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MÓDULO DE PLANEJAMENTO
Programa de capacitação para
técnicos municipais, estaduais
e federais, como instrumento
de apoio à elaboração e à
implementação dos Planos
Plurianuais municipais para o
período 2014-2017, no bojo das
Agendas de Desenvolvimento
Territorial.
Turma: Formação de Multiplicadores
ENAP
Brasília, abril de 2013
1
Sumário
Introdução ............................................................................................................................................................. 4
Parte I – Roteiro para organização do PPA ............................................................................................................... 5
O Plano Plurianual.............................................................................................................................................. 5
Recomendações gerais....................................................................................................................................... 6
Roteiro de Aplicação .......................................................................................................................................... 7
Etapas de elaboração do PPA municipal.............................................................................................................. 8
Parte II – Ferramentas Metodológicas selecionadas............................................................................................... 13
Equívocos comuns sobre a prática do planejamento e a elaboração do PPA ...................................................... 13
A Análise FOFA (Fraquezas e Fortalezas & Oportunidades e Ameaças) ............................................................... 16
Identificando, selecionando e explicando problemas – o momento explicativo .................................................. 20
A Matriz Operacional ....................................................................................................................................... 27
A Análise da Estratégia, .................................................................................................................................... 30
Parte III - Como organizar as rodadas de oficinas de planejamento ........................................................................ 35
1ª rodada de oficinas ....................................................................................................................................... 35
2ª rodada de oficinas ....................................................................................................................................... 36
3ª rodada de oficinas ....................................................................................................................................... 36
Parte IV – Algumas Bases de Dados disponíveis para conhecer e diagnosticar a realidade do município .................. 37
Referências para consulta: .................................................................................................................................... 39
Sobre indicadores ............................................................................................................................................ 39
Sobre a elaboração do Plano (modelos e roteiros) ............................................................................................ 39
Agendas Territoriais de Desenvolvimento (piloto) ............................................................................................. 39
Dimensão Territorial para o Planejamento federal ............................................................................................ 39
Perfis de informações básicas dos municípios (IBGE, 2011) ............................................................................... 39
Guia de consórcios públicos ............................................................................................................................. 39
Agenda de Compromissosdos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio .......................................................... 39
Referências consultadas: ...................................................................................................................................... 39
Anexo................................................................................................................................................................... 40
O multiplicador como um facilitador de grupos................................................................................................. 40
O que é ser um facilitador? .............................................................................................................................. 40
Qual o papel do facilitador de grupos? ............................................................................................................. 40
Qual a postura do facilitador? .......................................................................................................................... 41
Textos de Apoio.................................................................................................................................................... 42
Texto 1: A necessidade de uma educação política para um novo olhar - como ler as desigualdades enxergando as
iniqüidades e definindo uma nova direcionalidade para a ação política – construir políticas públicas orientadas
pela equidade. ................................................................................................................................................. 42
texto 2: Elementos filosóficos, programáticos y de la gestión para la formulación del proyecto estratégico de las
políticas públicas.............................................................................................................................................. 71
Texto 3: O Plano Brasil Sem Miséria no Programa de Apoio à Elaboração dos PPAs Municipais 2014-2018 ....... 136
2
Apresentação
A execução de ações voltadas à promoção do desenvolvimento local e que resultem em
melhorias efetivas na vida dos cidadãos é um desafio que se impõe às administrações
municipais, mas o êxito no seu enfrentamento requer também o aprimoramento da
cooperação federativa, mediante o fortalecimento e a ampliação dos mecanismos de
articulação entre os governos federal, estadual e municipal para a promoção do
desenvolvimento integrado, em âmbito nacional, regional e local.
É nesse contexto que o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão propôs as
Agendas de Desenvolvimento Territorial. Seu objetivo é construir uma visão compartilhada
de planejamento a partir da convergência das estratégias federal e estadual constantes
nos respectivos planos plurianuais, sobretudo nas intervenções já em execução ou
planejadas.
Na medida em que as Agendas de Desenvolvimento forem sendo pactuadas, os municípios
terão informações estratégicas para elaborar os seus planos plurianuais, considerando as
oportunidades de mobilização de investimentos federais e estaduais, evitando-se que
investimentos planejados ou em andamento deixem de ser considerados pelo município
no seu planejamento.
Contudo, para que os municípios possam aproveitar de modo eficaz tal oportunidade, é
fundamental desenvolver competências essenciais no campo do planejamento e gestão
junto aos dirigentes e equipes técnicas municipais.
Nesse sentido, a estratégia proposta pela Secretaria de Planejamento e Investimento
Estratégico (SPI) e pela Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) envolve o
desenvolvimento e a realização de um programa de capacitação para técnicos municipais,
como instrumento de apoio à elaboração e à implementação dos planos plurianuais
municipais para o período 2014-2017.
O presente módulo, que aborda a temática de planejamento, inaugura esse Programa que
conta também com os módulos de Projetos, de Monitoramento e de Avaliação.
3
Introdução
Este material se propõe a contribuir como um “roteiro” para os técnicos e gestores das
Secretarias Estaduais de Planejamento, que deverão facilitar ou moderar as oficinas de
planejamento estratégico nos municípios, com a finalidade de orientar e acompanhar a
elaboração dos PPAs municipais. A elaboração dos Planos Plurianuais deve ser vista
como uma janela de oportunidade para que os governos locais mobilizem as forças
vivas da cidade em direção a um projeto de futuro. O desafio é construir coletivamente
agendas de desenvolvimento territoriais integradas, por via da cooperação federativa,
com as estratégias estaduais e nacional em cada município.
Este roteiro está dividido em quatro partes, na primeira são comentados os aspectos
gerais e preliminares que envolvem a organização do PPA, na segunda parte
abordamos as ferramentas metodológicas sugeridas para as oficinas com os
municípios. Na terceira parte sugerimos uma trajetória de oficinas de trabalho para
construir o PPA e finalmente, na quarta e última parte, recomendamos algumas bases
de dados que poderão ser úteis, em especial a INDE, a “Infraestrutura Nacional de
Dados Espaciais”. Como todo roteiro, não pretendemos exaurir todos os debates
envolvendo a elaboração do PPA, para isso indicamos fontes mais especializadas e
disponíveis, inclusive na internet.
Selecionamos apenas as informações mais úteis sobre cada ferramenta e dicas aos
multiplicadores para a construção dos eventos de formação em cada Estado,
assimilando peculiaridades e o contexto local.
Este material foi escrito para subsidiar a atuação do facilitador no processo de
preparação dos PPAs municipais.
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Parte I – Roteiro para organização do PPA
O Plano Plurianual
O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento para o planejamento estratégico do
município, isto é, para organização dos recursos e energias do governo e da sociedade
em direção à uma visão de futuro, a um cenário de médio prazo. Duas outras leis estão
intimamente associadas ao PPA, é a Lei de Diretrizes orçamentárias (LDO) e a Lei do
Orçamento Anual, a LOA.
O PPA: estabelece as diretrizes, os objetivos e metas da administração
municipal para as despesas de capital e outras, decorrentes da implantação de
programas de duração continuada.
A LDO: deverá estabelecer metas e prioridades para o próximo exercício
administrativo, orientando a elaboração da Lei Orçamentária Anual, a LOA.
A Lei Orçamentária Anual (a LOA): define os recursos necessários para as ações
da LDO.
Estes instrumentos de planejamento devem estar em harmonia, por exemplo, quando
o município planeja expandir os equipamentos escolares, construir mais escolas, por
exemplo, deve-se lembrar que após sua execução haverá um aumento das despesas
de custeio como os salários dos novos professores e a manutenção das escolas.
A base legal do PPA:
O art. 166 da Constituição Federal,§ 3º, Inciso I, prevê que as emendas ao
orçamento anual (LOA) ou em projetos que modifiquem o orçamento devem
ser compatíveis com o PPA e com a LDO;
O art. 167, § 1º, veda o início de investimentos cuja execução ultrapasse um
exercício financeiro, sem que tenha sido incluído no PPA ou previsto por lei
específica;
Entre os objetivos de um PPA podemos elencar os seguintes como os principais e mais
importantes:
Definir com a máxima clareza e objetividade possível quais são os grandes
problemas, programas, objetivos e metasa serem priorizados pelo governo
municipal, bem como os resultados esperados;
Organizar os programas e ações responsáveis pela oferta de bens e serviços
demandados pela sociedade, em especial os segmentos mais fragilizados;
Estabelecer critérios para nortear a alocação dos orçamentos anuais;
5
Definir diretrizes do sistema de gestão do planejamento, como a definição clara
de responsabilidades pelas ações do governo, pelo monitoramento e avaliação
das metas do plano e como ele será corrigido durante sua execução;
Integração das prioridades municipais com as diretrizes e prioridades dos
planejamentos do Estado e do Governo Federal;
Estabelecer diretrizes para uma gestão democrática do planejamento e dos
recursos financeiros do município;
Recomendações gerais
1. Orientação estratégica: o PPA não pode ser apenas um documento
burocrático, para cumprir apenas um requesito legal ou uma imposição dos
órgãos de controle. A elaboração do PPA deve ser vista como uma
oportunidade do governo municipal compatibilizar sua estratégia de governo
com os objetivos do seu programa eleitoral escolhido pela população
democraticamente. Além disso, o planejamento municipal para os próximos 4
anos deve ser compatibilizado com o planejamento estadual e federal, com as
oportunidades que as ações do Estado e da União podem criar para o
município.
2. Instrumento de boa gestão dos recursos: o PPA é o documento que formaliza
o planejamento do município. Neste sentido ele deve deixar clara a relação
entre metas e objetivos e os recursos disponíveis, não só financeiros, mas
humanos, materiais, etc. O plano deve ser desenhado de modo a permitir uma
boa gestão dos seus programas e projetos. Um dos elementos fundamentais é
prever, desde o início, como o plano será acompanhado, como será
monitorado, como a população poderá acompanhar a execução de metas e
objetivos. Só um bom sistema de monitoramento e avaliação pode garantir um
processo de aprendizagem coletiva com erros e acertos, melhorando a
eficiência na aplicação dos recursos. O plano deve ser revisto sempre que
necessário e estes momentos de revisão e correção de rumos deve estar
claramente previsto no planejamento
3. Considerar o dinamismo do ciclo de gestão: o planejamento da administração
municipal é na verdade, uma ação contínua. O ciclo de gestão é composto de
quatro grandes fases: Elaboração, Implantação, Monitoramento & Avaliação e
Revisão. Na prática elas são interligadas e contínuas, por exemplo, quando
fizemos a avaliação de um programa ou projeto estamos ao mesmo tempo,
identificando os elementos que nos ajudarão a melhorar o programa e
redesenhá-lo para o novo ciclo.
4. Considerar a organização interna do Plano: cada município deve adaptar sua
própria metodologia, mas em linhas gerais, o PPA é feito de três grandes partes
ou fases. A primeira pode ser chamada de Dimensão Estratégica, a segunda de
Programas & Projetos e a terceira é pensar o sistema de gestão que
6
compreende o monitoramento, a avaliação e o processo de atualização
(revisão) do plano. A dimensão estratégica é a parte mais complexa e talvez a
mais importante do plano, é aqui que o governo demonstra claramente para
onde está indo, qual sua visão de cidade e qual sua visão de futuro, que cidade
quer construir nos próximos quatro anos. A qualidade de um governo depende
muito dos problemas que ele seleciona para enfrentar e do modo como
constrói sua estratégia. É altamente recomendável que esta fase também seja
elaborada de forma transparente e participativa, envolvendo a população
organizada da cidade, de modo que o plano reconheça os diversos interesses e
demandas e sobre elas, demonstre as prioridades do governo. A segunda etapa
é uma etapa normativa, e decorre da primeira. A pergunta aqui é: quais
programas e projetos vamos fazer para atingir nossa visão de cidade? Nossas
prioridades programáticas e projetos? Os programas podem dividir-se em
finalísticos, no caso de apoiarem a execução de bens e serviços à população ou
de apoio administrativo, se forem de natureza tipicamente administrativa,
internos ao governo.
Roteiro de Aplicação
1º Passo: definir o grupo que vai organizar a elaboração do PPA. Normalmente,
dependendo do tamanho e da experiência anterior do município, o Plano Plurianual
está vinculado à Secretaria de Planejamento ou instituição similar. Em muitos
municípios quem elabora e organiza o PPA é o próprio staff ligado ao Gabinete do
Prefeito. O importante é definir um grupo que reúne pelo menos três condições
diferentes: (a) autoridade e legitimidade política perante o Prefeito para debater as
prioridades e estratégias de todas as áreas do governo municipal; (b) conhecimento
técnico de como funciona a Prefeitura, em especial o processo orçamentário, sobre o
território municipal e sobre as demandas e interesses dos diversos setores da cidade e
(c) disposição política e tempo necessário para organizar e planejar a elaboração do
Plano Plurianual. É preciso lembrar que embora o planejamento plurianual não se
confunda com o Plano Diretor de Desenvolvimento Territorial (o PDDTU), ele deve
dialogar permanentemente com suas diretrizes.
2º Passo: definir o conteúdo do PPA. O PPA em si mesmo é um produto a ser
construído, um documento geralmente volumoso que pode e deve ser dividido em
partes para facilitar sua organização. A primeira parte é chamada de “Mensagem”. Na
“Mensagem”, normalmente se avalia a situação atual e as perspectivas para o futuro, é
um texto de conteúdo predominantemente político e estratégico no qual o Prefeito,
como autoridade política máxima do município, afirma seus compromissos e
expectativas. Na “mensagem” devem constar os objetivos ou diretrizes maiores, os
critérios para projeção da receita e os limites para o orçamento. A segunda parte é o
“projeto de lei” que deve conter o período abrangido pelo Plano, seu conteúdo básico
e os encaminhamentos para eventuais alterações em Programas e projetos que
compõe o plano, bem como prever um mecanismo para sua avaliação periódica e
prazos de envio à Câmara de Vereadores. A terceira parte é composta pelos “Anexos”,
7
onde está o conteúdo normativo principal do planejamento. Os anexos são o conjunto
de programas e ações que compõe o PPA, apresentando resumidamente em quadros e
textos as classificações dos programas de acordo com objetivos, funções ou
subfunções. As classificações do PPA devem ser harmonizadas ou equivalentes com as
classificações utilizadas no orçamento, mas não precisam ser limitadas a ele. Há
inúmeros modelos que podem ser adaptados que podem ser analisados 1.
3º Passo: Definir as etapas de elaboração do plano: quais são e o que será feito em
cada uma delas, com prazos, responsáveis, objetivos a serem atingidos, um calendário
de prestação de contas e revisão do planejamento e assim por diante. Em uma palavra:
é preciso planejar o processo de planejamento! Estas etapas serão detalhadas a
seguir.
