004 de la CEPAL, en un ranking de 18 países sobre la relación entre el gasto
público social como porcentaje del gasto público total, Chile mejora su posición en el ámbito regional pasando de un
tercer lugar en 1990-1991, con 60,8% (tras Uruguay y Argentina), a un segundo lugar con 69,7% en el período 20002001 (solo superado por Uruguay quien mantiene el mas alto nivel de la región con una relación de gasto cercana al
75%). A la vez, entre los años 1990 y 2001, Chile aumenta el gasto público social per cápita en casi 47%: en 19901991 este correspondía a US$ 441, llegando el año 2000-2001 a US$ 936. Este dato ubica a Chile a fines de los 90,
en la tercera posición (junto con Brasil) en América latina tras Argentina con US$ 1.650 y Uruguay con US$ 1.494134.
En términos del gasto público social como porcentaje del PIB, como se señaló en el Cuadro 7 (presencia de factores
de riesgo comparativo 2004, de la p. 65) Chile se ubica en una posición intermedia a nivel regional con un 16% del
PIB, superado por Panamá, Uruguay, Argentina, Brasil, Costa Rica (entre 18% y 26% del PIB) y Bolivia con 17,9%
del PIB (en 1990, Chile estaba en sexta posición con un 11,7% del PIB, siendo Argentina quien más destinaba
recursos, con un 19,3%).
Por otro lado, entre 1990 y 2002, el gasto del gobierno central en funciones sociales (gasto público social) alcanzó un
crecimiento de 2,1 veces el presupuesto asignado en 1990 (ver Cuadro 38). En el año 2000, el gasto público social
134
Corresponde al gasto público social per cápita en dólares de 1997.
Departamento de Estudios – División Social - MIDEPLAN
175
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ascendió a $6.679.254 millones, llegando el 2002 a $7.330.190 millones, lo que implicó un ascenso en 2,3 veces el
presupuesto de 1990 ($3.111.895 millones).
Por otro lado, si se considera el gasto público social (GPS) en relación al gasto público total (GPT) en 1990, este
representa el 61,4% del gasto total, mientras que en el año 2000 sube sustancialmente a 69,5%, llegando el año
2002 a 69,9%. A la vez, la relación dada entre el gasto público social y su impacto en el producto interno bruto del
país (PIB), demuestra claramente la importancia que adquiere este gasto en la economía nacional: en 1990 el gasto
público social representó el 12,4% del PIB, mientras que en el año 2000 esta relación aumentó considerablemente a
15,6% llegando el año 2002 a 16%.
Cuadro 38: Gasto Público Social por Sectores (1990-2002)
(Moneda nacional + moneda extranjera)
(Millones de pesos de 2002)
Año
1990
2000
2002
∆
90-02
Salud
473.152
(15,2%)
1.166.670
(17,5%)
1.326.352
(18,1%)
2,8
Vivienda
Previsión
Educación
Subsidios
Monetarios
231.178
(7,4%)
377.394
(5,7%)
409.616
(5,6%)
1.520.510
(48,9%)
2.759.440
(41,3%)
2.916.894
(39,8%)
610.256
(19,6%)
1.677.234
(25,1%)
1.958.544
(26,7%)
147.921
(4,8%)
262.138
(3,9%)
272.496
(3,7%)
1,8
1,9
3,2
1,8
Inversión
Social
(Otros) a/
128.878
(4,1%)
436.378
(6,5%)
446.289
(6,1%)
3.111.895
(100,0%)
6.679.254
(100,0%)
7.330.190
(100,0%)
3,5
2,4
GPS
GPS
GPT
GPS
PIB
61,4%
12,4%
69,5%
15,6%
69,9%
16,0%
a/ Incluye principalmente programas de inversión social orientados a los grupos prioritarios, ejecutados por instituciones tales como FOSIS, INDAP, Ministerio
del Trabajo, SERNAM, INJ, CONADI, FONADIS, INTEGRA, PRODEMU, CONAPRAN, CORDAM, SENAME y DIGEDER.
Fuente: Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda: Informe Estadística de las Finanzas Públicas – Gobierno Central – Clasificación Funcional 2002
Desde el punto de vista sectorial del gasto público social, vemos que entre 1990 y el 2000, el gasto público aumenta
en todos los sectores sociales. Consistentemente con el énfasis otorgado a la inversión social (3,4 veces), el gasto
en educación (2,7 veces), salud (2,5 veces), quedando en cuarta posición compartida previsión y subsidios
monetarios con 1,8 veces de aumento presupuestario. Durante el período cambió la estructura sectorial del gasto
social de acuerdo a las nuevas orientaciones de la política social, aumentando la participación de educación, salud y
de nuevos programas sociales destinados a grupos prioritarios (vulnerables) y disminuyendo la de los subsidios
monetarios asistenciales.
Para el año 2005 se estima una expansión del gasto público del 4,0% al 4,5% real, destinando la diferencia al
financiamiento de una mayor cobertura de programas de empleo con apoyo fiscal (con un promedio de 90.000
empleos anuales) y a los mejoramientos de pensiones para los mayores de 70 y 75 años otorgados por la Ley Nº
19.953135. Por otro lado, de acuerdo a la nueva clasificación funcional del gasto público que está aplicando la
Dirección de Presupuesto (DIPRES), las principales prioridades del gasto social durante el período 1999 al 2005 se
centran en materias de ‘inversión social’.
Según esta institución ‘como puede apreciarse (Cuadro 39 de la página siguiente), el año 2005 el gasto social del
Gobierno Central consolidado llegaría a $8.526.207 millones, equivalente a 13.642 millones de dólares, o un 14.2%
del PIB. Este volumen de gasto social involucra un crecimiento de 6% real respecto de los niveles estimados para
2004, acumulando en ambos años un crecimiento de 11,4% real, superior al crecimiento del gasto total del gobierno
135 Datos descritos en el ‘Informe de Finanzas Públicas 2005: Proyecto de Ley Presupuestos del Sector Público para el año 2005’. Ministerio de Hacienda –
Dirección de Presupuesto, Octubre 2005.
Departamento de Estudios – División Social - MIDEPLAN
176
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
central consolidado y del PIB. De este modo, el gasto público social continúa incrementando su peso relativo, pese a
haber alcanzado ya una participación bastante alta en el gasto público, cercana al 70%’ 136.
Cuadro 39: Gasto Social 1990 - 2005
(Millones de pesos de 2005)
Año
Salud
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004 e/
2005 p/
501.531
589.158
691.339
772.311
889.953
934.315
1.017.580
1.078.053
1.157.635
1.215.086
1.305.315
1.413.005
1.482.359
1.571.296
1.698.829
1.841.573
Educación
Protección
Social
614.498
677.629
758.702
849.458
920.939
1.036.640
1.197.850
1.306.952
1.474.996
1.643.923
1.712.939
1.847.662
1.971.598
1.999.797
2.167.229
2.330.206
2.169.564
2.373.020
2.497.005
2.664.701
2.732.994
2.866.230
3.079.042
3.122.078
3.266.327
3.455.503
3.637.959
3.763.146
3.829.415
3.871.213
3.996.287
4.154.187
Resto
Gasto
Social
a/
102.624
73.814
105.590
120.422
122.158
137.557
160.536
172.671
176.274
239.472
225.446
203.175
210.157
206.992
178.096
200.241
Gasto
Social
Total
Resto
del
Gasto
3.388.218
3.713.621
4.052.637
4.406.892
4.666.044
4.974.742
5.455.008
5.679.753
6.075.233
6.553.984
6.881.658
7.226.989
7.493.529
7.649.298
8.040.441
8.526.207
2.146.788
2.314.953
2.435.300
2.529.621
2.599.127
2.712.089
2.849.452
3.007.964
3.112.064
3.276.162
3.355.167
3.372.662
3.555.121
3.584.415
3.680.833
3.845.517
Gasto
Total
5.535.006
6.028.573
6.487.937
6.936.513
7.265.171
7.686.831
8.304.460
8.687.717
9.187.296
9.830.146
10.236.825
10.599.651
11.048.650
11.233.713
11.721.274
12.371.724
Gasto
Social/
Gasto
Total
61,2
61,6
62,5
63,5
64,2
64,7
65,7
65,4
66,1
66,7
67,2
68,2
67,8
68,1
68,6
68,9
Gasto
Social/
PIB
12,7
12,8
12,7
13,0
12,8
12,1
12,9
12,8
13,7
15,0
15,0
15,2
15,1
14,8
14,7
14,2
a/ Protección del Medio Ambiente, Vivienda y Servicios Comunitarios, Actividades Recreativas, Cultura y Religión.
e/ estimado
p/ proyectado
Fuente: Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda: Informe Estadística de las Finanzas Públicas 2005.
De tal forma los principales componentes del gasto social son salud, educación y protección social:
ƒ
En el Ministerio de Salud se observa un crecimiento del presupuesto de 9,1% real, el que se transforma en un
crecimiento proyectado del gasto en la función de Salud de 8,4% en 2005. Con ello, entre 2000 y 2005, la salud
habrá acumulado un crecimiento de 41,1% real. El Proyecto de Presupuestos para 2005 incluye la asignación de
los recursos necesarios para cumplir las garantías de atención del Plan AUGE para 25 patologías, cumpliéndose
así con el mandato de la ley recientemente aprobada por el Congreso Nacional. Las ampliaciones de las
garantías contempladas para 2005 se concentran en 8 patologías que afectan a niños y a adultos mayores y su
resolución se concentra en el sector primario. Asimismo, para preparar la aplicación del Plan AUGE a nuevas
patologías y mejorar en general la atención en el sistema público se contempla un fuerte incremento de la
inversión en infraestructura y equipos, lo que constituye la primera parte de un plan de cuatro años que pondrá
la infraestructura de salud a la altura de las exigencias de la reforma. Parte importante de esta inversión se
concentrará en los consultorios de atención primaria, con lo que la salud primaria será el sector de mayor
expansión al anterior de un presupuesto ya expansivo para el conjunto de la salud.
ƒ
El gasto público en educación pasó en 1993 a ser el segundo en importancia en el presupuesto público después
del correspondiente a la protección social. Para 2005 se proyecta que éste alcance al equivalente a más de
3.700 millones de dólares. El crecimiento del gasto en educación en 2005 se estima en 7,5% real, acumulando
este sector una expansión de 36% real desde 2000. El Proyecto de Presupuestos para 2005 contempla
136 Ver ‘Informe de Finanzas Públicas 2005: Proyecto de Ley Presupuestos del Sector Público para el año 2005’. Ministerio de Hacienda – Dirección de
Presupuesto, Octubre 2005, pp. 21-24.
Departamento de Estudios – División Social - MIDEPLAN
177
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
importantes avances en la Reforma Educacional. En el sistema escolar se asignan los recursos necesarios para
culminar el año con 1.732.000 estudiantes incorporados a la Jornada Escolar Completa, equivalentes a 62% del
total que se incorporará a este régimen. Asimismo, se contempla una intensificación de la incorporación de la
informática al proceso educativo, contribuyendo así a cerrar la brecha digital entre los chilenos de distintos
estratos socioeconómicos. Mención especial merece a este respecto el esfuerzo por elevar la cobertura de la
educación prebásica. Otorgarle a niños y niñas provenientes de familias de bajos recursos la posibilidad de
acceder a un apoyo desde temprana edad puede constituir una intervención clave para asegurar un ingreso en
igualdad de condiciones al sistema escolar. El Proyecto de Ley de Presupuestos para 2005 incluye los recursos
necesarios para generar 24.000 cupos adicionales en la educación prebásica para niños provenientes de
familias de escasos recursos, con lo que el incremento acumulado desde el inicio del actual gobierno superará
los 100.000 cupos.
ƒ
El gasto en protección social es el más importante en las finanzas del gobierno central presupuestario, pues
incluye el gasto en pensiones del régimen previsional civil, de CAPREDENA y DIPRECA, las pensiones
asistenciales y el gasto por concepto de garantía estatal de pensiones mínimas para los afiliados al sistema de
AFP. Todo ello explica la mayor parte del gasto de 6.700 millones de dólares que representa este sector. El
gasto en protección social ha crecido a tasas moderadas en los últimos años, debido a la gradual extinción del
sistema de pensiones contributivas del antiguo régimen previsional civil.
Finalmente, el gasto del gobierno central en protección social no incluye sólo pensiones, sino también programas de
apoyo a familias de escasos recursos, entre los que destacan los programas de empleo con apoyo fiscal ya
comentados y el Sistema Chile Solidario. El Sistema Chile Solidario intensificará en 2005 su labor en beneficio de las
familias en condición de indigencia en el país para lo cual el Proyecto de Presupuestos asigna los recursos
previamente programados para este efecto. Al término de 2005 el total de las 225.000 familias que constituyen la
meta de este sistema se habrán incorporado a él, agregándose en 2005 nuevos beneficios en materia de
empleabilidad y habitabilidad de los hogares. Por su parte, el programa Chile Barrio, focalizado también en familias
de escasos recursos, se aproxima a cumplir con sus metas de erradicar 105.808 familias de los campamentos que
hasta hace poco ocupaban137.
iv).- Proyecciones financieras para la sustentabilidad del gasto social
De acuerdo a la proyección financiera del sector público, ejercicio realizado por el Ministerio de Hacienda138 para
mejorar la cantidad y calidad de información disponible para la discusión presupuestaria y que tiene por objetivo
cuantificar la evolución previsible de los ingresos y gastos del gobierno central, se espera por una parte, una leve
caída en los ingresos del gobierno central de -0,2% y -0,7% real para los años 2006 y 2007 respectivamente, y una
recuperación del crecimiento para el año 2008. Estas cifras se justifican en la baja esperada para el precio del cobre
para esos años y en la reducción de la tasa del IVA de 19% a 18% en 2007.
En cuanto a las estimaciones de gastos del gobierno central, estas consideran el cumplimiento de las obligaciones
legales y contractuales vigentes además de la continuidad operacional en los organismos públicos y un escenario
estático de políticas con efecto sobre el gasto. Así y luego de crecer un 1,1% en 2006 se espera que estos gastos
experimenten leves caídas en 2007 y 2008. Entre los principales factores que explican este comportamiento se
encuentran la culminación y/o término de distintos programas y reformas: la Reforma Procesal Penal, la extensión de
la Jornada Escolar, el Sistema Chile Solidario y el Programa Chile Barrio. En cuanto a la inversión, disminuye la
incidencia de corto plazo que ejerce el sistema de concesiones y aquella representada por los aportes a las
extensiones de las líneas del metro.
Al comparar el total de gastos proyectados con el gasto compatible con el logro de la meta de generar un superávit
estructural del 1% del PIB, se comprueba una progresiva mejora en las cuentas del gobierno central consolidado. Así
137 Ver ‘Informe de Finanzas Públicas 2005: Proyecto de Ley Presupuestos del Sector Público para el año 2005’. Ministerio de Hacienda – Dirección de
Presupuesto, Octubre 2005, pp. 21-24.
138 Para la metodología ver Informe de Finanzas Públicas 2005.
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178
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
superado el déficit del año 2004, se genera un escenario de superávit para los años 2005, 2006, 2007 y 2008 este
último con un superávit de 1,9%.
Más relevante aún, es la constatación de la existencia de márgenes crecientes de recursos en el mediano plazo lo
que permitiría financiar nuevas medidas que apunten al mejoramiento de la calidad de vida de la población. En
efecto, las proyecciones de los gastos que supone el cumplimiento de la regla de política fiscal permiten márgenes
importantes en los años 2007 y 2008, siendo en este último año cercano a los 1.125 millones de dólares. Debe
considerarse que las holguras proyectadas para el período 2006-2008 están sujetas al cumplimiento del escenario
base supuesto y que considera, entre otras variables, el precio de cobre de largo plazo (US¢/lb 93,0) y el crecimiento
del PIB tendencial (4,5 para los años 2007 y 2008).
v).- Alternativas de financiamiento de la protección social en Chile
En los países con fuerte apertura comercial al extranjero (globalizados) como el nuestro, los gastos públicos pueden
seguir aumentando, en particular si no se consigue estabilizar la tendencia de las relaciones de dependencia de los
individuos para con el Estado, aumentando la participación en la fuerza laboral de las mujeres, los jóvenes y los
trabajadores mayores.
Desde el punto de vista financiero, fiscal, económico y social, la única estrategia apropiada a largo plazo para
mantener niveles aceptables de gastos sociales consiste en reducir los niveles de dependencia. Se puede
proporcionar protección social mediante regímenes de seguridad social o mediante sistemas privados. Sobre estos
últimos, los gobiernos desempeñan un papel indispensable como garantes financieros de los regímenes de
seguridad social. No hay una regla general que indique cuál es el límite aceptable de las cotizaciones obligatorias a
la seguridad social y de los impuestos, los niveles nacionales de transferencias sociales reflejan los valores de la
sociedad más las limitaciones.
