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ARTICULACION DE PROGRAMAS FOCALIZADOS:
¿UN DESAFIO IMPOSIBLE DE LOGRAR?
Fabián Repetto*
Documento 66
*
Marzo 2002
Investigador del Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional - Fundación Gobierno y Sociedad.
INDICE
1. Planes Sociales
1.a. Plan Social 1993
1.b. Plan Social 1995
2. Gabinete Social (1997-1999)
2.a. La Jefatura de Gabinete de Ministros
2.b. El Gabinete Social
3. Propuesta de Consolidación de Programas Sociales – Jefatura de
Gabinete de Ministros (2000)
4. Propuestas de Creación de la Agencia Social (2001)
4.a. Propuestas desde el Ministerio de Desarrollo Social
4.b. Propuesta desde el Ministerio de Trabajo
4. c.Propuestas desde la Jefatura de Gabinete
5. Creación del Ministerio de Seguridad Social (2001)
6. Conclusiones
Bibliografía
2
ARTICULACION DE PROGRAMAS FOCALIZADOS:
¿UN DESAFIO IMPOSIBLE DE LOGRAR?1
El presente documento analiza en clave político-institucional, los sucesivos intentos que, a
partir de comienzos de la década del ’90, se fueron realizando desde el nivel central en
materia de articulación de programas sociales focalizados. De esta manera, los casos
analizados pertenecen tanto a la década de gestión presidencial de Carlos Menem como a
abruptamente concluida administración de dos años de Fernando De la Rúa.
El informe está dividido en seis secciones: las cinco primeras analizan puntualmente los
intentos realizados desde el Estado Central por articular la oferta programática focalizada,
en tanto los Planes Sociales anunciados en 1993 y 1995, el accionar del Gabinete Social
durante el final de la gestión presidencial de Menem (1997-1999), la propuesta de
Consolidación de Programas Sociales de la Jefatura de Gabinete de Ministros bajo la
presidencia de De la Rúa(2000), las posturas intersectoriales frente a la Agencia Social
(2001) y la creación del Ministerio de Seguridad Social (2001). La última parte, a modo de
conclusión, da cuenta de aquellos aspectos relevantes generales que incidieron en el
resultado final de los sucesivos “intentos articuladores”, en tanto enseñanzas de la práctica
concreta.
1- Planes Sociales (1993 y 1995)
Los Planes Sociales anunciados respectivamente en 1993 y 1995 contienen, en una primera
lectura, cuatro semejanzas: su denominación, la figura presidencial, el diagnóstico en el
que se sustentan y la enunciación declarativa de un Gabinete Social. En efecto, ambos
llevaron el nombre de Plan Social - en tanto agrupaban un conjunto de programas sociales
-, ambos fueron presentados durante la gestión presidencial de Menem2, ambos
contuvieron en sus diagnósticos la idea de la ineficiencia en la asignación del gasto debido
1
Este estudio se respalda en Repetto, Fabián (2001) Autoridad Social en Argentina. aspectos politicosinstitucionales que dificultan su construcción, CEPAL, Santiago.
2
Carlos Menem inicia su primer mandato presidencial en julio de 1989. En mayo de 1995, y merced a la
reforma de la Constitución Nacional (1994) que permite la reelección presidencial, se presenta como
candidato por el Partido Justicialista y resulta nuevamente elegido. Asume el nuevo mandato, por cuatro
años, en diciembre de ese mismo año.
3
a la desarticulación de los programas sociales nacionales y, por último, ambos refirieron en
su enunciado la conformación de un Gabinete Social como instancia de coordinación.
No obstante, al indagar con mayor profundidad en la dinámica de estos Planes, las
semejanzas se desdibujan. Se trata, entonces, de dos intentos por generar una instancia de
articulación como estrategia nacional para enfrentar la pobreza bastante disímiles. De allí
la necesidad metodológica de su tratamiento por separado; por lo tanto en esta primera
sección se explorarán los Planes Sociales, según su correlato cronológico.
1.a – Plan Social 1993
Desde su asunción presidencial, en el mes de julio de 1989, hasta la presentación del Plan
ocurrido el 7 de enero de 1993, la situación social -en términos generales- acompañó
favorablemente a Menen, lo cual se observa en el vínculo que hasta ese momento presentó
la evolución de la pobreza y la dinámica del ciclo económico.
Esto puede registrarse al tener presente los indicadores de pobreza por ingreso, Línea de
Pobreza (LP) y Línea de Indigencia (LI): a finales de los años ’80, la LP comprometía al
47,6% de la población, mientras que el 16,6% se encontraba bajo la LI, siendo la principal
causa de ello los procesos inflacionarios acontecidos3. En los años siguientes la evolución
de las mismas mostró un descenso pronunciado, acompañando la estabilidad económica
que el gobierno de Menem logró alcanzar; así en 1990 la población bajo la línea de
pobreza había disminuido al 33,8% y ya en Octubre de 1992 representaba a un 17,8% de la
misma. En cuanto a la Línea de Indigencia, se observó un descenso similar al verse
reducida a un 6,7% en 1990, continuando de esta manera hasta 1992, cuando alcanzaba
sólo al 3,2%4 de la población.
Sin embargo, al observar otro indicador socioeconómico relevante, la tasa de desempleo,
su tendencia presentó una evolución no tan lineal, ya que mientras en 1989 la misma
alcanzaba un 8,1% y en los dos años siguientes va en descenso, este recorrido se efectuó en
3
Así lo afirma Minujín: “Los datos correspondientes al Gran Buenos Aires muestran que entre 1980 y 1986
se produce un moderado incremento de la pobreza. El proceso inflacionario, con sus picos de 1988 y 1989,
repercutió en un incremento del 100%, representado fundamentalmente por el aumento de los pobres por
ingreso” (1993:17).
4
Fuente: SIEMPRO, en base a la Onda Octubre para el Gran Buenos Aires de la Encuesta Permanente de
Hogares elaborada por el INDEC.
4
proporciones mucho menores a lo referido en el tema de la pobreza por ingresos; además
en 1992 comienza a elevarse el número de desocupados (6.7%)5 a pesar de la reactivación
económica lograda.
Pero más allá de estos datos, la agenda social de los primeros años de la década aún no
incluía como prioridad los temas de la pobreza y el desempleo6, en tanto el entramado
social continuaba sensibilizado por la hiperinflación y los graves problemas económicos
que la misma había traído. En otras palabras, en 1993 la mayoría de la población centraba
su atención y esfuerzo en el mantenimiento de la estabilidad económica, mientras que el
discurso oficial se movía por los mismos carriles al acentuar que, por medio de la lucha
disciplinada contra la inflación, se podía llegar al bienestar general de la población.
Este discurso había sido introducido y sustentado, debido al virtual estado de anomia social
que imperaba en 1989, cuando Menem asumió su primer mandato (LoVuolo et al, 1999).
También fue el mismo discurso el que permitió al Poder Ejecutivo -que no contaba con
oposición de relieve – instrumentar, durante los primeros meses de gestión, una serie de
medidas que modificaron por completo el modelo político del país7, en concordancia con
las recomendaciones de las instituciones internacionales y la presión de los grupos
económicos poderosos8. De esta manera, al tiempo que era cuestionada la calidad y la
5
En 1990 la tasa de desempleo había disminuido al 6%, continuando su descenso al año siguiente (5,3%).
Cfr. Beccaria (1998) en base a la Onda Octubre para el Gran Buenos Aires, de la Encuesta Permanente de
Hogares elaborada por el INDEC.
6
El tema de la desocupación ingresará como tema prioritario a la agenda social recién en 1995, ante la
explosión de los índices de desempleo. El tratamiento que los medios de comunicación masiva de aquella
época (periódicos, televisión, etc.) dieron al tema refleja la importancia del mismo.
7
Nos referimos específicamente a la Ley de Reforma del Estado y a la Ley de Emergencia Económica
aprobadas en agosto de 1989. Lo Vuolo sintetiza así el contenido de ambos instrumentos legales: "Mediante
la Ley de Reforma del Estado se declara en "emergencia administrativa" a todos los organismos
dependientes del Estado nacional y se norma acerca de las "privatizaciones y participación del capital
privado", estableciéndose una metodología para declarar "sujetos a privatización" a prácticamente todas las
empresas y entes del Estado nacional. Al mismo tiempo, se modifica la legislación sobre el régimen de
concesiones para la explotación de servicios públicos y se suspende por dos años la ejecución de todas las
sentencias y laudos arbitrales que condenen al Estado nacional al pago de una suma de dinero. La Ley de
Emergencia Económica suspende los subsidios y subvenciones que directa o indirectamente afecten al
Tesoro Nacional, los regímenes de promoción industrial y minera, las normas restrictivas para la inversión de
capital extranjero en el país, los reintegros, reembolsos y devolución de tributos, las disposiciones del
régimen de "compre nacional" (mediante el cual se otorgaba prioridad a los proveedores del Estado de origen
nacional). También se faculta al Poder Ejecutivo Nacional para que desafecte los fondos fiscales con destino
específico y revise los regímenes de empleo vigentes para la administración pública, se modifica el sistema
de indemnización laboral y se establece un régimen penal, incluida la prisión, para quienes no cumplan con
sus obligaciones tributarias y previsionales".(1996:7).
8
Al respecto Cortés y Marshall refieren: “ Los organismos multilaterales, particularmente el Fondo
Monetario Internacional, imponían la condicionalidad en un momento en que la Argentina era
5
eficiencia de los servicios públicos y de la administración pública en general por la
población (que veía el deterioro que los mismos habían sufrido en los últimos años), el
gobierno canalizaba sus acciones como respuesta a esas demandas mediante la
privatización de las empresas públicas9 y la reducción de personal a través de la supresión
de diferentes agencias estatales. Sin embargo, el proceso inflacionario aún no cesaba, en
tanto la estabilización de precios no se conseguía y los índices de inflación no podían ser
anulados.
Finalmente en 1991, se logró torcer el legado de la gestión anterior, a través del Plan de
Convertibilidad instrumentado por el nuevo Ministro de Economía- Domingo Cavallo-,
consiguiendo así disminuir la inflación a niveles que, apenas unos años atrás, parecían
imposibles. No obstante estos logros, no existió en ese momento una planificación
adecuada en materia social, en tanto el supuesto que guiaba dichas acciones establecía que
la mejora social llegaría a partir “del derrame” de la mejora económica.
Es, entonces, desde este prisma que debe leerse lo sucedido en materia laboral, en tanto la
idea que sostenía la necesidad de cambios drásticos para disminuir los costos asociados a
las regulaciones vigentes que atentaban contra la competitividad y socavaban la disciplina
laboral (Cortés y Marshall, 1999). Así, la Ley 24.013
(Ley Nacional de
Empleo),sancionada en 1991, creó el Fondo Nacional de Empleo, introduciendo distintas
modalidades de contratos por tiempo determinado, reducción o ausencia de montos
indemnizatorios al momento de finalización de los plazos convenidos y
rebajas o
eliminación de cargas sociales (Golbert,1998). Durante los años siguientes se produjeron
más cambios en este campo: leyes sancionadas y decretos firmados modificaron la
regulación del salario; se eliminaron las cláusulas indemnizatorias de ajuste salarial y los
aumentos salariales se condicionaron a incrementos de la productividad. (Lo Vuolo et al,
1999). Dicha ley estableció también el derecho de los trabajadores asalariados desocupados
a recibir el seguro de desempleo, al tiempo que se crearon a partir de 1992 una serie de
programas agrupados bajo la modalidad de fomento al empleo, destinados a generar
extremadamente dependiente del ingreso de capitales y los préstamos externos y, por lo tanto, muy
susceptible a la presión internacional. Además, sus recomendaciones coincidían con viejos reclamos
empresarios y su énfasis en la subsidiariedad del estado no era ajeno a ideas tradicionalmente sustentadas por
la iglesia católica y algunos sindicatos y organizaciones de empleadores...”(1999:199 Subrayado de las
autoras).
6
empleo en obras de interés social10(Golbert,1998); sin embargo, además de que los mismos
tuvieron una duración limitada en el tiempo, en tanto la descoordinación y la capacidad de
los distintos actores involucrados11, poco sirvieron para frenar el aumento del desempleo.
El lugar subordinado, por lo tanto, que ocupaba el tema social en la agenda de gobierno
durante los primeros años de la gestión de Menem, se corrobora con la acción residual en
torno a la temática: durante los primeros meses de gestión se puso en marcha el
denominado "Bono Nacional de Emergencia" en reemplazo del Programa Alimentario
Nacional (PAN) implementado durante el período 1984-1989 por la gestión de Raúl
Alfonsín. El Bono de Nacional de Emergencia, dirigido desde el Ministerio de Salud y
Acción Social, estaba destinado a atender las necesidades alimentarias básicas de los
sectores de menores recursos a través de una prestación de bonos equivalentes a dinero que
podían ser cambiados en los comercios por comida, así como también por algunas
vestimentas. Sin embargo no pudo ser institucionalizado, en tanto su abrupto final en 1990
sucedió al visualizarse el uso clientelar en su distribución: De esta manera, políticos del
oficialismo quedaron al descubierto cuando utilizaban discrecionalmente este mecanismo
de ayuda asistencial.