DICA para o Multiplicador: o facilitador deve deixar claro que o grupo que organizará o
PPA (nos municípios maiores será a Secretária de Planejamento)tem que estar alinhado
politicamente e legitimado pelo Prefeito Municipal. De qualquer forma a existência do do
grupo (ou Unidade de Planejamento), não isenta ou exime a participação do Prefeito e do
primeiro escalão, em especial, na primeira fase, chamada de “dimensão estratégica”.
Etapas de elaboração do PPA municipal
1ªEtapa: definição da “Dimensão Estratégica” do Plano, compreende um conjunto de
elementos que estabelecem a direcionalidade estratégica do planejamento, que
inspiram e orientam a elaboração de Programas e Projetos, a mobilização de recursos
e o envolvimento ativo da sociedade local. A seguir um quadro-resumo dos principais
elementos.
O que fazer?
Como fazer?
Definir uma visão de futuro
sobre a cidade e seu território
A comissão encarregada do PPA
deve promover oficinas de
debate utilizando ferramentas
metodológicas adequadas,
envolvendo diretamente os
Prefeitos e os demais dirigentes
do governo.
Explicar a realidade
selecionando problemas de alto
Esta fase implica em construir
uma explicação para a realidade
Com qual objetivo
Estabelecer a dimensão
estratégica do plano, os valores
que deverão orientar toda sua
elaboração.
Permite o alinhamento e a
potencialização de
oportunidades no PPA Estadual
e Federal
A explicação da realidade do
município, considerando a visão
1
Ver por exemplo em:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2013/130220_PPA_Municipal.p
df
8
O que fazer?
Como fazer?
Com qual objetivo
valor
do município, ela implica em:
Fazer um inventário
detalhado de todos os
programas em andamento
Identificar os atores sociais
relevantes
Conhecer o território: mapa
de demandas sociais
Mapear restrições legais e
orçamentárias (vinculação de
receitas, etc.)
de futuro desejada, é
fundamental para desenhar com
mais rigor e assertividade os
Programas e projetos que
deverão ser executados.
Será preciso analisar e
reconhecer no planejamento
federal e estadual as
oportunidades para o município,
sobretudo na formação de uma
agenda de desenvolvimento
territorial.
Explicitar os objetivos e o papel
da participação social e
transparência administrativa no
planejamento.
Definir instrumentos e
estratégias.
A integração do planejamento
local, regional e nacional, pode
potencializar oportunidades e
evidenciar as sinergias
federativas, evitar desperdício
de recursos e sobreposição de
funções.
Integração com Planejamento
Estadual e Federal
Desenhar os instrumentos e o
papel da participação social no
planejamento2
A participação social não é só
um resgate da cidadania, mas
um imperativo de transparência
e accountability.
A título de exemplo, a “visão estratégica” do PPA Federal atual, está baseada nos
seguintes argumentos:
“A estratégia é norteada pela institucionalização de direitos que garantam
o cumprimento dos objetivos fundamentais da República anunciados na
Constituição Federal de 1988. Ao seu lado, abre-se uma agenda de
retomada do planejamento e da capacidade de investimento do Estado,
especialmente em infraestrutura econômica e social, com sustentabilidade
ambiental, de forma a superar os gargalos históricos do desenvolvimento
brasileiro e gerar oportunidades de inclusão social. Em paralelo, é preciso
induzir e orientar as forças dinâmicas da economia brasileira que têm sido a
marca do atual padrão de desenvolvimento nacional. Atual dinâmica da
economia brasileira baseada na ampliação dos investimentos em três
motores do desenvolvimento: Mercado de produção e consumo de massa;
2
O governo federal organizou o “Forum Interconselhos” para acompanhar a elaboração e
monitoramento do PPA federal, a experiência pode ser replicada no município reunindo representantes
dos diversos conselhos de políticas do município. Consultar:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticias/sof/2012/121107_almanaque_
do_planejamento.pdf
9
Atividades baseadas em recursos naturais e Infraestrutura econômica e
social. A estratégia de desenvolvimento passa por governar e buscar
complementar o padrão de desenvolvimento brasileiro” (adaptado de
SPI/MP, 2013)
Os macro-desafios do PPA federal até 2015:
EIXOS E MACRODESAFIOS – PPA 2012–2015
Macroeconomia para o
desenvolvimento
1. Projeto nacional de
desenvolvimento
2. Erradicação da pobreza
extrema
3. Ciência, tecnologia e inovação
Sistema de proteção social
1. Projeto nacional de
desenvolvimento
2. Erradicação da pobreza
extrema
4. Conhecimento, educação e
cultura
5. Saúde, previdência e
assistência social
6. Cidadania
10. Segurança pública
Produção com sustentabilidade
Inserção internacional
e inovação
1. Projeto nacional de
1. Projeto nacional de
desenvolvimento
desenvolvimento
3. Ciência, tecnologia e inovação 11. Integridade e soberania
4. Conhecimento, educação e
nacional
cultura
Infraestrutura econômica
1. Projeto nacional de
desenvolvimento
3. Ciência, tecnologia e inovação
7. Infraestrutura
Estado, federalismo, planejamento
e gestão
1. Projeto nacional de
desenvolvimento
6. Cidadania
8. Democracia e participação social
11. Gestão pública
Nesta primeira etapa se definem as grandes linhas condutoras do PPA, que idéias vão
inspirar os debates dentro do governo, que rumos a cidade deverá trilhar nos próximos
anos, que relações ela deverá consolidar ou transformar na sua região, estado e país?
Um dos elementos norteadores é a participação social e popular em todas as fases da
elaboração do Plano, por isso ela é pensada aqui, no primeiro bloco das definições
mais estruturantes e fundamentais. A participação social tem que ser cuidadosamente
pensada e planejada: quais são os grupos organizados na cidade, que entidades os
representam e os públicos mais fragilizados que não tem representação organizada,
como serão envolvidos? A qualidade do processo participativo depende diretamente
da qualidade da informação e dos debates que serão realizados, por isso, é preciso
gastar energia nestes processos, priorizar tempo e disposição para ouvir as demandas
e dialogar com as diferentes reivindicações.
10
Esquema do processo de participação
Fonte: Almanaque do Planejamento / MP
2ª Etapa: definição dos programas e projetos do plano. É a dimensão tática do plano.
O grupo de planejamento deve – a partir da explicação da realidade e da dimensão
estratégica do Plano – formular os programas e projetos.
O que fazer?
Como fazer?
Com qual objetivo
Definir os Programas e Projetos
Há vários modelos. O
importante é ter sempre a idéia
de que projetos mobilizam
recursos, geram produtos
específicos e provocam
resultados nos problemas do
mundo real. Normalmente os
Programas reúnem
tematicamente um conjunto de
projetos afins e os projetos são
compostos de objetivos, metas
e indicadores relacionados e se
desdobram em ações e
iniciativas. Os programas
também põem ter objetivos
O objetivo fundamental da
dimensão normativa do
planejamento estratégico é
organizar os recursos
disponíveis em direção à metas
e produtos claros, objetivos e
viáveis, tanto técnica quanto
politicamente.
Os projetos devem atacar os
problemas identificados na
etapa anterior.
11
O que fazer?
Como fazer?
Com qual objetivo
específicos que unifiquem o
resultado esperado de um
conjunto de projetos.
A participação dos atores sociais
envolvidos nos programas
aumenta sua chance de sucesso
e gera maior responsabilização
coletiva.
Realizar o processo
orçamentário do planejamento
As iniciativas que compõe cada
objetivo no programa tem ações
orçamentárias equivalentes
Deve-se garantir equivalência
entre a classificação do PPA e do
Orçamento para que os dois
instrumentos sejam
complementares.
3ª Etapa: definição do sistema de gestão e monitoramento do plano. É a dimensão
operacional do planejamento.
O que fazer?
Definir o sistema de
monitoramento e avaliação do
Planejamento
Pensar o sistema de gestão &
planejamento
Como fazer?
Definir quando, como e com
quais critérios e condições os
programas e projetos podem e
devem ser alterados.
Construir um bom sistema de
indicadores para os principais
objetivos do plano.
A elaboração e execução do
Plano Plurianual evidenciam
outras lacunas na organização
do governo e da administração
municipal, tais como: formação
e capacitação dos servidores,
comunicação interna, processo
decisório, prestação de contas,
relações com legislativo, etc.
Com qual objetivo
Somente o monitoramento
pode propiciar uma avaliação
rigorosa dos resultados.
Somente a avaliação sistemática
ajuda no aprendizado
organizacional.
A dinâmica do planejamento
pode evidenciar oportunidades
para melhoria da gestão pública
de um modo geral.
DICA para o Multiplicador: a sugestão destas três etapas – dimensão estratégica, desenho
de programas e sistema de gestão – é meramente ilustrativa. Em cada município o facilitador
deve ter sensibilidade para adaptações necessárias. É razoável supor que em municípios
menores, 75% tem menos de vinte mil habitantes e 50% até 300 funcionários, o desenho de
programas seja a parte mais importante do processo.
12
Parte II – Ferramentas Metodológicas selecionadas
Nota explicativa
Cada etapa da elaboração do PPA municipal exige uma metodologia específica que
deve ser exaustivamente debatida e definida pelo grupo que organiza a elaboração do
Plano. Aqui apresentamos somente algumas ferramentas que podem ser úteis nesta
composição. As ferramentas não podem ser complexa ao ponto de dificultar o
entendimento e bloquear a participação da sociedade, nem tão simples a ponto de
não dar conta da complexidade do processo.
Equívocos comuns sobre a prática do planejamento e a elaboração do
PPA
1. “Planejar é uma coisa, fazer é outra...”
Esta frase é utilizada com freqüência para tentar minimizar ou diminuir o esforço de
planejamento nas organizações. Esta visão surge normalmente em contextos
institucionais que tem precário ou nenhum planejamento, opõe processos
supostamente antagônicos, mas que, na verdade, são parte de um único momento, é
na ação concreta que o plano se decide e prova sua importância. Os métodos de
planejamento tradicionais, ao ignorar a variável política, cortaram o caminha para o
diálogo entre plano e gestão, relação absolutamente imprescindível para casar o
“planejar” com o “fazer”. A absoluta maioria dos planos fracassa porque o momento
da gestão, do “fazer” não foi tratado com a devida importância exatamente durante o
momento do planejamento.
2. “O planejamento engessa o governo...”
Num ambiente planejado, ao invés da decisão meramenteintuitiva e lotérica, da
administração do dia-a-dia, estabelecem-se critérios, metas, objetivos dos programas,
diretrizes de longo prazo, enfim, o planejamento é um exercício sistemático de
antecipação do futuro e é intensivo em gestão. Uma organização que pensa e planeja
estrategicamente cria condições para o surgimento da liderança baseada na
democracia interna e na delegação de autoridade, o monolitismo político e o dirigente
autoritário surgem, quase sempre, no ambiente de ausência de planejamento
estratégico e participativo. Um governo que se planeja, otimiza recursos e se antecipa
aos problemas.
13
3. “O Planejamento é um rito formal, falado em código e desprovido de
substância...”
Este preconceito está muito associado com o próprio elitismo intelectual que o
planejamento tradicional e seus defensores construíram ao longo de décadas
venerando modelos abstratos e inúteis. Neste caso será sempre verdade o ditado que
diz ser o improviso sempre preferível ao planejamento malfeito, isto é, burocrático,
formalista. O ritualismo mata o “bom” planejamento e condena à mediocridade
dirigentes e funcionários. No mercado das consultorias organizacionais é comum o
surgimento de “novas” técnicas e modelos esotéricos de planejamento ou temas afins.
As siglas se proliferam e poucas delas têm realmente conteúdo prático e a
aplicabilidade necessária. Quando se caminha para níveis cada vez mais abstratos de
raciocínio, variáveis cada vez mais agregadas e grandes sínteses políticas é fácil
descolar-se da realidade concreta e esta armadilha tem apanhado muitos
planejadores. Nesta situação é sempre recomendável associar a intuição e o bomsenso - a expertise que falta para muitos - com as técnicas e modelos racionais
adotados em qualquer manual de planejamento.
4. “O planejamento é obra puramente técnica, deve ser neutro...”
É evidente que os planejadores devem ter conhecimento técnico mínimo sobre o que
planejam e a técnica pode ser usada em diversas direções, até opostas. Tais
conhecimentos que podem ser apreendidos de forma padrão e uniformes estão
acumulados historicamente nos mais diversos setores do conhecimento humano.
Entretanto, no setor público especialmente, seria um suicídio “planejado”, fazer planos
sem incluir as variáveis de poder e da política na sua concepção e execução. Não existe
planejamento neutro, pelo simples fato de que planejar é priorizar e resolver
problemas e isto pressupõe uma determinada visão-de-mundo, uma concepção de
Estado, de organização social e assim por diante. Planejar estrategicamente implica
necessariamente em manipular variáveis políticas, em situações de poder
compartilhado, onde os “outros” também planejam e formulam estratégias. O
planejamento que se diz meramente técnico na verdade resulta em simples
adivinhação e charlatanismo intelectual.
5. “A participação social atrapalha o Plano...”
Outro mito que carece de base empírica e conceitual. A participação social organizada
na elaboração, execução e monitoramento do Planejamento, não só confere mais
legitimidade e responsabilização coletiva sobre seus resultados, como ajuda a evitar
desvios de recursos e fiscalizar a execução dos serviços públicos. Fundamentalmente a
participação dos grupos organizados, conselhos de políticas e da população em geral
representa um resgate da cidadania, processo meritório em si mesmo.
14
6. “O PPA não é nada mais do que uma lista de obras e serviços...”
A elaboração do PPA é um momento ímpar para governo e comunidade pensarem o
futuro da cidade. As obras e serviços previstos pelo plano como investimentos
importantes, também devem ser considerados na sua manutenção, em especial dos
recursos humanos necessários ao seu funcionamento posterior. O PPA não pode e não
deve se tornar uma lista de obras desconexas, nem um catálogo demagógico de
promessas irrealizáveis. Um Plano Plurianual bem feito, coerente e exequível, bem
estruturado, com uma visão pactuada de futuro para a cidade, sem dúvida poderá
contribuir também com a imagem do governo e do Prefeito(a) municipal.