Una alternativa de financiamiento del sistema de protección social para nuestro país, apunta a un impuesto al sector
minero, ya que estas trasnacionales no pagan impuesto, royalties o patentes por derechos de explotación de un
recurso no renovable. Sin embargo un royalty no es necesariamente un impuesto, es un pago por la extracción de un
recurso que, a fin de cuentas, pertenece al Estado chileno. Para los especialistas, un punto de Royalty significa
ingresos para el Estado de unos US$ 100 millones, monto suficiente para reemplazar a los diversos otros
instrumentos de financiación, como lo son los impuestos indirectos. Sin embargo, implementar este instrumento de
financiación conlleva un costo político muy alto y recién se ha instalado la discusión sobre el destino de los fondos
del royalty en la agenda pública.
A la vez, un aspecto no menor sería revisar el tema de la reestructuración de nuestro sistema impositivo y explorar el
impacto de transformarlo desde un sistema regresivo, a un sistema progresivo, aumentando el gravamen de los
impuestos directos (renta), por sobre los impuestos indirectos (IVA), como forma de mayor recaudación para el
Estado, y una focalización solidaria del gasto. Otro mecanismo, sería ampliar la base tributaria y no la tasa impositiva
(Ley de Wagner)139. La actual carga tributaria se ha mantenido medianamente constante durante los últimos tres
Gobiernos de la Concertación: durante el Gobierno Militar (1981-1989), la tasa máxima alcanzó los 18,4% en
relación al PIB, llegando a un promedio de 20,5% del PIB, bajo el Gobierno de Patricio Aylwin estos valores llegaron
a 15,8% y 16,9% respectivamente; con Eduardo Frei a 16,1% y 16,7%, y finalmente con el Gobierno de Ricardo
Lagos estos valores oscilan entre el 16,7% y 16,8% (Tokman – Blackburn, 2004). Al observar la carga tributaria de
Chile, se puede afirmar que ésta no es excesiva en relación a otros países emergentes y de la OCDE. De hecho,
está en línea con las cargas tributarias promedio de países comparables en términos de nivel de desarrollo.
Otro tema no menor es evitar la evasión y elusión tributaria ya que asegura una estructura de recaudación confiable.
En este sentido, en Chile se promulgó la Ley 19.738 Normas para combatir la evasión tributaria, y la creación de los
Basada en la idea de que se observa una clara relación positiva entre PIB por habitante y la carga tributaria, la que se puede explicar por cuanto a medida
que los países se desarrollan, la sociedad busca destinar un mayor porcentaje de su producción total a bienes públicos (Tokman – Blackburn, 2004).
139
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179
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Tribunales Tributarios, con el objetivo de aumentar la eficiencia y rol del Servicio de Impuestos Internos en la
recaudación tributaria. Se estima que con la aplicación de esta norma, la recaudación logre aumentar en US$ 700
millones en el año 2005.
En este sentido, según los datos entregados por el Ministro de Hacienda en la Encuentro Nacional de Empresas,
ENADE - 2005, Chile no presenta una carga impositiva excesiva dado el nivel de producto por habitante (Gráfico 11):
en la medida que el país logre niveles de desarrollo y crecimiento económico adecuados, la carga impositiva es
factible de ajustar (aumentar). En todo caso, cualquier mirada a futuro del desarrollo económico nacional y aumento
impositivo, debe considerar siete pilares centrales de estrategia económica sustentable: respeto a la propiedad
privada, libertad de mercado, sostener equilibrios macroeconómicos, desarrollar mercados competitivos, el Estado
debe garantizar la igualdad de oportunidades, se deben generar mecanismos de protección social efectivos, todo
ellos sustentado en una mirada estratégica de largo plazo para el desarrollo.
Gráfico 11: Carga Tributaria del Gobierno General en relación al PIB 1/
(porcentaje neto)
50
45
Carga Tributaria % PIB
40
35
OECD 2000
OECD 1990
30
25
CHILE 1990
20
G7
CHILE 2000
Asia
15
Pacífico
10
América
Latina
5
0
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
45.000
PIB per cápita PPC US$
Fuente: SII 2003 (OCDE incluye datos solo para 22 países)
1/ Excluye contribuciones a la seguridad social
No obstante lo anterior, la política fiscal en democracia se ha caracterizado por potenciar la estabilidad y el
crecimiento económico; constituir una base de financiamiento sano, estable, equilibrado y con superávit fiscal;
controlar la inflación; desarrollar políticas contracíclicas en ingresos y gastos (fondos de estabilización y balance
estructural del 1% del PIB); minimizar los impactos externos; incrementar la inversión y el empleo (mediante fondos
de emergencia), y por influir en la institucionalidad de las políticas sociales y del sistema básico de protección social
(blindaje presupuestario).
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180
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
IX.- Orientaciones para el diseño operativo del sistema de protección social
Un diseño de un sistema de protección social debe contemplar un análisis de la institucionalidad involucrada y de
todos los aspectos organizacionales pertinentes, algunas de las áreas relevantes fueron mencionadas en la sección
anterior. Lo importante es que un análisis rápido del sistema de protección social nacional demuestra que la suma de
prestaciones y programas individuales no necesariamente constituye un sistema. Por el contrario, existe un alto
grado de dispersión institucional, y la gran mayoría de los programas presentan sus propios criterios de elegibilidad,
sus propios sistemas de acceso y sus propios sistemas de administración y evaluación.
Por lo tanto, uno de los desafíos que hoy enfrenta el sistema de protección social nacional es el lograr la articulación
de la oferta y del trabajo mancomunado de todos los servicios. Una red es un sistema de interacciones donde la
cooperación es mutua y recurrente. Las redes dan cuenta del efecto sinérgico que se puede producir cuando se
combinan integral y complementariamente distintos recursos. Desde el punto de vista de las prácticas de
intervención social, la práctica de red tiene que ver precisamente con la gestión de intercambios, esto es, generación
de acuerdos y establecimiento de conversaciones para la ejecución de acciones. Las redes sociales aparecen como
un recurso estratégico en lo que respecta a la provisión de servicios sociales, en el entendido que las instancias que
proveen soluciones parciales o específicas, no generan, por sí solas, el efecto global que puede contribuir a la
superación de una determinada situación. De esta forma, las redes dan cuenta del efecto sinérgico que se puede
producir cuando se combinan integral y complementariamente distintos recursos.
Por lo tanto, algunas de las dificultades concretas para la implementación de la protección social en Chile se pueden
resumir en:
- Problemas Institucionales: hay diversidad de programas y ausencia de derechos que dificulta la priorización de
esfuerzos e impide la exigibilidad de parte de los usuarios.
- Problemas Operacionales: la falta de una institucionalidad coherente y la existencia de múltiples ventanillas
dificulta el diagnóstico y las soluciones personalizadas en función de los problemas de las personas y no de sus
síntomas.
- Aspectos Organizacionales: la profusión de Consejos, Comités, Servicios y Ministerios que dificulta una
adecuada coordinación del esfuerzo y diluye la responsabilidad.
Lo anterior tiene claras repercusiones en los usuarios, que se refleja en:
- La disgregación de prestaciones exige a los potenciales beneficiarios autoidentificar su carencia, la prestación
apropiada a la misma y la ventanilla para postular.
- La dispersión y ausencia de coordinación lleva a la duplicación y concentración de prestaciones en subgrupos
de usuarios con facilidad de acceso al sistema.
- La complejidad institucional del sistema y la inefectiva focalización asociada al punto anterior, margina a
potenciales beneficiarios meritorios.
Por otra parte si observamos la experiencia internacional respecto a países como España y el Reino Unido, nos
encontramos con lo siguiente:
ƒ
En España el denominado Sistema de Servicios Sociales se caracteriza por (ver Esquema 4):
- Un set limitado de prestaciones que son definidas centralmente por el Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales.
- Ser administrado nacionalmente por el Ministerio en convenio con los gobiernos locales.
- Tener una red nacional con ventanilla única en cada localidad.
- La evaluación de necesidades y elegibilidad de acuerdo a criterios de necesidad por un Asistente Social.
- Una atención del beneficiario en base a la evaluación técnica y un menú de prestaciones definidas.
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181
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Esquema 4: Organización de la Protección Social en España
SISTEMA
PROTECCIÓN
SOCIAL
Ministerio de Sanidad y
Consumo
Servicios de Salud
Regiones
Autónomas
Ministerio de Trabajo y de Asuntos Sociales
- Incapacidad para trabajar
- Maternidad
- Riesgo durante en el embarazo
- Vejez
- Fallecimiento y sobrevivencia dependientes
- Beneficios familiares
Instituto Nacional de Gestión
Sanitaria – INGESA
Comunidades autónomas (con
transferencia de poder)
Empresas y voluntariado
- Servicio Social
- Beneficios no contributivos
- Asistencia a emigrantes
- Accidentes laborales
- Enfermedad profesional
Desempleo
Instituto Nacional de Seguridad Social – INSS
Seguros en Compañías y Mutuales para accidentes
del trabajo y enfermedad profesional
Instituto Nacional de la Seguridad Social – INSS
Empresas: cooperación voluntariado con
incapacidad temporal para el trabajo
Seguros en Compañías y Mutuales para
accidentes del trabajo y enfermedad profesional
Ingreso
Mínimo de
Integración
Instituto de Mayores y Servicios Sociales – IMSERSO
Organizaciones a nivel de Comunidades Autónomos
Servicio Público de Empleo Estatal - SEPEE
Comunidades
Autónomas
TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
(consolidado de contribuyentes y control de afiliación)
Fuente: Comisión Europea, 2005b. En base a información de la Mutual Information System on Social Protection – MISSOC.
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182
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ƒ
En el Reino Unido el Sistema de Protección Social se caracteriza por (ver Esquema 5):
- Ser administrado por una Unidad específica del Department of Social Security (distinta de las prestaciones
contributivas).
- Una red de oficinas de alcance nacional, implementadas a nivel local, con ventanilla única para atención de
usuarios.
- Administrar un set definido y general de prestaciones monetarias y no monetarias.
- Estar coordinado con sistemas administrados por gobiernos locales (Community Care).
Esta realidad de los hechos inducen a tener en cuenta una serie de elementos de la institucionalidad en el diseño de
un Sistema de Protección Social, tales como:
- Cuáles deben ser los ámbitos de institucionalidad compartidos.
- Cuáles y cómo deben ser las redes de información que vinculen ‘ventanillas’.
- Identificar las funciones y responsabilidades de los distintos niveles del sistema.
- Cuáles y cómo deben ser los niveles de coordinación organizacional.
- Cuáles deben ser los criterios compartidos de elegibilidad.
Por otra parte la puesta en marcha del Sistema de Protección Social Chile Solidario, ha significado generar en la
División Social y la Secretaria Ejecutiva un espacio de reflexión permanente sobre el tipo de institucionalidad más
acorde para el diseño de un sistema de protección social. Del mismo modo, se encuentran reflexiones similares
respecto al impacto de las políticas sociales de la década de los noventa, o en una serie de propuestas sobre los
sistemas de protección social, basados en el manejo social del riesgo, entre otros.
Lo que aparece claro en la discusión es que la instauración de un nuevo modelo de desarrollo implica un nuevo tipo
de política pública, bastamente más compleja y variada que las políticas tradicionales, lo cual tensiona de manera
creciente la estructura organizativa del Estado: grados crecientes de transversalización de objetivos de política,
niveles importantes de descentralización, apertura de espacios participativos y, la incorporación de numerosas
intersecciones entre instituciones.
En este contexto, es que desde los noventa se ha asumido como premisa básica en los esquemas de formulación y
organización de políticas y programas para la superación de la pobreza, la necesidad de adoptar un paradigma
distinto de gestión social, que trate de articular las políticas económicas y sociales; de incentivar la descentralización
amparada en condiciones que favorezcan la autosustentación de las comunidades; y de adoptar un pensamiento
democrático de administración, estimulando la participación ciudadana.
En este sentido, según un documento de MIDEPLAN (2003a) la preocupación por la institucionalidad social se ha
concentrado fuertemente en tres aspectos centrales: la existencia o ausencia de una autoridad social; factores
institucionales de primer orden (base macrosocial, política y económica) y factores institucionales de segundo orden
(modernización de la gestión pública y la implementación de rediseños institucionales). A continuación, se
desarrollan brevemente las características de cada dimensión.
a.- La autoridad social como institucionalidad básica
Con respecto al primer punto, la autoridad social, constituye “una instancia capaz de priorizar, coordinar, asignar
recursos, controlar y evaluar. La existencia de un ámbito que condense este tipo de responsabilidades parece ser
otra de las condiciones necesarias para mejorar el desempeño de los sistemas de protección social, para lo cual
debe reconocerse la necesidad de articular cambios en la institucionalidad social con transformaciones más amplias
en el plano del sistema político. Se trata, en suma, de aunar capacidad técnico-administrativa (sobre la cual se
enfatizará acá) con capacidad política” (Repetto – Sanguinetti – Tomassi, 2002, p. 13).
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183
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Esquema 5: Organización de la Protección Social en Reino Unido
SISTEMA
PROTECCIÓN
SOCIAL
Departamento de Salud
Fisco
Departamento para el
Comercio y la Industria
Seguro Nacional Contributivo
(obligatorio): Valoración y recaudación
Departamento para el Trabajo y Pensiones
Pago por arreglo y
mantenimiento
Pago reglamentario por enfermedad
(licencia)
Pago reglamentario por maternidad
Cobro por niño/a
Desgravación fiscal por hijo/a
Crédito tributario
Subsidio Seguridad Social
y Servicio de Empleo
Servicios de Médicos y
cuidados sociales
(Medical Care)
Asistencia en ingresos e impuestos
Subsidio a la vivienda
Subsidios a los impuestos municipales
Servicio para pensionados
y pago de pensiones
Pago reglamentario para la adopción (SAP)
Pago reglamentario paternidad (SPP)
Servicio Nacional de Salud
(Nacional Health Service)
Doctores y Hospitales
Oficina Seguro Nacional Contributivo
Oficina Crédito Tributario
Empleadores
Empleadores
Autoridades
Locales
Agencia de Apoyo a la
Infancia (niños/as)
Servicios
Pensiones
Centro de Trabajo
y Empleo
(Jobcentre Plus)
Fuente: Comisión Europea, 2005b. En base a información de la Mutual Information System on Social Protection – MISSOC.
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184
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Otra dimensión que puede asumir la noción de autoridad social, está asociada a la necesidad de desarrollar
instrumentos de evaluación y monitoreo de la oferta programática y de las acciones públicas en general
(accountability), así como del “control de las intervenciones, aspectos indispensables para fomentar la eficiencia,
eficacia y transparencia de las intervenciones en materia de protección social. Una estrategia de combate a la
pobreza y protección social debe contar no sólo con acuerdos políticos de fondo, sino también con la sustentación
técnica necesaria, capaz de apuntalar todo el proceso de desarrollo de la misma. Por ende, es menester contar con
instancias de alta expertise habilitadas para diagnosticar no sólo la magnitud de la problemática social, sino también
para observar cuáles son las causas de dicho escenario. Este conocimiento especializado no debe ser sólo
‘propiedad’ del Estado, toda vez que la democratización de esa información ayudará al diálogo con grupos y sectores
no estatales pero que están involucrados en la temática social” (Repetto – Sanguinetti – Tomassi, 2002, p. 14).
Un elemento central del desarrollo de la autoridad social, lo constituye contar con organismos e instancias de control
estatal que funcionen. Estos organismos de control deben tener alta legitimidad política, independencia y gran
capacidad técnica. No obstante que este proceso se liga a cambios “culturales importantes, tanto en la clase
dirigente como en los grupos de interés y en la propia ciudadanía, en tanto se haga de la rendición de cuentas un
bien público exigible en el debate público cotidiano” (Repetto – Sanguinetti – Tomassi, 2002, pp. 9).
Siguiendo los planteamientos del Informe de la OCDE ‘Public Management Reform and Economic and Social
Development’ (1998), en su análisis sobre la gestión pública de los países miembros, se observa que este aspecto,
la rendición de cuentas (accountability) ha sido un hito central de los procesos de modernización. Esto debido a que
las instituciones estatales, han sufrido un conjunto de presiones que han reorientado sus principios de gestión y
desarrollo del sector público. Este informe identifica cuatro dimensiones interrelacionadas en el proceso de reforma
administrativa:
(i)
Dentro de las presiones de reforma administrativa y política las principales líneas de acción han sido:
- focalizar las acciones de los gobiernos en los resultados bajo criterios de calidad de servicio, eficiencia,
efectividad y centrados en ampliar los beneficios de los ciudadanos.