Luego de esta experiencia, hubo que esperar hasta comienzos de 1992 para una nueva
acción de gobierno destinada a enfrentar la pobreza. El "Programa Federal de Solidaridad"
(PROSOL), también instrumentado por el Ministerio de Salud y Acción Social. Las
actividades de dicho programa se dividían en dos proyectos sustantivos12: uno destinado al
9
De acuerdo a la CEPAL durante el período comprendido entre 1990 y 1995 se privatizaron en Argentina
121 empresas (CEPAL, 1995:17;citado en Isuani, 1998).
10
Según esta autora, el primero de ellos “Programa Intensivo de Trabajo” se lanza durante 1992 y sólo se
ejecuta durante dos años (Golbert, 1998).
11
Al respecto Salvia et al refieren: “La Ley de Empleo N° 24.013 de 1991 introdujo nuevas modalidades de
intervención en esta línea, a través de un conjunto de nuevas instituciones laborales orientadas a atender – a
través de una política de empleo y desde el derecho laboral individual y colectivo – los problemas de
desempleo y conflictividad que estaban comenzando a generar la reforma del estado, la desregulación
económica, los cambios tecnológicos, el predominio de los mercados, etc. Pero las transformaciones
institucionales más estructurales ocurridas en el campo laboral después de 1991, se despegaron rápidamente
de los aspectos más intervensionistas y pro-sindicales que contenía la Ley de Empleo. En efecto, muy pronto,
bajo la presión del sector empresarial y de los organismos internacionales de crédito, el Gobierno sumió la
tarea de profundizar la reforma económica en el terreno laboral, para lo cual era prioritario abaratar los costos
directos e indirectos del trabajo, facilitar al capital privado su participación en los negocios de la seguridad
social y debilitar la capacidad de negociación y resistencia sindical” (s/f, pág. 3).
12
Las directrices del programa eran: 1) Enfoque integral; 2) Equilibrio entre asistencialismo y promoción; 3)
Fortalecimiento de las organizaciones de base; 4) Utilidad de la capacidad ociosa; y 5) Focalización
agregada.
7
fortalecimiento de los equipos regulares de provincias y municipios y otro, a la
capacitación de la dirigencia social. No obstante, respecto a la visibilidad que este
programa tuvo para la población pobre, se puede señalar que ésta no contó con un
conocimiento cabal del mismo, lo cual derivó en que los proyectos que arribasen a la esfera
decisoria para su aprobación no expresaran las reales demandas de los más necesitados.
Este escenario político-institucional y social de los primeros años de gestión de Menem iba
mostrando que, mientras se ponía de manifiesto el fin de un modelo de centralidad estatal,
la nueva distribución del poder reubicaba a algunos actores relevantes y dejaba sin
representatividad a aquellos grupos más vulnerables: el Ejecutivo ejercía el control político
a través de las cámaras legislativas, los miembros de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación y jueces adictos a la acción de gobierno (Lo Vuolo et al, 1999:171) al tiempo que
se aliaba con el sector económico; el sindicalismo dejaba, en su mayoría, de contar con el
enorme poder de las épocas pasadas; los partidos políticos se mostraban incapaces de
constituirse como “contrapoder” del oficialismo; los organismos internacionales adquirían
mayor fuerza en tanto su rol financiador; y las Organizaciones No Gubernamentales
modificaban su funcionamiento interno en relación con el Estado Nacional y los
organismos de financiamiento internacional13 (Barbeito et al, 1997; citado por Lo Vuolo et
al, 1999), dejando en un espacio de interrogantes a los grupos con menor capacidad de
organización.
Dentro de este marco, 1993 se constituía en un año clave para el Gobierno, en tanto el
Presidente Menem concentraba sus esfuerzos en aquello que un año después llegaría a
concretarse: la reforma de la Constitución Nacional y, por ende, la posibilidad de ser
reelecto nuevamente presidente. Es por ello que el Plan Social, elaborado a pedido del
Presidente por el Ministro del Interior -Gustavo Beliz- y el Ministro de Salud y Acción
Social -Julio César Aráoz -, fue en principio fuertemente apoyado por sus seguidores, en
tanto era visto como un nuevo empuje a su imagen pública, que ya comenzaba a mostrar
algunos signos de debilitamiento luego de 3 años de gobierno. Pero así como obtuvo
adeptos, también aparecieron adversarios, siendo criticado por la oposición, especialmente
por el partido Radical, que lo visualizaba como una maniobra con fines electoralistas.
13
Bustelo, (1996) hace referencia a este reposicionamiento de las ONGs denominándolas organismos neogubernamentales.
8
Pero no sólo la oposición se mostró en contra del mismo. El Plan Social despertó algunos
resquemores incluso dentro de su propio partido, en especial, en el Gobernador de la
Provincia de Buenos Aires Eduardo Duhalde que, desde 1991, se encontraba al frente de la
misma. Duhalde veía en esta acción una pérdida de poder, en tanto la posibilidad de no
controlar la totalidad de recursos disponibles para las áreas sociales de su provincia y
perder así su imagen de “preocupación social” que había logrado construir durante estos
años. Cabe tener presente que la llegada de Duhalde a la Gobernación de Buenos Aires
(quien desde 1989 hasta su asunción como gobernador se había desempeñado como VicePresidente de la Nación) estuvo enmarcada dentro de acuerdos políticos no públicos con el
Poder Ejecutivo, en torno a los recursos girados a la provincia para solventar las acciones
sociales14.
En medio de la tensión entre los distintos actores relevantes, este Plan Social (que se
afirmaba iba a ser Trienal) propuso en su discurso “construir un genuino federalismo
social” a través de la descentralización en la ejecución de los programas sociales
nacionales, la conformación de una auditoría social con la participación activa de las
organizaciones de la comunidad15 y la racionalización del gasto. Sus acciones, según su
enunciado, serían coordinadas por un Gabinete Social Federal a cargo del Secretario
General de la Presidencia e integrado por los Ministros de Salud, Interior, Trabajo y
14
Dicho acuerdo fue plasmado en abril de 1992 mediante el artículo 40, de la Ley Nacional Nº 24.073 (Ley de
Reforma Impositiva), cuyo enunciado refiere lo siguiente:
"Art. 40: Distribución de la recaudación del impuesto a las Ganancias:
1) 10% al Fondo de Financiamiento de Programas Sociales en el Conurbano Bonaerense, a ser ejecutado y
administrado por la provincia de Buenos Aires. Los importes correspondientes deberán ser girados en forma
directa y automática.
2) 2% a refuerzo de la Cuenta Especial Nº 550 del Fondo de Aporte del Tesoro Nacional a las Provincias.
3) 4% se distribuirá entre todas las jurisdicciones, excluida la de Buenos Aires, conforme al índice de NBI. Los
importes correspondientes deberán ser girados en forma directa y automática. Las jurisdicciones afectarán los
recursos a obras de infraestructura básica social.
4) 84% restante se distribuirá entre la Nación y el conjunto de las jurisdicciones provinciales, conforme a las
disposiciones de los artículos 3º y 4º de la ley 23548".
Esto se tradujo en la puesta en marcha del Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense (FRHCB),
que, en cuanto a la magnitud de sus recursos (teniendo en cuenta que las transferencias nacionales comenzaron a
operar en junio de 1992), hasta la mitad de los años noventa, gastaría las siguientes sumas (en millones de pesos o
de dólares): 1992=208; 1993=427; 1994=587; y 1995=624 (Danani; Chiara; y Filc, 1996:31).
15
Comenzaba aquí un fenómeno que se mantendría, incluso se expandiría durante toda la década: apelar a las
ONGs para legitimar la acción estatal.
9
Educación, es decir todos los Ministerios que contenían programas sociales dentro del
mismo.
En cuanto a los recursos con que el mismo contaría, se observa que el presupuesto que le
adjudicaba la información oficial era de 200 millones, el cual se componía con partidas
asignadas previamente (vía aprobación de dicho presupuesto en el año anterior) a los
Ministerios de Salud, Interior, Trabajo y Educación más créditos del Banco Mundial (BM)
y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Concretamente el Plan Social implicaba el agrupamiento de acciones provenientes de
distintas áreas de gobierno con muy diferente grado de complejización e impacto que no
sólo estaban dirigidas a la lucha contra la pobreza: dentro de las proposiciones del Plan
podían encontrarse, por lo tanto, desde acciones para la Asistencia Materno-Infantil,
Creación de Centros Comunitarios, Conformación de Polos Productivos dirigidos a
grupos-meta específicos (jóvenes, aborígenes, discapacitados), Obras de infraestructura y
equipamiento a nivel Municipal, Programas de mejoramiento de la calidad, la eficiencia y
la gestión de la Educación, Desarrollo de Recursos Humanos en el Sector Salud, como un
Programa de Reforma y Modernización del Sector Público Provincial. De esta forma, la
mayoría de estos enunciados respondían a acciones provenientes de las distintas agencias
estatales a nivel central que ya se estaban llevando a cabo, habiendo conformado bajo el
nombre de “Plan Social” un agregado de programas del más diverso tipo que podían
incluirse dentro de la perspectiva social, a criterio de sus mentores16.
No obstante el anuncio de sus componentes, el mismo no mostraba un diseño claro con
mecanismos operacionales que sirvieran para unificar dichas acciones bajo los objetivos
propuestos ya descriptos, así como tampoco se difundieron indicadores y evaluaciones
respecto del mismo; asimismo, el Plan carecía de normativa para sostenerse en el
transcurso del tiempo. Es que más allá de su presentación y la estrategia instrumentada por
el Gobierno Central para instalarlo en la opinión pública -a través de los medios de
16
Sin embargo, dentro de la oferta referida en el Plan, un punto llamaba la atención, en tanto su inclusión
dentro del “paquete social” anunciado, se trataba de la desregulación de las obras sociales; así el Gobierno
Central amenazaba al actor sindical, quien a riesgo de un fuerte recorte de su poder por medio de esta
medida, se mostraba más flexible en otras áreas que interesaban al ámbito del Ejecutivo.
10
comunicación masivos, campaña que continuó hasta abril de ese mismo año-, el mismo se
diluyó con el correr de los meses, al tiempo que el anunciado Gabinete Social Federal
nunca llegó a funcionar quedando en el olvido su puesta en marcha.
De este modo, dicho Plan no había logrado transformaciones en el tratamiento de lo social
ni en la institucionalidad pública responsable de la materia. Se había tratado de un anuncio
efectista dentro del Gobierno Central, que carecía de sustento ideológico por parte de los
actores involucrados, en tanto el Ejecutivo aún no se mostraba preocupado por incluir
dentro de su agenda a la situación social, dado el bajo perfil que la misma había mantenido
debido a los efectos positivos del Plan de Convertibilidad desde el segundo año del
gobierno de Menem.
1.b – Plan Social 1995
En 1995, mientras el gobierno centraba sus esfuerzos económicos en superar la crisis de
los mercados financieros internacionales, iniciada en México a finales de 1994 (lo que se
denominó como efecto tequila) por medio de anuncios que versaban sobre la austeridad
fiscal y el reordenamiento financiero, la situación social ya había modificado bastante su
fisonomía respecto de los años anteriores. Superado el fantasma de la hiperinflación y
diluidos los efímeros impactos positivos de las reformas realizadas, los indicadores
sociales ya se constituían en llamados de alerta: la pobreza, medida por ingresos, había
comenzado a aumentar nuevamente a partir de 1994 alcanzando al 19% de la población y
elevándose al 24,8% al año siguiente. Por su parte, la población indigente se había
extendido aún más: mientras que en 1994 representaba el 3,5%, un año más tarde casi se
había duplicado alcanzando un 6,3%17. En cuanto al desarrollo del mercado de trabajo, el
mismo presentaba una clara incapacidad para servir como eje central de integración social
(como lo había sido en décadas anteriores). Así, el aumento del desempleo se observaba en
forma constante, teniendo su pico más alto en mayo de 1995, cuando alcanzó el 18,4%.
Sumado a esto, un nuevo fenómeno social se consolidaba cada vez más adquiriendo
visibilidad e interpelando en profundidad al sistema de políticas sociales vigente hasta el
momento: se trataba de los “nuevos pobres”, un grupo integrado especialmente por
familias de clase media y ex-pobres estructurales que habían logrado en el pasado
sobrepasar la línea de pobreza, que comenzaban a ver disminuir fuertemente sus ingresos,
11
cayendo en un proceso de pauperización sin retorno. De esta forma, la agenda social
comenzaba a cobrar fuerza, en tanto el desempleo y la creciente pobreza ocupaban ahora el
primer lugar.