FERRAMENTAS DE PLANEJAMENTO
As quatro ferramentas apresentadas são as seguintes:
Análise FOFA (SWOT em
inglês)
baixa complexidade
Análise Situacional por
Problemas
média complexidade
Desenho da Matriz
Operacional
média complexidade
Análise Estratégica
alta complexidade
Identifica asFraquezas,
Oportunidades, Fortalezas e
Ameaças
Seleção e explicação do
problema, separando causas de
efeitos
Pode ser utilizado para organizar as
tarefas, visualizar o contexto em que
o planejamento está sendo
elaborado e nivelar a informação no
grupo
Muito útil para identificar a
transetorialidade da agenda
municipal e a interpelação entre
problemas.
Identifica quais ações são
necessárias e a relação entre
recursos, produtos e resultados
Possibilita fazer análise de eficiência
e eficácia dos projetos.
Identifica atores sociais,
interesses e relações de poder
Útil para construir viabilidade política
e institucional para o PPA, vencer
resistências e aumentar seu grau de
legitimidade e participação social.
Independente da ferramenta usada é fundamental que o grupo de planejamento do
PPA municipal saiba articular as quatro dimensões básicas do pensamento estratégico:
15
DICA para o Multiplicador: nos eventos de formação de facilitadores municipais deve-se
considerar que estas ferramentas estão dispostas em grau crescente de complexidade.
Caso seja necessário, deve-se adaptar as ênfases de acordo com as condições
institucionais, políticas e materiais de cada município.
FERRAMENTA 1
A Análise FOFA (Fraquezas e Fortalezas & Oportunidades e Ameaças)
baixa complexidade
Esta é outra metodologia ou mais corretamente falando, outra técnica de pronto
emprego para uso em reuniões, processos de planejamento rápido ou mapeamento de
processos. Lembre-se que esta técnica só é valida se o grupo que está organizando o
PPA ou participando de sua elaboração tiver plenas condições de diálogo e
comunicação, não poderá haver qualquer tipo de constrangimento ou censura aos
participantes. A implementação do FOFA3, que quer dizer forças, fraquezas,
oportunidades e ameaças depende do detalhamento destes quatro pontos, como
segue:
3
SWOT é uma sigla em inglês dos termos Strengths (pontos fortes), Weaknesses (pontos fracos),
Opportunities (oportunidades para o seu negócio) e Threats (ameaças para o seu negócio).
16
a) Forças (questões internas): Determine os pontos fortes do governo e da
administração municipal, da cidade, dos recursos disponíveis ou qualquer outra
característica interna importante.
Questões básicas:
Há qualquer vantagem sem igual ou distinta que faz Prefeitura e sua Cidadese
destacar?
O que faz com que os cidadãos de sua cidade sintam orgulho?
O que distingue positivamente sua cidade e prefeitura das demais cidades de
sua região?
Sua cidade possui um plano diretor de ordenamento territorial?
b) Fraquezas (questões internas): Determine as fraquezas de sua cidade e prefeitura,
não somente de seu ponto de vista, mas também, o mais importante, de seus
cidadãos. Embora possa ser difícil para um governo reconhecer suas fraquezas, é
fundamental encarar a realidade de frente, identificar os problemas internos que
potencialmente podem impedir uma boa gestão e planejamento do município.
Questões básicas:
Existem operações ou procedimentos que podem ser melhorados no governo
municipal?
Porque outros municípios semelhantes ao seu obtem melhor resultados na
qualidade dos serviços públicos ofertados?
17
Os recursos humanos da prefeitura estão disponíveis na quantidade e
qualidade desejada e necessária?
Como estão as condições financeiras de seu município para investir na cidade?
Como estão as condições cadastrais da prefeitura para receber transferências
de recursos do Estado e do Governo Federal?
c) Oportunidades (ambiente externo): outro fator importante é determinar como sua
prefeitura e cidade pode continuar a se desenvolver de forma inclusiva e sustentável,
aproveitando e otimizando as oportunidades que aparecem. Afinal, oportunidades
estão em todo lugar, tais como mudanças na tecnologia, novas política
governamentais, novos investimentos, etc.
Questões básicas:
Quais são as oportunidades de cooperação federativa de sua cidade? Com o
Estado e com o governo federal?
Que oportunidades você identifica na sua cidade para o desenvolvimento
econômico e social?
Há expectativa de novos investimentos na cidade?
As tendências dos indicadores sociais e econômicos indicam oportunidades no
futuro?
d) Ameaças (ambiente externo): ninguém gosta de pensar em ameaças, mas nós ainda
temos de enfrentá-las, apesar do fato que elas são fatores externos que estão fora de
nosso controle. É vital estar preparado e enfrentar as ameaças durante situações de
turbulência. No planejamento plurianual é importante prever o que pode impedir o
êxito do plano, só assim poderemos preparar ações mitigadoras e se antecipar aos
problemas.
Questões básicas:
Quais indicadores ou tendências de desenvolvimento econômico e social de
sua cidade ou região podem ameaçar o êxito do plano plurianual?
Mudanças na legislação nacional, estadual ou local podem ameaçar o
desenvolvimento de sua cidade?
Há ameaças de natureza climática ou ambiental que poderão afetar sua cidade
no futuro próximo?
A análise FOFA acontece quando os quatro quadrantes estão preenchidos, veja a figura
a seguir. Em cada quadrante há uma configuração específica e uma indicação que
ajuda o planejador municipal a determinar o que fazer. Por exemplo, no quadrante
onde estão combinadas as forças (internas) com as oportunidades (externas) há
claramente uma indicação das prioridades da Prefeitura e da cidade, do seu foco de
18
ação, daquilo que a distingue das demais e que é sua força. Já o oposto, no quadrante
de confluência das ameaças (externas) com as fraquezas (internas) há um sinal de
alerta, uma indicação de estratégia defensiva ou de desenvolvimento da cidade num
cenário hostil.
OBSERVAÇÃO: ao fazer a análise é importante manter sempre a perspectiva de quem
está fazendo o Plano e se responsabilizando por ele, neste caso, quem faz a matriz
FOFA/SOWT é a Prefeitura Municipal, isto é, um ator com interesses, força e poder
no jogo social bem definidos. Não confundir “prefeitura”, que é um ator, com
“município” que é um conceito amplo, podendo significar o conjunto da sociedade, o
território ou um ente federativo.
A análise FOFA pode ser muito útil como ferramenta auxiliar para fomentar um
brainstorming no início de um debate sobre cenários futuros para a organização ou
seminários de planejamento estratégico. O FOFA é especialmente útil para a gestão de
riscos porque permite visualizar num mesmo quadro fontes internas e externas de
riscos para os projetos e ações. As fortalezas e as oportunidades da conjuntura local,
regional e nacional constituem base para inspirar a dimensão estratégica do plano,
pois fornecem as bases para os grandes desafios.
19
Deve-se ter o cuidado para não “congelar” a análise, a realidade é dinâmica e os
pontos mais importantes devem ser monitorados o tempo todo. Ainda mais porque
boa parte das informações depende de eventos externos, muitos fora da
governabilidade da Prefeitura ou do Governo Municipal.
DICA para o Multiplicador: esta ferramenta depende muito do clima de debate que for
criado pelo moderador ou instrutor. É fundamental que os participantes sintam-se a
vontade para falar, a cada rodada de debate pode-se refinar e agrupar as sentenças,
formando textos coerentes. O mapa de alinhamento entre programas federais e
estaduais é com certeza uma das oportunidades centrais para o PPA municipal.
FERRAMENTA 2
Identificando, selecionando e explicando problemas – o momento explicativo
média complexidade
O que é?
É a identificação, seleção e priorização de problemasque se constituem nos principais
obstáculos para o cumprimento das diretrizes estratégicas da organização,
considerada a análise de ameaças e oportunidades.
IDENTIFICAÇÃO
Tema de Insatisfação
(sintomas)
ANÁLISE E DESCRIÇÃO
(descrição e formulação
de problemas), limpeza e
descarte
SELEÇÃO DE
PROBLEMAS
(compromisso de
execução) 20
Qual objetivo?
O problema é fundamentalmente uma situação desconfortável para o ator que pode
ser evitada. Isto é, o problema deve tornar-se um centro prático de ação, mesmo que
existam variáveis ligadas à explicação do mesmo, sobre as quais possuímos baixa
governabilidade. A identificação, seleção e explicação do problema (através do
fluxograma explicativo ou “árvore do problema”) é passo fundamental porque dele
deriva toda a construção posterior dos projetos e ações. Na percepção de Matus 4:
“Existe uma tendência a crer que as soluções são previamente conhecidas e que
a explicação do problema deve acomodar-se às soluções pré-concebidas. Existe
também uma tendência, em cada ator, a crer que sua solução e sua explicação
são as corretas. Esses vícios de irreflexão opõem-se ao planejamento como
processo criativo e penetrante.”
Resumo das principais vantagensmetodológicas na “análise do problema”:
(1) demonstra claramente que os problemas têm causas relacionadas umas às outras.
(2) permite construir uma visão mais sistêmica e holística sobre possíveis estratégias.
(3) contribui para hierarquizar recursos escassos e focalizar as energias de gestão.
(4) ajuda pedagogicamente nos processos de aprendizagem e participação internos.
Os problemas que predominam no universo social, na gestão pública em especial, são
aqueles ditos “quase-estruturados” que exigem metodologias de planejamento de
qualidade diferenciada. Identificar problemas não é tarefa simples. Vemos o mundo
de acordo com os óculos que estamos usando. Cada pessoa tem sua cultura, suas
referências e valores. O que é problema para uns pode ser a solução para outros.
Nossa percepção e intuição são importantes, mas podem enganar.
Um quadro-resumo que mostra a diferenças entre problemas bem estruturados (fáceis
de resolver) e problemas quase-estruturados (difíceis de resolver).
A natureza dos problemas complexos:
O problema está determinado por regras, mas estas não são precisas, nem
invariáveis e nem iguais para todos. Os atores sociais criam as regras, e às vezes
as mudam para poder solucionar os problemas.
4
Carlos Matus, ver referências no final.
21
O homem (ou ator social) está dentro do problema e é aí que o conhece e o
explica, mesmo que não tente solucioná-lo. A eficácia de uma solução é
discutível e relativa aos problemas que seguem.
As fronteiras do problema e do sistema que o gera são difusas.
Os atores sociais (ou os homens) criam possibilidades de solução, que não
existem previamente. Os conceitos para compreender as possibilidades de
solução e suas restrições não são dados necessariamente previamente.
O problema está sincrônica e diacronicamente entrelaçado a outros; a solução
de um problema facilita ou dificulta a solução de outros.
O espaço e o tempo são relativos a quem se relaciona com o problema a partir
de diferentes posições.
O sistema é criativo e suas variáveis não são dadas, não são todas enumeráveis,
nem conhecidas e nem finitas.
Qualidade e quantidade combinam-se inseparavelmente. As possibilidades de
solução do problema são criadas pelo homem e são potencialmente infinitas
em número.
O problema coloca um desafio múltiplo que abrange sempre o âmbito
sociopolítico, mesmo tendo uma dimensão técnica. A objetividade não é
possível, mas deve-se procurar o rigor.
Como fazer?
A identificação do problema segue, normalmente, uma seqüência onde:
A análise FOFA pode ajudar a identificar e selecionar os problemas de alto valor
para o Governo Municipal e para a Cidade. Lembre-se de que as ameaças externas
no fundo são problemas que devem ser enfrentados, mas que a Prefeitura tem
baixa governabilidade (mudanças climáticas, por exemplo). Já as “fraquezas” ou
“pontos fracos” são fonte dos problemas que - em tese – estão mais próximos da
solução pelo Governo Municipal, como por exemplo, “Saneamento deficitário” ou
“baixa arrecadação municipal”.
O grupo que está elaborando o PPA define uma listagem de problemas com
liberdade total de critérios. Além da análise FOFA, pode-se estimular o debate a
partir da análise do “triângulo de governo” que relaciona nos vértices as categorias
“Projeto de Governo”, “Governabilidade” e “Capacidade para Governar”.
Normalmente o debate sobre estes três pontos enseja uma “chuva de idéias” sobre
os problemas da organização. Abaixo um diagrama que ilustra esta relação:
22
DICA para o Multiplicador: o debate usando a figura do “triângulo de governo” funciona
melhor em grupos mais homogêneos, que já tenham algum acúmulo coletivo de debates.
Sua maior utilidade é evidenciar que qualquer Projeto de Governo depende de sua
capacidade para governar e de sua governabilidade, isto é, há limites para atingir seus
objetivos, sua consciência é fundamental para um planejamento ousado, mas realista.
O facilitador ou monitor promove a “limpeza” de problemas mal-formulados ou
confusos, inquirindo o grupo e provocando a reflexão sistemática sobre
osresultados da produção coletiva.
O uso de tarjetas (pedaços retangulares de cartolina colorida onde os
participantes escrevem seus argumentos) ou outro método de visualização é
fundamental, pois garante a participação de todos. Aqui cada palavra ou frase
pode termúltiplos significados.
A descrição ou redação de um problema deve ser feita de forma negativa, isto é,
expressando um sentido de negatividade de não-conformidade, etc.
Tradicionalmente iniciamos por definir soluções “prontas”, mesmo sem saber quais
problemas elas supostamente estão tentando resolver. No planejamento
estratégico, com enfoque participativo ocorre o contrário da reflexão
convencional. Aqui se combate a idéia freqüente de “soluções em busca de um
problema”!
É fundamental colocar um só problema por tarjeta, facilitando a recomposição
visual das idéias durante o processo de seleção. Na medida em que os problemas
de redação são filtrados e corrigidos, o entendimento e validação das declarações
e o processo de seleção ou priorização pode iniciar.
Devemos passar, em todas as fases ou passos, de uma situação de reflexão
extensiva para outra de priorização e seleção intensiva, ou seja, de focalização
permanente naquilo que é sempre prioritário, que é anterior.
23
O grupo deve separar três categorias analíticas que envolvem a identificação de
problemas: as causas, os efeitos e os sintomas do problema. Deve-se começar
pela descrição do problema como ele aparece, como se torna visível e só depois
explicar causas e efeitos. A descrição de um problema pode ser a base para
formular indicadores que permitirão, mais adiante, montar um sistema de
monitoramento.
O grupo seleciona vinte, trinta ou quarenta problemas que estão “no caminho” das
diretrizes estratégicas. Quanto maior o número de problemas, mais tempo será
necessário para processar o debate seguinte (seleção e explicação).
O grupo deve selecionar no máximo dois ou três grandes problemas em cada
estratégia (ou no máximo cinco problemas, para o conjunto das estratégias).
Lembramos que para cada problema selecionado todo um “plano de ataque”
deverá ser elaborado, suas estratégias, instrumentos de gestão, etc.