- realizar procesos de descentralización de la autoridad, toma de decisiones, responsabilidades, disposición
de recursos y ejecución de programas con el fin de acercarse a las demandas de los ciudadanos y actuar
en el menor tiempo posible y con bajos costos de ejecución.
- focalización en el cliente y en la provisión de servicios por medio del desarrollo de ambientes competitivos
‘entre’ y ‘dentro’ de las organizaciones del sector público y de las ONG.
- flexibilidad en los criterios de regulación, incorporando criterios de instrumentos de mercado tales como uso
de cargo, resguardo de procesos y privatización de empresas públicas.
- realizar un proceso de ‘dar cuenta de los resultados’, realizar análisis de los procesos de la acción pública y
establecer un conjunto básico de reglas de las mismas.
(ii) Dentro de las presiones de macroeconómicas los principios de acción han sido:
-
ajuste de la política fiscal y monetaria, con una gran preocupación por el control de la inflación, manejo del
gasto, deuda y déficit público.
atención central en políticas de desarrollo y crecimiento económico.
mejoramiento de la competencia de los mercados y de reformas estructurales principalmente en las
empresas públicas por medio de la privatización.
cambios en las políticas de regulación de los mercados por parte del Estado.
desarrollo de políticas económicas dirigidas a la globalización de los mercados.
(iii) Dentro de las presiones de desarrollo social y políticas de equidad los principios de acción han sido:
-
desarrollo de políticas dirigidas al desempleo (paro), sistema de pensiones, adultos mayores, familia,
sistema salud, vivienda, etc.
resolución de nuevos problemas de exclusión social: inmigrantes, integración de la mujer, ingresos de
integración social, etc.
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185
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
-
políticas dirigidas al mejoramiento de la educación y perfeccionamiento profesional para el ingreso al
mercado laboral.
(iv) Dentro de las presiones al sistema democrático y participación social, los principios de acción han sido:
-
asegurar una base social de legitimidad de las acciones públicas por medio de criterios de participación
ciudadana en la definición de sus demandas y necesidades.
resolver la creciente crisis de la participación política movilizando recursos comunicacionales y de medios
que aseguren niveles de información adecuados en la toma de decisiones políticas del ciudadano común.
desarrollo creciente de estudios de opinión pública sobre las actividades gubernamentales y de diagnóstico
de las prioridades e interese colectivos.
desarrollo de una ética de las acciones públicas con atención central en la probidad.
Este tipo de presiones tiene profundas efectos en las estructuras administrativas de las instituciones públicas, puesto
que promueven y exigen mayores niveles de coordinación de los mecanismo de generación y ejecución de políticas
públicas, conjuntamente con la sustentación de bases de legitimidad de los mismos a la vez de una mayor atención
en el desarrollo de políticas sociales y desarrollo económico.
b.- Factores institucionales de primer orden
Estos factores dicen relación con aspectos a un nivel macrosocial, en el sentido de que constituyen los elementos de
sustento estructural o pilares necesarios, sobre los cuales es posible desarrollar estructuras de bienestar social con
sustento social, político, económico e institucional. Un modelo de protección social que no cuente con las bases de
sustentación, apoyo y legitimación social no tiene mayor perdurabilidad en el tiempo. Lo mismo sucede sino se
cuenta con la institucionalidad necesaria y con los mecanismos de funcionamiento adecuados en base a la
transparencia, calidad y probidad de los mismos. Otro elemento central y el sentido final de la protección social, el
público objetivo de la misma, tiene un rol preponderante tanto en la exigencia de prestaciones y servicios de calidad,
como en la evaluación y reorientación de las mismas. Un sistema de protección social que no considere la voz
ciudadana está limitado a un accionar instrumental y fragmentado, donde los rendimientos y éxitos en el
mejoramiento de las condiciones de vida pueden verse tensionados por la falta de legitimidad social de sus
estrategias de intervención. A continuación se detallan las principales aristas institucionales a considerar:
ƒ
Democracia y sistema político: Según Repetto – Sanguinetti y Tomassi (2002), la articulación entre Estado,
mercado y sociedad es un factor central en el análisis de las condiciones que pueden facilitar u obstaculizar la
calidad del conjunto de políticas públicas. Al respecto, es central la fortaleza y la capacidad del sistema
democrático en la construcción de ciudadanía. El Estado de Derecho aporta a un buen sistema de protección
social la existencia de poderes sólidos y equilibrados, y que en el caso del poder legislativo “tenga la capacidad
institucional y la autoridad para controlar activamente el desempeño de las políticas públicas,
fundamentalmente, las relacionadas con la protección social y los derechos civiles”. Con un poder judicial que
“debe garantizar una justicia eficiente, igualitaria y que propicie el cumplimiento de los derechos humanos y las
obligaciones de nuestros gobernantes”, y que son materia de la protección social. Con un sistema electoral
sólido, toda vez “que afecta la estructura de incentivos de los actores políticos y afecta el modo en que estos
visualizan la necesidad de construir a largo plazo capacidades institucionales” para el sistema de protección
social (Repetto – Sanguinetti – Tomassi, 2002, pp. 5-6).
ƒ
Normas claras y legítimas: Para estos autores la existencia de normas claras y legítimas permite establecer
adecuadamente las responsabilidades, funciones y actividades de los diferentes actores del sistema. La
experiencia latinoamericana señala que los marcos legales sólidos generan mecanismos adecuados para el
fortalecimiento de las capacidades de intervención pública que cada nivel del país, construyendo un ambiente
institucional que potencie el desempeño correcto y adecuado de las políticas públicas en general y de las
destinadas a combatir la pobreza en particular. Dicho marco legal, debe velar por la igualdad para todos los
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186
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ciudadanos, por la transparencia y la simplificación de los procedimientos administrativos, que eviten las
prácticas de corrupción.
ƒ
La estabilidad macroeconómica y el crecimiento: La incidencia de estos factores es crucial para la reducción
de la pobreza y la desigualdad, y el mejoramiento de las condiciones sociales. Sea a través del aumento de los
empleos, sea a través de aumentos de la productividad los salarios (es fundamental la inversión en capital). En
América Latina las perturbaciones macroeconómicas de los últimos veinte años han tenido consecuencias
graves para los pobres de la región.
ƒ
Participación y control social: Para los autores un buen sistema de protección social que busque consolidar
derechos ciudadanos debe fomentar “la organización democrática y participativa de los diferentes grupos que la
componen”. Para los cual, deben existir “canales efectivos entre el Estado y la sociedad civil que incentiven la
participación de la ciudadanía y las organizaciones no gubernamentales en cada una de las etapas de las
acciones públicas (decisión, diseño, provisión/implementación y control)”. También, coinciden con el debate
actual que busca fortalecer la “voz” de los sectores más necesitados en cada una de las etapas antes
mencionadas, situación que además, busque superar toda discriminación por razones de género, raza, religión u
otros aspectos. Esto potencia la legitimidad de la acción estatal (Repetto – Sanguinetti – Tomassi, 2002, p. 7).
i).- El control ciudadano y su rol en la protección social
En relación al punto anterior, para el caso chileno durante el desarrollo de los tres Gobiernos de la Concertación se
han diseñado y puesto en marcha un conjunto de iniciativas orientadas a la promoción de los derechos ciudadanos:
durante el gobierno de Patricio Aylwin (1990 – 1994), se crearon un conjunto de instituciones como el Fondo de
Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) y el Instituto Nacional de la
Juventud (INJUV). Posteriormente con E. Frei (1994 – 2000), se realiza una modificación a la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades, la que establece como obligatoriedad a los municipios de dictar “Ordenanzas de
participación Ciudadana”. Con Ricardo Lagos (2000 – 2006) y bajo el concepto de “Gobernar con la Gente” se
expresan compromisos de promover el empoderamiento de la sociedad civil para que esta participe crecientemente
en el diseño, implementación y evaluación de las políticas y programas que surgen desde el aparato público.
El fortalecimiento de la participación de la sociedad civil en las decisiones que afectan su bienestar, es uno de los
procesos más complejos que enfrenta el país y es un elemento fundamental para que la ciudadanía se sienta como
sujeto de derecho y como resultado disminuya la brecha social y económica. Sentirse sujeto de derecho está
relacionado con el tipo de vínculo que se establece entre ciudadanía e institucionalidad y con el grado de desarrollo y
alcance de la organización que la sociedad civil logre para la protección y defensa de los mismos.
La práctica de un Estado democrático, además de garantizar los derechos de las personas, debe instalar la
participación como el mecanismo esencial a través del cual la ciudadanía debe ser informada y escuchada antes de
que las decisiones que le afecta sean tomadas, debe tener la oportunidad de influenciar desde el principio y hasta el
final.
En este sentido, la capacidad de los y las ciudadanas de movilizarse para garantizar que sus derechos ciudadanos
sean respetados, requiere como condición previa que existan mecanismos instancias de participación cuenten con la
voluntad política a del Estado quien debe asignar recursos para su formación y sustentabilidad den el tiempo. Es así,
que el Gobierno del Presidente Lagos se compromete con una nueva política pública, más cercana a las personas, lo
que se traduce en una serie de medidas y actividades que se constituyen en la oferta pública de participación
ciudadana expresada en el desarrollo de acciones que procuran habilitar a las organizaciones sociales constituídas,
a la ciudadanía y a los funcionarios del estado en materia de participación ciudadana en asuntos públicos y el
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
desarrollo de iniciativas orientadas a institucionalizar la participación en las estructuras gubernamentales y de la
Sociedad Civil140.
En esta misma dirección, especial mención merecen por un lado el Proyecto de Ley de Participación Ciudadana141 y,
por otro, la Ley de Procedimiento Administrativo y Derechos de las Personas142.
La oferta pública de participación que entrega el Estado a sus ciudadanos, se vincula con una gran variedad de
conceptos que es necesario revisar; esto con el objeto de tener una misma base conceptual y desde allí poder
comprende, analizar y presentar distintas propuestas respecto al tema, que en este caso es vinculada a un sistema
de protección social, que en sus definiciones político-ético está contenida la variable de participación ciudadana.
A partir de lo anterior y, desde un punto de vista genérico la «participación» es entendida como “cualquier proceso
de intervención de la sociedad civil-individuos y grupos organizados- en las decisiones y acciones que los afectan,
más allá del carácter o cualidad que tuviera dicha intervención”; todo esto teniendo como soporte los principios
orientadores que entrega el Instructivo Presidencial.
Finalmente, y desde un punto de vista más especifico, la “participación ciudadana en políticas públicas es la
incorporación del ciudadano, asociado o no, a uno o más momentos del ciclo de su planificación, a partir de
instrumentos y herramientas, en unidades temporales y espacios territoriales determinados y no la acción
desencadenada por el usuario como resultado de los efectos que produce él en la puesta en marcha del producto de
la política pública”.
Del mismo modo, se hace necesario determinar qué se entiende por «sociedad civil». En este marco conceptual,
“sociedad civil son todos aquellos individuos o grupos que, distintos de aquellos que reprendan al Estado, conforman
un tejido social autónomo, distinguible y específico, que puede ser representado por actores definidos o no, y que
son potenciales destinatarios de las políticas públicas”. Asimismo, se entiende por «ciudadanía» el conjunto de
derechos y responsabilidades frente a un determinado poder, en un momento histórico dado” 143.
Sin embrago, es importante señalar que si bien el concepto de participación, sociedad civil y ciudadanía incluidos en
el proyecto de Ley que está en espera del trámite legislativo, se debe establecer con claridad la necesidad de
ampliar y desarrollar efectivamente estas nociones dentro de la institucionalidad del sistema de protección social: no
solo el ciudadano está llamado a defender y hacer efectivos sus derechos, sino que las instituciones públicas o
privadas deben proveer mecanismos transparentes y fluidos para hacer participe al ciudadano en los requerimientos
de calidad y atención requeridas, deben generar los puentes necesarios para que la voz de la ciudadanía se
manifieste en el conjunto de prestaciones y servicios (que transverzalise el sistema de protección), considerando la
participación como un mecanismo de relación de confianza y como espacio de mejoramiento continuo de los
procesos y definiciones de las áreas y prestaciones a desarrollar. Sin embargo, y dada las característica en lo que
define y distingue un sistema de protección social de cara al Bicentenario, es posible practicar en este nuevo sistema
el nivel máximo u óptimo de participación ciudadana que es el «control social» en sus dos dimensiones.
El «control ciudadano» refiere a la capacidad por parte de los/as ciudadanos/as ó usuarios/as de los programas y
servicios estatales de ejercer acciones de control de la gestión pública velando por sus derechos y por el
140 Asentar en las estructura decisorias de la acción pública, la temática de la participación Ciudadana, a través de un conjunto de instrumentos normativos, de
gestión y de planificación
141 El 8 de junio del año 2004 ingresó a trámite parlamentario el mensaje mediante el cual se inicia el proyecto de ley sobre asociaciones y participación
ciudadana en la gestión pública. El texto completo del proyecto se encuentra en www.participemos.cl.
142 En mayo del año 2003, fue aprobada la Ley 19.880 de Procedimiento Administrativo y derechos de las Personas, con ella se planteó disminuir la burocracia
y reducir los plazos indeterminados o excesivos de los trámites públicos que, además de colaborar a la lentitud de la administración, provoca en algunos casos
incertidumbre en las personas y en los ciudadanos a los que presta servicios, también perjudica las posibilidades de nuevos negocios, ingresos fiscales y
generación de empleo.
143 Los conceptos que se indican pertenecen al Informe Técnico de cumplimiento del Instructivo Presidencial de Participación Ciudadana 2003; remitido al año
siguiente por el Subsecretario Patricio Santamaría Mutis a la OEA como Informe Técnico de cumplimiento y avance de la Política de Participación del Gobierno
de Chile
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
cumplimiento de los compromisos que el Estado ha asumido con ellos (SERNAM, 2000b, p. 5). Se identifican dos
dimensiones necesarias para ejercer plenamente el control ciudadano:
- Contraloría social: iniciativas impulsadas por los/as ciudadanos/as destinadas a ejercer control sobre la acción
pública.
- Accountability o rendición de cuentas: publicación obligatoria del uso de recursos y de los resultados de la
gestión por parte de las instituciones públicas.
El control ciudadano ocurre antes, durante y después de la ejecución de un programa y comprende la información y
rendición de cuentas acerca de las decisiones tomadas, los recursos públicos utilizados, el cumplimiento de los
compromisos asumidos inicialmente y la calidad de lo realizado. Desde la perspectiva del desarrollo de una sociedad
democrática y participativa, nadie parece dudar de la importancia de la accountability societal para optimizar el
funcionamiento del aparato estatal. Sin embargo, al analizar la institucionalidad nacional se observa que las
instituciones no contienen mecanismos expresos (explícitos) que pudieran permitir a los ciudadanos sancionar
directamente las acciones ilegales de la administración pública. Sin embargo, de allí no necesariamente se puede
inferir que el control ciudadano sobre ella sólo puede ser indirecto, a través de lo político.
De acuerdo a los teóricos de la democracia deliberativa, no basta con desarrollar una relación sólo regulativa o de
contraloría hacia el aparato estatal, sería indispensable además que la influencia social se expresara de otras
formas. Según J. Habermas (1989 y 1990) la única manera de influir sobre el ‘poder administrativo’ es poniendo el
‘poder comunicativo’. Es decir, con la formación espontánea de opinión en espacios públicos autónomos. Ocupan
tales espacios las asociaciones voluntarias especializadas en estructurar y tematizar tales preocupaciones sociales.
La pregunta que se plantea es si no cabría también pensar en una influencia directa de la sociedad sobre el Estado,
tanto plasmada en instancias de mediación ubicadas en la propia institucionalidad estatal, como ejercida a través de
una política de inclusión de nuevos actores políticas en sus instancias de decisión.
Desde este punto de vista, el desarrollo de la ciudadanía social se constituye como un elemento coaduyante del
desarrollo de la integración social. En una sociedad moderna y democrática la integración social se define, en primer
lugar, “sobre la base de la adhesión de grupos e individuos a normas de comportamiento e instituciones que
garantizan la solución pautada de conflictos; en segundo lugar, de acuerdo a la difusión equitativa de capacidades y
de un acceso similar a oportunidades de bienestar; y, finalmente, por la coexistencia de diversos grupos sociales y
culturales que pueden expresar su autonomía e identidad de manera armónica en el ejercicio ciudadano, la
negociación política, el acceso a activos sociales y la participación en la economía” (CEPAL, 2000b, p. 83).
Nuria Cunill (2000)144 concluye que no es solo posible una influencia tanto indirecta como directa del aparato estatal,
sino además de un control ex-ante y ex-post, referido a los resultados de la acción administrativa. La autora, apoya
esta noción del control social cuando el Estado se obliga a informar acerca de sus acciones y sus decisiones no solo
pasadas sino también futuras, a justificarlas y sufrir un castigo en caso de eventuales malas conductas.