Pero no sólo el ambiente social se había modificado, también lo había hecho el escenario
institucional debido a la creación de la Secretaría de Desarrollo Social (SDS) en febrero de
1994. En un comienzo, esta instancia estatal había sustentado su accionar mediante el
discurso de la focalización y el problema de la falta de coordinación de las acciones
sociales18. De esta forma, a partir de su creación, la misma transformó la estructura del
Ministerio de Salud y Acción Social, al pasar parte de éste a la flamante Secretaría, sin que
se visualizara conflicto alguno al interior de ese Ministerio ante esta decisión19.
Sin embargo, más allá de su fecha de creación, la misma cobró mayor visibilidad dentro de
la esfera estatal recién con el ingreso de Eduardo Amadeo20 como su Secretario en 1995. A
partir de su arribo al cargo, la preocupación por lo social tomó otro rumbo dentro del
discurso del Gobierno Central, caracterizándose por el énfasis que se puso en el discurso
técnico acompañado de propuestas que involucraban la participación activa de la población.
Por otra parte, en el nivel jurisdiccional, la Provincia de Buenos Aires había alcanzado una
amplia difusión – sostenida por una contundente estrategia de prensa - de las acciones
sociales que se estaban llevando a cabo a través del Fondo de Reparación Histórica del
Conurbano Bonaerense (FRHCB) y en el Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo
17
Fuente: SIEMPRO, en base a la Onda Octubre para el Gran Buenos Aires, de la Encuesta Permanente de
Hogares elaborada por el INDEC.
18
Así lo afirmaba el primer Secretario de Desarrollo Social, Luis Prol (nombrado por el Presidente de la
Nación quien se apoyaba en la lealtad del mismo): "Además de la tarea de focalización en la pobreza y de
coordinación con el resto de las agencias, vamos a asumir un tercer rol. No nos es indiferente el mal
funcionamiento de algunos servicios sociales en la Argentina. Vamos a denunciar el mal funcionamiento de
organizaciones públicas financiadas por el Estado Nacional, cuyas políticas tengan que ver con las necesidades
de los sectores más humildes y que por razones de burocracia, mala estructuración de sus programas, falta de
transparencia, no permitan que estos recursos lleguen a la gente que los necesita y los paga (Prol, 1994:84).
19
Esta la falta de reacción de las autoridades del Ministerio de Salud ante la pérdida de un espacio de acción
parece responder al fuerte liderazgo de Menem para imponer sus decisiones.
20
Eduardo Amadeo era un conocido economista, cercano al Gobernador de Buenos Aires -Eduardo Duhalde. Su presencia en el gobierno nacional facilitó durante algún tiempo la relación fluida en materia de lucha
contra la pobreza entre el gobierno nacional y la principal jurisdicción provincial, articulada en especial por
el apoyo extraordinario que vía el sistema tributario se brindó a dicha provincia a partir de 1992.
12
Humano21, posicionándose como actor con un poder que trascendía los límites de la
provincia y se ligaba directamente al plano nacional22. No sucedía lo mismo con el resto de
las provincias, en tanto el reparto discrecional de los montos de los programas sociales
nacionales y la inexistente instancia de discusión sobre el tema social que pudiera
agruparlas a nivel nacional hasta ese momento23.
Ya en 1995 la agenda de gobierno había reposicionado el tema social expandiendo la
oferta programática más allá de la Secretaría de Desarrollo Social, involucrando a los
distintos Ministerios: así, por ejemplo el Ministerio de Trabajo a partir de 1994 comienza a
implementar una serie de programas tanto dirigidos a la contratación de trabajadores en el
sector privado, como a la capacitación de los mismos (Golbert, 1998)24. Por otra parte, el
escenario internacional manifestaba su activo interés por la problemática social,
convocando por medio de las Naciones Unidas a la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo
Social. Todos estos factores movilizaron al gobierno a poner en marcha un segundo Plan
Social, el cual -dinamizado desde la SDS- no representaba una continuidad del anterior, al
límite de no nombrarlo siquiera en su fundamentación.
21
Creado durante la anterior gestión provincial, bajo la denominación de Consejo Provincial de la Mujer, esta
agencia estatal toma real importancia durante la primera mitad de los años ’90, al ser conducido por la esposa
del gobernador – Hilda Gonzalez de Duhalde -. Su crecimiento no solamente se manifestó en la dotación del
personal y en la cantidad de programas sociales creados bajo su órbita (entre los que se destaca el Plan Vida)
sino también en recursos económicos.
En 1995 no sólo había absorbido al Ministerio de Acción Social, sino que también desactivó el Ministerio del
Menor y la Familia al tiempo que sumó de otras dependencias algunas funciones tales como provisión de
medicamentos del Ministerio de Salud, otorgamientos de subsidios del Instituto de la Vivienda, etc. en 1995,
la Ley Provincial N° 11.737 transforma el organismo en el Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo
Humano, dependiente del Poder Ejecutivo.
22
A finales de 1995, y ante un escenario donde se reabrían las discusiones en torno a las leyes impositivas que le
habían dado origen, el FRHCB dejó de existir como tal. Sin embargo, los recursos que la Nación estuvo
transfiriendo a la Provincia de Buenos Aires desde mediados de 1992 no se detuvo, sino que cambió de forma y
halló ciertos límites. En medio de presiones del resto de los gobernadores, incluso del mismo signo partidario, el
gobernador Duhalde logró la prórroga del beneficio vinculado a la recaudación del Impuesto a las Ganancias. A
su vez, el monto máximo anual que a partir de entonces podía ser girado a Buenos Aires en este sentido era de
650 millones de pesos.
23
Recién en 1996 se aprueba el estatuto del COFEDESO, Consejo Federal de Desarrollo Social, para
“consensuar políticas sociales de carácter activo y criterios programáticos entre las diferentes jurisdicciones,
contribuir a la consolidación de la inversión social como componente para la superación de la pobreza y la
dignidad humana, posibilitar el acceso de toda la población a mejores condiciones de vida y promover las
acciones que aseguren la eficiencia de dicha inversión” (Estatuto COFEDESO, 1996). Se trata, por lo tanto,
de un ámbito de representación en el que reúnen los funcionarios a nivel provincial y nacional, responsables
del área social. En la práctica el COFEDESO, que funcionó por casi dos años, no pudo cumplir con los
objetivos propuestos en su estatuto.
24
Ejemplos de los Programas de Capacitación implementados durante 1994 son Proyecto Joven y el
Programa de Reconversión Laboral. Sin embargo los mismos no lograron el proceso de recalificación de la
mano de obra desplazada.
13
En concordancia con las transformaciones dentro de la SDS, una propuesta de cambio en la
institucionalidad de las políticas sociales se visualizaba en los propósitos de dicho Plan, en
tanto que enunciaba la utilización de “un enfoque sistémico”, superador de aquel criterio que
sólo evalúa el monto invertido en el gasto social. De esta manera, enfatizaba la necesidad de
lograr una mayor eficiencia en el gasto público social, a través de una idea de proceso
tendiente a establecer bases sólidas para su cumplimiento. En cuanto al Gabinete Social al que
se hacía referencia en su enunciado, su función se centraba en discutir, definir y controlar las
políticas sociales, previéndose que participaran los responsables de todas las áreas con
competencia en temas sociales, de tal forma el mismo estaría compuesto por 16 instancias
gubernamentales de diferente jerarquía y capacidad de decisión política: el Ministerio de
Educación, Ministerio de Salud, Ministerio de Trabajo, Ministerio del Interior, la
Secretaría de Desarrollo Social, el Consejo Federal de Agua Potable y Saneamiento, el
Banco de la Nación Argentina, el Banco Hipotecario Nacional, la Sindicatura General de la
Nación, el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, la
Secretaría de la Función Pública, la Secretaría de la Industria, la Secretaría de Agricultura,
la Secretaría de Programación Económica, la Secretaría de Hacienda
y el Programa
Arraigo.
Lo ambicioso del Plan – en tanto el vuelco en el tratamiento de lo social- quedaba explícito
en los objetivos25 y la formulación del mismo, desde donde se sostenía la importancia del
compromiso del Estado con la sociedad para una mejor asignación de los recursos a partir de
la definición de cinco criterios que debían seguirse en la ejecución de las políticas sociales: 1)
Focalización, 2) Integralidad, 3) Sustentabilidad, 4) Metas y Control y 5) Fortalecimiento de
la Comunidad. El concepto de pobreza que explicitaba, entonces, no se limitaba a la falta de
ingresos, sino que asumía una visión más compleja del problema planteando la necesidad de
un abordaje integral y a largo plazo.
No obstante esta nueva mirada acerca de las políticas sociales, la confluencia de políticos,
técnicos contratados y personal de planta del Estado, al interior de la SDS, representaban la
25
Los objetivos enunciados eran: “1) Establecer las pautas generales en función de las cuales deben asignarse
los recursos sociales del Presupuesto Nacional; 2)Presentar de manera ordenada la información sobre
demanda social y oferta de recursos sociales; 3)Definir las áreas y poblaciones prioritarias en las que debe
concentrarse el gasto social; 4)Definir y hacer públicas las metas a obtener a través del gasto social;
5)Establecer los criterios de administración y control de recursos, en especial las transferencias hacia las
14
marcada disparidad en cuanto a modos de implementación y potencialidades para generar
círculos virtuosos. Por otra parte, los recursos económicos
realmente disponibles no
superaban los 400 millones de pesos, limitando bastante su accionar frente a los propósitos
anunciados.
Sin embargo, el aumento de programas nacionales sociales focalizados se reflejó en ese año
como así también en el siguiente26, incluyendo tanto a aquellos asistenciales como los
dirigidos a la promoción social (no obstante el papel secundario de estos últimos), al tiempo
que se expandió el número de programas que incluían a organizaciones de la sociedad civil
(especialmente en la fase de ejecución) continuando con la tendencia internacional de los años
’90. De esta forma, no sólo las tareas de la SDS se diversificaron y complejizaron, sino
también la de los Ministerios más tradicionales, influyendo negativamente en la conformación
una política articulada, en tanto los intereses sectoriales en juego. El amplio Gabinete Social
propuesto en el Plan Social 1995 era así cercado por las tensas relaciones que fueron
creándose entre los Ministerios más tradicionales y la SDS al expandirse la oferta
programática. El intento de Amadeo por constituir un ámbito de coordinación, no pudo
llegar más allá de su enunciado27.
De esta manera, el escaso poder político del responsable de la SDS y de su equipo, sumado al
enfrentamiento con otros actores relevantes de la esfera gubernamental y el interés de algunos
sectores muy cercanos a Menem (y de él mismo) por utilizar este organismo con fines
puramente electorales, presagiaba el destino del Plan Social; pero lo que realmente constituyó
el principio del fin para el mismo, fue una propuesta de Consolidación de Programas
Sociales28 efectuada por Jorge Rodríguez, el flamante Jefe de Gabinete de Ministros, en
1996. Sin bien dicha propuesta nunca llegó a concretarse, cristalizó la disputa entre ambos
Provincias y Municipios; 6)Sentar las bases para la redacción de un Plan Trienal de Desarrollo Social” (Plan
Social 1995- SDS,1995).
26
En 1995 la SDS ya contaba con 23 Programas Nacionales bajo su órbita, al año siguiente eran 26 los
programas sociales (dos ellos compartiendo responsabilidad con los Gobiernos Provinciales). A nivel
nacional, la expansión de los programas focalizados también fue progresiva: mientras que en 1995 se
ejecutaron 47 programas, al año siguiente ya habían pasado a ser 50 (incluyendo FONAVI, PROSONU, y
POSOCO, que pasaron a ser recursos coparticipables a las provincias durante la década).
27
Esta tensión entre los Ministerios y la SDS se puede observar al analizar la oferta programática, en tanto la
superposición de objetivos, población destinataria y prestaciones brindadas por los distintos programas
dependientes de las distintas agencias estatales.
28
Dado que la propuesta de Consolidación de Programas Sociales se presenta como un claro antecedente de
lo realizado por la Jefatura de Gabinete durante el año 2000, al desarrollar este punto más adelante, se
describirá la misma.
15
actores y aceleró la salida del Secretario de la SDS. Así, en 1998 Amadeo dejó el cargo29,
siendo reemplazado por Ramón Ortega, quien no mostró interés alguno por reencausar lo
propuesto en 1995 a través del Plan Social.
2- Gabinete Social (1997-1999)
Como ya hemos visto, la idea de conformar un Gabinete Social a fin de superar el
problema de la coordinación de acciones por parte del Estado nacional había aparecido en
los enunciados de los Planes Sociales. Sin embargo, el surgimiento formal del mismo
recién se concretó en febrero de 1997, por medio de Decreto N° 108/97, mediante el cual el
Gabinete Social se instituyó dentro de la Jefatura de Gabinete de Ministros; por lo tanto,
previo a analizar el accionar del mismo durante la segunda gestión de Menem, es
pertinente describir brevemente esta instancia gubernamental creada en 1994.
2.a- La Jefatura de Gabinete de Ministros
La Jefatura de Gabinete de Ministros (JG) representó uno de los cambios institucionales
introducidos en la reforma de la Constitución Nacional efectuada en 199430, como
resultado de la negociación
entre la coalición gobernante y el partido opositor más
importante31.