O consultor deve agregá-las por âmbito temático (administração, finanças,
atividades finalísticas, etc.), pois isto facilita a leitura e interpretação do conjunto
de problemas do grupo. Sugerimos a seguir algumas perguntas-orientadoras
como fio condutor dos debates, por exemplo: Quais problemas são centrais para
atingir as diretrizes? Considerando a análise situacional - quem nós somos e para
onde queremos ir, onde devemos concentrar nossos recursos estratégicos? Quais
problemas estão totalmente fora da nossa governabilidade e, portanto, exigem
que se adote estratégias diferenciadas?
Critérios para selecionar os problemas na elaboração do PPA municipal:
(1)
Qual a natureza e a intensidade do impacto do problema na visão de futuro da
Cidade, definida pelo governo municipal (dimensão estratégica do planejamento).
(2)
Qual o valor político atribuído ao problema.
(3)
Período de maturação dos sintomas e efeitos do problema (duração do mandato).
(4)
Recursos dominantes necessários para seu enfrentamento e solução.
(5)
Grau de governabilidade e eficácia exigida do governo ou organização.
(6)
Qual a reação dos outros atores diante dos problemas selecionados.
(7)
Quais os custos (financeiros ou não) do adiamento de seu enfrentamento.
(8)
O ataque aos problemas exige padrões de inovação ou continuidade.
(9)
Quais os impactos (ou abrangência) do problema a nível regional.
Explicar bem o problema é fundamental para desenhar operações e ações no
momento seguinte. Muitos problemas iniciais, que foram descartados pelo grupo,
surgem novamente como causas ou conseqüências dos problemas escolhidos, este
24
“entrelaçamento” de problemas é um indicador importante da transetorialidade, isto
é, no fundo, os problemas estão interligados. Por exemplo, identificar problemas de
saúde pública, necessariamente implica em descrever problemas na área do
saneamento básico, da segurança alimentar ou da desnutrição infantil.
Assim como uma árvore com suas
raízes e galhos, a representação
gráfica de um problema ajuda a
perceber as conexões e
interdependências entre as
diversas dimensões da vida social,
politica, cultural, humana,
econômica, etc., na gestão de
umacidade.
Um exemplo de uma “Arvore do Problema” construída pelo grupo dirigente de uma
hipotética “Secretaria Estadual de Educação”, na tentativa de entender o problema
“alta evasão escolar no ensino médio”:
25
Outra finalidade deste “debulhamento” do problema é concentrar as atenções nas
causas e não nos efeitos ou sintomas do problema. A identificação das causas dos
problemas é fundamental e ainda podemos descrevê-las segundoos diferentes graus
de governabilidade que temos sobre elas. Por exemplo, existem regras jurídicas ou
condicionamentos estruturais (ou históricos) que ajudam a conformar determinados
problemas, porém não são centros práticos de ação, pelo menos da ação direta do
ator social que está planejando.
Exemplos de problemas complexos comuns nos municípios brasileiros:
Inexistência de espaços participativos e fragilização dos instrumentos de
controle social e transparência pública.
Altos níveis de exclusão social, alto número de populações fragilizadas e
baixos níveis de equidade social.
Baixo dinamismo econômico resultando em pouca geração de emprego e
renda local.
Baixa capacidade de investimento público municipal e alta dependência de
recursos transferidos do Estado e União (FPM).
Baixa ou inexistente articulação regional ou formas consorciadas para solução
de problemas comuns e gestão inter-municipal.
Capacidade de governo insuficiente: quadro técnico reduzido e pouco
motivado, sem tradição de planejamento, carência de pessoal na prestação,...
de serviço.
26
FERRAMENTA 3
A Matriz Operacional
média complexidade
A idéia de uma “Matriz Operacional” consiste em elaborar um instrumento de
visualização gráfica, que contenha o conjunto das informações mais importantes do
desenho normativo do plano, isto é, a base (NÃO DETALHADA) de seus programas e
projetos. É a dimensão mais tática do plano. A matriz consiste na disposição do
conjunto de operações definidas e deve levar em consideração os seguintes itens:
Os elementos estruturais para desenhar um Programa do PPA:
Detalhamento: conforme a complexidade das causas do problema ou da diretriz
estratégica (dimensão estratégica) será necessário detalhar o Programa em
projetose ações específicas e assim por diante, o grau de detalhamento deve
obedecer critérios de praticidade e operacionalidade do plano.
Recursos necessários: deve-se estimular uma reflexão sobre o grau de
comprometimento de recursos necessários para executar a operação. Os recursos
sempre são multifuncionais, podendo ser classificados em econômicos ou
financeiros, tempo, humanos e políticos. Pode-se atribuir uma graduação (alto,
médio, baixo) em operações mais complexas. A análise de recursos necessários é
fundamental para avaliar a eficiência da ação proposta a partir do balanço geral de
recursos. A análise dos recursos financeiros é a base para construção da proposta
orçamentária nas fases posteriores.
Produto gerado: é o efeito imediato e direto da execução da ação ou operação.
Por exemplo, se a ação proposta for: “Elaborar projeto de implantação de
controladoria interna,” o produto gerado será provavelmente um “Projeto de
Implantação da Controladoria” e os resultados “melhoria da qualidade do gasto
público”.
Resultado esperado: é crucial distinguir resultado de produto, para que se analise
a eficáciada ação, isto equivale a responder a seguinte pergunta: o produto
esperado desta operação realmente garante o resultado desejado? No exemplo
anterior um dos resultados mais prováveis seria a redução do desperdício ou
melhoria da gestão. Há sempre uma pré-intencionalidade ao definir resultados, já
que uma operação pode produzir muitos resultados. Resultados imprevistos ou
negativos, dependendo das estratégias de viabilidade e dos cenários futuros. Podese debater aquiindicadores quantitativos e qualitativos de resultado que, junto
com os indicadores do problema, podem ajudar para montar o sistema de
monitoramento.
27
eficácia
eficiência
RECURSOS
PRODUTOS
RESULTADOS
Responsável: recomenda-se definir junto ao grupo de planejamento o setor,
secretaria ou departamento responsável pela execução da operação e que vai se
responsabilizar perante o grupo por esta tarefa ou pelo seu detalhamento técnico.
Esta definição pode ficar “em aberto” e ser retomada no final do processo de
planejamento quando debate–seo problema da gestão do plano e o conjunto de
responsabilizações institucionais que ele demanda.
Estes elementos conformam o padrão mínimo da Matriz Operacional. Algumas
metodologiasutilizam outras ferramentas como o “5W2H” (Quem? Onde? Como? Por
quê? Quando? Quanto?), metodologias de controle de qualidade no ciclo PDCA
(planejar, fazer, corrigir e atuar corretivamente) ou o “Método do Quadro Lógico”, por
exemplo. Todas as formas e arranjos descritivos possíveis são válidos, desde que haja
sempre coerência metodológica entre os princípios teóricos do método, a metodologia
utilizadas, as ferramentas empregadas e os valores da organização que protagoniza o
processo de planejamento.
O inventário de programas e projetos já em andamento na Prefeitura pode e deve ser
utilizado como subsídio neste debate, porém deve-se atentar para que o atual
portfólio de atividades não condicione, por inércia ou acomodação, os futuros
programas do Plano Plurianual.
Um desenho sugestivo de “matriz operacional” para programas finalisticos:
Elemento da Matriz
As Diretrizes Estratégicas
O(s) Problema(s) e suas causas
Nome do Programa
Objetivo do Programa
Meta do Objetivo até 2017
Descrição
Está relacionada à imagem de futuro que
queremos construir na cidade. É a visão
estratégica de médio e longo prazo.
Relaciona os problemas e suas causas
mais importantes que temos que resolver
para caminhar em direção ao futuro que
queremos para o município.
Enunciado do programa deve ser claro e
comunicável.
Deve ser viável, transformador, exeqüível
e orientado para a estratégia do governo.
Pode ser qualitativa ou quantitativa. A
meta materializa o objetivo.
28
Elemento da Matriz
Iniciativa
Recursos necessários
Produto esperado
Resultado esperado
Órgão responsável
Descrição
É o que deve ser feito no âmbito do
programa nos próximos 4 anos. Declara
os bens e serviços que serão entregues.
Para que se tenha uma idéia da exigência
de recursos do programa e suas
iniciativas, NÃO DEVE SER detalhado. Isto
será feito por equipes técnicas após a
decisão final do governo e sociedade.
É o bem ou serviço resumidamente
descrito que será disponibilizado à
população.
Esperemos resolver ou pelo menos
atenuar os problemas e atingir os
objetivos. Aqui debatem-se os impactos
efetivos do programa e suas ações na
realidade local.
Define o setor ou depto responsável,
quanto mais preciso melhor.
O detalhamento do programa, incluindo o uso de indicadores 5, definição de públicoalvoque são fundamentais para aferir o alcance ou não das metas de cada objetivo,
justificativa, horizonte temporal e cronograma (etc.), deverá ser feito depois que o
grupo de planejamento definir uma proposta básica. Este detalhamento deverá
ocorrer também depois da oficina ou reuniões com a sociedade organizada.
DICA para o Multiplicador: é vital que fique claro aos responsáveis pela organização do
PPA que o modelo de organização dos programas é variável, aqui estão só os elementos
essenciais. Aspecto crítico é sempre a relação lógica e plausível entre diretrizes
estratégicas, causas dos problemas e programas. Isto é essencial para concentrar a ação
do PPA em frentes de intervenção realmente prioritárias, inadiáveis e com respaldo da
população. A matriz FOFA poderá ajudar para dar mais realismo a esta etapa
Para exemplificar o desenho básico de um programa do PPA federal segue o esquema
mostrado a seguir:
Esquema do desenho básico de um programa do PPA
5
Sobre indicadores consultar:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2012/121003_orient_indic_tria
ngular.pdf
29
Fonte: Almanaque do Planejamento / MP
FERRAMENTA 4
A Análise da Estratégia,
alta complexidade
Muitos planos estratégicos fracassam ou se tornam peças protocolares e burocráticas
porque sua gestão é muito vulnerável e artesanal. Outro motivo de falha sistemática é
a ausência de liderança – que deve iniciar pelo Prefeito – para motivar e orientar sua
equipe. Em ambas as situações se requerem uma competente análise da estratégia do
plano plurianual. O plano não é neutro, ele carrega uma visão de cidade que pode
contrariar, por exemplo, os interesses dos especuladores imobiliários ou de atividades
econômicas altamente poluidoras, por exemplo. Muitos planos falham porque não
logram obter apoio de aliados ou neutralizar opositores. Na análise de estratégia
procuramos conhecer quem são os “jogadores”, os atores sociais da cidade e como o
Governo Municipal, responsável pelo êxito do Plano deve dialogar neste “jogo social”.
1º passo: a análise dos Atores Sociais
O comportamento dos demais atores ou entidades que estão no espaço dos nossos
problemas é determinante para a eficácia dos nossos planos, em todos os domínios da
viabilidade estratégica. Conhecer profundamente os adversários ou concorrentes,
como também os aliados, é condição para formulação da estratégica mais adequada.
Identificar suas posições, seus interesses diante dos problemas e projetos, simular sua
provável reação no tempo, identificar sua capacidade de resposta, conhecer os
recursos críticos que controla, enfim, a viabilidade políticade uma estratégia é
30
proporcional ao grau de conhecimento que possuímos sobre o outro, embora não
devamos esquecer que este conhecimento não é definitivo e que os comportamentos
são sempre criativos e imprevisíveis. A viabilidade política é assim, referente sempre às
relações de poder e só no momento da interação criativa com os demais é que
podemos acumular ou não poder.
Uma técnica gráfica recomendável para análise dos demais atores pode ser seguida
através dos seguintes passos:
Define-se ator como uma organização social que mobiliza recursos, sustenta
com certa estabilidade um projeto político, enfim, “joga” na conjuntura. A
partir daí deve-se listar todos os atores sociais relevantes para a solução do
problema já analisado. Numa cidade são atores relevantes, por exemplo: o
Clube Lojista, a Associação Comercial, os sindicatos de trabalhadores, a Câmara
de Vereadores, a Rádio local, as diversas igrejas, os grupos culturais, as
associações de moradores, os funcionários públicos e assim por diante.
Devemos produzir uma matriz chamada “Matriz de Interesse dos Atores
Sociais” que consiste em relacionar o conjunto dos atores selecionados com o
conjunto das operações ou ações projetadas no momento normativo. O valor
que um ator atribui para uma ação pode ser alto, médio ou baixo e ointeresse
pode ser positivo, caso ele apoie ou negativo, caso ele rejeite a operação.
Assim os atores sociais com alto valor e interesse negativo constituem a base
dos prováveis oponentes ou adversários enquanto os de alto valor e interesse
positivo os aliados e apoiadores. O valor e o interesse juntos sinalizam a
motivação ou a intenção dos atores, porém esta identificação isolada da
capacidade real não nos diz muita coisa.
O que é a “força de um Ator social” enquanto poder?
É multidimensional, não é sua natureza que define, mas a circunstância do uso.
Só tem valor relativo ao propósito do Ator, é situacional.
É produto da acumulação social, é capacidade ganha ou perdida no jogo.
É um conceito que permite comparação, é mensurável, existe quando está em
movimento. É poder aplicado.
Pode produzir resultados sem ser usada, poder de dissuasão.
Na política se expressa pelo controle de “centros de poder”.
É um recurso permutável, pode ser intercambiado no jogo social.
A acumulação é condicionada pelas regras de poder, a institucionalidade fixa as
possibilidades-limite.
Será necessário analisar a capacidade real “de jogo” dos atores, pois ela confere poder
real (ou não) às suas motivações e intenções. A motivação e a capacidade de um ator
31
conformam sua capacidade de pressão no jogo social, isto é, um ponto de aplicação da
força do ator.
Deve-se proceder a uma análise dos recursos controlados por cada ator já
analisado. Os recursos no campo do debate estratégico podem ser de múltipla
natureza, por exemplo, recursos econômicos, adesão popular, controle dos
meios de comunicação, controle de bancadas parlamentares, etc. Uma técnica
de visualização gráfica simples consiste em montar uma LISTA com os recursos
relevantes de cada atore. Os atores mais críticos para o problema estratégico
são os que representam a um só tempo os maiores graus de motivação, contra
e a favor, com as maiores capacidades expressas como controle de recursos
críticos.
Diagrama para análise dos atores estratégicos do PPA municipal
Valor (+,-)
Interesse (A,M,B)
Motivação
Pressão
Ação
Força
Controle de recursos – qual o peso de cada um?
Esta lista identifica quais são os principais tipos de recursos importantes para o
planejamento em curso e qual o grau de controle de cada ator sobre o mesmo, ela é
uma fonte de informações básicas para ser utilizada mais adiante no aprofundamento
da análise estratégica e na interação entre atores sociais que estão ora em conflito, ora
em cooperação.