Tres parecen ser las condiciones para el ejercicio del control social que debieran considerarse en un sistema de
protección social: la disposición de recursos sancionadores para su ejercicio, los espacios de discusión y
participación y la habilitación de los sujetos del control social.
Instalar un modelo de control social en el futuro sistema de protección social, a partir de la consolidación de los
espacios de participación pública, debe cumplir algunas condiciones para que ello ocurra: una sociedad civil que
avance hacia su constitución y progresiva democratización; un Estado facilitador que garantice espacios públicos
para el ejercicio de una ciudadanía activa; y un régimen político que vele por el fortalecimiento y profundización de la
democracia y el cumplimiento de los derechos ciudadanos.
Cunill, N., (2000) Nudos críticos de la accountability societal. Extrayendo lecciones de su institucionalización en América Latina. Versión preliminar, mimeo,
marzo.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
c.- Factores institucionales de segundo orden
Este tipo de factores están más bien referidas aun nivel microinstitucional donde el acento está dado en el desarrollo
de procesos de modernización de la institucionalidad pública referida al ámbito de la protección social. En este
sentido, el acento está dado en la gestión pública entendida como “todas aquellas acciones del Estado orientadas a
organizar y administrar los recursos disponibles -financieros, materiales y humanos- con el propósito de procurar el
máximo bienestar a las mayorías del país. Esta acción abarca las formas de organización y funcionamiento de toda
la gama de instituciones, ministerios y empresas de bienes y servicio público. Modernizarlas implica ocuparse de las
modalidades y calidad de sus prestaciones, la planificación de sus actividades y los resultados de las mismas, así
como de la adecuada organización y preocupación por los recursos humanos encargadas de desarrollarlas”
(SEGPRES, 1997, p. 7).
La gestión pública, en consecuencia, se relaciona con toda la diversidad de temas vinculados con la vida cotidiana
de los ciudadanos: atención de salud; vivienda y educación; con los servicios previsionales y tributarios; con la
calidad de vida ambiental, urbana y rural, en suma con el resguardo y el ejercicio de derechos ciudadanos. Es el
instrumento que permite que las políticas públicas sectoriales puedan ser implementadas en forma cabal.
Modernizar la gestión pública significa, en términos prácticos, realizar los esfuerzos para adecuar el funcionamiento
de todas las instituciones y servicios públicos a las condiciones de eficiencia y de calidad que se requieren para
responder satisfactoriamente en todos los ámbitos mencionados. En otras palabras, significa plasmar en la práctica
cotidiana el nuevo rol que está llamado a ejercer el Estado en los países. A continuación se detallan las principales
aristas institucionales a considerar:
ƒ
Un presupuesto sustentable y sistemas claros de información: Se destacan dos aspectos. En primer lugar
la capacidad para proveer previsibilidad y certidumbre a los diferentes actores estatales y no estatales que
intervienen en la gestión de las políticas sociales, y asimismo, el poder poner en funcionamiento métodos y
mecanismos para la corrección de fallas en la operatoria gubernamental. En este sentido “en la medida que
exista un proceso presupuestario eficiente y transparente, podrán ponerse en funcionamiento métodos y
mecanismos para la corrección de fallas en la operatoria gubernamental”. Y en segundo lugar, constituir la
instancia donde se discute y refleja el problema de la asignación de los escasos recursos económicos volcados
al campo social, sobre todo cuando a nivel regional se observa que “esta discusión, para aumentar su
legitimidad, debiese contar con una activa participación del parlamento, más aún cuando se observa que una de
las características de la institucionalidad democrática en América Latina y el Caribe es el papel poco descollante
que suele jugar el Poder Legislativo en la definición de ciertas políticas públicas” (Repetto – Sanguinetti –
Tomassi, 2002, p. 7).
Cabe señalar que esta práctica a nivel nacional se ha realizado desde 1997 a través de la Dirección de
Presupuestos (Ministerio de Hacienda), donde el presupuesto de la Nación se acuerda con el Congreso
Nacional, exigiéndose la evaluación de un porcentaje importante de programas sociales. En este sentido el
“Gobierno de Chile incorporó la evaluación ex - post de programas públicos a través de la Evaluación de
Programas Gubernamentales (EPG). Su objetivo es disponer de información que apoye la gestión de los
programas públicos y el análisis de resultados en el proceso de asignación de recursos públicos. Esta iniciativa
responde a lo establecido en el Art. 52 del Decreto Ley N° 1.263, de 1975 Orgánico de Administración
Financiera del Estado y al Reglamento fijado a través del Decreto N° 1177 del 17 de Diciembre de 2003. Por
otra parte, los programas a ser evaluados el año 2005 han sido incluidos en el Protocolo de Acuerdo entre el
Congreso Nacional y el Ministerio de Hacienda con motivo de la aprobación de la Ley de Presupuestos 2005,
dejándose la responsabilidad por su ejecución en esta última institución. Desde su creación se han evaluado
158 programas públicos, a través de esta línea de evaluación” (DIPRES, 2004c, p. 2)145.
El aspecto presupuestario de la política social nacional, se desarrolla más adelante en la sección I ‘Estructura del gasto social y bases presupuestarias y
fiscales de sustentabilidad’ de este capítulo.
145
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190
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ƒ
Las capacidades burocráticas de alto nivel: Un sistema de protección social que busque ser sustentable y
eficaz debe aumentar las capacidades de la burocracia estatal, a nivel sectorial y jurisdiccional, tarea compleja y
de largo plazo que involucra al sector público pero que además, debe contar con el respaldo de la sociedad civil.
Son claves en este proceso, en primer lugar, establecer un “servicio civil profesionalizado y capacitado, en el
marco de una carrera administrativa independiente de los avatares electorales, a efectos de que se vaya
forjando una estructura burocrática con base a la ‘expertise’ y la vocación de servicio, que actúe guiada por una
apropiada estructura de incentivos”. En segundo lugar, “reconocer la importancia –y actuar en consecuencia- de
las redes formales e informales que estructuran las relaciones entre los equipos técnico-burocráticos ... que
tienen a su cargo el diseño y la instrumentación de las políticas públicas. En tercer lugar, “la necesidad de
promover mejores mecanismos de coordinación intra e intergubernamental, en tanto las relaciones que se
establecen al interior de las organizaciones públicas (como de éstas entre sí) constituyen un elemento de
singular peso al momento de afectar el desempeño de las políticas públicas”. Finalmente, resaltar que todo lo
anterior, no es tarea exclusiva del Estado, sino “que requiere de sintonía estratégica con lo que sucede en los
planos del sistema político y el entorno social” (Repetto – Sanguinetti – Tomassi, 2002, pp. 8-9).
El desarrollo de estas capacidades burocráticas de alto nivel implica necesariamente un tránsito desde la visión
tradicional de la administración pública a nuevas estrategias de desarrollo y modernización del aparato estatal.
Según Löffer (1996), para poder llevar a cabo este proceso de cambio e innovación en la gestión pública hay
dos procesos necesarios a desarrollar por los decisores públicos:
-
Modernización Administrativa (ámbito conceptual): concepto que se engloba dentro de un proceso mayor
como es el de desarrollo y modernización del Estado. Se asocia generalmente a la idea de análisis y
reinvención de procesos, no necesariamente en el sentido de una reducción del aparato del Estado, sino en
la identificación de procesos críticos a mejorar. La modernización administrativa es el paso previo a todo
tipo de intervención de mejoramiento de procesos puesto que constituye el marco de referencia de ‘hacia
donde van’ las reformas.
Dentro de este marco de referencia el concepto de planificación de las actividades se constituye en el
elemento central, como herramienta de diagnóstico, análisis, reflexión y toma de decisiones colectivas, en
torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro las organizaciones e instituciones
públicas, para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el entorno y lograr el máximo de
eficiencia y calidad de sus prestaciones. El proceso de planificación así entendido, debe comprometer a la
mayoría de los miembros de una organización, ya que su legitimidad y el grado de adhesión que concite en
el conjunto de los actores dependerán en gran medida del nivel de participación con que se implemente.
En este sentido la experiencia internacional aporta un conjunto de buenas prácticas: en los países de la
OCDE se ha buscado desarrollar un proceso de transformación institucional dentro de un marco de acuerdo
social. Este marco de transformación, según Minogue – Polidano – Hulme (1998) se puede caracterizar en
la siguiente secuencia que interrelaciona cuatro componentes del proceso de reforma:
(i)
Políticas de estabilización: referidas principalmente a programas de ajuste estructural (seguridad
social, económica y administrativa) que aseguren el buen desarrollo del conjunto de reformas. Este
aspecto es central en países en proceso de transición política (retorno democracia o términos de
conflictos bélicos).
(ii) Desarrollo de un consenso nacional sobre la esencia y rol del Estado: el proceso de reforma se
debe realizar bajo un marco de consenso social para asegurar su coherencia A la vez se debe
fundamentar en un conjunto de valores compartidos socialmente, sobre que rol debe cumplir el Estado
en los diversos ámbitos de acción posible (político, económico, social, etc.).
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
(iii) Promoción del bueno gobierno y de un desarrollo democrático: resguardo de la probidad pública y
lucha contra la corrupción desarrollando mecanismo de coordinación entre los diversos estamentos e
instituciones públicas. Este criterio se fundamente en la extensión de la participación social y en el
avance de procesos de democratización social.
(iv) Desarrollo e integración de la sociedad civil: el proceso de reforma debe asegurar criterios de
integración social y de detección de conflictos o de exclusión social.
-
Estrategias de Modernización (ámbito operacional): a diferencia del concepto anterior, las estrategias son
herramientas de intervención y de mejoramiento organizacional. En este ámbito de problemas es necesario
definir el ‘qué, cuándo y cómo’ de las reformas.
El concepto de estrategia involucra el propósito general de una organización y establece un marco
conceptual básico por medio del cual, ésta se transforma y se adapta al medio en que se encuentra,
usualmente afectado por rápidos y continuos cambios. En el concepto de estrategia, vinculado a la
planificación, se consideran varias dimensiones con las cuales se puede conformar una definición global.
Así por ejemplo, la definición de los objetivos y sus correspondientes estrategias permitirá seleccionar las
actividades prioritarias para el mejoramiento del servicio u organización y aprovechar las ventajas que
aparezcan relacionadas con su actividad.
Tales aspectos institucionales tienen una influencia decisiva sobre el desempeño de las políticas sociales, en
particular las de protección social. En consecuencia, el “análisis de la base institucional de las políticas de protección
social es central para lograr la articulación sustantiva de los actores que prestan servicios de protección o que llevan
a cabo iniciativas en este campo” (MIDEPLAN, 2003a, p. 39). La noción de institucionalidad está presente en la
definición misma de vulnerabilidad, una de cuyas expresiones tiene que ver con el desamparo institucional desde el
Estado, que no contribuye a fortalecer ni cuida sistemáticamente a sus ciudadanos.
d.- Análisis de los aspectos institucionales generales
La protección social implica no tan sólo proteger a los individuos o grupos frente a cambios coyunturales (enfoque
tradicional), sino también habilitarlos para enfrentar riesgos que se presentan en forma permanente o que implica
adoptar una perspectiva de largo plazo, que hace imprescindible contar con una institucionalidad social capaz de
asimilar las funciones que esto implica.
Para tales efectos, es necesario un análisis exhaustivo de la institucionalidad vigente, que puede significar adoptar
decisiones de creación de nuevos organismos, o adecuación funcional de los existentes. Para el análisis la
institucionalidad y de las decisiones reorganización o fortalecimiento, se plantea considerar al menos, los siguientes
elementos:
- Cuáles son los organismos existentes. Reconocer todos los nichos institucionales, ministerios y servicios, que
tienen relación con los objetivos de la política social, dado que, “tienen un marco regulatorio propio, una
especialización funcional definida y se desempeñan en ámbitos de intervención específicos”. Esto facilita la
identificación de “compromisos y responsabilidades”.
- Cuál es el marco normativo que las rige. Las instituciones tienen estatutos propios que definen sus
“responsabilidades y atribuciones y, los mecanismos de operación habilitados para su desempeño”. Importa
determinar “las posibles incompatibilidades, exclusiones o superposiciones que se pueden producir, en el
contexto de una articulación interinstitucional”.
- Cuál es el servicio que prestan o la función que desarrollan. Importa conocer “la especialización institucional de
cada organización, que le otorga competencias particulares a su quehacer”.
- Cuál es el modelo de coordinación que las articula. Hay que conocer las “instancias de articulación que se crean
para establecer relaciones interinstitucionales que favorezcan la integralidad de un plan transversal”
(MIDEPLAN, 2003a, pp. 40-43).
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Otro desafío es conocer y debatir ampliamente sobre los modelos de intervención de programas o proyectos
dirigidos a personas o grupos que se encuentran en situación de pobreza y extender tal análisis hacia la oferta
potencial a grupos no pobres. Este análisis debe tener en consideración los niveles de ejecución a nivel nacional,
regional o local, cuyas estrategias sean representativas de la oferta existente en esta área. Como también, no sólo
de aquellos programas cuyo responsable directo es el Estado, sino también, y de manera muy particular, aquellas
experiencias que surgen de la iniciativa de la sociedad civil. Esta tarea consiste en que hay que:
- Identificar programas o proyectos sociales, implementados por instancias del sector público, cuya relevancia
esté dada tanto por el éxito alcanzado en lo que va corrido de su ejecución, como por los elementos innovadores
contenidos en sus estrategias de intervención y por sus modelos de gestión.
- Identificar experiencias relevantes de organizaciones de la sociedad civil, que estén llevando a cabo iniciativas a
favor de personas o grupos que se encuentran en situación de pobreza.
- Analizar las estrategias de intervención de las experiencias seleccionadas, destacando los elementos
estructurales contenidos en su diseño, los mecanismos de implementación que les son característicos, las
modalidades de articulación entre los sectores que intervienen en su ejecución y otros elementos de importancia
similar.
- Realizar un análisis comparado de estas experiencias para destacar fortalezas y debilidades de los modelos
implícitos en ellas, en lo que respecta a la generación de oportunidades, capacidades y recursos entre las
personas pobres a las cuales dirigen sus ofertas.
Por lo tanto, las capacidades que debieran quedar instaladas en la nueva institucionalidad social para cumplir los
objetivos de protección social integral, se pueden resumir bajo los siguientes puntos:
- Desarrollar las capacidades de manejo de instrumentos de sistemas de información social y construcción de
indicadores sociales relevantes para la caracterización de la población objetivo, sin producir una segmentación
entres grupos objetivos diversos (homogéneos internamente, pero heterogéneos entre sí). Lo relevante es poder
desarrollar una visión amplia de la población objetivo, sea esta es pobre o no pobre.
- Contar con mecanismos e instrumentos para determinar el mejor uso de los recursos disponibles para
implementar soluciones.
- Mecanismos o modelos de intervención que permitan asumir las heterogeneidades regionales.
- Mecanismos que faciliten el involucramiento de los actores locales en la definición, ejecución y/o evaluación de
la acción social.
- Existencia de mecanismos de evaluación de: la pertinencia de los programas para hacerse cargo de los
problemas; la eficacia de la acción sobre los beneficiarios finales y la relevancia de los esfuerzos (impacto) para
abordar los problemas identificados
- La transparencia del sistema total: disponibilidad de información y capacidad de dar cuenta.
- Conocimiento de los recursos destinados a las políticas y programas de acción social: monto global y cuanto
llega a los beneficiarios.; gasto en gestión vis a vis lo que llega a los beneficiarios.
- Claridad respecto de cómo se gestiona el tema, quién se hace cargo de qué materias, cómo se define, como se
monitorea, cómo se evalúa.
Finalmente, un aspecto que no debe ser descuidado en el diseño y ejecución de los programas de protección social,
es su coherencia y complementariedad, aspectos que como se ha mencionado, no siempre se han desarrollado
eficientemente en la oferta programática nacional.
e.- Desarrollo e identificación de las intervenciones de protección relevantes
A continuación se presentan dos dimensiones que enfatizan en los aspectos metodológicos de un sistema de
protección social. El primer punto se basa conceptualmente en el enfoque de riesgos del Banco Mundial, y resulta
interesante pues ilustra sobre los aspectos operativos en la construcción de un sistema de protección social, En tanto
el segundo punto, es una iniciativa que ya ha sido desarrolla a nivel nacional (Chile Solidario) que invita a discutir
sobre la construcción de mínimos sociales, materia de sumo interés conceptual y metodológico en un diseño un
sistema de protección social.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
i).- Orientaciones para identificar las intervenciones más relevantes de protección social
Según un estudio realizado por Coudouel – Ezemarí – Grosh – Sheburne-Benz (Coudouel, et al, 2000) una
estrategia para la determinación de las intervenciones más adecuadas para la protección social, se debe sustentar
en un conjunto de acciones para: i) ayudar a las personas, familias y comunidades a manejar mejor el riesgo, y ii) dar
apoyo a los más pobres y vulnerables (paradigma del manejo social del riesgo). A la vez, el marco político del país
para la protección social debe fomentar el desarrollo de leyes y reglamentos que permitan el manejo social del
riesgo, tanto en acciones para mitigar, como prevenir y atacar las consecuencias negativas asociadas con el riesgo.