Sus atribuciones fueron establecidas en los artículos 100 y 101 de la nueva Constitución
Nacional: en el artículo 100 se incluyeron todas aquellas funciones referidas a la
administración general de los asuntos del Estado tales como: nombrar a los empleados de
la administración, enviar la ley de ministerios y de presupuesto con previo tratamiento y
acuerdo del gabinete y aprobación del ejecutivo, refrendar los decretos que ejercen
facultades delegadas por el Congreso, hacer recaudar las rentas de la nación y ejecutar la
ley de Presupuesto, coordinar las reuniones de gabinete y presidirlas en caso de ausencia
del presidente, ejercer las funciones que le delegue el Presidente y en acuerdo del gabinete
resolver sobre las materias que le indique el Poder Ejecutivo o por su propia decisión, en
aquellas que por su importancia estime necesario, en el ámbito de su competencia. Por su
29
Eduardo Amadeo, sin embargo, no abandonó el gobierno: pasó a ocupar el cargo de Secretario de Estado
en el sector destinado a la prevención de adicciones y lucha contra el narcotráfico.
30
“La organización institucional fue modificada en aspectos sustanciales, pero no se alteró el régimen
presidencial ni el funcionamiento general del Ejecutivo. Más allá de la reelección presidencial, el ballotage y
la Jefatura de Gabinete de Ministros, no se introdujeron en él otras novedades” (Novaro, 2000).
16
parte, en el artículo 101, se precisaron las funciones del Jefe de Gabinete frente al
Congreso, a donde debe concurrir al menos una vez por mes alternativamente a cada una
de sus Cámaras para informar sobre la marcha del gobierno. Asimismo, ese artículo
establece que el Congreso puede removerlo de su cargo con el voto de la mayoría absoluta
de los miembros de cada Cámara, sin embargo no puede participar en la elección del
reemplazante, siendo esto función del Presidente de la Nación.
Desde su creación y durante la segunda gestión de Menem, distintas normas rigieron la
organización de la Jefatura de Gabinete32. La última estructura fue la normada mediante el
Decreto 925/97, donde su organigrama quedó conformado por cuatro Secretarías: Control
Estratégico, Relaciones Parlamentarias e Institucionales, Función Pública y Equidad
Fiscal33 (cada una de ellas tenía a su vez dos subsecretarías), dos Subsecretarías que
dependían directamente del Jefe de Gabinete (Coordinación y Administración) y el
Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP)34. Además, se colocaron bajo la
dependencia directa del Jefe de Gabinete una serie de organismos ligados a la problemática
social: la Comisión Nacional para la Integración de Personas Discapacitadas, la Dirección
de Programas de Desarrollo Sustentable y la Coordinación General de Acción Social y
Asistencial. Junto con ello, se crearon el Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura
Regional y la Comisión Interjurisdiccional del Proyecto Hidrovía Paraguay – Paraná35.
Dentro de esta estructura, las Secretarías que tuvieron mayor injerencia en el área social
fueron dos: La Secretaría de Equidad Fiscal, que entre sus funciones se encontraba la
evaluación del gasto social y la Secretaría de Control Estratégico que era la encargada de
llevar a cabo las tareas de coordinación interministerial por medio del cruce de
31
Nos referimos al Justicialismo y al Radicalismo respectivamente.
El primer Decreto que hacía referencia a la estructura de la JG fue el 909/95 donde se presentaba un
organigrama compuesto de seis Secretarías que contaban con dos Subsecretarías a su cargo; este
ordenamiento que presentaba problemas de superposición fue modificado por sucesivos Decretos del Poder
Ejecutivo hasta el mes de septiembre de 1997, cuando se emite el Decreto 925/97.
33
La novedad más importante que introducía este Decreto era la transformación de Equidad Fiscal en una
Secretaría separada de Control Estratégico y la disolución de la Secretaría de Gabinete. La Secretaría de Equidad
Fiscal recibió atribuciones en el análisis, formulación y evaluación de la estrategia presupuestaria y de la
recaudación de las rentas de la Nación, el seguimiento y análisis de la relación fiscal entre la nación y las
provincias, y la coordinación de políticas de fortalecimiento de la recaudación, como por ejemplo la
conformación de redes de información. (Novaro, 2000).
34
Desde el mes de mayo de 1997, por medio del Decreto 434/97, el Jefe de Gabinete tenía a su cargo,
además, el Programa Extraordinario de Cooperación entre Italia y Argentina.
35
También en 1999 pasó de la Presidencia de la Nación a la JG, el Consejo Nacional de la Mujer. En este sentido
la JG intervino mediante acciones directas en la problemática social, enfatizando un rol de ejecutor de políticas
más que su papel de coordinador de las diferentes áreas de la administración nacional.
32
17
información producida por los diferentes organismos y mediante la creación de espacios de
concertación tales como el Gabinete Social.
Desde marzo de 1996, Jorge Rodríguez, quien ya se había desarrollado como Ministro en
la cartera de Educación, pasó a estar al frente de la JG, mostrando un bajo perfil.
2.b- El Gabinete Social
Dentro de este marco, la creación legal del Gabinete Social surgió no sólo por la necesidad
imperiosa de una coordinación más estricta que pudiera definir metas claras para la
asignación de recursos -en tanto era notorio el aumento de los programas sociales ocurrido
durante los últimos años36-, sino también debido a que la presión de los Organismos
Internacionales de Crédito se intensificó, promoviendo a la conformación de una instancia
única que articulase el conjunto de programas sociales a partir de la asistencia financiera
brindada. Ante este escenario, y sustentado por la Segunda Reforma del Estado, el Poder
Ejecutivo formalizó en el Decreto Presidencial N°108/97, la creación de este ámbito
interministerial.
De esta manera, la norma de creación dispuso en el artículo 2° que su composición
estuviera conformada por los siguientes funcionarios: el Ministro de Trabajo y Seguridad
Social, el Ministro de Economía y Obras y Servicios Públicos, el Ministro de Cultura y
Educación, Ministro de Salud y Acción Social, el Ministro del Interior, el Secretario de
Desarrollo Social y Presidente de la Comisión de Tierras Fiscales Nacionales (Programa
Arraigo).
Sus objetivos, especificados en el artículo 4° del Decreto, referían: “El Gabinete Social
tendrá como objetivos decidir acerca de la formulación de las políticas y planes sociales del
Poder Ejecutivo Nacional, definir prioridades para la asignación de recursos presupuestarios
y establecer mecanismos de coordinación, información y control de la aplicación de sus
36
Como ya hemos referido, no sólo la SDS había expandido el número de programas bajo su órbita: El
Ministerio de Trabajo habían comenzado con una serie de programas fundamentalmente de empleo
temporario llegando en 1997 a contar con 11 programas a su cargo. En tanto Salud, había extendido su oferta
progresivamente año a año, contando en la época que se da creación al GS con 6 programas. En el Ministerio
de Educación, también se observa la inflación de la oferta. De esta forma, ya en 1997 el Gobierno Central
contaba con 56 programas sociales focalizados (incluyendo FONAVI, PROSONU y POSOCO).
18
propios fondos y de los recursos transferidos a las provincias y municipalidades, para el
logro de los objetivos fijados”.
Para el cumplimiento de los mismos se establecieron como funciones del Gabinete Social,
las siguientes: a) entender en la formulación del Presupuesto vinculado a los Programas
Sociales; b) definir grupos, poblaciones y problemas prioritarios; c) establecer los
organismos responsables de la ejecución de los programas; d) agrupar los programas según
su finalidad en Planes Sociales Nacionales; e) elaborar criterios comunes para el trabajo de
los responsables de los programas: f) diseñar mecanismo de articulación entre los Programas;
g) controlar que el resultado de la asignación de los recursos cumpla con las metas fijadas; h)
efectuar análisis y estudios de instrumentos para la atención de los temas sociales; i)
encomendar la realización de evaluaciones técnicas y auditorías de los programas; j)
contribuir a la planificación de la difusión de las políticas y planes sociales y sus resultados;
k) fomentar la coordinación y articulación de los Planes Sociales Nacionales con los
Provinciales y Municipales; l) conducir y participar en las negociaciones destinadas a la
obtención de financiamiento externo para los programas37.
Al mismo tiempo, para cumplir con estas funciones referidas se previó la creación de una
instancia de carácter ejecutora: la “Unidad Nacional de Coordinación de Políticas y Planes
Sociales” (UNCPPS). De acuerdo a lo estipulado en el artículo 5° del mismo Decreto, esta
Unidad se integraba por los coordinadores de los planes sociales, designados por las
distintas áreas siendo coordinada por el Secretario Ejecutivo del GS. Asimismo el decreto
dispuso que actuaría como Secretario de la misma, el Secretario de Desarrollo Social. Las
tareas que, de acuerdo a la norma de origen, debía cumplir esta Unidad refieren a aquellas
de orden técnico que resultasen insumos para la toma de decisión de los Ministros. Las
mismas consisten en la proposición de políticas y lineamientos para la ejecución del gasto
de los programas, la formulación de criterios de agrupación de los mismos, elaboración de
dictámenes sobre las propuestas de nuevos programas sociales, entre otras. El decreto
también previó que la Unidad debe realizar la elaboración de un informe trimestral,
coincidente con el informe presupuestario de la Secretaría de Hacienda y efectuar el
monitoreo de los resultados de los planes sociales nacionales, que debían elevarse al
37
Por lo tanto, podemos hablar de cuatro tipos de funciones inherentes al GS, según la norma de su creación:1)
las funciones de ejecución o de decisión, 2) funciones técnicas, 3) aquellas que se refieren al monitoreo y al
control y 4) las funciones específicas de coordinación.
19
Gabinete Social. Para ello, estableció que la Unidad debería ser asistida por dos instancias
externas: La Dirección Nacional de Programación del Gasto Social dependiente de la
Secretaría de Programación Económica del Ministerio de Economía y el SIEMPRO,
dependiente de la SDS. Por último, el decreto obligó a los organismos de la
Administración Pública Nacional, centralizada y descentralizada a proveer de información
a la UNCPPS, para constituir una base de datos permanentemente actualizada sobre los
Planes Sociales, que se localizaría en la Jefatura de Gabinete de Ministros.
En cuanto a los recursos a disposición del Gabinete Social, a pesar de la magnitud y
calidad de las funciones que se asignaban al mismo, se financiaba con recursos de la
Jefatura de Gabinete, al tiempo que en las instalaciones de la misma JG se llevaban a cabo
las reuniones de las dos instancias (GS y UNCPPS).
Por su parte, los recursos
administrativos dependían de los que disponía el Secretario Ejecutivo del Gabinete,
designado por el Jefe de Gabinete y fue así como durante los dos primeros años de su
funcionamiento no se contó con personal técnico calificado trabajando ad hoc para esta
instancia38. Esta falta de recursos económicos y administrativos del Gabinete Social
expresaba, de manera clara, su escasa fuerza política.
Teniendo en cuenta su descripción y funcionamiento legal, las reuniones del mismo
durante su primer año se efectuaban con una frecuencia semanal, concurriendo a ella todos
los Ministros de las diferentes carteras, acompañados por los técnicos que tenían a cargo
los programas sociales. Para ello se contaba con un orden del día que ordenaba las
reuniones en tanto temas a tratar y designación de expositores. El principal tema de debate
lo constituían las políticas compensatorias focalizadas en la pobreza.
Pero la escasa voluntad pro-coordinación de los participantes y el bajo perfil del Jefe de
Gabinete colaboraban para que estas reuniones del GS se constituyeran en encuentros
caracterizados en esencia por su estilo informativo, relegando a un segundo plano el debate
político y, por lo tanto, no materializando acción alguna de articulación o supresión de
38
Recién a principios de 1998 se traspasó desde la Sindicatura General de la Nación a un especialista, a quien
se le encomendó la creación de la base de datos sobre los programas sociales, prevista en el mismo Decreto
N° 108/97. Junto a él trabajaron dos administradores en programas también financiados por la SIGEN y un
grupo de Administradores Gubernamentales – asignados a Jefatura de Gabinete - que junto a 4 consultores
contratados realizaban informes con los datos recabados.
20
programas39. Influía también el conflicto, ya referido, entre las posiciones del Jefe de
Gabinete (Jorge Rodríguez) -compartida por el Ministro de Economía y de Educación- y
el Secretario de Desarrollo Social (Eduardo Amadeo) acerca de la concepción de la política
social. En efecto, la idea que el Jefe de Gabinete y su equipo tenían con respecto a la
política social, distaba mucho de lo sustentado por entonces desde la SDS conducida por
Amadeo: mientras que la JG consideraba casi innecesarios los programas de inversión
social asumiendo la concepción de una política social residual dirigida sólo a aquellos que
no pudieran competir dentro del mercado, la SDS intentaba -al menos en el plano del
discurso- instalar la idea de un organismo capaz de consolidarse como la figura central de la
política social, articulando asistencia y promoción en el campo específico de las acciones
frente a la pobreza. De esta forma, las disputas por controlar los programas sociales se
observó en el uso que hizo la JG en el monitoreo de los créditos internacionales en
detrimento de la SDS, dándose el caso que en muchas situaciones las misiones del BM y
del BID debieron funcionar como mediadores en los enfrentamientos de estas dos
instancias (Novaro, 2000).