Matriz de Interesse dos Atores (sugeridos)
ATORES
SELECIONADOS
Programas do
Plano Plurianual
Associação Sindicato dos
Câmara de
Comercial e Funcionários
Vereadores
Industrial
Públicos
Partidos
Igrejas
Governo
Estadual
32
Programa 01
Programa 02
Programa03
Preenchimento
das células da
matriz
VALOR
INTERESSE
Máxima adesão
ALTO
APOIA (+)
A+
MEDIO
REJEITA (-)
Máxima rejeição
BAIXO
Indiferente
A-
Este quadro expressa teoricamente as motivações dos atores sociais. Um quadro
básico para análise estratégica, que é sempre uma questão de força e poder, relação
entre forças e pressões. O valor agregado ao interesse produz uma motivação concreta
de cada ator sobre cada ação, projeto ou operação do jogo. A força de cada ator
(elemento crítico para estabelecer a estratégia) depende de vários fatores além da
motivação, como a perícia, a personalidade, o suporte cognitivo e o controle de
recursos de cada jogador. Mapeada a correlação de forças relativas ao espaço do
problema já há condições mínimas de avançar na análise estratégica. Sabemos que os
comportamentos institucionais não dependem só das motivações ou do poder
acumulado por cada agente social, o jogo de pressões se realiza em conjunturas
concretas, em determinadas cenas ou cenários, portanto, devemos retomar os
cenários elaborados no momento anterior e construir nosso plano estratégico que
consiste na elaboração de ações de viabilidade para o plano.
DICA para o Multiplicador: se o tempo for escasso ou a complexidade da análise do
posicionamento dos diversos atores em relação a cada programa for inadequada ou
desnecessária pode-se concentrar a análise somente em relação à dimensão estratégica,
num nível mais agregado. Em qualquer caso a analise estratégica não deve ser super
valorizada.
Quando o Planejamento Plurianual se propõe a enfrentar temas delicados na cidade, é
normal que interesses sejam contrariados e se produzam tensões que devem ser
enfrentadas pelo Governo Municipal. Por exemplo, imaginemos que o PPA estabeleça
um programa de urbanização numa área que atualmente é abandonada, servido de
reserva de valor para a especulação imobiliária. Imaginemos ainda que parte dos
proprietários destas áreas sejam donos também da rádio local e do mesmo partido do
33
governador do Estado, que faz oposição ao Prefeito. Como lograr êxito neste
programa? Outro exemplo: o PPA prevê ao longo do tempo uma forte redução das
despesas de custeio para fazer frente às necessidades de investimento em serviços
básicos na cidade, isto implica, por exemplo, em prever reajustes menores para o
funcionalismo e redução de verbas para o legislativo. Pode-se prever uma forte
oposição a esta estratégia? Haverá outros meios para atingir os mesmos objetivos?
Como? São questões que a análise estratégica deve enfrentar.
2º passo: os princípios para formulação de estratégias.
1º
2º
3º
4º
5º
6º
7º
8º
9º
Aprecie eficazmente a situação: dissolva o problema em espaços maiores.
Compatibilize a relação recursos-objetivos: proponham-se objetivos ao alcance
da sua capacidade de criar recursos.
Mantenha a concentração: evitar a “distração tática” imposta pela agenda do
dia-a-diaou pelo ritualismo da burocracia (paisagem das urgências).
Use o rodeio tático: evitar a “síndrome do touro”, não confundir o tático com a
negociação do doutrinário.
Economia de recursos: não abusar do poder, não “ganhar” oponentes sem
necessidade.
Valorize os demais Atores: conheça os recursos que controlam e suas
motivações, seu código operacional, o padrão de comportamento institucional.
Encadeamento estratégico: não há vácuo em política, simule os efeitos dos
movimentos táticos, projetando a seqüência de estratégias.
Evitar o pior é sempre prioridade: impedir o retrocesso ou desacumulo de
poder é sempre prioridade.
Evite trabalhar com certezas: não faça predições, prepare-se para surpresas
através da análise de cenários.
A melhor estratégia será sempre aquela que aumenta o campo de possibilidades
futuras para atingir as diretrizes estratégicas da organização. É por isso que o centro
estratégico concreto é a ampliação da governabilidade do ator social que planeja. No
setor público o debate estratégico é crucial para enfrentar a crise do Estado e a
fragilização das funções governamentais, a própria despolitização da gestão pública.
Novamente é crucial ter uma atitude mental aberta a compreender o mundo e os
agentes de uma forma situacional, isto é relativa ao posicionamento de cada um no
tabuleiro do jogo.
Neste cenário ampliar a governabilidade no setor público sinaliza uma efetiva
recuperação da capacidade de governo, pressuposto imprescindível para realização de
projetos transformadores. Um recurso intelectual bastante útil, embora pouco
utilizado, é a análise e o estudo de casos e as experiências históricas ou mais recentes
do ponto-de-vista do embate e de conflitos estratégicos.
34
A seguir algumas perguntas-orientadoras que o facilitador ou moderador pode
desenvolver junto ao grupo para estimular a reflexão sobre o debate de estratégias,
relacionadas a cada programa do PPA ou às diretrizes gerais:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Quais as motivações dos nossos oponentes?
Quais os motivos dos nossos aliados ou parceiros?
Quais Projetos ou ações nossas tem maior oposiçãoou concorrência? Por quê?
Quais estratégias possíveis viabilizarão as operações mais críticas (que mobilizam
mais oposição e recursos)?
Quais recursos os demais atores controlam e que são importantes para o êxito do
nosso plano?
Como podemos usar/neutralizar suas capacidades?
Devemos redesenhar os Programas do PPA, redefinir seus objetivos? Repensar os
cenários?
Estamos preparados para adotar a melhor estratégia?
DICA para o Multiplicador: quem faz a análise estratégica? O debate sobre estratégia
exige intensa reflexão política e dependendo do grau de coesão do grupo pode mobilizar
grande debate. O facilitador (moderador) deve ter a sensibilidade apropriada para
identificar se o grau de stressdo grupo não comprometerá a qualidade do debate. A
matriz de interesse dos atores pode ser debatida no grande grupo, mas o detalhamento
mais sofisticado das operações tipicamente estratégicas (aumento da viabilidade) devem
ser delegadas para grupos menores, normalmente ligados diretamente ao staff do
Prefeito e assessores mais próximos.
Parte III - Como organizar as rodadas de oficinas de
planejamento
Sugerimos organizar todo o processo em três oficinas com públicos distintos e
finalidades complementares. O grupo que vai organizar o PPA – nomeado pelo prefeito
ou de sua inteira confiança – deve planejar todo o processo e definir as etapas do
processo.
1ª rodada de oficinas
Apresentação do modelo de elaboração do PPA com a metodologia a ser
utilizada, fases, cronogramas e responsabilidades para o conjunto de dirigentes
do governo. O objetivo é validar a proposta e nivelar as informações dentro do
governo.
Apresentação e debate do Mapa de alinhamento do PPA Estadual com o PPA
federal (campo de “oportunidades” na análise FOFA).
35
Apresentação da Dimensão Estratégica aos Secretários e assessorias, em
especial, das diretrizes estratégicas.
Nesta rodada devem ser organizados os grupos de trabalho para elaboração
das propostas de programas conforme a metodologia aprovada.
O grupo de planejamento deve acompanhar e assessorar os GTs, sobretudo na
aplicação das ferramentas metodológicas.
Finalmente, a Secretaria de Planejamento, deve consolidar as sugestões e
propostas dentro do governo, em especial, a previsão orçamentária plurianual
e preparar o documento base para apresentação e debate com a sociedade.
2ª rodada de oficinas
Nesta rodada deve-se organizar com o conjunto da cidade, com os diversos
segmentos previamente mapeados, a apresentação do documento base do PPA
2014 – 2017 com o objetivo de: comunicar à população a estratégia e os
programas do Plano e sobretudo ouvir as críticas e sugestões.
É fundamental que o governo municipal, após o processo de consulta e
participação social, sistematize as propostas e faça o feed back à população,
sobre o que foi incorporado ou não ao texto final.
É comum nestes casos que a sociedade civil e os diversos conselhos de políticas
sociais criem uma comissão inter-setorial para acompanhar a tramitação do
PPA e posteriormente seu monitoramento e avaliação, garantindo organicidade
ao processo de planejamento e gestão.
3ª rodada de oficinas
Finalmente neste momento devem ser concluídos os textos básicos do PPA: a
Mensagem do Prefeito à Câmara de Vereadores, o Projeto de Lei e os
respectivos anexos com os programas do Plano.
Na Câmara de Vereadores o Governo Municipal deve ficar atento para a
escolha do Relator e as regras para apresentação de emendas. É importante
que o debate no Legislativo municipal seja acompanhado de perto pelos fóruns
e comissões da sociedade civil.
DICA para o Multiplicador: o planejamento estratégico e sua gestão são funções
permanentes da administração pública municipal. A entrega do PPA ao legislativo é
apenas o começo de um ciclo de aprendizagem. O Ministério do Planejamento, através
da REDE NACIONAL DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO (RENOP), viabilizará assistência e
apoio ao aperfeiçoamento das equipes técnicas de planejamento municipal e estadual,
durante dois anos.
36
Parte IV – Algumas Bases de Dados disponíveis para conhecer e diagnosticar a
realidade do município
Infraestrutura
Nacional de Dados
Espaciais – INDE
Ministério do
Planejamento
Foi instituída pelo “conjunto integrado de tecnologias; políticas; mecanismos
e procedimentos de coordenação e monitoramento; padrões e acordos,
necessário para facilitar e ordenar a geração, o armazenamento, o acesso, o
compartilhamento, a disseminação e o uso dos dados geoespaciais de
origem federal, estadual, distrital e municipal.”A INDE nasce com o propósito
de catalogar, integrar e harmonizar dados geoespaciais existentes nas
instituições do governo brasileiro, produtoras e mantenedoras desse tipo de
dado, de maneira que possam ser facilmente localizados, explorados e
acessados para os mais diversos usos, por qualquer cliente que tenha acesso
à Internet. Os dados geoespaciais serão catalogados através dos seus
respectivos metadados, publicados pelos produtores/mantenedores desses
dados.http://www.inde.gov.br/?page_id=40
Boletins
Municipais
Relatórios de
Informações
Sociais
Ministério do
Desenvolvimento
Social e Combate à
Fome
http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/simulacao/layout/teste/miv_novo.php
Sistema Nacional de
Informações das
Cidades
Ministério das
Cidades
37
http://www.brasilemcidades.gov.br/src/php/app.php
Sala de Apoio à
Gestão Estratégica
Ministério da Saúde
http://189.28.128.178/sage/
38
Referências para consulta:
Sobre indicadores
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2012/121003_orient_
indic_triangular.pdf
Sobre a elaboração do Plano (modelos e roteiros )
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2013/130220_PPA_M
unicipal.pdf
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/publicacoes/Orientacoes_p
ara_Elaboracao_do_PPA_2012-2015.pdf
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/publicacoes/090205_manu
al_elaboracao_PPA_municipios.pdf
Agendas Territoriais de Desenvolvimento (piloto)
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2013/130220_PPA_M
unicipal.pdf
Dimensão Territorial para o Planejamento federal
http://www.planejamento.gov.br/link_secretaria.asp?cod=9187&cat=65&sec=10&sub=757
Perfis de informações básicas dos municípios (IBGE, 2011)
ftp://ftp.ibge.gov.br/Perfil_Municipios/2011/munic2011.pdf
Guia de consórcios públicos
http://www.portalfederativo.gov.br/bin/view/Inicio/GuiaConsorcioPublico
Agenda de Compromissosdos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio
http://www.agendacompromissosodm.planejamento.gov.br/agendaCompromisso/indicadore
s/DetalharMetaUC/DetalharMetaUC.do?caminhoMeta=%27meta1.jsp%27&numeroCompromi
sso=1
Referências consultadas:
Caja de Herramientas, Alcaldia mayor de Bogota, Grupo Guillermo Fergusson, Bogotá,
2009.
Como elaborar o Modelo Lótico: roteiro básico, Helder Ferreira, Martha Cassiolato e
Roberto Gonzales, Nota Tecnica, IPEA, 2007.
Guia de Desarollo de modelos lógicos, Fundacion W.G. Kellogg, Michigan, 2001.
Roteiro de Análise Teórica, Carlos Matus, Fundacion Altadir, 1997
Política, Planejamento e Governo,Carlos Matus, IPEA, vol 1 e2, Brasília, 1993
Adeus senhor presidente, Carlos Matus, São Paulo, FUNDAP, 1997.
39
Anexo
O multiplicador como um facilitador de grupos
Nos seminários de multiplicação das ferramentas e instrumentos do PPA nos Estados e
Municípios os multiplicadores deverão desenvolver atividades de moderação e
facilitação de processos grupais, fundamentalmente de processos conversacionais.
Neste sentido lembramos a seguir algumas dicas básicas para desempenhar este
papel.
O que é ser um facilitador?
É ser alguém comprometido em ajudar o grupo a buscar soluções coletivas para
debater e enfrentar seus problemas.
O moderador domina técnicas e ferramentas que auxiliam o processo
conversacional.
O moderador deve ter a capacidade para observar o grupo, entender sua
dinâmica e evolução, estimulando a participação de todos e encaminhando
positivamente a solução de conflitos.
Habilidades necessárias ao moderador:
Desenhar e estruturar processos de discussão sobre o tema em debate pelo
grupo.
Estimular o debate e facilitar a construção de consensos.
Evidenciar as divergências e assegurar uma compreensão homogênea das
questões.
Fomentar a iniciativa pessoal de cada um dos participantes.
Ajudar o grupo a aprofundar o conhecimento dos problemas.
Encaminhar no grupo soluções concretas e efetivas.
Qual o papel do facilitador de grupos?
Mobilizar a energia criativa dos participantes.
Desacostumar da prática autoritária e conformista de apenas cumprir tarefas.
Aperfeiçoar a postura individual no trabalho coletivo.
Reforçar a confiança do grupo em si.
Colocar perguntas que auxiliem a discussão e a exposição de pontos de vista.
Aprender a interagir democraticamente.
Oferecer técnicas apropriadas ao desenvolvimento dos trabalhos.
Abandonar, ainda que temporariamente, estilos rotineiros/tradicionais de
trabalhos.
Experimentar novas formas de comunicação e ampliar a capacidade de decisão.
Criar um ambiente agradável para viabilizar trabalho sobre temas delicados.