Algunas de las principales estrategias y áreas de protección desarrollada por los diversos sistemas de protección
social, han sido:
- Intervenciones en el mercado laboral por medio de programas de fortalecimiento de la seguridad social en el
mercado laboral, implementación de políticas laborales activas y pasivas, y la ampliación de programas de
capacitación.
- Modernización de los sistemas de pensiones en función a las presiones demográficas (envejecimiento),
ampliación de los mecanismos de ahorro obligatorios y provisión de pensiones mínimas.
- Ampliación de las redes de seguridad y asistencia social con el fin de asegurar el acceso a servicios y
prestaciones básicas para los grupos más vulnerables.
- Políticas y leyes contra el trabajo infantil, promoviendo la reinserción escolar y desarrollo de capital humano por
medio de políticas de equidad en la educación.
- Ampliación de servicios a discapacitados y adultos mayores fuera de la familia (organizaciones públicas y
privadas)
- Extensión de los fondos sociales por medio de la entrega de capital semilla para pequeños
microemprendimientos.
Estos autores plantean tres pasos para la constitución y desarrollo de una adecuada selección de políticas y
programas de protección social:
(i)
El primero paso consiste en un diagnóstico de las principales fuentes de pobreza y vulnerabilidad y en
evaluar si las intervenciones de protección social existentes, son apropiadas para tratarlas. Se trata de analizar
las principales fuentes de riesgo y vulnerabilidad de la población e identificar los grupos más afectados por esos
riesgos (matriz de riesgo), para posteriormente determinar si los grupos identificados, están cubiertos por
programas y políticas de protección social146.
Esto permite determinar las potenciales intervenciones, algunas de las cuales pertenecen a la protección social,
pero muchas de las cuales se encuentran fuera del sector. Por lo tanto, una vez elaborada la ‘lista exhaustiva’
de las intervenciones de protección social, se priorizan en función de las limitaciones fiscales, las
consideraciones de la economía política y la capacidad institucional.
Para la identificación de las fuentes de riesgos relevantes y los grupos afectados hay variados métodos: matriz
de riesgo por ciclo de vida, tramo etáreo; realizar un listado de los riesgos más relevantes en el país por período
de tiempo y grupo vulnerable asociado; o una matriz compleja que relacione los riesgos por región-localidad y
los recursos existentes en cada una de ellas.
De tal forma, lo autores destacan dos criterios de vulnerabilidad y riesgo a ser consideradas:
- Vulnerabilidad estructural: altos niveles de pobreza, altos niveles de desigualdad, falta de acceso a servicios
básicos, desempleo estructural, disponibilidad de ingresos, altos niveles de inseguridad ciudadana
(desorden y crimen), desarrollo de getthos sociales por pobreza, zona geográfica, género o pertenencia
En la identificación de los grupos vulnerables hay que tener en cuenta que estos se originan por la pobreza crónica debida a ingresos muy lentos y pocos
bienes con los cuales se pueden soportar los riesgos, o por unos riesgos de poca duración o por perturbaciones sufridas por grupos por debajo o cerca de la
línea de pobreza. La vulnerabilidad es estructural o transitoria, y esto puede afectar las clases de intervenciones que se escojan.
146
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
-
étnica; políticas macroeconómicas, laborales y sociales inadecuadas; bajos niveles de activos y falta de
diversificación de cartera de activos, redes sociales y familiares limitadas, entre otras.
Vulnerabilidad transitoria: catástrofes naturales; impacto de ciclos económicos; inestabilidad e
ingobernabilidad institucional; conflictos bélicos; pandemias y enfermedades catastróficas; eventos del ciclo
de vida, entre otros (Coudouel, et al 2000, p. 4).
Una vez identificadas las fuentes de riesgos, se debe evaluar cada uno según su i) gravedad y envergadura
(intensidad), ii) la amplitud en términos de número y del tipo de gente afectada (perfiles de la población
vulnerable), iii) como también, por los tipos de efectos y frecuencia (impactos). Una vez que los grupos
vulnerables se hayan colocado en un mapa junto con los riesgos que enfrentan, los resultados pueden ser
usados para hacer un primer intento de priorizar las intervenciones.
(ii) El segundo paso corresponde a la evaluación de la conveniencia de las intervenciones en protección
social. En relación a este punto, para estos autores tres preguntas fundamentales deberían ser contestadas:
¿pueden las modificaciones en las políticas, leyes, reglamentos o programas existentes, reducir la vulnerabilidad
y la pobreza?; ¿deberían las intervenciones de protección social ser usadas para resolver esas dificultades?, y
¿cuál es el conducto más apropiado para hacerlo?; finalmente, ¿qué indicadores son los más útiles?.
Las respuestas van a depender, según sea el país, de si los riesgos son de tipo estructural o transitorio; de si se
trata de reducir los riesgos, de mitigar los riesgos, o de facilitar el alivio de los riesgos. En el caso de riesgos
estructurales, los esfuerzos del sistema de protección social deberían ser la reducción del riesgo o de
prevención ya que en general, las estrategias de mitigación de riesgos en muchos casos pueden ser mejor
realizadas fuera de las intervenciones de protección social. Finalmente, los mecanismos de aguante de (alivio)
necesitan en la mayoría de los casos, el respaldo de intervenciones de la protección social.
(iii) El tercer paso se relaciona con la determinación y definición del tipo de indicadores socioeconómicos
relevantes para el avance de un sistema de protección social, sobre todo cuando se quiere evaluar el avance
en el cumplimiento de los objetivos de impacto de las políticas de protección. Es necesario contar con una
batería de indicadores que tenga un sustento y comparabilidad a nivel internacional con el fin de evaluar los
avances nacionales en estrategias de protección social. Para ello, es relevante poder desarrollar a lo menos tres
categorías: indicadores de exposición al riesgo, mecanismos para contrarrestar la vulnerabilidad, e indicadores
de resultados.
Con estos pasos se está en condiciones de revelar tanto las brechas en cobertura y la eficiencia en relación con los
costos de las intervenciones existentes y con ello, tener la base para determinar la mezcla más eficaz de
intervención. Por lo tanto, para evaluar las intervenciones de protección social, hay que considerar todos los marcos
conceptuales que justifican las acciones públicas y/o privadas; los mecanismos de definición de fondos públicos y
pertinentes de la política; las leyes y de la reglamentación y el desarrollo institucional y de coordinación entre las
diversas áreas de la institucionalidad pública/privada. Este tipo de análisis puede redundar en una (re)definición de
nuevas intervenciones de protección.
ii).- La utilidad del establecimiento de mínimos sociales
Como se ha mencionado al inicio de este documento, el modelo de protección social se enmarcó en una concepción
del Estado de bienestar, el cual aseguraba al trabajador, la estabilidad en el puesto de trabajo y la protección del
mismo en distintas etapas de la vida laboral (desempleo, invalidez, accidentes y fallecimiento), además de proveer
de bienes meritorios a la población.
Sin embargo, las reformas estructurales aplicadas en nuestro país por el gobierno militar afectaron directamente las
funciones realizadas por el Estado, el cual se vio obligado a disminuir el gasto social dramáticamente, lo que
repercutió en un retroceso de la política social chilena. Se generó, por tanto, una sociedad inequitativa, polarizada
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
entre ricos y pobres, donde los más afectados fueron la población más vulnerable (pobres, indigentes), que dejaron
de percibir, los bienes meritorios proporcionados por el estado (salud, educación, vivienda etc) y quedaron más
expuestos a riesgos.
Al respecto y como una forma de enfrentar de mejor manera la vulnerabilidad, la Fundación Nacional para la
Superación de la Pobreza (FNSP) en 1999, propuso la provisión a la población más vulnerable de «mínimos
sociales» que deben ser garantizados por el Estado, como un derecho humano de llevar una vida digna y decorosa,
acorde al entorno en el cual la persona y su familia desarrollan su vida. La idea es proveer una base social de
recursos materiales e intelectuales, con los cuales las personas puedan movilizar recursos con el propósito de
mejorar el bienestar común, y avanzar hacia una sociedad más solidaria y equitativa. Un ejemplo concreto de esta
definición son el establecimiento de las 53 condiciones mínimas establecida en el Programa Puente, puerta de
entrada al Sistema de Protección Social ‘Chile Solidario’ (MIDEPLAN, 2003a y 2004a).
Según la FNSP, los mínimos sociales garantizados serían un “piso social” para que sobre él se desarrollen iniciativas
nuevas, propuestas creativas y soluciones a los enormes problemas sociales que aún aquejan a el país. Se trata de
mínimos garantizados respecto al acceso a la educación, la salud, vivienda y subsidios monetarios, que el conjunto
del país se comprometa a cumplir. Es decir, lo que se debe hacer en materia de educación, salud, vivienda,
pensiones, debe tener asegurado un mínimo compartido por todos los chilenos. Con menos de esos mínimos se
comenzaría a retroceder hacia una sociedad mucho más inequitativa que la actual, con niveles mayores de pobreza
que los que aún existen.
Por un lado, los mínimos sociales en el área de la salud deben hacer explícito “las condiciones de acceso que
tendrían las personas a las prestaciones de salud necesarias, en forma oportuna, y con un nivel de calidad
adecuado”. Esto implica definir “qué se entiende por prestaciones necesarias, incluyendo las tecnologías y
procedimientos que estarán disponibles en cada caso; cuán oportuno (rápido) debe ser el acceso a las diferentes
tipos de prestaciones, condición que debe expresarse concretamente en términos de los tiempos requeridos para
acceder a los servicios de salud (cercanía del centro médico al domicilio, tiempo de espera en consultorios y en
hospitalizaciones); cuáles son los niveles de calidad que se ofrecen a la población en materia de infraestructura de
salud y trato del personal” (FNSP, 1999, pp. 28-29).
Por otro lado, los mínimos sociales en educación deben estar enfocados en aquellas áreas actualmente más
deficitarias, como es el caso de la calidad. La FNSP propone “establecer como meta un umbral mínimo en una
versión mejorada del instrumento SIMCE que provee una vara exigente pero más satisfactoria de medición de los
avances en materia de educación. En la actualidad la cobertura de educación básica es prácticamente universal, pero
más de la mitad de los estudiantes obtiene un nivel insuficiente en la prueba SIMCE”. También se propone explorar en
las capacidades de alfabetización de la población adulta “medidas como las destrezas efectivas que poseen las
personas para entender textos escritos (artículos en periódicos, instrucciones de uso de instrumentos, etc.) así como
para realizar operaciones aritméticas básicas (sumas, multiplicaciones, porcentajes)” (FNSP, 1999, pp. 15-16).
Otra propuesta es el establecimiento de la “subvención diferenciada en educación sobre la base de la condición
socioeconómica, incrementado el volumen de recursos que se entrega a los niños de bajos ingresos en relación con
el resto de la población escolar, conjuntamente con mantener los esquemas de aporte local (municipal) y del
financiamiento compartido” (FNSP, 1999, p. 8).
En materia de igualdad de oportunidades es relevante el acceso y calidad de la educación preescolar para los niños
de hogares pobres, por lo cual su adscripción a jardines infantiles y centros afines resulta clave. En este caso, en la
actualidad es necesario superar el problema de cobertura.
En materia de mínimos sociales en vivienda se puede explorar respecto a las materias de “localización de los
proyectos de vivienda social y de los sistemas de selección de beneficiarios, que redundan en la concentración
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
espacial de la pobreza, el acceso restringido a la infraestructura urbana y a los servicios, la reducción de las
oportunidades laborales y la acentuación de los rasgos de exclusión social” (FNSP, 1999, p. 8).
Por otro lado, es importante señalar que la categoría de mínimos sociales o condiciones mínimas se vincula con el
concepto de manejo social del riego, elaborado por el Banco Mundial y que fue adaptado por el FOSIS para orientar
el accionar institucional del Programa PUENTE. Como se ha descrito anteriormente el MSR está centrado
principalmente en el concepto de riesgo al cual se ven enfrentadas las personas, familias y comunidades, de no
contar con herramientas que les permitan superarlo con éxito, siendo las personas que viven en situación de pobreza
las mas vulnerables a dicho riesgo. En este sentido, el Programa PUENTE se sustentó en el desarrollando de un
conjunto de áreas de intervención como son: desarrollo de capital social; ingresos económicos; trabajo y
empleabilidad; salud; desarrollo familiar; educación; habitabilidad; formación y orientación, siendo las mismas
quienes orientan las categorías que definen las condiciones mínimas (FOSIS, 2002b, p. 18). De tal forma, las
condiciones mínimas se operacionalizan a través de categorías e indicadores, considerados como resultados o
mínimos básicos que se debieran alcanzar con una estrategia de intervención orientada a superar la condición de
vulnerabilidad de las personas, familias o comunidades que las enfrentan.
La utilidad del uso de la metodología de condiciones mínimas, es poder identificar el conjunto de carencias,
falencias, insuficiencias, necesidades, pero a la vez, el conjunto de recursos y capital social y humano que las
personas, familias o comunidades poseen e identifican como relevantes para el mejoramiento de sus condiciones de
vida. De tal forma, en la estrategia de intervención puntual (salud, educación vivienda, etc.), se identifican por cada
una de las dimensiones relevantes, un conjunto de condiciones mínimas necesarias de cumplir para poder potenciar
el desarrollo de capacidades y de capital humano y social que le permite mejorar su situación de vulnerabilidad y
carencia.
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
X.- Comentarios finales
Como se ha observado a lo largo del documento, la definición de ‘protección social’ establece un marco bajo el cual
se combinan un conjunto de acciones públicas y privadas orientadas al mejoramiento de las condiciones de vida de
la población. Sin embargo, la noción misma de protección social, desde el punto de vista público, se debe enmarcar
bajo una mirada integral de política social. ¿Qué significa esto?, que la protección social es una de las aristas
centrales de la política social y de las acciones públicas. Pero dentro de este cuadro general, ¿qué se debe entender
por política social?, ¿los conceptos de política social y protección social significan lo mismo?. Esta pregunta es de
vital importancia en el momento en que se concibe el fenómeno de la protección social como un fenómeno complejo
y multidimensional y que se enmarca dentro de una política social que haga sentido de tal complejidad.
En este sentido, por «política» se ha de entender un conjunto de estrategias dirigidas a un fin específico,
desarrolladas por el poder legítimo del Estado en un marco social amplio. El contenido «social» es quizás un poco
más ambiguo, sin embargo, tiende a representar aquellas áreas de intervención que son vistas e identificadas como
sensibles para la población y que caracterizan la estructura de desigualdades sociales generales de una sociedad
(salud, vivienda, educación, empleo, etc.). De tal forma, por política social se puede entender “aquella política relativa
a la administración pública de la asistencia, es decir, al desarrollo y dirección de los servicios específicos del Estado
y de las autoridades locales, en aspectos tales como salud, educación, trabajo, vivienda, asistencia y servicios
sociales. Política que tendría como finalidad la de paliar determinados problemas sociales o, de una forma más
modesta, perseguir objetivos que generalmente son percibidos como respuestas a tales problemas” (Montagut, 2000,
p. 20).
A la vez, no puede ser comprendida la política social sin observar su relación con la política económica. Amplia ha
sido la polémica sobre el tipo de relación establecida entre ambas esferas: ¿la política económica determina la
política social o viceversa?, ¿la política social es un mecanismo de crecimiento económico eficiente?, ¿la equidad
social y la eficiencia económica son dimensiones compatibles?, ¿se justifica una reducción del gasto social en pro
del crecimiento económico?, ¿crecimiento económico por si solo, implica un aumento directo del empleo y un
mejoramiento de los estándares de bienestar social?, ¿una política social mas amplia en gasto y cobertura, mejora el
rendimiento económico?, etc.
Muchos estudios han tratado de analizar el tipo de relación entre crecimiento económico, desigualdad de ingresos y
protección social utilizando series temporales y un conjunto de variables con el fin de observar el grado de
correlación entre ellas. Sin embargo los resultados de tales investigaciones no ha resuelto completamente las
cuestiones antes mencionadas: se observa una variedad de resultados, donde algunos indican una correlación alta y
positiva entre gasto social y crecimiento económico; otros mas bien presentan una relación neutra y finalmente
algunos economistas sostienen la existencia de una relación consistente pero inversa (Arjona, Ladaique and Mark,
2001, pp. 46-53).