Otra era la dinámica de las reuniones de la Unidad Nacional de Coordinación de
Programas y Planes Sociales (UNCPPS). Si bien el artículo 5° del Decreto establecía que
la Secretaría Ejecutiva de la misma debía estar a cargo del Secretario de Desarrollo Social,
esto no se cumplió. La disputa de poder entre el Jefe de Gabinete y el Secretario de
Desarrollo Social hizo que éste último no jugase un rol protagónico en esta instancia. Lo
mismo sucedió con la asistencia técnica que el SIEMPRO – dependiente de la SDS – debía
brindar al GS, según el artículo 7°. Fue por ello que seis meses más tarde de haberse
creado el Gabinete Social, un nuevo Decreto (el N° 925/97) dispuso que ese cargo sería
ocupado por aquella persona que el Jefe de Gabinete decidiera, quedando la coordinación
de esta instancia exclusivamente en manos de la Jefatura de Asesores de la Jefatura de
Gabinete. Dicha Unidad no se reunía con la misma regularidad que el Gabinete Social, sino
que los encuentros eran mensuales, concurriendo los delegados de los distintos Ministerios
que, en la mayoría de los casos, tenían rango de Secretarios de Estado. La agenda de
39
Tareas que según la normativa de su creación, eran de exclusiva responsabilidad del Gabinete Social.
21
discusión aquí se centraba en cuestiones técnicas tales como la apertura del gasto de los
programas, aspectos ligados a la focalización, calidad de las prestaciones, etc40.
Durante todo el año 1998 y parte del 1999, el Gabinete Social modificó su operatoria,
trasladándose a distintas ciudades del interior del país. De esta forma los Ministros de las
diferentes carteras viajaban a las provincias y allí mantenían reuniones conjuntas con sus
pares locales; no obstante la dinámica y los resultados de las reuniones era similares a la
etapa previa: los Ministros provinciales informaban acerca del desarrollo de sus propios
programas, pero sin que en estos casos se avanzara en la posibilidad concreta de
articulación entre la oferta nacional y la gestión social provincial.
En suma, el Gabinete Social no tuvo en esos años la fuerza necesaria para llevar adelante
las principales funciones establecidas según el Decreto de su creación. Asimismo, las
tensiones de los distintos actores imprimieron una dinámica signada mayoritariamente por
las limitaciones -más que la promoción- en el intercambio de información y sólo algún
grado de coordinación operativa (Subsecretaría de Políticas Sociales, SDS, 1998:240).
3- Propuesta de Consolidación de Programas Sociales – Jefatura
de Gabinete de Ministros (2000)
En diciembre de 1999, luego de obtener el 48,5% de los votos, el Gobierno de la Alianza41
llega al poder a través del nuevo presidente De La Rúa, un político de carrera proveniente
del Radicalismo. Para aquel entonces, la situación social se había complejizado aún más,
en tanto los porcentajes de pobreza por ingreso: alrededor del 27% de la población y 19%
de los hogares se encontraban bajo la línea de pobreza, sólo en el Gran Buenos Aires el
número de pobres por ingreso ascendía a casi 2.800.000, por su parte la Indigencia
alcanzaba al 6,7% de la población y al 4,8% de los hogares42. El desempleo reflejaba la
tendencia creciente de los últimos años, rondando alrededor del 15% y, fundamentalmente,
no contando con perspectivas de disminuir en el corto plazo.
40
Si bien el mismo Decreto establecía que esta Unidad debía, entre otras tareas, recabar información sobre el
desarrollo de los programas y realizar informes trimestrales para el Gabinete Social, la misma no se concretó.
41
La Alianza resultó de una coalición conformada entre el Radicalismo y el Frepaso.
42
Fuente: SIEMPRO, en base a la Onda Octubre para el Gran Buenos Aires, de la Encuesta Permanente de
Hogares elaborada por el INDEC.
22
En cuanto a la oferta programática, los programas sociales nacionales focalizados habían
aumentado llegando al número de 70, pero evidentemente esta inflación programática poco
impacto tenía en el bienestar de la población, lo que se observa al tener en cuenta los
indicadores sociales recién referidos. Su diversidad y descoordinación parecían mostrar la
necesidad de una acción más eficaz, tendiente a lograr una mayor eficiencia y racionalidad
en el gasto social. Este fue el supuesto que orientó al gobierno de De la Rúa a realizar la
Propuesta de Consolidación de Programas Sociales y la confección de un Registro Único
de Beneficiarios de
programas sociales. Pero antes de analizar dichas tareas, nos
detendremos brevemente en observar los cambios que sufrió, a partir de la nueva gestión,
la instancia estatal que la contuvo: la Jefatura de Gabinetes de Ministros (JG).
Durante los primeros meses de la nueva Coalición Gobernante, la JG simplificó su
organigrama43: la misma redujo el número de Secretarías a una sola - Secretaría de
Coordinación General- de la que se desprendían 4 subsecretarías: Coordinación
Interministerial, Relaciones Institucionales, Recaudación Presupuestaria y
Gestión
Pública, en tanto que existía otra subsecretaría dependiente directamente de la JG:
Fomento e Integración de Economías Regionales. Con relación al resto de los organismos,
desapareció la Coordinación General de la Asistencia Social, creándose una nueva
comisión: La Comisión de Evaluación del Gasto Social44.
En cuanto a las funciones de esta nueva estructura, no diferían sustantivamente de las
desempeñadas durante el período 1994 – 1999, más bien se trata de un cambio en la
jurisdicción de las mismas. De esta forma, las funciones generales de coordinación
interministerial e interjurisdiccional, que durante la gestión anterior desempeñó la
Secretaría de Control Estratégico, pasaron a estar a cargo de la Secretaría de Coordinación
General, quien además cumplía con algunas de las funciones antes desempeñadas por la
Secretaría de Relaciones Parlamentarias e Institucionales y por la Subsecretaría de Gestión
Parlamentaria y de Relaciones Institucionales. Esta secretaría (de Coordinación General), a
su vez, tenía como tarea específica, en forma conjunta con el Subsecretario de la Gestión
43
Para este análisis se considera la estructura vigente en Abril de 2001.
Creada por la decisión administrativa (DA) 123/2000 funciona en el ámbito de la Secretaría de Coordinación de
la JG y se compone por los secretarios de Modernización del Estado (Vicepresidencia), Hacienda (Economía)
Recaudación y Ejecución Presupuestaria (JG) y Gestión Pública(JG). Sus funciones son también ejecutivas,
puesto que fue creada con el objeto de implementar el programa de Evaluación de Calidad de Gasto, instituido
por la Ley N° 25.152.
44
23
Pública, la coordinación del proceso de transformación y reforma del Estado. Asimismo,
las funciones que antes dependían la Secretaría de Relaciones Parlamentarias e
Institucionales (junto con las dos subsecretarías que de ella se desprendían) fueron
asumidas por la Subsecretaría de Coordinación Interministerial.
Al simplificarse la estructura, debido a los cambios referidos, se diluyeron muchas de las
tareas de asistencia a las secretarías, realizadas por las subsecretarías de la gestión anterior,
junto con algunas funciones específicas. Finalmente, las funciones que antes eran
atribuidas a la Secretaría de Equidad Fiscal y sus dos Subsecretarías, pasaron a
corresponder a la Subsecretaría de Recaudación y Ejecución Presupuestaria.
Dentro de esta nueva estructura y en el marco de las funciones asignadas, la Jefatura de
Gabinete de Ministros, a cargo de Rodolfo Terragno, confeccionó un primer esbozo del
Registro Único de Beneficiarios de Programas Sociales. El mismo fue elaborado por los
técnicos del Sistema Integrado Nacional Tributario y Social (SINTyS), programa que
funcionaba desde 1998 en la Jefatura de Gabinete45. La meta de dicho Registro era detectar
posibles beneficiarios que recibieran las prestaciones de diversos programas superpuestos
en sus objetivos, sustentado en la idea de “pobres pícaros”; lejos estaba entonces, de ser
visualizado como recurso para captar demandas sociales insatisfechas (y operar en
consecuencia).
Este proyecto de un registro único de beneficiarios ya había sido planteado a comienzos
del año 1998, durante la gestión de Menem, en medio de la dura disputa sostenida entre el
Secretario de Desarrollo Social (Amadeo) y el Jefe de Gabinete (Rodríguez), pero nunca
llegó a materializarse46.
Esta vez, el padrón fue presentado en los plazos previstos,
45
El objetivo del SINTyS es la en la unificación informática de las bases de datos existentes a fin de
conformar un registro integral en materia de identificación ciudadana.
46
A comienzos de 1998, se hizo público un informe realizado por una consultora privada, a pedido del Jefe
de Gabinete, en donde se presentaba una nueva propuesta para la administración de los programas sociales.
Bajo el diagnóstico negativo de los programas sociales nacionales focalizados, en tanto los mismos no llegan
de manera adecuada a toda la población necesitada, propone la descentralización de dichos programas en los
gobiernos provinciales y municipales, aconsejando que a mediano plazo se suprima la SDS y se cree un
organismo descentralizado, encargado de cofinanciar, evaluar y monitorear los programas sociales.
Al mismo tiempo, desde la Secretaría de Equidad Fiscal, dependiente de la JG se sugería la creación de una
prestación única y directa, a fin de racionalizar el gasto y evitar dispersiones del mismo, como así también
disminuir el clientelismo político. Para ello se confeccionaría un registro tributario y social en el que estarían
24
incluyéndose en el mismo a 34 programas que contaban con bases de datos de
beneficiarios47. No obstante, el resulta obtenido cristalizaba la dificultad para construir un
registro único de beneficiarios, en tanto era notoria la incapacidad del Estado para producir
información básica no fragmentaria.
Por su parte, el intento de poner en marcha una nueva instancia de articulación de los
programas nacionales focalizados vía la Propuesta de Consolidación de los mismos,
respondía a las presiones de los poderosos actores económicos y los organismos
multilaterales de crédito. No obstante, esta idea no era novedosa, ya que en 1996 ya se
había propuesto -también desde la JG- la unificación de dichos programas: nos referimos a
la propuesta efectuada por Jorge Rodríguez – quien se desempeñaba en ese momento como
Jefe de Gabinete– sostenida sobre un diagnóstico que giraba en torno a mejorar la
eficiencia de la oferta programática dirigida a los sectores más desfavorecidos, a través del
mecanismo del reordenamiento presupuestario y administrativo.
Dicha propuesta consistía en reducir el número de programas de manera significativa – de
50 pasaba a 14 - y distribuirlos en 7 áreas temáticas: Alimentación, Empleo, Educación,
Promoción y Desarrollo Comunitario, Vivienda e Infraestructura, Tercera edad y
Discapacidad, los cuales continuarían siendo administrados – según las áreas previstas –
por el Ministerio de Economía, Educación y Trabajo, como así también por la SDS, el
PAMI y las Provincias. Si bien esta propuesta nunca llegó a concretarse, sirvió de base
para la efectuada en el 2000, en tanto su idéntico diagnóstico y metodología, podría
presuponer que se trató de una versión ajustada del mismo.
Esta nueva propuesta de Consolidación de los Programas, encargada directamente por el
Presidente al Jefe de Gabinete durante el mes de abril del 2000, estuvo a cargo
exclusivamente del equipo técnico del GS que trabajó en la misma hasta su presentación en
el mes de julio de ese mismo año, fecha acordada para su entrega. Este equipo estuvo
identificados los beneficiarios de los programas sociales, quienes a su vez contarían con una credencial
personal necesaria para el acceso a dichas prestaciones.
47
De acuerdo con datos de la propia Jefatura, este padrón permitió un ahorro de 53 millones de pesos al
Estado.
25
conformado por 7 Administradores Gubernamentales48 y 3 Técnicos contratados, todos
ellos nucleados alrededor del coordinador del Gabinete Social (que en ese momento era el
Director de Asuntos Territoriales). En su enunciado, el diagnóstico efectuado refiere: un
excesivo número de programas sociales, a los que se destinan $3.660 millones de pesos o
dólares genera un gasto administrativo desproporcionado, como así también la
imposibilidad de ejercer una óptima coordinación y conducción de los mismos creando
superposiciones que dificultan el control y desarrollo de políticas de transparencia
operativa. Por lo tanto, nuevamente la idea consistió en reasignar el presupuesto con el fin
de lograr mayor eficiencia en el gasto social, no planteando articulación alguna entre
programas nacionales y entre estos y los provinciales49. El resultado obtenido, entonces, se
tradujo en una propuesta de reducción de los 69 programas existentes a 18, distribuidos en
7 áreas temáticas: 1) Alimentación; 2) Capacitación, Empleo y Desarrollo Productivo; 3)
Educación; 4) Atención a la Salud; 5) Integración Social y Desarrollo Comunitario; 6)
Vivienda e Infraestructura Social y 7) Subsidios al Ingreso.