Quais os princípios da facilitação de grupos ?
40
Respeito às pessoas: cada um tem o direito de decidir sobre os limites de sua
participação.
Transparência no processo: cumprir o contratado, clareza na metodologia,
acordar sempre o objetivo de cada etapa do processo, definir claramente os
papéis (do grupo e do moderador).
Autonomia do Grupo: o grupo tem autonomia na definição do conteúdo, na
tomada de decisões e na definição dos resultados.
A autonomia ocorre plenamente dentro de certos limites/regras definidas pelo
grupo.
Participação e Igualdade: todos podem opinar, todas opiniões tem igual valor, o
grupo pode manter ou descartar qualquer contribuição individual.
Qual a postura do facilitador?
Respeito ao processo de aprendizagem do grupo
Não supor que tem poder para levar o grupo onde quiser.
Lidar com a tensão entre a necessidade de resultados e o ritmo do grupo, o
grupo vai chegar onde puder chegar.
Não confundir sua opinião com a opinião do grupo.
Autenticidade: “seja você mesmo!”.
Reconhecer seus limites, errar é humano, o moderador não é uma “máquina
metodológica”, moderador “também é gente”.
Identidade diante do grupo
Buscar o contato visual, falar com firmeza, atenção para a postura corporal e o
tom de voz.
Entender e se adaptar aos códigos do grupo (linguagem, modo de vestir, etc.)
Aceitar as diferenças e o outro como legítimo.
Confiar na capacidade de aprendizagem das pessoas: evitar intervenções
desnecessárias.
Procurar estabelecer uma relação de empatia com o grupo.
Ser “ele mesmo” em todas situações (autenticidade).
Estimular ao grupo “caminhar com as próprias pernas” (autonomia).
Estar atento ao processo de transferência/contra-transferência.
Cuidar de sua própria postura corporal durante o processo.
Evitar a “transparência” de seus procedimentos, evitar juízos fáceis.
Não permitir que a necessidade de obter resultados “atropele” o ritmo natural
do grupo.
41
Textos de Apoio
Texto 1: A necessidade de uma educação política para um novo olhar como ler as desigualdades enxergando as iniqüidades e definindo uma
nova direcionalidade para a ação política – construir políticas públicas
orientadas pela equidade.
Uma exploração conceitual
Dr. Armando De Negri Filho
A diferença de conceito entre desigualdade e iniqüidade está justamente em que
reconhecer a desigualdade não implica necessariamente em um julgamento moral
sobre as diferenças que encontramos na realidade social, enquanto que as iniqüidades
apontam desde sua definição para um juízo de valor sobre desigualdades que não
deveriam existir, pois são injustas, desnecessárias e evitáveis.
Nesta perspectiva a equidade busca projetar-se como um sentido ou forma superior
de justiça. E as políticas orientadas pela equidade buscariam construir igualdade
mediante a superação dessas injustiças.
Olhando desde os direitos humanos, as iniqüidades são inaceitáveis desde um ponto
de vista ético, onde o desejável - a máxima felicidade para todos e para cada um,
denuncia o limite imposto por uma realidade social onde as desigualdades injustas se
reproduzem de forma sistemática, perpetuando a estrutura que produz e reproduz
essas mesmas iniqüidades. Nesta perspectiva ética, o necessário, pois bom, justo e
assim desejável, não se limita ao marco legal nem a uma regressividade ao histórico
em uma dada sociedade (pensando em avanços relativos em uma linha de tempo),
mas sim ao que a Humanidade já conquistou e assim demonstrou que e’ possível
alcançar e que passa a ser o patrimônio referencial de todas e todos.
Ou seja, nossos parâmetros devem posicionar-se desde os melhores desempenhos do
Mundo e desde ai medir a distancia com nossa realidade, para assim definir as brechas
de equidade que persistem em nosso entorno e que merecem ser tratadas desde o
42
imperativo ético de sua superação. Para materializar este enfoque político na forma
de ação política, necessitamos enunciar as iniqüidades como o centro de nossa agenda
política e portanto definidora do sentido e compromisso de nossas ações. O que nos
obrigará a buscar os elementos conceituais, metodológicos e de técnica capazes de
solidamente plantarem no fazer das políticas públicas e da organização do Estado e da
Sociedade, esta intenção sustentada pela ética e justificada pelos seus resultados
humanos.
Este artigo recolhe elementos trabalhados desde a condição de consultor técnico
sobre o tema equidade junto ao Observatório de Equidade do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social do Brasil, órgão de aconselhamento e de diálogo
social e político da Presidência da Republica do Brasil, criado pelo Presidente Lula no
inicio do seu mandato em 2002, com o objetivo de estabelecer um diálogo propositivo
sobre os rumos do desenvolvimento brasileiro com um coletivo convidado de
lideranças sindicais, políticas, empresariais, acadêmicas e de movimentos sociais,
tendo resultado em um espaço ativo de formulação e construção de concertações que
se materializaram na Agenda Nacional para o Desenvolvimento, em 2005, a qual
aponta para um Desenvolvimento com Equidade.
O texto que segue busca aportar uma reflexão sobre os principais desafios conceituais
que políticas e ações orientadas pela equidade terão que enfrentar. Espero que sua
leitura suscite muitas questões e que estimule em suas respostas o urgente
compromisso de construir um mundo mais justo e, portanto orientado por e para a
equidade.
1. O conceito de classe social e sua utilização na análise das
iniqüidades, a determinação social das iniqüidades e sua
reprodução
O trabalho de colocar em debate o conceito político de equidade e, portanto de
iniqüidades, substituindo o lugar do lugar comum das desigualdades, nos obriga a uma
aproximação critica da forma de representar as iniqüidades, o que implica defini-las de
cada quem em relação aos outros, representando e definindo os objetos de analise
vistos desde um enfoque orientado pela equidade.
O primeiro desafio sendo em relação a quem, nos coloca a questão da caracterização
de quem queremos localizar em termos de seu acesso a determinadas condições que
são objeto das mensurações de equidade / iniqüidade.
43
Por exemplo, é freqüente que os informes sobre educação caracterizem as diferenças
em termos de quintis de renda, idade, gêneros e raças, ademais de comparar o meio
urbano e rural e entre macro regiões. No entanto a abordagem apenas descreve o
panorama encontrado, sem avançar em uma análise critica da sua origem e
persistência. E o mais importante: não temos clara a distinção de condição social dos
indivíduos que compõem os sub-grupos caracterizados nessas descrições, gerando um
conjunto de identidades que não necessariamente se caracterizam por uma explicação
estrutural e relativizando assim a identidade de classe social em favor de uma
identidade de gêneros, etnias ou local de residência.
Interessados na origem e persistência da estrutura dos fenômenos de exclusão
educacional observados, nos interessamos em entender como ocorre a reprodução
dessas condições e, portanto porque persistem diferenças injustas na exclusão e
aproveitamento escolares.
A maior capacidade explicativa dessas diferenças aparece quando se constroem
categorias que historicamente refletem maior ou menor fragilidade social, a saber os
quintis de renda, o patrimônio educativo, o patrimônio material e sobretudo a
condição de inserção sócio-ocupacional do individuo ou do seu referente familiar.
Ou seja, ao analisarmos os fenômenos sociais, como no caso da educação,
categorizando ou classificando o pertencimento dos indivíduos a essas categorias,
vemos que existe um gradiente de resposta consistente com a estrutura da condição
social por elas representadas. Podemos então dizer que há um elemento comum que
correlaciona essas dimensões e as faz coerentes na maneira como se comportam, ou
seja, haverá maior exclusão na escolarização quanto mais baixa a renda familiar, maior
desescolarização segundo o nível de pobreza da macro região, maior exclusão social se
os indivíduos pertencem a raça de maior exclusão social, ou seja de menor renda e de
menor patrimônio...
Mas o fato e’ que todas essas representações estabelecem finalmente uma grande
colinearidade, ou seja, representam mediante diferentes variáveis um mesmo
fenômeno: a condição predominante de classe social dos indivíduos analisados em
comparação com outros indivíduos pertencentes a outras classes sociais, porem
perdemos a capacidade de discriminar classe social no interior de categorias como
gêneros, etnias e local de residência (regiões, campo-cidade, estados).
Se aceitamos a categoria classe social como um constructo, formado por uma conjunto
associado de variáveis que se comportam com um perfil coerente em relação à própria
condição de classe, podemos começar a entender a relação entre essas variáveis
definidoras do constructo classe social e então buscar uma forma consistente de
representar a condição de classe como uma categoria analítica capaz de explicar o
44
comportamento dos fenômenos sociais em sua historicidade e, portanto em sua
reprodução e persistência. Interessa-nos explorar a idéia de reprodução e persistência
para entender como se comportam os remanentes sociais, ou seja, a persistente e
crescente presença na base da pirâmide social de contingentes populacionais que
persistem em uma condição estrutural de exclusão, apesar de melhoras relativas em
seus ingressos, níveis de emprego ou de acesso educacional, mas sem que esses
avanços relativos signifiquem saltar o fosso das iniqüidades sociais.
E’ muito ilustrativo como nos últimos anos os estudos nacionais apontam na America
Latina uma diminuição da pobreza com aumento da iniqüidade e o aumento de pobres
em números absolutos apesar da diminuição percentual dos mesmos. Para entender
esta aparente contradição e’ necessário entender a reprodução social que se reflete na
reprodução de níveis persistentes de fragilidades sociais. Estas fragilidades sociais
correspondem às características estruturantes das classes sociais e não são tocadas de
forma efetiva por políticas econômicas e sociais que não incidem na forma e qualidade
como as pessoas acedem a sua inserção sócio-ocupacional e as conseqüentes garantias
e suficiências de renda, educação e patrimônio, com impacto em sua emancipação,
entenda-se poder político na toma da de decisões que as afetam em sua vida cotidiana
(para que pudessem ir superando a condição de classes subalternas na sociedade).
O grau de fragilidade social explica, portanto de forma configurativa uma condição
estrutural – com a inserção sócio-ocupacional sustentando a explicação, mas por sua
vez constituída e amparada em sua expressão completa, pela interação com o nível e
regularidade da renda auferida pela mesma condição sócio-ocupacional, pela condição
causal e também de conseqüência do patrimônio educativo sobre a situação sócioocupacional (tanto para a entrada no mercado profissional como para os processos de
re-profissionalização que se façam necessários) e também pelo efeito de segurança
econômica que geram as expressões de patrimônio material como forma de garantia
de acesso aos ativos na forma de créditos e rendas adicionais e de propriedade de
meios de produção.
A fragilidade social como categoria, portanto passa a ser uma expressão da condição
de classe social dos indivíduos, se entendemos classe social como uma identidade que
reflete as condições estruturais que caracterizam a inserção e identidade do individuo
e seu coletivo em uma determinada sociedade.
A fragilidade social se diferencia conceitualmente da vulnerabilidade por tratar dos
elementos persistentes e estruturantes da condição social, enquanto a vulnerabilidade
caracteriza os eventos que se apresentam sobre a estrutura social sem questioná-la. O
escopo da abordagem desde as vulnerabilidades reduz consideravelmente o objeto de
intervenção e conduz a uma gestão de riscos como probabilidade de sofrer o dano
social, enquanto a abordagem da fragilidade propõe um olhar sobre o que caracteriza
45
e reproduz a condição social e, portanto, dialoga com a determinação social da
condição e localiza os eventos como conseqüência da exposição social inerente a
condição de classe social como condição estruturante.
No exercício de analise das iniqüidades buscamos, portanto encontrar a forma de
expressar a condição de classe social mediante a elaboração de um constructo que
tenha como eixo central a caracterização da condição sócio-ocupacional. Inspiramonos na experiência inglesa, sueca e canadense, as quais utilizam a condição sócioocupacional como um “proxy” de classe social para as representações e analises feitas
sobre as iniqüidades encontradas na qualidade de vida da população (de fato estas
categorizações sócio-ocupacionais presidem todas as representações analíticas das
estatísticas populacionais que buscam caracterizar as iniqüidades sociais). Nos quadros
abaixo vemos como em dois exemplos se expressam os gradientes de fragilidade social
através do impacto da perda de capacidade para o trabalho segundo condição de
inserção sócio-ocupacional na Suécia e como se distribui de forma diferencial, a
mortalidade segundo as condições sócio-ocupacionais na serie histórica da Inglaterra e
Pais de Gales.
Categoria
Social Profesional
Profesional
RIESGO RELATIVO
Enfermedad Con reduccion
de Larga
de la capacidad
Duracion
de trabajo
Perdida severa de
capacidad de
trabajo y fuera de
la Fuerza de
Trabajo
1.0
1.0
1.0
Intermediário
No Manual
1.1
1.4
1.8
Rutinero No
Manual
1.5
2.2
3.8
Manual
Calificado
1.7
3.3
No Calificado
1.8
3.2
% Pobl. 25-64
39.7
20.8
6.0
6.2
6.0
Suecia, 1999
46
Clase Social
1959 – 1963
H
M
1970 – 1972 79/80 82/83
H
M
H
M
I- Profesional
76
77
77
82
66
75
II- Intermediario
81
83
81
87
76
83
III N- Calificado
No Manual
III M- Calificado
Manual
IVSemicalificado
100
103
104
109
106
107
100
103
104
109
106
107
103
105
114
119
129
133
V- No Calificado
143
141
137
135
129
133
Razon de Mortalidad Padronizada – SMR - % del promedio.Diferencias
en mortalidad de adultos 15-64 a., Inglaterra y Gales.
Combinar a identidade racial com classes sociais, gêneros e classes sociais,
territorialização com classes sociais, renda, educação e patrimônio com classes sociais,
seria um caminho analítico para, desde o efeito ordenador de um elemento estrutural
– classe social, chegar a entender e representar com mais precisão onde estão os
grupos que persistentemente estão excluídos e que reproduzem esta exclusão entre os
seus membros, mas sobretudo para buscar entender como promover políticas de
desenvolvimento orientadas pela equidade que pudessem chegar e afetar
favoravelmente estes grupos.
Aceita a tese da necessidade da analise desde a categoria classe social e de sua
representação mediante a utilização da “proxy” categoria de inserção sócio –
ocupacional, nos restava verificar se isto seria possível de realizar mediante os dados
disponíveis nos censos e amostras de domicílios realizados no Brasil. A resposta e’
afirmativa e foi corroborada pelos trabalhos realizados pelo Observatório das
Metrópoles com sede no IPPUR da UFRJ, onde através da Professora Luciana Lago
tivemos a oportunidade de avaliar as categorias sócio-ocupacionais construídas a
partir da variável ocupação e ver a colinearidade que esta categoria guarda com níveis
de renda, patrimônio educativo e patrimônio material – habitação e meios de
produção, alem de permitir uma projeção espacial / territorial de um padrão de
presença territorial dessas “classes sociais” e correlacionar perfil de “classes” com
estruturas familiares tipo.