Sin embargo, un criterio, que parece ser de alto consenso a nivel nacional, sostiene que ambas dimensiones son
complementarias y deben actuar bajo ciertos equilibrios: una política social que presione el gasto fiscal produce
ciertos vicios en las cuentas públicas, lo que conduce a un impacto negativo en las proyecciones de crecimiento
económico; por otro, un desarrollo económico sin atención de las desigualdades sociales agudiza el conflicto social,
genera la ‘sociedad de dos velocidades’, perdiendo consistentemente niveles de eficiencia en sus rendimientos y un
mal uso de su capital (sobre todo humano).
A partir de lo anterior se puede concluir que para la implementación de un sistema de protección social sustentable
en Chile es necesario fortalecer instancias dialogantes capaces de debatir responsable y oportunamente sobre las
orientaciones de política que están guiando las decisiones asumidas en instancias clave para la política social. Para
eso, hay que velar por la creación de una plataforma permanente de intercambio entre el Estado y la ciudadanía. Sin
duda el rol de la sociedad civil en este campo es de una importancia estratégica, no sólo porque da mayores
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Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
garantías de éxito a las políticas emprendidas en el ámbito social, sino también porque da el marco de
gobernabilidad necesario para hacer viables y sostenibles esas iniciativas.
En segundo lugar, es necesario hacer de las políticas sociales instrumentos de planificación del desarrollo, esto es,
estrategias que, estando en sintonía con las dinámicas económicas, sean capaces de mantener su propia
especificidad. Para eso es necesario operar con principios de política que puedan generar consensos suficientes
como para contar con compromisos concretos que encaucen la gestión sectorial hacia el logro de macro objetivos
tan importantes como la superación de la pobreza, la integración social y la igualdad de oportunidades.
En tercer lugar, es necesario revisar la pertinencia de los esquemas y criterios con los cuales se deciden y organizan
las inversiones. Objetivos tan exigentes como los señalados antes, no pueden quedar sujetos a la inercia de los
procesos presupuestarios sino que deben tener en consideración criterios más exhaustivos ligados a la realidad de
los territorios, las capacidades, oportunidades y recursos disponibles y faltantes entre las personas y, sobre todo, a la
voluntad de personas y grupos por involucrarse activamente con estos procesos.
En cuarto lugar, es necesaria una mayor apertura institucional que haga posible estas innovaciones. Sin duda la
aplicación rigurosa de las normas ha permitido que hoy el país pueda ostentar niveles de corrupción prácticamente
inexistentes y, junto con eso, un nivel de racionalidad que permite organizar adecuadamente procesos altamente
complejos. Sin embargo, el conservadurismo radical como el expresado en el sectorialismo con que suelen operar
las instituciones, se ha convertido en la piedra de tope que no siempre hace posible repetir experiencias tan exitosas
como las logradas a través de diversos programas intersectoriales.
En quinto lugar, es clave manejar instrumentos de política que permitan hablar en propiedad de un sistema de
protección social. En la actualidad existe un sinnúmero de servicios y beneficios, tanto universales como selectivos,
asistenciales y de desarrollo, que bien permiten hablar de una oferta programática mixta, muy variada. Por lo mismo,
más que tender hacia la creación exclusiva de nuevas ofertas, es necesario llevar a cabo arreglos institucionales que
permitan hablar de una red institucional con fuerte expresión a nivel territorial, orientada en función de una oferta que
pone a disposición de quienes corresponde y de manera oportuna, las herramientas necesarias para un mejor
enfrentamiento de las condiciones que los afectan.
El desafío es claro: un nuevo compromiso con la equidad significa poner en el debate de la agenda pública temas
que no por viejos son menos importantes. Por el contrario, ir al ritmo de los tiempos significa enfrentar con suficiente
asertividad la responsabilidad que al Estado le corresponde asumir en este campo y que está llamado a compartir
con todos los actores.
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209
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ANEXOS
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210
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ANEXO 1
Esquema de Variables seleccionadas para la construcción del índice objetivo y subjetivo
Dimensión Seguridad Humana Objetiva
Dimensión
que representa
Previsión
Salud
Variable
Cotización
previsional
Cotización
de salud
Información/
Laboral
Escolaridad
Laboral
Capacitación
Laboral
Estabilidad
Laboral
Salud/
Vivienda
Ocupación
Calidad de
la vivienda
Vivienda
Salud
Propiedad de
la vivienda
Consultorio
Delincuencia
Comisaría
Laboral
Salud
Sindicalización
Supervivencia
Tipo de recurso de
seguridad
Vinculo individual a
un sistema
Vinculo individual a
un sistema
Condición para ser
Fuente
recurso de seguridad
Estar
actualmente CASEN 96
cotizando
Cubierto por algún plan CASEN 96
de previsión en salud.
Como titular o como
carga
Variable continua
CASEN 96
Desarrollo
capacidades
personales
Desarrollo
Al
menos
una
capacidades
capacitación el último año
personales
Vinculo individual a Tenencia de contrato
un sistema
indefinido
Contextual
Variable continua
Logro patrimonial
Cumplir estándares de
calidad en materiales y
conservación
Logro patrimonial
Disponer de una casa
propia pagada
Institucional
Cercanía a menos de 60
minutos a pie desde el
hogar
Institucional
Cercanía a menos de 60
minutos a pie desde el
hogar
Vínculo asociativo Estar afiliado
Contextual
Variable continua
CASEN 96
CASEN 96
CASEN 96
CASEN 96
CASEN 96
CASEN 94
CASEN 94
CASEN 94
INE 95
Fuente: Desarrollo Humano en Chile 1998. Las Paradojas de la Modernización - PNUD
Esta dimensión se elabora mediante la utilización de fuentes estadísticas de información general como la CASEN
1994 y 1996 y datos del INE 1995.
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211
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Dimensión Seguridad Humana Subjetiva
Dimensión
que
representa
Sociabilidad
Cultura
Salud
Delincuencia
Previsión
Laboral
Variable
Recibir ayuda
Organizar a al gente para solucionar problema común
Recibir ayuda ante agresión en la vía pública
Estar informado en la actualidad
Enfermedad menor:
Recibir atención oportuna
Poder pagar costos de la atención
Recibir atención de calidad
Enfermedad catastrófica:
Recibir atención oportuna
Poder pagar costos de la atención
Recibir atención de calidad
No sufrir enfermedad por causa ambiental
Posibilidad de NO ser víctima de:
Robo en lugar público
Robo al interior del hogar
Agresión sexual
Agresión en general
Confianza en condena de delincuentes
Recibir ingresos satisfactorios en la vejez
Posibilidad de reinsertarse en caso de perder el trabajo
Confianza en NO perder el actual trabajo
Posibilidad de inactivos de insertarse a trabajar
Positiva
%
Negativa
%
36
41
12
34
63
58
87
64
NS
NR
%
1
1
1
2
39
32
35
60
67
53
1
2
2
30
17
36
42
68
79
61
56
2
4
3
1
21
37
51
59
9
22
29
59
16
78
61
47
39
89
74
69
38
82
1
1
2
2
2
4
1
2
1
Fuente: Desarrollo Humano en Chile 1998. Las Paradojas de la Modernización - PNUD
Esta dimensión se elabora mediante la utilización de los datos obtenidos en la Encuesta Nacional sobre Seguridad
Humana CEP-PNUD 1997.
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212
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ANEXO 2
Caracterización de la oferta programática pública social
Fuentes de Información
Las principales fuentes de información para la construcción del ‘Consolidado 2004’ han sido:
-
La Guía de información de programas y beneficios sociales FOSIS – 1995: Tercera edición de un trabajo
iniciado en 1992 donde se entrega una guía que describe los beneficios y programas sociales públicos vigentes
a comienzos de 1995 que tienen cobertura nacional o que existen en la mayor parte del territorio (no se incluyen
programas específicos de cada comuna).
-
El Sistema de Información de Programas Sociales del Estado – SIPSE (actualizada a mayo del 2003),
dependiente de la División de Organizaciones Sociales del Ministerio Secretaría General de Gobierno (sistema
que funciona desde 1996). Base que contiene un total de 2.892 registros de oferta programática no todos
dirigidos a pobreza (1302 vigentes y 1590 no vigentes), incorporando un conjunto de descriptores, tales como:
descripción de beneficios, documentación de accesos, procedimientos de acceso, fecha postulación, donde
postular, tipo costo asociado, etc. Para la recolección de la información entre ministerios y servicios, se
generaron convenios y contrapartes con cada institución para la actualización de la información. El sistema está
actualmente en proceso de actualización y en conexión con otras áreas prioritarias de la DOS: trámite fácil y
participación ciudadana, entre otras.
-
Dentro del marco del Comité Social de Ministros de 1999 se desarrolló un Catastro Oferta Programática del
Grupo de Trabajo Interministerial – 1999: Catastro de programas dirigidos a grupos prioritarios. Este catastro
cuenta con información de 134 programas y/o servicios, correspondientes a 25 instituciones (Ministerios y
servicios públicos) que cuentan con programas dirigidos a estos grupos.
-
Durante el año 2002 se constituye la Comisión Técnica Interministerial con el fin de realizar el Catastro Oferta
Programática Comisión Técnica Intersectorial – 2002: La CTI fue una instancia convocada y coordinada por
MIDEPLAN, para analizar la oferta pública de programas y servicios dirigidos a población en situación de
pobreza. El Informe sobre ‘Caracterización de Oferta Pública’ dirigida a personas en situación de pobreza,
incorpora 142 programas, correspondientes a 33 instituciones del sector público.
-
Finalmente, se utiliza la información proveniente de la División de Control de Gestión de la Dirección de
Presupuesto del Ministerio de Hacienda (DIPRES), en base a la ‘evaluación de programas gubernamentales’.
Desde su creación en 1997, se han evaluado 120 programas públicos.
Dimensiones de Análisis
ƒ
Descripción de las áreas temáticas o de intervención del programa: Este criterio facilita la identificación del
tema al cual está vinculado el programa, es decir, al área de necesidad específica al cual cada programa está
dirigido. Permite identificar aquellos temas que tienen relación directa con la oferta del programa y el tipo de
intervención que desarrolla. Por lo tanto esta categoría se debe asumir como aquella área donde el programa se
puede clasificar, de acuerdo al tipo de acciones que desarrolla147.
147 Cada programa ha diseñado su intervención con el objeto de aportar a la solución de un problema que dice relación con una temática relevante o con un
conjunto de ellas. En otras palabras, este ítem hace referencia al tema principal al cual está vinculado el programa o al área de interés social preferente que
cubre el programa. Hay programas que claramente se inscriben dentro de un área temática. Otros, en cambio, parecieran tener este límite más difuso, pero su
propósito u objetivo general siempre permite identificar el área de preocupación preferente que los contiene.
Departamento de Estudios – División Social - MIDEPLAN
213
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ƒ
Definición de objetivos: El análisis del objetivo general da cuenta de la solución a la situación definida como
problema o como objeto de cambio. Responde a la pregunta ‘para qué’ se realiza el programa. En síntesis, describe
la solución que se dará a la situación problema y la situación futura a la que se quiere llegar.
ƒ
Descripción del programa: Esta dimensión se basa en la descripción de cada programa en base a sus
definiciones generales, actividades y características. Da una visión global de los beneficios que otorga,
posibilidades de acción que permite, etc. El foco se centra en qué consiste el programa describiendo de modo
general qué acciones desarrolla, a favor de qué personas o grupos y qué estrategia de intervención lleva a cabo.
ƒ
Descripción de la población destinataria: El análisis de este criterio corresponde al grupo destinatario
específico al que está dirigido un programa. La descripción entrega una caracterización, lo más condensada
posible, de las principales características que presenta la población objetivo del programa, es decir, aquélla que es
afectada por el problema que el programa pretende resolver y hacia la cuál está dirigido el programa148.
ƒ
Matriz de clasificación asistencial o inversión social: El trabajo de caracterización y análisis de la oferta
pública de programas y servicios constituye un elemento de análisis de pertinencia central puesto que da cuenta
de la totalidad de las acciones que el Estado está desarrollando en favor de los grupos objetivos definidos por la
política social. Esta matriz permite identificar aquellos programas con componente promocional (inversión social)
y asistencial o la combinación de ambos. Los criterios de clasificación combinan tres criterio centrales:
cobertura, objetivos y ámbitos de desarrollo, a saber:
A.- Desde la perspectiva de su cobertura, un programa, proyecto, beneficio y/o servicio puede ser:
- Universal: su objetivo central es asegurar al conjunto de la población (o universo de que se trate) el acceso a
los servicios sociales básicos (salud, educación, infraestructura, vivienda, trabajo y previsión social, justicia).
- Selectivo: orientado por criterios de focalización y/o discriminación positiva, cuyos objetivos se diferencian en
función de los grupos sociales o territorios a los cuales se dirijan.
B.- Desde el punto de vista de su objetivo final, un programa, proyecto, beneficio y/o servicio puede ser:
Asistencial: su objetivo central es suplir paliativamente carencias sociales básicas que la sociedad considera
inaceptables, a través de la transferencia no retornable de dinero o especies a un grupo específico.
- De inversión social: su objetivo es proporcionar a los sujetos las oportunidades y capacidades para
responsabilizarse, por sus propios medios, del mejoramiento de sus condiciones de vida.
- En el caso de esta clasificación, se puede encontrar también programas, proyectos, beneficios y/o servicios
que contengan los dos componentes señalados. Dependiendo de los énfasis, se considerarán “asistenciales
con elementos de inversión social” o “de inversión social con componentes asistenciales”. Cabe destacar que
estas categorías no tienen en su definición una atribución de valor positivo o negativo, sino que dependen
estrictamente del objetivo que se pretenda alcanzar.
-
C.- Desde la perspectiva de los ámbitos del desarrollo que se abordan y el tipo de gestión, un programa o proyecto
puede ser:
- Sectorial: ofrece beneficios y/o servicios directamente, en un solo ámbito del desarrollo social.
- Multisectorial: ofrece beneficios y/o servicios en dos o más ámbitos del desarrollo social. Cada sector pone a
disposición del programa o proyecto, su acción específica.
- Intersectorial: ofrece beneficios y/o servicios en dos o más ámbitos del desarrollo social, constituyendo (virtual o
148 Cabe señalar que al referirse a este ítem, para el proceso de validación posterior, es necesario hacer la distinción entre tres conceptos que muchas veces se utilizan
como sinónimos, pero que no lo son. Hacer tal distinción es importante por cuanto ayuda a precisar el diagnóstico al momento de diseñar el programa, a determinar el
compromiso sobre a cuánta población se quiere o es viable llegar, así como a medir la real cobertura que está alcanzando el programa. Estos tres conceptos son:
- Población potencial: corresponde a la población total que presenta la necesidad y/o problema que justifica el programa y por ende pudiera ser elegible para su
atención.
- Población objetivo: aquélla población que el programa tiene planeado o programado atender en un período dado de tiempo, pudiendo corresponder a la
totalidad de la población potencial o a una parte de ella.
- Población beneficiada: es la que efectivamente está siendo atendida por el programa.
Departamento de Estudios – División Social - MIDEPLAN
214
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
materialmente) una “ventanilla única”. Este tipo de programas o proyectos, requieren de un dispositivo
burocrático especial para funcionar.
Para efectos de operacionalización de la matriz, cabe insistir en el hecho de que aún cuando la oferta de programas,
servicios, beneficios y proyectos no necesariamente es homogénea, la clasificación de ella en alguna de las
categorías propuestas a continuación, debe ser expresión de las principales tendencias que es posible identificar en
ella. Ver mayores detalles en MIDEPLAN (2000b) Metodología de análisis de políticas públicas: conceptos y
criterios. Documento Nº4 - Sistema Integrado de Evaluación de Intervenciones Públicas – Diciembre.
Datos y cuadros
Cuadro 1: Dependencia Administrativa
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
Dependencia
Servicio Nacional de Menores (SENAME)
Ministerio de Educación (MINEDUC)
Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDAP)
Ministerio de Salud (MINSAL)
Instituto de Normalización Previsional (INP)
Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI)
Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI)
Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU)
Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB)
Fundación INTEGRA
Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS)
División de Organizaciones Sociales (DOS)
Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM)
Gendarmería de Chile
Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (CONACE)
Fundación PRODEMU
Fundación de la Familia
Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC)
Fondo Nacional de la Discapacidad (FONADIS)
Ministerio de Obras Públicas (MOPTT)
Ministerio de Justicia (MINJUS)
Fondo Nacional de Salud (FONASA)
Corporación de Fomento de la Producción (CORFO)
Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE)
Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN)
Ministerio de Bienes Nacionales (MIBINAC)
Comité Nacional para el Adulto Mayor
Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA)
Chile Deportes
Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE)
Instituto Nacional de la Juventud (INJUV)
Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA)
Ministerio del Interior (MININT)
Ministerio de Minería (MINMI)
Chile Barrio
Total
Prestaciones
26
22
17
16
16
14
14
13
13
13
13
9
8
8
8
7
7
6
6
5
5
5
5
4
4
3
3
3
3
2
2
1
1
1
1
284
Porcentaje
9,2
7,7
6,0
5,6
5,6
4,9
4,9
4,6
4,6
4,6
4,6
3,2
2,8
2,8
2,8
2,5
2,5
2,1
2,1
1,8
1,8
1,8
1,8
1,4
1,4
1,1
1,1
1,1
1,1
0,7
0,7
0,4
0,4
0,4
0,4
100,0
Fuente: Consolidado oferta pública 2004, División Social - MIDEPLAN.