La propuesta elaborada no fue discutida dentro del marco del Gabinete Social, sino enviada
directamente al Presidente de la Nación y a cada uno de los Ministros y, si bien se cumplió
con los plazos estipulados en cuanto a la presentación del proyecto, la tensión ya existente
entre el Jefe de Gabinete y el Presidente se visualizó en este hecho. De la Rúa, por su parte,
no mostró ningún reparo en hacer pública la distancia cada vez mayor con este funcionario.
Durante los primeros días del mes de octubre, la renuncia de Terragno a la Jefatura de
Gabinete cerró las escasas posibilidades de hacer viable la propuesta, al ser dejada de lado
por el nuevo Jefe de Gabinete y no contar con otros actores relevantes que se apropiaran de
la misma, en tanto el grado de conflictividad política que ella implicaba. Nuevamente, otro
intento de articulación delineado sin consenso, se estancaba en su fase proyectual.
48
Los Administradores Gubernamentales (AG) expresan uno de los escasos esfuerzos del Estado argentino
por constituir un cuerpo de elite, integrado hasta el año 2000 por doscientos funcionarios que cumplen tareas
diversas de carácter técnico en los distintos organismos estatales (Novaro, 2000).
49
No obstante, la novedad de esta propuesta era la creación de un Fondo Especial para la Atención de
Emergencias Sociales, con capacidad para intervenir en casos de emergencias a través de un mecanismo de
decisión y acción previamente establecido y consensuado.
26
4- Propuesta de Creación de la Agencia Social (2001)
Durante los primeros meses de 2001, un nuevo tema apareció en el discurso del gobierno
nacional en materia de política social frente a la pobreza: la Agencia Social. No obstante,
esta idea no era nueva en la administración de De la Rúa, dado que ya había sido
planteada al Presidente en líneas muy generales por Carlos Alvarez, unos meses después de
su renuncia a la vicepresidencia de la Nación50.
Ubicada débilmente en la agenda, como un intento de mantener al FREPASO dentro del
gobierno, ni los Ministerios vinculados a las áreas sociales que tenían entre su oferta
sectorial acciones focalizadas, ni el nuevo responsable de la Jefatura de Gabinete, habían
mostrado interés alguno por el tema hasta comienzos de dicho año. No obstante, a partir de
marzo, una serie de documentos internos provenientes tanto de los Ministerios de
Desarrollo Social y de Trabajo, como de la Jefatura de Gabinete, comenzaron a intentar dar
forma a esta idea de la Agencia Social. Analizaremos estos intentos por separado.
4. a- Agencia Social - Propuestas desde el Ministerio de Desarrollo Social
Durante el mes de marzo de 2001, ante el debilitamiento político de Fernández Meijide que
ya no contaba con el apoyo de su partido (FREPASO), el Ministerio de Desarrollo Social
intentó avanzar difusamente hacia una conceptualización de la Agencia Social por medio
de un documento de trabajo, como parte de una estrategia para evitar el alejamiento de la
ministra y el de sus colaboradores.
En dicho documento, elaborado por los equipos técnicos de la Secretaría de Política Social
y de la Unidad de Financiamiento Internacional se tomaba como punto de partida
conceptual la perspectiva multidimensional de la pobreza, proponiendo continuar con la
concepción de programas sociales focalizados, al tiempo que sugería una nueva
institucionalidad que permita reconstruir la relación entre el Estado y los sectores más
desfavorecidos en estos últimos años por los procesos de reconversión económica.
50
Carlos Alvarez renunció a la Vice-Presidencia de la Nación a los 10 meses de asumir la Alianza como
coalición de Gobierno.
27
Para ello delineaba la creación de una Agencia Social con una perspectiva de Desarrollo
Humano Sustentable (AS/DHS) cuyo objetivo era promover la inclusión social por medio
de estrategias innovadoras que recuperen las experiencias y capacidades acumuladas tanto
dentro del Estado como de la Sociedad Civil, para dar respuesta a la magnitud, la
multidimensionalidad y la heterogeneidad de la pobreza. En este sentido, se proponía: a)
Brindar respuestas integrales frente a la pobreza, b) Promover líneas de trabajo desde la
promoción de capacidades individuales y colectivas, y c) Institucionalizar y tecnificar la
política social. Al mismo tiempo, esbozaba tres componentes necesarios para que esto se
efectivice: 1) Garantizar un ingreso mínimo ciudadano que contemple además de la
transferencia monetaria, el acompañamiento familiar y prestaciones integradas de
alimentación, salud y educación, 2) Convergencia de los programas de empleo,
privilegiando estrategias de subsidio a la pequeña empresa, autoemprendimientos y el
apoyo a las economías regionales y 3) Establecer un Fondo para el Desarrollo Humano51
dedicado al financiamiento de actividades en el marco local, promoviendo redes
comunitarias y asociativas que prioricen como áreas de intervención infraestructura y
equipamiento, promoción de grupos sociales en situación de riesgo y promoción del
desarrollo sustentable.
Esta propuesta suponía que en esta nueva instancia institucional se concentren los
programas dirigidos a la pobreza que se encuentran dispersos por los diferentes
Ministerios, quienes mantendrían el resto de sus funciones específicas. Para una posible
transición a esta nueva instancia, enunciaba algunas acciones concretas que se vinculan al
análisis integral de los programas existentes y de las complementariedades y diferencias
entre los mismos, el relevamiento de los recursos humanos (involucrados tanto en el nivel
central como en el terreno de cada programa), la discusión de las áreas priorizadas, la
elaboración de alternativas de articulación, fusión y redes programáticas, la negociación
con las autoridades responsables, los equipos técnicos de los programas y los organismos
financiadores.
Con respecto a las responsabilidades federales, indicaba una redistribución de las mismas.
De esta manera, a nivel nacional, la AS/DHS sería la encargada de priorizar, planificar,
51
No obstante, esta idea de Fondo no se encuentra directamente vinculada con los Fondos de Inversión
Social de gran experiencia en América Latina.
28
articular, coordinar, evaluar y monitorear las políticas de estado en torno a lo social, para
ello absorbería los aportes públicos y privados de diferentes fuentes como las donaciones y
el crédito internacional. A su vez, la participación se presentaba desde la inclusión de todos
los actores con responsabilidad sobre el tema (nacionales, provinciales, municipales,
privados, internacionales) a fin de establecer un nuevo contrato que legitime la autoridad
social de la Agencia. Proponía, entonces, un espacio de convergencia para la búsqueda de
acuerdos de articulación de los recursos políticos, técnicos y económicos que sirvieran en
la aplicación de estrategias de atención y promoción social, desestimando el ámbito del
Gabinete Social.
La propuesta contenía las 6 principales estrategias que desarrollaría esta agencia:
Intersectorialidad
(como
herramienta
para
superar
la
fragmentación);
Interjurisdiccionalidad (como forma de optimizar las acciones en los espacios
territoriales); Desarrollo Regional ( para fortalecer las empresas sociales, los
microemprendimientos y las unidades asociativas en el ámbito local que puedan crear
nuevas oportunidades estableciendo redes intra e intermunicipales); Fortalecimiento del
Capital Social y recomposición del tejido socio-productivo (para lograr la autonomía
social); Monitoreo Estratégico (para contar con flexibilización y adecuación de las
acciones a las realidades socio-económicas) y Gestión Asociada (participación entre
instituciones públicas, empresas privadas y organizaciones de la sociedad civil para reducir
los costos de la transacción, aumentar el empoderamiento de los ciudadanos y producir
bienes públicos a partir de formas colectivas de capital social).
Si bien el tema de la conducción de dicha Agencia no se encontraba explicitado en la
propuesta, dado que la misma fue motorizada como una estrategia de sobrevivencia, cabe
suponer que estaría centrada en el propio Ministerio de Desarrollo Social. Sin embargo, al
abandonar Fernández Meijide el Ministerio en marzo52, esta alternativa quedó circunscripta
a su carácter de documento de trabajo, no trascendiendo el ámbito ministerial para una
posterior discusión.
52
La citada funcionaria pasó a ocupar la Secretaría de coordinación General de la Jefatura de Gabinete de
Ministros.
29
La Ministra fue reemplazada por Marcos Makón53, un economista del mismo partido,
quien hasta ese momento había ocupado un cargo dentro de la Jefatura de Gabinete. Ya en
su cargo, el flamante ministro sostuvo discursivamente la necesidad de unificar el gasto de
los programas sociales agrupando los mismos bajo una sola instancia a partir del 2002 (ya
que debía estar contemplada en el presupuesto nacional). No obstante, a los pocos días de
asumir, Makón presentó su renuncia en un escenario de grave crisis política al interior del
gobierno54. El Ministerio de Desarrollo Social, de esta forma, se mantuvo acéfalo hasta al
asunción de Juan Pablo Cafiero en el mes de mayo, también proveniente de las líneas del
FREPASO, quien continuó con la línea discursiva de su antecesor, en cuanto a la
fragmentación de programas sociales, la forma clientelar de implementarlos y la excesiva
burocracia.
De esta manera, con carácter de discusión interna y de cierto modo confidencial, durante
agosto del 2001, se delineó desde la Dirección de Planeamiento y Control Estratégico, una
nueva propuesta de política Social donde se planteaba la reestructuración del Ministerio y
se retomaba el tema de la Agencia Social. Sin embargo, nada del documento elaborado
durante la gestión de Fernández Meijide es recogido por éste, presentando a la agencia
desde una concepción diferente.
En cuanto a la definición de la Agencia Social, a diferencia del documento anterior, aquí se
acentuaba la creación de una nueva institución, planteada como un organismo
descentralizado que, si bien debería ser creado en primera instancia por decreto, necesitaría
luego ser aprobado por una ley que avalara su existencia y funcionamiento. Su función
principal se dirigía a la gestión de programas, de esta manera el Ministerio de Desarrollo
Social se transformaba en una estructura flexible y dinámica.
La propuesta no planteaba una modalidad organizacional a seguir por la Agencia, sino que
presentaba tres alternativas distintas para su posterior definición: mega agencia, agencias
múltiples por temática o holding de agencias. En las tres modalidades se explicitaba que
53
Este funcionario ya se había desarrollado en el gobierno de Menem como Subsecretario de Presupuesto
junto al Ministro de Economía Domingo Cavallo.
54
Junto al Ministro de Desarrollo Social renunciaron a sus carteras el Ministro del Interior y el Ministro de
Educación.
30
la/s misma/s (de acuerdo a la propuesta adoptada) adoptarían el carácter de unidades
ejecutoras de los planes y programas, constituyendo la figura de un gerente (o gerentes,
según la organización definida) para su conducción.
En su contenido, a los programas del Ministerio de Desarrollo Social se le sumarían por
etapas, aquellos que serían transferidos desde el Ministerio de Educación, como así
también los programas de empleo transitorio e infraestructura social básica del Ministerio
de Trabajo, hasta incorporar a todos aquellos programas sociales que se agrupan en el
Presupuesto de Administración Nacional dentro de la finalidad “Servicios Sociales”.
Proponiendo brindar prestaciones en módulos alimentarios, subsidios, becas educativas,
planes de empleo para excluidos, asistencia técnica, capacitación, transferencias a
organismos gubernamentales y no gubernamentales, etc.
De esta forma, a la figura del gerente se le sumaría una Comisión Asesora que se
encargaría de asistir en la administración y ejecución de los planes y programas delegados
de otras jurisdicciones. La misma estaría compuesta por representantes de cada una de ellas
cuyas funciones, competencias, presupuesto y personal se transferían a la Agencia.
Las responsabilidades federales eran planteadas mediante una articulación entre Nación,
Provincias y Municipios, que implicaba el cofinanciamiento, la colaboración y cooperación
entre los mismos por medio de acuerdos o convenios a definir, creando una red nacional
integrada por las Organizaciones Gubernamentales y no Gubernamentales. El Consejo
Federal de Desarrollo Social se presentaba, de esta manera, como el ámbito de articulación
por excelencia, siendo responsable de indicar a la Agencia la manera de actuar
institucionalmente en cada jurisdicción.
Por último, esta propuesta preveía la creación de una “instancia virtual”, a través de
Internet, donde se concentraría todo lo concerniente a dicha red institucional: convenios
establecidos, prestaciones, fondos asignados, registro de beneficiarios actuales y
potenciales, etc.
No obstante, esta propuesta tampoco prosperó, mostrando que
nuevamente se recurría al tema de la Agencia Social como una estrategia ante las tensiones
al interior del gobierno.
31
4. b- Agencia Social - Propuesta desde el Ministerio de Trabajo
El Ministerio de Trabajo, bajo la gestión de Patricia Bullrich, intentó también delinear por
medio de un documento de trabajo, una nueva política social. En dicho documento se
propone la creación de un Plan de Empleo. El contenido del mismo se centra en la
descripción del Plan, no obstante, delinea, en grandes trazos, la creación de una Agencia
Social, planteando tres opciones organizativas, cada una con diferentes competencias.