A verificação da factibilidade de obter informação das bases nacionais para um
primeiro exercício aplicado desta analise de representação das classes sociais
47
mediante a “proxy” de condição de inserção sócio-ocupacional, animou a intenção de
buscar uma analise mais fina do ponto de vista estatístico, permitindo o uso de
equações multi-nivel que representem as hierarquias das determinações sociais
derivadas da condição de classe. Seria particularmente interessante analisar a
dispersão e tendência dos registros para entender os perfis de classe social a partir de
condição sócio-ocupacional e suas tendências, evitando o uso exclusivo de medidas de
tendência central, as quais geram medias e, portanto representações espaciais que
perdem o sentido da discriminação das diferenças e portanto das iniqüidades. Deriva
desta preocupação a necessidade de buscar uma escala de representação territorial
das iniqüidades que seja compatível com esta sensibilidade requerida, e que hoje
seriam os setores censitários do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.
Nesta perspectiva, e seguindo o proposto por Diderichsen e Halqvist (1998) no modelo
abaixo, estaríamos trabalhando na caracterização da condição social dos indivíduos –
como classe social, buscando caracterizar as exposições sociais decorrentes desta
condição determinante – tais como as barreiras a educação e dimensionando então as
condições de dano: desescolarização, repetência, etc. e chegando a uma
caracterização do efeito social do dano o qual reforça a própria condição estrutural de
classe, onde o baixo patrimônio educativo afeta diretamente a condição sócioocupacional e, portanto a condição de classe social.
SOCIEDAD
INDIVIDUO
Estratificacion social (I)
Influencias sobre la estratificacion (A)
Posicion
Social
Disminuyendo las exposiciones (B)
Contexto
Exposicion
diferencial II
Social
Fragilidad
diferencial III
Exposiciones especificas
Disminuyendo la fragilidad (C)
Consecuencias
diferenciales IV
Contexto
Politico
Preveniendo consecuencias
inequitativas (D)
Impacto en la
Estratificacion social
(I)
Mecanismos que actuan en la estratificacion de los
resultados en salud
Puntos de entrada de las politicas
Enfermedad o dano
Consecuencias sociales
del proceso social salud-enfermedad
Adaptado de Diderichsen y Hallqvist - 1998
Figura 1.
48
O sentido de buscar uma representação de classe social no exercício das análises
propostas, caracteriza-se como a busca de uma representação orgânica da fragilidade
social, com objetivo de superar a mera descrição do não-igual para passar a uma
problematização das iniqüidades que não deveriam existir e que, portanto devem ser
objeto de intervenções que cheguem aos que estão sofrendo essa situação de
iniqüidade, já não mais caracterizados de formas dispersas por variáveis colineares
mas por um constructo capaz de orientar a necessária transetorialidade da intervenção
orientada a afetar a dimensão estrutural das formas de reprodução da fragilidade
social.
2. As medidas de iniqüidades em relação ao justo, bom e desejável
ou os padrões de referencia da materialidade dos direitos
humanos como parâmetros para a medição das diferenças
injustas.
Tendo explorado no capitulo anterior o uso do constructo classe social vertebrado pela
inserção sócio – ocupacional, como elemento articulador da identidade dos indivíduos
e seus coletivos como aqueles que serão objetos de análise de iniqüidades, ou seja, de
diferenças sistemáticas e injustas frente a outros padrões de qualidade de vida e
inclusão social, nos vemos agora frente a tarefa de construir um padrão não
relativizável do que poderia ser a referência para estabelecer a distancia que separam
os indivíduos e seus coletivos em relação ao que seria bom, justo e desejável.
Neste caso o desejável deveria buscar uma materialidade dos direitos humanos como
referencia do mais alto nível de realização dos mesmos segundo o estado de avanço
encontrado para este direito na humanidade. Porem este nível de máximo avanço
encontra sempre em sua expressão um limite imposto por sua racionalidade – ou seja,
o bom e justo significam do ponto de vista coletivo não que todos sejam milionários o
tenham acesso ao luxo ou ao supérfluo, mas sim a busca dos parâmetros do que
permite uma existência digna. Neste sentido a busca de que todos tenham uma renda
suficiente para cobrir suas necessidades de alimentação adequada, vestuário, moradia,
educação, acesso a cultura, lazer, esportes, transporte e energia, dentre outros
requisitos para a vida, expressam uma visão radicalmente distinta do que estamos
acostumados a adotar acriticamente, pois se institui desta maneira uma busca de
definição material de parâmetros que levem a uma existência sem ameaças a
qualidade de vida. Seria este pensamento uma utopia? Pensemos que o gênio humano
sempre encontrou frente aos desafios as formas de superá-los, bastando para isso
49
romper o impedimento ideológico que não permite ver como desejável o que e’
necessário para o bem estar de todos.
Por isso me arrisco a dizer que a ruptura da aceitação passiva do que hoje entendemos
como “possível” para a adoção do imperativo ético do que e’ necessário, nos permite
aceitar não só os direitos humanos como parâmetro para pensar o necessário como
também nos motiva a definir isto que e’ justo e bom, desejável, porem razoável no
sentido de alicerçado pela razão como caminho para a construção de sua possibilidade
política e portanto de sua materialidade.
Ao assumir esta possibilidade, a mesma tem um impacto imediato na forma de medir
as iniqüidades, pois deixaremos de vê-las como a condição relativa dos indivíduos ou
coletividades frente a uma determinada condição, por exemplo, a condição educativa
segundo etnias ou gêneros – distancia relativa que hoje medimos pelo desempenho
comparativo entre o melhor e pior, para começarmos a tomar como parâmetro de
iniqüidade a distancia de cada quem em relação ao padrão que seria bom, digno e
assim desejável para todos, passando então a medir apenas de forma complementar a
distancia relativa entre os grupos.
Isto significa, por exemplo, interpretar desde um novo olhar o que descreve o relatório
da Comissão Brasileira de Determinantes Sociais da Saúde, publicado em 2008, que ao
descrever o gradiente da mortalidade infantil entre quintis de renda por região,
demonstra que a taxa de mortalidade do pior quintil da região Sul e’ equivalente ao
desempenho do melhor quintil do Nordeste. Se aplicamos um olhar desde a equidade
em relação ao que seria justo e desejável, devemos medir o desempenho em termos
de mortalidade infantil em relação ao que seria desejável, porque e’ razoável, neste
caso razoável por que social e biologicamente já alcançado pela humanidade – a
menor mortalidade infantil nacional do mundo e’ de 3 por mil nascidos vivos, neste
caso esta taxa passa a ser o desejável e e’ justo por que expressa a máxima realização
a que podemos aspirar, ou seja eticamente o que já e’ alcançável para uns deve ser
para todos para que deixe de ser um privilégio. Neste caso a distancia entre os 3 por
mil nascidos vivos e o desempenho dos diferentes quintis de renda faria com que os
quintis de pior e melhor desempenho no Brasil fossem julgados não por seu
desempenho relativo entre eles mas por seu desempenho absoluto em relação ao
melhor resultado já alcançado pela Humanidade. Esta ruptura com a performance
relativa entre desempenhos não justos ou desejáveis, permite usar o critério da
equidade em sua máxima potencia e assim ganhar força em termos de orientação de
políticas públicas orientadas pelos direitos humanos.
50
Lo bueno, lo justo como la expresion del derecho – “lo razonable”
A
B
C
Inequidades
entre grupos
Distancia hacia lo
deseable, lo justo
Figura 2
Isto implica em termos de analise que, estabelecida a meta qualificada – o melhor
padrão já alcançado pela Humanidade se estabelece uma tensão sobre o que
consideramos aceitável / desejável, estabelecendo também o que não e’ aceitável, ou
os intoleráveis. Nesta perspectiva podemos adotar o conceito de “meta zero” ou
“visão zero”, para caracterizar tudo aquilo que já não e’ aceitável justamente por que
temos o conhecimento, os meios e a evidencia da experiência da Humanidade para
afirmar que podemos, e devemos erradicá-lo. Assim e’ que tomando o exemplo
anterior passa a ser intolerável qualquer mortalidade infantil acima de 3 por mil
nascidos vivos e portanto se torna imperativo reunir todos os meios para eliminar esta
sobre-mortalidade, gerando um outro comportamento político frente as iniqüidades
expressas na exposição das pessoas `as condições que geram a mortalidade infantil –
tais como a pobreza, a falta de acesso a educação, o desemprego, os baixos salários, as
casas inabitáveis, as carências alimentares , a falta de garantias de seguridade social...
Mas poderíamos a raiz de esse exemplo, ficar com uma idéia de aplicação das
mensurações de iniqüidades apenas sobre os eventos conseqüentes a inserção social
dos indivíduos, quando de fato queremos ir além e englobar também uma qualificação
mais ampla do que seria o bom, justo e desejável e logo “razoável” através de uma
exploração mais estrutural do que seria o sistema de direitos humanos.
51
Em primeiro lugar destacando os direitos humanos como um conjunto não
hierarquizado, evitando as categorizações em direitos fundamentais e das gerações de
direitos para assumir o marco dos direitos de forma sistêmica – os direitos civis e
políticos, econômicos, sociais e culturais de forma articulada.
Assumindo os direitos humanos como um caminho para compor um painel dos
elementos necessários para uma vida digna, para a qualidade de vida e não
priorizando uns sobre outros e considerando a todos como de imediata provisão, ainda
que progressivos em termos de sua plenitude de aplicação. A idéia de considerar todos
os direitos como igualmente importantes reflete uma idéia configurativa dos mesmos,
sendo impossível construir uma idéia absoluta do que seria mais importante, pois isto
irá variar segundo os indivíduos e o grau de materialidade dos direitos que já
desfrutam.
Em um trabalho realizado desde 2008 junto a Secretaria de Integração social do
Governo Distrital de Bogotá – Colômbia, chegamos a construir uma matriz com 14
núcleos de direitos (veja figura abaixo), tratando de operacionalizar o conjunto dos
direitos reconhecidos onde tratamos de inovar nas ênfases de leitura, destacando
núcleos como de segurança econômica, livre e pleno desenvolvimento da
personalidade, direito ao acesso a justiça, juntamente com direitos mais clássicos
como o direito a educação, a saúde, a habitação... Sendo que o grande desafio foi e é
materializar cada um desses direitos enquanto sua representação do que seria o bom,
o justo, o desejável, o razoável.
REVISIÓN DE LOS DERECHOS
DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
(30)
Procuraduría (29)
Constitución Política (40)
PIDESC (14)
Matriz (29)
Mesa técnica IFPC
PNUD (7)
Matriz (17)
Dirección Poblacional
DERECHOS DEFINIDOS INTEGRALMENTE
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Trabajo
Seguridad económica
Vivienda
Educación
Alimentación y nutrición
Ambiente sano
Participación
Salud
Recreación
Cultura
Desarrollo de la personalidad
Seguridad
Comunicación, ciencia e información
52
A idéia de um sistema de direitos igualmente importantes entre si, fala de uma
totalidade que sendo configurativa nos obriga a considerar que a ausência de um
direito e’ suficiente para comprometer o todo.
Para os fins do debate sobre equidade, medir cada um dos direitos em termos de sua
materialidade para indivíduos ou coletivos em relação ao desejável e logo entre
grupos, constrói um painel capaz de interpretar quais as condições que afetam a
condição de reprodução social das iniqüidades, indicando quais os direitos que
ausentes em sua materialidade afetam a vida dos indivíduos através do impacto em
sua condição de classe social – fragilidade social, seja na forma de determinantes
sociais expresso na inserção social dos indivíduos, sejas nas exposições sociais
decorrentes da condição de determinação, ou ainda na expressão dos danos e
finalmente na conseqüência social dos danos, sempre medindo em relação a condição
de classe social e seus componentes, complementados por geração, gênero e etnia, o
grau de materialidade dos direitos e suas conseqüências para os indivíduos e suas
coletividades de pertenência, onde reside o poder explicativo das classes sociais.
A materialidade dos direitos, gerado pelo mapa sistêmico dos mesmos, não pode
ignorar as quatro dimensões a observar em sua garantia, segundo o trabalho
elaborado pelo Comitê DESC para a Comissão de Direitos Humanos das Nações Unidas:
1-Disponibilidade – o direito ser assequível, ou seja, encontrar meios para sua
execução, mediante políticas e recursos públicos;
2-Acesso ao sistema – acessibilidade;
3-Qualidade – obrigação de aceitabilidade;
4-Permanência – obrigação de adaptabilidade.
Estas quatro dimensões devem combinar-se com as funções do Estado de respeitar,
realizar e proteger os direitos.
Assim posto a idéia de materializar cada um dos direitos no marco de um sistema nos
desafia a materialidade e seus níveis de realização.
Por materialidade entendemos o cumprimento de parâmetros que estabelecem a
efetividade do direito, por exemplo, o direito a habitação digna demanda um conjunto
de parâmetros como o da propriedade da habitação, a permanência e resistência do
material de construção frente às demandas do clima e do solo, a existência de acesso a
água tratada no interior da residência, o acesso ao saneamento em termos de coleta e
tratamento das águas servidas, a existência de espaço suficiente para o numero de
habitantes na casa em termos de metragem e numero de pessoas por quarto, acesso a
serviços públicos, existência de bens duráveis, segurança patrimonial e pessoal,
53
adaptação para pessoas com limitações físicas. Se uma dessas condições está ausente
em termos de sua existência ou com parâmetros não alcançados, isto e’ suficiente
para que se considere o direito não garantido.
Podemos ler configurativamente as várias dimensões do direito e apontar suas
deficiências para fins de uma intervenção direcionada, lembrando sempre que nosso
objetivo e’ promover a melhoria da qualidade de vida da população e portanto superar
a distancia em que se encontram as pessoas em relação ao que e’ bom e desejável.
No quadro abaixo podemos visualizar a multidimensionalidade que se pode construir
avaliando de forma configurativa os níveis de ameaça ou proteção aos direitos
mediante leitura de indicadores lidos individualmente ou em conjunto em relação ao
nível de sua materialidade.
renda
3
2,5
expectativa de vida
2
escolaridade
1,5
1
0,5
0
mortalidade evitável
domicílio
péssimo
mínimo
adequado
achado
desnutrição/obesidade
previdência
Figura 3
Neste caso, a leitura deve dirigir-se a combinação equilibrada entre todas as
dimensões do direito objeto da análise e por outro lado deve verificar o nível de
realização da materialidade do direito mediante o comportamento das variáveis /
indicadores, em termos do seu comportamento frente a níveis considerados essenciais
– nada poderia estar debaixo deste limite – representado na figura acima pela linha
vermelha (note-se que cada variável tem escala própria, alinhada com o nível do
essencial), ou seja, por debaixo da linha vermelha estão os que vivem em condição
intolerável para aquele item, e que devem ser alvo de ações imediatas, emergenciais.