Departamento de Estudios – División Social - MIDEPLAN
215
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Cuadro 2: Área Temática
Temática
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
Educación
Justicia
Salud
Capacitación
Financiamiento
Fondos Concursables
Integración Social
Fomento Productivo
Información y Servicios
Subsidios
Participación Ciudadana
Vivienda
Cultura
Beca
Infraestructura
Drogas
Trabajo
Recreación
Deportes
Política Social
Pensiones
Trámites
Total
Número de
Programas 1/
Porcentaje
78
42
33
31
30
25
24
23
19
19
15
13
11
9
8
8
6
4
3
2
2
1
406
19,2
10,3
8,1
7,6
7,4
6,2
5,9
5,7
4,7
4,7
3,7
3,2
2,7
2,2
2,0
2,0
1,5
1,0
0,7
0,5
0,5
0,2
100,0
Fuente: Consolidado oferta pública 2004, División Social - MIDEPLAN.
1/ Cabe señalar que cada programa puede tener más de un área ‘temática’, por ello la suma total no es idéntica a la
cantidad total de programas (284).
Departamento de Estudios – División Social - MIDEPLAN
216
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Cuadro 3: Tipo de Destinatarios
Destinatario
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
Niños/s
Jóvenes
Población en General
Organizaciones
Familias
Mujeres
Indígenas
Adulto Mayor
Campesinos y Pequeños Agricultores
Establecimientos Educacionales
Instituciones
Discapacitados
Trabajadores
Población Cesante
Pequeñas y medianas empresas
Pescadores
Población Recluida
Microempresas
Personas de escasos recursos
Beneficiarios Libertad Condicional
Profesionales
Personas jurídicas
Empresarios
Total
Número de
Programas 1/
Porcentaje
71
70
47
33
32
23
21
21
19
19
18
18
16
8
7
6
6
5
4
3
2
1
1
451
15,7
15,5
10,4
7,3
7,1
5,1
4,7
4,7
4,2
4,2
4,0
4,0
3,5
1,8
1,6
1,3
1,3
1,1
0,9
0,7
0,4
0,2
0,2
100,0
Fuente: Consolidado oferta pública 2004, División Social - MIDEPLAN.
1/ Cabe señalar que cada programa puede tener mas de un área ‘temática’, por ello la suma total no es
idéntica a la cantidad total de programas (284).
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217
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Listado de prestaciones, programas, proyectos, beneficios y/o servicios sociales por institución
(actualizado al 11 de mayo 2004)
ANOTACIÓN: Esta oferta programática debe ser revalidada con las diversas instituciones que han informado de ella. Para lo
cual es preciso realizar un proceso de contraste de información entre el consolidado actual y lo efectivamente ofertado por las
diversas instituciones. Esto debido a que las fuentes de información antes mencionadas no detectan a tiempo las modificaciones
de programas, su eliminación o modificación.
A la vez, el siguiente listado incluye a 306 programas y servicios, los cuales no calzan con la cifra de 284 prestaciones del
Cuadro 1 Dependencia Administrativa, debido a que en algunos casos (FOSIS: PAAEGI, PDS y PFP; PRODEMU: Escuela
Mujer, entre otros) la descripción de la oferta incluye el desglose por componente interno del programa o prestación aumentando
la cifra total de prestaciones. Por ello para la elaboración del Cuadro 1, se consideró (contabilizó unitariamente) solo la
prestación, servicio o beneficio en general.
Chile Barrio
1. Chile Barrio
Chile Deportes
2. Deporte Recreativo
3. Programa Formación para el Deporte
4. Programa de Infraestructura Deportiva
Comité Nacional para el Adulto Mayor
5. Fomento de la Asociatividad del Adulto Mayor
6. Descuento Adulto Mayor en Empresa de Ferrocarriles del Estado
7. Beneficio para el Adulto Mayor: Metro S.A.
Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (CONACE)
8. Centro Jurídico Antidrogas
9. Programa de Prevención Escolar
10. Programa de Prevención Familiar
11. “Previene”: Sistemas Comunales de Prevención
12. Apoyo planes tratamiento y rehabilitación para personas c/ problemas de consumo de sustancias ilícitas y psicotrópicas
13. Subprograma de Tratamiento y Rehabilitación
14. Fondo de Inversión para Proyectos de Prevención PREVIENE
15. Fono Drogas
Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA)
16. Programa Nacional de Reciclaje
17. Programa de Participación Ciudadana – Proyectos CONAMA
18. Fondo de Protección Ambiental
Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI)
19. Aplicación Registro Público de Tierras
20. Apoyo a la Celebración de Tradiciones: Día Nacional de los Pueblos Indígenas
21. Concurso para Proyectos de Riego y/o Drenajes para Familias y/o Comunidades Indígenas
22. Concurso ‘Apoyo a la Microempresa Indígena’
23. Concurso Público de proyectos de Apoyo a la Microempresa Indígena
24. Evaluación, Capacitación y Asesoría a la Microempresa Indígena
25. Fondo de Desarrollo Indígena
26. Programa Piloto de Promoción y Difusión de los Derechos de la Mujer y de la Familia Indígena
27. Subsidio al Fomento de la Economía Indígena Urbana y Rural
28. Subsidio a la atención y Defensa Jurídica para Indígenas
29. Subsidio a la Gestión Social Indígena
30. Subsidio a la Residencia para Alumnos Indígenas de Educación Superior
31. Subsidio para la Protección del Patrimonio Cultural Indígena
Departamento de Estudios – División Social - MIDEPLAN
218
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
32. Subsidio Saneamiento Derechos de Agua
Corporación de Fomento de la Producción (CORFO)
33. Créditos para Estudios de Pregrado
34. Créditos para Estudios de Postgrado
35. Fondo de Desarrollo e Innovación (FDI)
36. Financiamiento de Inversiones de las Medianas y Pequeñas Empresas
37. Financiamiento de Operaciones de Leasing para Medianas y Pequeñas Empresas
División de Organizaciones Sociales (DOS)
38. Programa de Participación Ciudadana
39. Escuelas de Rock
40. Buzón Ciudadano de Sugerencias y Reclamos
41. Centro de Documentación
42. Programa Fondos Concursable de Fomento del Voluntariado
43. Programa de Fortalecimiento de la Sociedad Civil
44. Programa de Tolerancia y No Discriminación
45. Teléfono de Información Ciudadana
46. Infobus Ciudadano
Fondo Nacional de la Discapacidad (FONADIS)
47. Programa de Financiamiento de Proyectos
48. Financiamiento de Ayudas Técnicas (con el INP)
49. Programa de Becas de Apoyo Técnico Alumnos con Discapacidad que cursan Enseñanza Media
50. Programa de Intermediación Laboral para Personas con Discapacidad
51. Concurso Nacional de Proyectos: Fondo Nacional para la Discapacidad
52. Inscripción Registro de Discapacidad
Fondo Nacional de Salud (FONASA)
53. Programa de Salud del Adulto Mayor
54. FONASA Móvil
55. Beneficios Temporeras
56. Seguro Catastrófico
57. Programa Oportunidad en la Atención (POA) – Modalidad Institucional
Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS)
58. Programa Puente: Una Oportunidad para la Familia
59. Barrio para Todos / Chile Barrio
60. Fondo Concursable "Aquí, Yo Hablo"
61. Programa Apoyo a Actividades Económicas para la Generación de Ingresos – PAAEGI
62. PAAEGI: Componente Proyectos Autogestionados
63. PAAEGI: Componente Proyecto de Desarrollo Económico Local
64. PAAEGI: Componente Servicios Especializados
65. PAAEGI: Componente Intermediación Financiera (IFIS)
66. PAAEGI: Componente Proyecto de Acceso al Crédito
67. PAAEGI: Componente Sistema de Información
68. PAAEGI: Componente Proyectos de Inversión
69. PAAEGI: Componente Subsidio de Crédito
70. PAAEGI: Componente Capacitación de Unidades Productivas
71. PAAEGI: Componente Fondo de Garantía Rotativo de Administración Local
72. PAAEGI: Componente Asesorías
73. PAAEGI: Componente Cooperación Empresarial y Generación de Negocios
74. PAAEGI: Componente Formación y Capacitación Laboral
75. Programa de Desarrollo Social – PDS
76. PDS : Componente Proyectos Autogestionados de Desarrollo Social
77. PDS : Componente Proyectos de Servicios Especializados
Departamento de Estudios – División Social - MIDEPLAN
219
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
78.
79.
80.
81.
82.
83.
84.
85.
86.
87.
88.
89.
Programa de Fomento Productivo – PFP
PFP: Componente de Financiamiento de Inversión Productiva
PFP: Componente Proyectos de Servicios Especializados
PFP: Componente Proyectos de Acceso al Crédito
PFP: Componente Proyectos de Apoyo para el Desarrollo del Entorno
Programa de Nivelación de Competencias Laborales
Programa de Alfabetización y de Nivelación de Estudios
Programa de Apoyo a la Inserción Laboral
Programa de Reinserción Laboral y Empleo ‘De Vuelta al Trabajo’
Fortalecimiento de la Empleabilidad de las Mujeres en Situación de Pobreza
Promoción para la Participación
Un Barrio para mi Familia
Fundación INTEGRA
90. Arca de Sofía
91. Veranadas Pehuenches
92. Sala Cuna en Cárceles
93. Proyecto ‘Escuchemos a los Niños’
94. Jardín Estacional
95. Fono Infancia
96. Jardín Infantil
97. Salas Cuna
98. Programa Educativo Institucional
99. Jardín sobre Ruedas
100. Extensión Horaria
101. Jardines Comunitarios Rural
102. Centros Abiertos (Urbano o Rurales)
Fundación de la Familia
103. Deporte en Familia
104. Desarrollo Familiar
105. Programa de Participación Ciudadana – Familia
106. Cultura para Todos
107. Vacaciones en Familia
108. Apoyo Familiar
109. Temas de Familia
Fundación PRODEMU
110. Programa Capacitación en Oficios
111. Programa de Educación y Capacitación Permanente PRODEMU – Chile Califica
112. Escuelas de Arte
113. Mujer y Territorio
114. Escuela de Temporada para Mujeres Líderes y Dirigentas Sociales
115. Escuela Nacional para Trabajadoras de Casa Particular
116. Escuela de la Mujer: Desarrollo Económico Productivo
117. Escuela de la Mujer: Redes y Talleres Estratégicos
118. Escuela de la Mujer: Desarrollo Sociocomunitario
119. Escuela de la Mujer: Desarrollo Cultural
Gendarmería de Chile
120. Libertad Vigilada del Adulto
121. Eliminación de Antecedentes Penales
122. Programa Educacional
123. Programa Laboral
124. Programa Deportivo, Recreativo, Artístico y Cultural
125. Tratamiento Internos condenados adictos (drogas y alcohol) mediante modalidad atención comunidad Terapéutica
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220
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
126. Centros de Educación y Trabajo CET Semiabiertos
127. Programa de Clasificación y Segmentación
Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDAP)
128. Programa de Formación y Capacitación para Mujeres Rurarles (Convenio INDAP – PRODEMU)
129. Servicio de Créditos de Corto Plazo Individual (asistencia financiera)
130. Servicio de Créditos de Corto Plazo Organizaciones (asistencia financiera)
131. Servicio de Créditos de Largo Plazo Individual (asistencia financiera)
132. Servicio de Créditos de Largo Plazo Organizaciones (asistencia financiera)
133. Crédito de Enlace para la Forestación
134. Servicio Rural Joven
135. Programa de Modernización Agrícola y Ganadera
136. Programa de Desarrollo de Comunidades Rurales Pobres de la IV Región
137. PRODECOP Secano
138. Concurso de Proyectos Productivos en Apoyo de Grupos Indígenas
139. Servicio de Asesoría Técnica Predial
140. Bono de Producción Agrícola Familiar
141. Programa de Asesoría Local a Comunidades Rurales Pobres (PRODESAL)
142. Programa de Riego
143. Sistema de Incentivos para la Recuperación de Suelos Degradados
144. Programa Nacional de Turismo Rural
Instituto Nacional de la Juventud (INJUV)
145. Fondos Concursables de Apoyo a Iniciativas Juveniles
146. Programa Centros de Información para la Juventud
Instituto de Normalización Previsional (INP)
147. Bono de Invierno
148. Pensiones Asistenciales - PASIS
149. Subsidio Único Familiar - SUF
150. Seguro de Accidentes Laborales y Enfermedades Profesionales
151. Asignación Familiar
152. Asignación por Muerte
153. Subsidio de Cesantía
154. Subsidio por Desahucio
155. Programa ‘Del Lápiz a las Teclas’
156. Programa de lecto-escritura – Componente ‘Del Lápiz a las Teclas’
157. Programa ‘Gente Activa’
158. Proyecto de Autocuidado de la Salud – Componente ‘Gente Activa’
159. Proyecto de Fomento a la Asociatividad y Participación
160. Casas de Encuentro
161. Tarjeta del Pensionado
162. Turismo Adulto Mayor
Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB)
163. Alimentación de Vacaciones
164. Alimentación para Refuerzo Educativo
165. Programa de Alimentación Escolar (PAE)
166. Programa Beca de Pensión Alimenticia (Beca de Internado)
167. Programa Beca Primera Dama
168. Programa de Hogares Estudiantiles
169. Programa de Útiles Escolares
170. Programa de Residencia Familiar Estudiantil
171. Programa Campamentos Escolares
172. Programa Habilidades para la Vida
173. Programa de Salud Escolar
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221
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
174. Programa de Salud Mental
175. Programa de Salud Oral
Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI)
176. Jardín Infantil Clásico
177. Jardín Infantil Familiar
178. Jardín Infantil en Comunidades Indígenas
179. Sala Cuna en el Hogar
180. Programa Comunicacional
181. Patio Abierto
182. Jardín Infantil Laboral
183. Jardín Infantil Estacional
184. Sala Cuna en el Consultorio
185. Jardín Infantil a Distancia
186. Jardín Infantil Radial
187. Jardín Infantil a Domicilio
188. Integración Educativa (Línea de Acción para todos los Programas)
189. Atención a Párvulos con Necesidades Educativas Especiales (con Discapacidad)
Ministerio de Bienes Nacionales
190. Programa de Gestión Territorial y Social de la Regularización
191. Programa Chile Comuna
192. Programa Regularización de la Propiedad Indígena
Ministerio de Educación
193. Programa 900 Escuelas – Componente MECE Básica (Atención Focalizada a Escuelas de Riesgo)
194. Alternativa Curricular ‘Libre Elección’ (Componente MECE – Media)
195. Programa de Prevención del Consumo de Drogas
196. Programa de Mejoramiento de la Educación de Adultos
197. Beca Presidente de la República
198. Beca Primera Dama de la Nación
199. Beca Indígena
200. Beca Juan Gómez Milla
201. Beca Nuevo Milenio
202. Beca Rettig de Reparaciones
203. Beca Bicentenario
204. Beca para Inscripción Prueba de Aptitud (actual PSU)
205. Programa ‘Chile Califica’
206. Educación Intercultural Bilingüe (PEIB)
207. Programa de Mejoramiento de la Infancia (PMI)
208. Programa ‘Conozca a su Hijo’
209. Programa EXPLORA
210. Jornada Escolar Completa
211. MECE -Media
212. Programa ‘Liceo para Todos’
213. Proyecto ENLACES
214. Seguro Escolar
Ministerio del Interior
215. Programa Comuna Segura Compromiso 100: ‘Mas Participación, Más seguros’
Ministerio de Justicia
216. Programa de Asistencia Jurídica (PAJ) "Acceso a la Justicia"
217. Corporación de Asistencia Judicial (CAJ)
218. Programa “Hoy es mi Tiempo”
219. Fundación de Asistencia Social y Legal a la Familia
Departamento de Estudios – División Social - MIDEPLAN
222
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
220. Adopción Plena
Ministerio de Minería
221. Programa de Asistencia y Modernización de la Minería Artesanal
Ministerio de Obras Públicas
222. Programa de Pequeños Aeródromos (Dirección de Aeropuertos)
223. Subsidios al Transporte Regional
224. Proyecto Piloto de Reciclaje de Computadores (Subsecretaría de Telecomunicaciones)
225. Programa de Infraestructura Portuaria Pesquera Artesanal: Chile, Tus Caletas (Dirección de Obras Portuarias)
226. Inversión Publica y Empleo Local
Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN)
227. Sistema Chile Solidario
228. Programa de Subsidio al Pago de Consumo de Agua Potable y Alcantarillado de Aguas Servida (SAP)
229. Programa Orígenes
230. Programa Integral para la Superación de la Pobreza Urbana (PPU)
Ministerio de Salud
231. Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI)