El Plan de Empleo como herramienta para erradicar la indigencia55, propone: 1) una
transferencia dineraria con contraprestación laboral dirigida a Jefes de Hogares indigentes
y desempleados, que incluye una asignación adicional por hijo menor de 15 años contra
asistencia escolar y por hijo menor de 5 años contra control sanitario 2)la universalización
de las AA.FF.(Asignaciones Familiares) para completar ingresos en hogares indigentes con
jefes ocupados informal/temporalmente con hijos menores de 15 años, 3)Becas de
retención escolar para jóvenes de 15 a 18 años, 4)Pensiones a mayores de 70 años sin
cobertura previsonal, 5)Prestaciones alimentarias, 6) Sistema de médicos de cabecera.
Para la implementación, planteaba la necesidad de un Registro previo de beneficiarios
mediante el SISFAM, utilizando las escuelas, las oficinas de empleo y las municipalidades
para la inscripción de los mismos. El pago de las prestaciones se efectuaría a través de la
ANSES.
En cuanto a la articulación de programas, proponía transferir los Planes
Trabajar al
Ministerio de Desarrollo Social, e incorporar a la SEPyMES el INAES (Instituto Nacional
de Asociativismo y Economía Social) y REDES (Programa Regional de emprendimientos
sociales).
Con respecto a las responsabilidades federales, plantea la necesidad de coordinar acciones
entre el Ministerio y las provincias, en tanto otorga a los municipios el rol de ejecutores del
plan. Esta propuesta implicaba un costo anual de $450 millones aproximadamente, no
obstante en el documento no se explicita la fuente de financiamiento.
55
Esta es la denominación que el mismo adquiere en el documento.
32
4. c- Agencia Social - Propuestas desde la Jefatura de Gabinete
Como resultado de este escenario, no sólo diferentes propuestas surgieron del Ministerio
de Desarrollo Social, la Jefatura de Gabinete de Ministros, conducida por Christian
Colombo, quien sucedió a Terragno en su gestión, también delineó sus ideas frente al tema
siendo plasmadas en documentos y borradores internos, al igual que las recién expuestas.
De esta forma, un documento elaborado por la Subsecretaría de Coordinación Ministerial,
contemporáneo al primer documento del Ministerio de Desarrollo Social, proponía la
creación de una Agencia de Desarrollo Social. Si bien en la letra no hace explícita la
concepción de pobreza a la que adscribe, en su tratamiento se deja ver la idea fuerza del
pobre por carencias materiales. A partir de esta mirada, se proponía una novedosa forma de
abordar la problemática social: la implementación de una prestación en dinero directa a los
sectores vulnerables, dejando de lado los programas sociales focalizados56.
Dicha prestación estaría centrada en la cobertura de tres grandes grupos etáreos: Mayores
por medio de jubilaciones, pensiones y la extensión del beneficio universal, Adultos por
medio de la creación de un subsidio para desocupados jefes de hogar con hijos menores a
cargo, y Niños por medio de la extensión de las asignaciones familiares al sector informal.
Esta alternativa sostiene que su puesta en marcha implicaría el aumento en la cantidad de
beneficiarios no cubierto por las políticas de ayuda directa, que tienen como condición
tener o haber tenido un trabajo formal (tales como: pensiones, jubilaciones y asignaciones
familiares).
Para ello proponía una forma de selección de los beneficiarios basada en la simplificación
de las condiciones de elegibilidad para una fácil identificación, argumentando como
justificación los altos costos que requiere la focalización. La creación de un nuevo sistema
de identificación de beneficiarios también era contemplado en esta propuesta, se trataría
del Sistema de Identificación Social (SIS) que sería administrado por la Nación, en tanto
que el resto de los actores (Provincias, Municipios, Organizaciones de la Sociedad Civil)
colaborarían en la provisión y actualización de los datos. Este sistema implicaría, entonces,
56
Es evidente que esta propuesta gira en torno al concepto de eficiencia, no planteándose mirada alguna en
cuanto a la equidad y la igualdad.
33
la desactivación del componente social actual del SINTyS (que depende de la Jefatura de
Gabinete) y del SISFAM (dependiente del Ministerio de Desarrollo Social).
Con respecto a las responsabilidades federales, se contemplaba una nueva distribución de
las mismas: la Nación se haría cargo de financiar las prestaciones dinerarias, las Provincias
diseñarían y ejecutarían algunos programas focalizados que compensarían las diferencias
relativas no atendidas por la cobertura nacional, los Municipios se asociarían en la
ejecución de los programas focalizados con los gobiernos provinciales, en tanto las
Organizaciones de la Sociedad Civil, participarían a nivel provincial/municipal en el
diseño, evaluación y control de los programas focalizados.
En cuanto al financiamiento, se proponía la revisión de los programas FONAVI, Pensiones
no Contributivas y de las actividades realizadas por el PAMI (en especial aquellas que se
encuentran fuera de la prestación médica a los mayores, como Probienestar, Turismo, etc.),
sumados a la supresión de los programas focalizados existentes. No obstante, puesto que
muchos de estos últimos, se financian con créditos de organismos internacionales, la
renegociación con estos actores se planteaba como otra cuestión en la agenda57.
El lugar que ocuparía la Agencia Social estaría dado por su función de revisar la actual
política social y, en caso de adoptar la nueva estrategia, sería la responsable de conducirla,
proponiendo una estructura ágil con independencia jurídica. En cuanto a sus incumbencias,
esta agencia debería: a)Realizar el plan de desactivación de los programas y los arreglos
institucionales para que el mismo pueda llevarse a cabo, b) Efectuar la administración de
las actividades residuales de los programas que sean desactivados (lo que supone
actividades de administración financiera, contratos y adquisiciones derivadas de su
funcionamiento), c) Establecer un esquema de reemplazo y definir las responsabilidades,
d) Desactivar los actuales sistemas de información social para crear el Sistema de
Identificación Social (SIS) haciéndose cargo de su administración.
57
Sin embargo, sostenía que los equipos técnicos de dichos organismos de financiamiento, que han
defendido durante años la modalidad de focalización, parecen estar de acuerdo en una reorientación de la
política social.
34
La conducción de dicha Agencia dependería de la Jefatura de Gabinete, al tiempo que se
postulaban dos ámbitos de participación: el Consejo Federal de Desarrollo Social, que
nuclearía a todos los Ministros de Desarrollo de las áreas provinciales como instancia de
coordinación y un espacio para las Organizaciones de la Sociedad Civil a través de la
creación de un órgano consultivo institucionalizado. Paradójicamente, tratándose de una
propuesta conformada al interior de la JG, el Gabinete Social no es contemplado en la
misma.
A esta propuesta se le suma posteriormente otra, elaborada desde la Vice Jefatura del
Gabinete de Ministros, con igual nómina de documento interno. En ella, se preveía la
creación de una prestación dineraria a sectores vulnerables y la eliminación de gran
cantidad de programas sociales nacionales, entre ellos los alimentarios. Contemplando sólo
ciertos programas focalizados para poblaciones específicas y emergencias, entre los que se
incluía algunos del Ministerio de Salud. En tanto un único programa dirigido a la
capacitación y mejora de la empleabilidad de los desocupados quedaba a cargo del
Ministerio de Trabajo.
A diferencia de la propuesta anterior, la prestación dineraria estaba aquí centrada en la
cobertura de dos grandes grupos etáreos: Mayores de 70 años, por medio del beneficio
universal (B.U.) y Niños de hasta 18 años por medio de la aplicación de Seguro de
Inclusión Infantil (SI) y la extensión de las asignaciones familiares al sector informal.
En cuanto a la selección de beneficiarios, en el caso del primer grupo (Mayores) se trataba
de aquellos que no cuentan con cobertura previsional ni ingresos, eliminando las pensiones
no contributivas (PNC), en tanto para el segundo grupo (Niños), se tomaba como
referencia los hogares con ingresos (inferiores a $500.-) y un criterio inmobiliario
(viviendas valuadas en menos de $70.000) del cual no se detallaba demasiado. En esta
propuesta de la JG no hace referencia alguna a la creación de un sistema de identificación
de beneficiarios.
Respecto a las responsabilidades federales, se preveía un cambio de roles entre Nación y
Provincias, mientras estas últimas continuarían con sus programas locales, una Agencia
35
Social se encargaría de diseñar y monitorear las prestaciones en dinero, en tanto serían
gerenciadas en el nivel municipal y ejecutadas por el ANSES.
El financiamiento estaba propuesto a través de la reasignación presupuestaria por la
eliminación de programas sociales y la eliminación de la Prestación Básica Universal
(PBU) del Régimen Previsional.
En cuanto a la Agencia Social, dos eran las funciones previstas: 1) Diseño y monitoreo de
prestaciones en dinero a sectores vulnerables; 2) Administración de algunos programas
focalizados (emergencias y poblaciones específicas), previamente seleccionados y
gestionados por un Banco Social creado para tal fin. El documento no explicitaba la
conducción de dicha Agencia, como así tampoco contemplaba instancias de participación
de las Organizaciones de la Sociedad Civil.
Observamos,
entonces,
que
las
alternativas
presentadas
desde
tres
instancias
gubernamentales diferentes comparten algunos temas centrales: la necesidad de redefinir
los roles entre nación, provincias y municipios, reducir/agrupar programas sociales,
establecer nuevos criterios de asignación, determinar población objetivo, contar con
sistemas de seguimiento y monitoreo, etc. Sin embargo, estancadas en la fase de
“generación de alternativas” dentro del ciclo de políticas públicas, poco han avanzado
hacia una verdadera discusión inter e intra sectorial.
5- Creación del Ministerio de Seguridad Social (2001)
A mediados de octubre, y cristalizando la ruptura política al interior de la coalición
gobernante, el FREPASO rompió la continuidad en la conducción del ministerio de
Desarrollo Social con la renuncia de Juan Pablo Cafiero -luego de cinco meses como
Ministro-, frente al recorte de las partidas presupuestarias destinadas a la ayuda social. De
esta manera, el FREPASO terminó de perder su poder en la alianza gobernante, en tanto el
36
Ministerio de Desarrollo Social que había quedado en sus manos frente a la distribución de
áreas de gobierno era ahora ocupado por un hombre del Radicalismo: Daniel Sartor58.
Días más tarde, el Poder Ejecutivo realizó el último intento de reagrupar los programas
nacionales focalizados, pero esta vez imprimiéndole legalidad mediante el Decreto
1366/0159 que modificó la ley de Ministerios creando dos nuevas carteras: el Ministerio de
Seguridad Social y el Ministerio de Turismo, Cultura y Deporte, sumando así un total de
12 ministerios nacionales.
La conducción de los Ministerios se vio entonces modificada: el 29 de octubre, Patricia
Bullrich abandona el Ministerio de Trabajo y se posiciona como flamante Ministro de
Seguridad Social. En su lugar, José Dumón60, perteneciente al radicalismo, se constituye en
el nuevo ministro de Trabajo, al tiempo que Daniel Sartor, designado cinco días antes, es
ratificado al frente de Desarrollo Social.
La creación del Ministerio de Seguridad Social fue justificada por medio del mismo
diagnóstico sostenido durante los años anteriores, al hacer referencia a la necesidad de
transformar el actual modelo de política social focalizada en una estrategia abarcadora de
todos los sectores que se encuentran excluidos de los alcances de la política de seguridad
social, mediante la simplificación del entramado de programas y sus gastos
administrativos, mejorando la capacidad de coordinación y concentrando el gasto
(Decreto1366/01, Considerando). Sus competencias alcanzaban todo lo inherente a la
seguridad social, promoción y asistencia social, y la protección de la familia61, el flamante
58
Daniel Sartor, figura poco conocida en el ámbito nacional, se desempeñaba como Vice-Ministro de
Desarrollo Social en la Provincia de Río Negro. Asume como Ministro de Desarrollo Social el 24 de octubre
de 2001.
59
El Decreto, con fecha del 26 de octubre, fue publicado en el Boletín Oficial el día 31/10/2001.
60
José Dumón se había desempeñado como Ministro de Educación a finales de la gestión presidencial de
Raúl Alfonsín.
61
Entre los puntos más destacados que establece el Art. 7° del Decreto 1366/01 respecto a las funciones del
nuevo Ministerio, refiere: a) Constituir un Pacto Federal Social con las provincias y la ciudad de Buenos Aires a
fin de fijar pautas y dotar de racionalidad al gasto social; b) Administrar la Base Unica de Beneficiarios de la
seguridad social y planes sociales; c)Promover la unificación de manera progresiva de los planes sociales; d)
Entender en la armonización con el sistema integrado de jubilaciones y pensiones con los regímenes
previsionales provinciales, municipales y de profesionales; e) Entender en la formulación y ejecución de los
sistemas de prestaciones y subsidios de desempleo; f) Entender en la elaboración, dirección y fiscalización de los
regímenes relacionados con el menor, la ancianidad y otros sectores de la comunidad que se encuentran en estado
de necesidad; g) Entender en la elaboración, dirección y fiscalización de los regímenes relacionados con la
seguridad y promoción social; h) Entender en las acciones de promoción, protección y desarrollo de la familia; i)
37
Ministerio de Seguridad Social asumía así funciones ligadas tanto al Ministerio de
Desarrollo Social como a su par de Trabajo. El conflicto de intereses sectoriales al interior
del Estado nacional, por lo tanto, se instaló desde el mismo momento que el Decreto dio
forma al nuevo Ministerio, en tanto las atribuciones del mismo aún no estaban claramente
delineadas y diferenciadas de las demás carteras.