232. Resolución de Especialidades Ambulatorias en el Nivel Primario de Atención
233. Atención Odontológica Integral para Mujeres de Escasos Recursos, Trabajadoras Temporeras y Jefas de Hogar
234. Programa de Salud y Pueblos Indígenas
235. Programa de Servicios de Atención Primaria de Urgencia SAPU
236. Seguro Obligatorio de Accidentes Personales
237. Seguro Escolar de Accidentes
238. Plan Nacional de Promoción de la Salud
239. Salud Ocupacional
240. Atención Odontológica Integral del Adulto Mayor
241. Programa Nacional de Enjuagatorios Fluorurados Semanales
242. Programa Nacional de Niños con Molares Definitivos Sanos
243. Programa de Salud del Adolescente
244. Programa de Salud de la Mujer
245. Programa Comunitario de Prevención (PCP)
246. Programa Nacional de Alimentación Complementaria (PNAC)
Ministerio de Vivienda y Urbanismo
247. Vivienda Social Dinámica sin Deuda (VSDSD)
248. Fondos Concursables para Proyectos Habitacionales Solidarios D.S. Nº155/18.07.2001
249. Programa de Subsidio Habitacional Rural Título I Adquisición o Construcción Viviendas Rurales Singulares
250. Programa de Subsidio Habitacional Rural Título II Formación de Nuevos Villorrios
251. Programa de Subsidio Habitacional Rural Título III Mejoramiento Vivienda Rural Existente
252. Programa Vivienda Progresiva I Etapa
253. Programa Vivienda Progresiva II Etapa
254. Densificación Predial Vivienda Progresiva
255. Programa de Mejoramiento Comunitario (SERVIU)
256. Sistema de Movilidad Habitacional
257. Programa de Vivienda Nueva Básica D.S. Nº 62/84 (SERVIU)
258. Programa Vivienda Básica Adulto Mayor
259. Programa Especial para Trabajadores (Subsidio PET)
Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE)
260. Programa Nacional de Becas
261. Programa ‘Chile Joven: Formación de Jóvenes para el Trabajo’
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223
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC)
262. Fomento a la Microempresa
263. Fondo de Asistencia Técnica Financiero (FAT Financiero)
264. Programa de Desarrollo de Proveedores (PDP)
265. Programa de Asociativos Fomento (PROFO)
266. Programa para el Desarrollo Competitivo de la Microempresa
267. Programa Infocentro MYPE
Servicio Nacional de Menores (SENAME)
268. Programa de Temas Emergentes
269. Centros de Rehabilitación Conductual Residencial
270. Centro de Rehabilitación Conductual
271. Centro de Rehabilitación Conductual Internado
272. Centro de Rehabilitación Conductual Diurna
273. Centro de Observación y Diagnóstico
274. Centro de Atención Diurna
275. Programa Oficinas Protección de Derechos de la Infancia y Adolescencia
276. Programa de Maltrato Infantil
277. Prevención
278. Programa de Diagnóstico
279. Colocación Familiar
280. Programa de Drogas
281. Protección Residencial
282. Intervención Ambulatoria Modalidad Conductual Diurno
283. Programa de Adopción
284. Casas de Acogida para Problemas Emergentes
285. Casas de Acogida para Centros de Observación y Diagnóstico Ambulatorio
286. Protección Simple
287. Centro de Protección Deficientes Leves y Moderados
288. Centro de Protección Deficientes Leves y Moderados Diurno
289. Centro de Rehabilitación Psíquica
290. Centro de Rehabilitación Psíquica Diurna
291. Centro de Tránsito y Distribución
292. Centro de Tránsito y Distribución Ambulatorio
293. Centro de Libertad Vigilada
Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM)
294. Promoción de Derechos y Participación de las Mujeres
295. Programa de Generación de Empleos para Mujeres
296. Programa Nacional de Prevención de Violencia Intrafamiliar (VIF)
297. Centros de Atención de Violencia Intrafamiliar
298. Plan Piloto de Sexualidad Responsable
299. Prevención Embarazo Adolescente
300. Programas de Habilitación Laboral dirigido a Jefas de Hogar
301. Programas de Trabajadoras Temporeras
Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA)
302. Fondo de Fomento para la Pesca Artesanal
Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE)
303. Programa Mejoramiento de Barrios
304. Programa Mejoramiento de Urbano y Equipamiento Comunal
305. Fondo de Innovación en Gestión Municipal
306. Programa de Fortalecimiento Institucional Municipal
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224
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
ANEXO 3
Aspectos teórico-metodológicos microsimulación curva isopobreza en Chile
La microsimulación consiste en un procedimiento sencillo que genera distribuciones de ingreso con medianas más
altas y niveles de desigualdad inferiores a los observados en 1999. Los parámetros de crecimiento y reducción de la
desigualdad se graduaron de tal manera que generaran todas las combinaciones viables (positivas) que producen
los índices deseados de reducción de la pobreza. En consecuencia, el informe presenta todo el conjunto de
combinaciones de crecimiento y reducción de desigualdad que producirían la disminución de la pobreza requerida
para cumplir las metas del milenio. A este conjunto se le denomina curva de isopobreza.
El objetivo de este informe consiste en determinar el impacto del crecimiento económico y la reducción de la
desigualdad en la disminución de la tasa de pobreza, que permita a la vez dar un fundamento sólido para una
proyección en la reducción de la pobreza para el año 2015. En este contexto se deben realizar varias precisiones
que permitan definir claramente el marco metodológico y conceptual sobre el cual se trabajará.
a.- Modelo Teórico
Para empezar, considere la curva de Lorenz (L), la cual se define de la siguiente manera (Gráfico 1):
L(α ) =
1
α
µ ∫0
−1
F ( β )dβ
(1)
donde µ representa la media de la distribución. Diferenciando esta expresión, se llega a lo siguiente:
F −1 (α )
(2)
L ' (α ) =
µ
Despejando términos:
⎛t⎞
F (t ) = L' −1 ⎜⎜ ⎟⎟
⎝µ⎠
(3)
El resultado anterior muestra que la función de distribución acumulada (F) puede recuperarse a partir de dos
variables clave: (a) la Curva de Lorenz y (b) la media (µ). La línea de pobreza (z) constituye un punto de corte que
separa la distribución de ingresos en dos grupos de personas, los pobres y los no pobres. Por lo tanto, la tasa de
pobreza o proporción de pobres se define como p = F(z). El Gráfico 1 ilustra el punto anterior:
Gráfico 1: Tasa de pobreza y distribución del ingreso
F(Y)
1
F(z) = p
z
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Y
225
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
donde Y representa el ingreso. De esta manera, la tasa de pobreza se encuentra en función de la distribución del
ingreso y de la línea o corte de pobreza. Dado que la distribución de ingreso se encuentra a su vez determinada por
la media (µ) y la curva de Lorenz, entonces, la tasa de pobreza será una función de (µ, L, z). En efecto, considere la
ecuación (2):149
L' ( p ) =
F −1 ( p )
µ
=
z
µ
Por lo tanto:
⎛z⎞
p = L' −1 ⎜⎜ ⎟⎟
⎝µ⎠
Es decir:
p = h( µ , L, z )
(4)
Así, un cambio en alguno de estos elementos (curva de Lorenz, ingreso medio o línea de pobreza) determinará una
variación de la tasa de pobreza.
En este contexto, lo que hacen las microsimulaciones es precisamente explotar la relación presentada en la ecuación
(4) en el sentido de analizar los cambios provocados por el ingreso medio (µ), el grado de desigualdad (curva de
Lorenz (L)) y la línea de pobreza (z) sobre la tasa de pobreza.
b.- Desigualdad y Curva de Lorenz
En primer lugar, se debe señalar respecto a la curva de Lorenz que si se tiene dos distribuciones de ingreso (A y B)
donde LA > LB, entonces, la desigualdad será mayor en B que en A. Gráficamente:
Gráfico 2: Curva de Lorenz y desigualdad
1
Línea de
absoluta
Porcentaje
del ingreso
igualdad
Curva de Lorenz
45º
Porcentaje de la población
1
Una curva de Lorenz más arriba (como A) implica un mayor grado de igualdad pues significa que el ingreso se
encuentra distribuido más igualitariamente entre los distintos percentiles de la población.
Para efectos de las microsimulaciones se requiere obtener una familia de Curvas de Lorenz indexada por un
parámetro (α) tal que si α1>α2, entonces, Lα1>Lα2, de manera que el grado de desigualdad (medido por el
149
Note que el Gráfico 1 muestra que F-1(p) = z.
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226
Componentes centrales de un sistema de protección social sustentable: el nuevo escenario social en Chile
coeficiente de Gini) disminuya a medida que α aumente. Una manera de obtener esta familia de curvas es a través
de la siguiente expresión:
Y α = (1 − α )Y + αµ
(5)
con 0<α<1, donde Y es el ingreso original, Yα corresponde al nuevo ingreso, y µ es la media del ingreso (Y). Esta
transformación establece que cada individuo paga un impuesto (T) que es proporcional a su ingreso (T= α Y) y
recibe una transferencia fija (TR) que es proporcional al ingreso medio (TR= α µ).
De (5) se tiene que:
Y α = Y + α (µ − Y )
y además:
Y α = Y − α (Y − µ )
La primera ecuación establece que las personas con un nivel de ingreso inicial inferior a la media (Y<µ) terminan con
un mayor nivel de ingreso luego de la transformación (T=α(µ-Y)). Se debe notar que mientras más pobre sea la
persona mayor será la transferencia neta a recibir. Por otro lado, la segunda ecuación señala que para aquellas
personas con un nivel de ingreso original superior al promedio, la transferencia será negativa (TR=-α(Y-µ)), y por lo
tanto, quedarán con un menor nivel de ingreso luego de la redistribución. En otras palabras, se trata de una política
redistributiva destinada a disminuir los niveles de desigualdad de la economía, en donde los ricos transfieren recursos a los
más pobres.
Además, se debe destacar que esta política no afecta el nivel de ingreso promedio del país, es decir, no genera crecimiento
económico.150 En efecto, aplicando el operador esperanza a la ecuación (5):
E (Y α ) = E [(1 − α )Y ] + E (αµ )
Desarrollando la expresión anterior:
E (Y α ) = (1 − α ) E (Y ) + αµ = (1 − α ) µ + αµ = µ
Por lo tanto:
µα = µ
Es decir, el ingreso promedio de esta economía151 permanece inalterado (µ). A continuación se muestra lo que
ocurre con el coeficiente de Gini (G), luego de esta transformación de los ingresos. El Gini se define como:
G (Y ) =
1
∑∑ Yi − Y j
2n 2 µ i j
donde n es el tamaño de la población, y | • | denota al módulo. De (5) se tiene que:
Yiα − Y jα = (1 − α ) Yi − Y j
150
151
Y más importante aún, tampoco genera una caída del PIB per cápita.
PIB per cápita.
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227
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Por lo tanto:
∑∑ Y α − Y α
i
i
j
j
= (1 − α )∑∑ Yi − Y j
i
j
Dividiendo ambos lados de la ecuación anterior por el término 2n2µ:
1
1
Yiα − Y jα = (1 − α ) 2 ∑∑ Yi − Y j
∑∑
2
2n µ i j
2n µ i j
Finalmente:
G α = (1 − α )G
Es decir, el grado de desigualdad disminuye linealmente con α. De esta manera, se ha mostrado que es posible obtener una
familia de Curvas de Lorenz indexada por un parámetro escalar (α) a partir de una curva de Lorenz original. La desigualdad
disminuye a medida que aumenta α. Luego, con estas nuevas condiciones es posible recalcular la tasa de pobreza de esta
economía.
c.- Crecimiento Económico
En esta sección se muestra el impacto que tiene el crecimiento económico, representado por un incremento en el
ingreso per cápita promedio de la economía, sobre la tasa de pobreza.152 Considere ahora la siguiente
transformación adicional a la ya realizada en (5):
Y α ,β = (1 + β )[(1 − α )Y + αµ ]
(6)
Como se puede apreciar, primero se realiza la redistribución del ingreso, con lo que se logra la disminución de la
desigualdad, y posteriormente, se aplica un incremento en el ingreso promedio (β). Este incremento en el nivel de
ingreso no afecta los niveles de desigualdad en la economía, pues los ingresos de todos los individuos crecen a la
misma tasa. En términos concretos, se logra una reducción del nivel de desigualdad (α) y un incremento en el nivel
de ingreso per cápita (β).
Aplicando el operador esperanza a la ecuación (6):
E (Y α ,β ) = (1 + β )[(1 − α ) E (Y ) + αµ ]
Finalmente:
E (Y α ,β ) = (1 + β ) µ
Es decir, el ingreso promedio per cápita de esta economía crece a una tasa de β. Cabe destacar que los resultados
en términos de disminución de la desigualdad se mantienen, es decir, corresponden a los encontrados en la sección
anterior Desigualada y Curva de Lorenz.
152 Se debe recordar que en el caso anterior, sólo se evaluaba el impacto de la reducción en la desigualdad sobre la tasa de pobreza, pues no había crecimiento
económico, el ingreso per cápita promedio permanecía inalterado.
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De (6) se tiene lo siguiente:
⎛ Y α ,β
⎞
⎜⎜
− αµ ⎟⎟ /(1 − α ) = Y
⎝1+ β
⎠
Por lo tanto:
⎛ ⎛ Y α ,β
⎞
⎞
F ⎜⎜ ⎜⎜
− αµ ⎟⎟ /(1 − α ) ⎟⎟ = F (Y )
⎠
⎝⎝1+ β
⎠
La nueva tasa de pobreza se obtiene de la siguiente manera:
⎡ z /(1 + β ) − αµ ⎤
pα ,β = Fα ,β ( z ) = F ⎢
⎥⎦ = Ω(α , β , z )
1−α
⎣
De esta manera, la tasa de pobreza se encuentra en función del nivel de igualdad, el nivel de ingreso per cápita y de
la línea de pobreza.
Tomando el conjunto de pares (α,β) positivos tal que la tasa de pobreza final (p*) sea la mitad de la tasa de pobreza
inicial (p0), se obtiene lo que se denomina la curva de isopobreza (S). Más formalmente:
S ( F (Y ), z ) = {(α , β ) | p * (α , β , F (Y ), z ) = p0 / 2;α , β > 0}
Cada uno de los puntos de esta curva de isopobreza tiene asociado una tasa de pobreza (p) que es exactamente
igual a la mitad de la tasa de pobreza original. Gráficamente:
Gráfico 3: Curvas de Isopobreza
Disminución en
desigualdad (α)
p = 0.5p0
X
2%
30%
Crecimiento económico (β)
En otras palabras, esta función muestra el conjunto de combinaciones factibles de disminución en desigualdad (α) y
crecimiento económico (β) que determinan una disminución de 50% en la tasa de pobreza (p0). Se debe destacar
que existen muchas combinaciones alternativas que permiten lograr el mismo objetivo, por lo tanto, el camino
propuesto a seguir por la economía podría ser cualquiera de estos, sin embargo, debiese estar en función, de alguna
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u otra manera, del desempeño más reciente de la economía.153 Esto último no debe perderse de vista al momento de
especular respecto al posible cumplimiento de la meta respectiva en un plazo determinado.
Por otro lado, hay que tener presente de que se está hablando de cambios acumulados en la reducción de la
desigualdad (α) y en el crecimiento económico (β). Lo anterior quiere decir que si se escoge un punto determinado
de la curva de isopobreza (X), por ejemplo, (α,β) = (2%, 30%), para justificar el cumplimiento de una reducción en la
tasa pobreza, esto significa que en el plazo estipulado, supongamos 10 años, se debe lograr una reducción en el
coeficiente de Gini de 2%, y un crecimiento del PIB per cápita de 30%.
El objetivo de la siguiente sección consiste en estimar la curva de isopobreza para la economía chilena a partir de los
datos proporcionados por la encuesta CASEN 2003.
Las líneas de indigencia y pobreza utilizadas en las microsimulaciones (CASEN 2003), fueron:
Cuadro 1: Líneas de indigencia y pobreza
Zona
Línea de indigencia
Línea de pobreza
Urbano
$21.856
$43.712
Rural
$16.842
$29.473
Fuente: Encuesta CASEN 2003
153
Por ejemplo, considerando la evolución de la economía (en términos de desigualdad y crecimiento económico) durante los últimos diez años.
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