De esta manera, al tiempo que la ministra Bullrich esgrimía su discurso de “política social
revolucionaria”, en tanto la unificación de los programas sociales que se proponía por
medio del manejo de la Anses, el Ministerio de Desarrollo Social y la Secretaría de
Promoción de Empleo manejando un presupuesto de 20 mil millones de pesos62 anuales,
los ministros Dumón y Sartor no se mostraban dispuestos a participar en la reasignación de
funciones y fondos. En el caso específico de Desarrollo Social, esta reestructuración
ubicaba a su ministro en un rol desdibujado conduciendo un ministerio que, según
Bullrich, sólo contaría con un presupuesto de 80 millones de pesos destinados a las
emergencias sociales, al ir traspasando los demás programas sociales a la Agencia Social organismo dependiente del Ministerio de Seguridad Social-.
No obstante, días más tarde, reflejando la puja de intereses que continuaba en el interior
del gobierno, el Poder Ejecutivo redacta un nuevo decreto que modifica a su antecesor, al
reducir las competencias del Ministerio de Seguridad Social (se trata del Decreto
1454/01)63 restándole funciones que se ligaban directamente con Desarrollo Social y
Trabajo. A partir del mismo se indica que Seguridad Social se encargará de todo lo
inherente a la seguridad social y a la protección de la familia, quitando la promoción y
asistencia social enunciada en el decreto anterior. Por lo tanto, al tiempo que elimina todas
aquellas competencias que referían a la promoción y protección social, como así también a
los regímenes relacionados con el menor, las mismas recaen sobre la órbita del Ministerio
Entender en la elaboración, ejecución y fiscalización de programas y regímenes integrados de seguridad social,
higiene, salubridad y seguridad del trabajo, vejez, invalidez, muerte, cargas de familia y otras contingencias de
carácter social, así como en la supervisión de los organismos correspondientes salvo en lo inherente a los de
competencia del Ministerio de Salud.
62
Este presupuesto anual se eleva a esa cifra debido a que la Anses (Administración Nacional de Seguridad
Social) controla aproximadamente 17.000 millones de pesos anuales de jubilaciones y pensiones, y 1700
millones de asignaciones familiares. Sumado a esto, estarían los recursos de las pensiones no contributivas
(800 millones), que administra Desarrollo Social y aquellos provenientes de programas sociales de los demás
ministerios (500 millones aproximadamente).
63
El Decreto, con fecha del 8 de noviembre, es publicado en el Boletín Oficial en 12/11/01.
38
de Desarrollo Social. Lo mismo sucede en lo referido a la seguridad del trabajo, que es
inscripto dentro de las competencias del Ministerio de Trabajo.
Con este escenario como marco, el presidente de la Nación, anuncia el lanzamiento del
Sistema Integrado de Protección a la Familia (SIPF), que sería ejecutado por el Ministerio
de Seguridad Social. Según el Decreto de necesidad y urgencia que da cuenta de su
creación, el SIPF implica concentrar la asistencia a la familia en aquellos componentes que
se evidencian esenciales, como así también, ampliar la cobertura a todos los grupos
familiares posean o no una relación formal de trabajo (Decreto 1382/01, Considerando)64.
Los destinatarios del SIPF son, según el mismo decreto, los sectores de menores ingresos,
estableciendo prestaciones por niño; por niño con discapacidad; por maternidad; por
educación EGB3, polimodal o media; por escolaridad; prestación básica para la tercera
edad, y por cónyuge de beneficiario del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones
(Art. 2°). De esta forma, se deroga el régimen de asignaciones familiares establecido por
ley, que sólo beneficiaba a los trabajadores formales. Para la ejecución del SIPF, el
Ministerio de Seguridad Social contaría con la Secretaría de Seguridad Social,
constituyéndose ésta como autoridad de aplicación del sistema (Art. 23), al tiempo que la
Anses se encargaría de la gestión y otorgamiento de las prestaciones (Art. 22), que se
pagarían a través del sistema bancario por medio de una tarjeta de débito65. Los recursos
necesarios para financiar al SIPF provendrían fundamentalmente del derogado sistema de
asignaciones familiares y de la reasignación de las partidas por la concentración o
reformulación de los programas sociales (Art. 12), siendo la Jefatura de Gabinete la
encargada de determinar los planes sociales que deben suprimirse. Se preveía, de esta
64
Cabe destacar que dicho decreto debió ser corregido días más tarde por medio de uno nuevo (Decreto
1407/01, publicado en el Boletín Oficial el 5/11/01). Dichas correcciones no son sustanciales al contenido,
sino, más bien, ordenan la desprolijidad y premura de la escritura del anterior.
65
Los puntos centrales que establece el Decreto 1382/01 para el SIPF, son los siguientes: 1) Asignaciones
Familiares: salario familiar mensual de $30.- por niño hasta 14 años de edad, en aquellos grupos familiares
con ingresos inferiores a $1.000.-; 2) Discapacidad: prestación mensual de $30.- por niño discapacitado de
hasta 18 años de edad, en aquellos grupos familiares con ingresos totales menores a $2.000; 3)Maternidad:
pago durante el período de licencia, de una suma igual a la remuneración que la trabajadora hubiera debido
percibir en su empleo, contando con una antigüedad de tres meses en el mismo; 4) Educación EGB3,
Polimodal o Media: prestación anual de $400.- a alumnos mayores de 13 años y menores de 18 años,
pertenecientes a grupos familiares con ingresos totales menores de $1.000.-; 5) Escolaridad: provisión de
útiles escolares y libros, a alumnos menores de 18 años de edad pertenecientes a grupos familiares con
ingresos totales menores a $500.-; 6) Tercera Edad: prestación mensual de $100.- a personas mayores de 75
años que no cuenten con jubilación o pensión, como así tampoco ingresos; 7) Cónyuge de Beneficiario al
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forma, para el año entrante, que la implementación del mismo implicaría un costo de 2.600
millones.
Pero más allá de su anuncio y del decreto que le dio origen, el SIPF nunca llegó a ser
implementado, regresando al sistema anterior de asignaciones familiares al quedar el
Ministerio de Seguridad Social sólo plasmado en la letra, sin estructura y sin conducción,
frente a la renuncia de Bullrich presentada quince días luego de asumir66. Las disputas
entre los actores relevantes del nivel central, como las dificultades legales que podría
implicar la ejecución “por decreto” y no por aprobación del Congreso de un programa
como el SIPF, precipitaron la decisión de truncar el último intento del Estado Nacional.
El flamante Ministerio -que recayó sobre la órbita de Dumón al ser designado como
Ministro interino- fue prácticamente olvidado, ante un contexto macroeconómico en crisis
que centraba toda la atención del Ejecutivo y del resto de los actores relevantes (así como
de la ciudadanía en su conjunto).
6- Conclusiones
Al analizar cada uno de los intentos de articular la oferta de programas focalizados llevado
a cabo por el Estado nacional, hemos observado que el resultado obtenido ha sido dispar,
en tanto el tipo de relaciones que han forjado los diversos actores relevantes. De esta
manera, mientras algunos de estos intentos ni siquiera llegaron a materializarse quedando
sólo en el plano declamativo al ser truncado, desestimado o simplemente ignorado por los
actores de peso en el proceso de producción de políticas sociales, otros lograron avanzar un
poco más, no obstante que se tratase de acciones aisladas e inconclusas.
Sin embargo, en su conjunto estos intentos han fracasado, en tanto la fragmentación y
superposición de programas continuaron constituyéndose en las características centrales de
la política contra la pobreza. Destacaremos ahora cuales han sido los obstáculos políticossistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones: pago mensual de $15.- a los beneficiarios del SIJP que
perciban un haber inferior a $1.500.66
La Ministra justificó su renuncia mostrando su disconformidad con la decisión del Poder Ejecutivo de
mantener “dos estructuras paralelas”, al no obtener el traspaso de los fondos de los programas sociales del
Ministerio de Desarrollo Social, se trataba de los fondos por los que había insistido durante su corta
trayectoria al frente de la nueva cartera.
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institucionales fundamentales que no han podido ser superados para alcanzar el objetivo,
en tanto del análisis de los mismos devienen enseñanzas acerca de las prácticas analizadas
a lo largo del trabajo.
En primer lugar, se observa que en los sucesivos intentos de articular la oferta
programática es el Poder Ejecutivo quien se posiciona como actor central, en tanto
incentiva o desincentiva dichas acciones, potenciándose así los conflictos a su interior, lo
cual tiende más a obstaculizar que a favorecer el logro del objetivo. Desde esta misma
lectura, el papel del Poder Legislativo se visualiza desdibujado, no sólo por su accionar
casi inexistente en los intentos referidos, sino también por su escasa injerencia en moldear
el proceso presupuestario enfatizando la articulación de programas focalizados.
En cuanto a la perspectiva sectorial de la política social, los intentos analizados nos
muestran como las tensiones entre las distintas áreas del nivel nacional pueden
transformarse en fuertes disputas entre los actores relevantes, resultando por lo general en
vetos cruzados que paralizan los intentos de reforma. Ante esta posibilidad, la inercia
intersectorial parece constituirse en la mejor estrategia desplegada por los actores, dado
que la misma les permite evitar la conflictividad política con sus pares y retener los
recursos de su área, apoyados en la rigidez presupuestaria que rige el gasto social. De esta
manera, todo intento de agrupar programas sociales focalizados dispersos encontrará
fuertes resistencias por parte de los actores ministeriales. La instancia creada para superar
este obstáculo poco ha podido avanzar en el delineamiento de acciones comunes: nos
referimos al Gabinete Social y su desempeño irrelevante en tanto espacio real de discusión
y consenso interministerial.
Por otra parte, también se debe observar la dinámica intrasectorial, debido a las
dificultades que se presentan al
interior de cada ministerio: la elevada rotación de
funcionarios políticos (generando bajos incentivos para el aprendizaje y su aplicación
dentro de la gestión, y obstaculizando una adecuada planificación de las acciones), así
como la resistencia que ofrecen tanto la burocracia como el cuerpo técnico frente a la
unificación de los programas sociales (en tanto estrategia de supervivencia laboral ante una
posible reducción de personal), son entonces obstáculos de fuerte peso políticoinstitucional.
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Dirigiendo nuestra mirada hacia el juego de los actores no estatales en los intentos de
articulación analizados, se infiere como los grupos empresariales o los BMDs no han
avanzado más allá del discurso en favor de un reordenamiento de la oferta programática
focalizada, dada su débil voluntad para incidir concreta y sostenidamente en transformar la
institucionalidad que estructura las acciones frente a la pobreza.
Por último, con respecto a la temática jurisdiccional se observa como, al tiempo que el
Estado nacional va profundizando la desarticulación sectorial (al sostener la fragmentación
y superposición de la oferta programática) los actores provinciales aumentan su poder, en
tanto maximizan sus intereses y presionan hacia una nueva reasignación de los recursos
financieros destinados a los programas sociales focalizados. De allí la dificultad observada,
por ejemplo, en el intento por construir un único Registro Nacional de Beneficiarios,
debido a que la manipulación de la información a nivel jurisdiccional se vuelve recurso
clave para la negociación frente al Estado Nacional.
Podemos expresar que todos los obstáculos aquí referidos ponen de manifiesto la
incapacidad con que ha contado el Estado nacional para capitalizarse las experiencias
anteriores, en tanto el problema de la fragmentación de la oferta programática focalizada
ha sido abordado una y otra vez cometiendo similares errores. Cabría entonces cuestionar
si las prácticas analizadas respondieron verdaderamente al fin último de enfrentar la
pobreza o más bien se circunscribieron a una preocupación discursiva por “lo social” que
encerraba el objetivo de un ajuste fiscal.
No obstante, a modo de cierre, los sucesivos intentos de articulación han generado dos
enseñanzas fundamentales, en tanto potenciales consensos básicos a construir para llevar a
cabo el reordenamiento de los programas focalizados. La primera de ellas implica la
necesidad imperiosa de discutir acerca de la jerarquización de los problemas sociales, a fin
de determinar cuales son los principales a abordar. La segunda, refiere a la necesidad de
delimitar claramente las responsabilidades y etapas (quien hace qué y cuándo), tanto en
materia sectorial como jurisdiccional. De no comenzar por observar las experiencias
descriptas como instancias de aprendizaje, poco se podrá avanzar concretamente en este
tema en el futuro.
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