A linha amarela demarca um nível intermediário de materialidade do direito e a linha
54
verde define uma meta alinhada com o melhor desempenho do direito no âmbito
mundial e deveria ser incorporada como meta a ser alcançada (como ilustra Márcio
Pochmann em seu Livro “Por uma Agenda Não Neoliberal para o Brasil).
Aplicado ao objetivo de medir e analisar as iniqüidades, esta utilização de parâmetros
para caracterizar o que deveria ser entendido como o desejável / necessário, desde o
sistema dos direitos humanos, abre caminho para uma avaliação diferenciada das
iniqüidades a superar e aponta uma direção para a construção das políticas publicas
pro - equidade.
3. Sobre a abordagem da complexidade da realidade e sua
representação na análise das iniqüidades
O conceito complexo proposto pela Agenda Nacional de Desenvolvimento do Brasil
elaborada pelo CDES em 2005, de “desenvolvimento com equidade”, tem como
obstáculos a fragmentação setorial, as agendas políticas tendentes ao específico
setorial de curto prazo, e a necessidade não almejada de uma nova arquitetura social,
materializada em uma sociedade radicalmente democrática, ou seja, socialmente
equitativa em um marco de garantias de liberdade política e portanto não orientada a
criminalizar os protestos sociais.
Nossa sociedade, no marco de um desenvolvimento multidimensional seria, portanto,
outra sociedade e para construí-la necessitamos desconstruir analiticamente o que
historicamente foi estabelecido como “normal”, ou seja, estamos convocados a
desnaturalizar o iníquo ao mesmo tempo em que temos que reconstruir ou construir
uma representação do que é eticamente desejável por ser justo e razoável (racional).
Para esse exercício será necessário lidar com a complexidade do hoje existente para
poder apontar a complexidade do que é desejável, estabelecendo contrapontos
críticos e referencias afirmativas.
Vimos no capítulo 2, onde destacamos o marco dos direitos humanos em sua
materialidade, que uma forma de abordar e representar a complexidade e’ através de
uma matriz configurativa de direitos humanos que represente o seu caráter sistêmico.
Com o objetivo de (re)disciplinar nosso olhar para o exercício da complexidade desde
a natureza sistêmico do postulado dos direitos humanos.
Nesta perspectiva vale a pena resgatar o proposto pelo Dr. Ronaldo Garcia Coutinho,
no ano 2006, quando membro do IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada do
Ministério do Planejamento do Brasil, ao abordar o tema da equidade aplicada ao
exercício da Agenda Nacional de Desenvolvimento do Brasil.
55
Ronaldo Garcia propôs um debate sobre o Patamar Mínimo (que proponho adotar
como “Patamar Necessário para uma Materialidade dos Direitos Humanos”) para
uma Existência Digna - PMED, a partir dos elementos propostos pela Agenda Nacional
de Desenvolvimento para o Brasil, tomando a perspectiva da complexidade de Edgar
Morin, as necessidades configurativas e as respostas configurativas no planejamento e
no desenrolar das ações políticas.
Ronaldo Garcia explorou a complexidade mediante duas dimensões articuladas do
necessário para uma existência digna (existência digna como expressão articulada da
complexidade sistêmica dos direitos), sendo as suas dimensões expressas como
patrimônio material e imaterial necessários.
“a) Patrimônio Material Mínimo Necessário (PMMN).
Idealmente, deveria considerar o ativo fixo de propriedade das famílias (terra
produtiva, domicílio permanente, meios de produção) e os bens duráveis. (No
entanto, não estão disponíveis informações quantitativas sobre a posse de
meios de produção pelas famílias e, tampouco, informações anuais sobre a
propriedade fundiária rural.)” Essas informações não disponíveis hoje deveriam
ser recomendadas para compor um sistema regular de informações capaz de
caracterizar a posse e exercício dos meios descritos.
“Assim, ter-se-à de reduzir o patrimônio material à propriedade de domicílio
permanente e de bens duráveis essenciais. Nas áreas rurais, a propriedade de
domicílio permanente será um indicador da titularidade de domínio das
terras de produção por parte das famílias agricultoras. Tomando o domicílio
como unidade básica de investigação, é possível averiguar tanto a condição
de ocupação (a qualidade da habitação) como o acesso aos serviços públicos e
outras características relevantes.
Será considerado como Patrimônio Material Mínimo Necessário a ingressar e
a ultrapassar o PMED, a propriedade de: domicílio permanente; situado em
aglomerado normal; construído com material durável (paredes e cobertura);
com densidade de até dois moradores por dormitório; dispondo de
abastecimento de água com canalização interna, banheiro e esgotamento
sanitário por meio de rede coletora ou fossa séptica; com o lixo sendo
coletado direta ou indiretamente (exceto área rural); com iluminação elétrica
e telefone (todos os conceitos adotados são os utilizados pela PNAD).
Comporia ainda o PMMN a posse dos seguintes bens duráveis: fogão, filtro de
água, rádio, televisão e geladeira.”
Observa-se aqui a idéia de necessidades / respostas configurativas
correspondentes, caracterizando uma idéia de totalidade correspondente aos
56
direitos humanos e assim caracterizando uma totalidade articulada de critérios
de satisfação dos direitos relacionados e que apontaria finalmente a um
conceito complexo e totalizante de qualidade de vida, neste caso exemplificado
pelo direito a habitação digna como parte elementar de uma existência digna.
“b) Patrimônio Não Material.
O Patrimônio Não Material mínimo necessário (PNM) a ingressar na cidadania
e a assegurar a liberdade de escolher o que é valorizado deveria ser composto
dos atributos indispensáveis à participação ativa e direta das famílias (e
indivíduos que as integram) na sociedade atual, em suas diversas dimensões.
Haveria de incluir uma escolaridade mínima que habilitasse a lidar com a
realidade complexa e com os processos de produção mais exigentes em
conhecimento.
Deveria propiciar saúde pública e higidez pessoal, garantidoras de uma vida
saudável, prazerosa e produtiva, em condições ambientais sustentavelmente
adequadas.
Deveria exigir algum grau de associativismo (sindicato, partido, associações
comunitárias ou de interesse), o amplo acesso à informação (posse de rádio e
televisão, assinatura de jornais e revistas) e ao lazer. Incluiria o acesso fácil e
rápido à justiça e à segurança pessoal e à pública e a algum tipo de proteção
previdenciária, a liberdade de expressão e produção cultural, entre outros.
Todavia, as informações disponíveis, periódicas e confiáveis não permitem
tanto. A redução que se impõe faz possível, apenas, lidar com a escolaridade
e a proteção previdenciária. Nada impede, no entanto, a incorporação de
outras variáveis à medida que informações apropriadas se tornem
disponíveis.”
“Esse patamar mínimo de existência digna seria alcançado quando as famílias
se apropriassem de um patrimônio material e não material e de uma renda
mensal que, supostamente, lhes permitissem a liberdade de escolher o que
valoram. E isso estaria assegurado quando simultaneamente dispusessem das
condições constituidoras do Patamar Mínimo de Existência Digna (PMED),
possível de ser apurado com as PNAD:
- domicílio próprio adequado (situado em aglomerado normal; construído
com material permanente; com densidade de até dois moradores por
dormitório; abastecimento de água com canalização interna, banheiro e
esgotamento sanitário feito por rede coletora ou fossa séptica e coleta direta
ou indireta de lixo, se urbano; iluminação elétrica e telefone; com fogão,
geladeira, filtro de água, rádio e televisão);
57
- renda familiar per capita igual ou superior a 1,5 salário-mínimo;
- escolaridade adequada (crianças entre zero e 5 anos em educação infantil;
as entre 6 e 14 anos freqüentando o 1o grau; os jovens entre 15 e 17 anos
com oito ou mais anos de escolaridade e os com idade entre 18 e 24 anos com
onze ou mais anos de escolaridade);
- cobertura previdenciária (todos os indivíduos ocupados protegidos por
algum tipo de seguro previdenciário).
PMED = Famílias c/ domicílio próprio adequado, renda familiar per capita = 1,5 SM,
escolaridade adequada e cobertura previdenciária.
A simultaneidade é uma exigência forte para tentar apreender a dignidade como
uma condição abrangente em relação à natureza multidimensional do ser humano e
às inúmeras inserções impostas para viver sob a complexidade crescente das
sociedades contemporâneas.
As quatro características utilizadas para definir o PMED nem de longe atendem a
uma conceituação mais completa do que seria uma existência digna. É uma
aproximação pobre com o intuito de dimensionar a iniqüidade e tentar uma
avaliação global da ação governamental, que diz ter como objetivo combatê-la.
A adoção da simultaneidade tem uma implicação que deve incomodar o formalismo
quantitativista, pois fica atribuído o mesmo peso a todas as variáveis - quando o
conceito de patamar mínimo é levado à prática -, permitindo a apuração do
indicador. É sabido que, subjetivamente, tais variáveis têm valores distintos para as
pessoas/famílias.
Não obstante, na ausência de pesos obtidos pela valorização (inevitavelmente
média) das famílias/pessoas que não dispõem do acesso às variáveis consideradas,
defende-se
a
fórmula
adotada.”
***Neste caso os “mínimos” alcançam a condição de “necessários, obrigatórios a
serem alcançados para a universalização da equidade, com o objetivo de gerar uma
resposta configurativa suficiente para alcançar uma existência digna”.
“Sendo a existência digna uma totalidade complexa, situacionalmente referida, não
há por que adotar simplificações arbitrárias, seja a partir da nossa própria
58
subjetividade, ou mesmo de uma intersubjetividade entre pares não fundamentada
na privação de qualquer dos modestos atributos do PMED.
Como lembra Edgar Morin, “o problema da complexidade não é o da completude,
mas da incompletude do conhecimento”. Tentar pensar uma complexa totalidade
situacional é lutar contra o pensamento disjuntivo que separa, isola, mutila,
criteriosamente ou não; que sempre deixa de lado o importante não perfeitamente
conhecido, não enquadrável nos nossos esquemas formais reducionistas e
segmentadores da realidade.
Ao buscarmos conhecer uma realidade mediante procedimentos analíticos que
separam e isolam as partes constitutivas de um todo, perderemos, inevitavelmente,
as qualidades emergentes que o fazem diferente da simples soma (ponderada ou
não) das partes. Essas qualidades emergentes, “constatáveis empiricamente mesmo
(às vezes) não sendo dedutíveis logicamente, retroagem ao nível das partes e podem
estimulá-las a exprimir suas potencialidades” .”
O desafio a enfrentar é o da forma da representação do tema enunciado, do tema
gerador, pois o enunciado do tema seja qual for o tema, reflete sempre a intenção da
analise, há uma diferença substantiva entre enunciar a injustiça da na qualidade de
vida da população ou simplesmente reconhecer diferenças, ou seja, é diferente
enunciar iniqüidades ou simplesmente enunciar condições não-iguais.
O objeto do enunciado também importa, pois aí vemos a diferença entre mortalidade
infantil e qualidade de vida infantil. Onde o enunciado desde a qualidade de vida
infantil complexifica o objeto ao complexificar as necessidades a satisfazer e as
respostas a obter, pois amplia enormemente as variáveis que compõem e explicam a
situação de vida das crianças e as condições necessárias para que possam ter
qualidade de vida, o que é em sua formulação muito mais abrangente do que evitar o
evento mortal e projeta um compromisso que alem de ser coletivo – beneficiando a
todos expostos as mesmas ameaças contra a qualidade de vida / existência digna,
tende a ser protetor para todo o ciclo vital social. No quadro abaixo temos um exemplo
gráfico com exemplos de algumas variáveis reconhecidas como associadas à qualidade
de vida infantil, que necessitariam ser afetadas em conjunto, de formas
contemporâneas e tendentes a interatuar para alcançar o efeito desejado de qualidade
da vida infantil.
59
SOBREVIVENCIA INFANTIL /
QUALIDADE DE VIDA INFANTIL
DESENVOLVIMENTO INFANTIL
ALFABETIZACAO DAS MAES
-
HABITACOES ADEQUADAS
++
EMPREGO DAS MAES
DIMENSOES E CONTÍNUOS DE MAX WEBER
Figura 4
Finalmente, podemos ilustrar (como vemos na figura 3), a idéia de composição
configurativa da representação da complexidade e de sua abordagem propositiva,
onde possamos compor uma harmonia na materialidade das respostas as necessidades
derivadas dos direitos e compondo a desejada Existência Digna, expressa em um
alinhamento das variáveis que caracterizam os seus componentes materiais e
imateriais, gerando um perfil virtuoso de qualidade de vida, diminuindo assim as
iniqüidades de uma forma consistente e equilibrada a partir de enunciados que
representam a complexidade.
60
4. Os territórios sociais e a representação espacial das iniqüidades –
escalas de analise e sensibilidade / especificidade territorial;
No exercício de análise das iniqüidades, ganha enorme importância a analise das
diferenças injustas em termos de sua distribuição territorial ou sua espacialização. Isto
porque a forma como se ocupa o território reflete a historicidade das relações políticas
e sociais, as relações de poder, que definem quem e como se ocupam e utilizam os
territórios.
Nesta perspectiva de análise, compreender o padrão social de ocupação dos territórios
equivale a entender como as iniqüidades sociais se distribuem e, portanto como se
expressam na relação território / perfil social das populações, permitindo ainda
entender o perfil da reprodução social ao identificar a persistência de fragilidades nos
territórios e o conseqüente padrão de ocupação de classe social nos mesmos.
Nesta direção foi extremamente ilustrativo conhecer o trabalho do Observatório das
Metrópoles liderado pelo IPPUR da UFRJ, onde os trabalhos de identificação da
ocupação territorial por perfis de classes sociais projetados pelos agregados de
inserção sócio-ocupacional ilustram de forma precisa a dinâmica social das cidades.
Igualmente interessante foi conhecer o trabalho desenvolvido pelo Projeto “Territórios
da Cidadania” do Ministério do Desenvolvimento Agrário, o qual articula 22 Ministérios
e Secretarias Nacionais, alem dos governos municipais e estaduais, e projetou uma
outra dimensão do Brasil, o Brasil rural finalmente mapeado em seus 45 milhões de
habitantes, em 160 territórios da cidadania concebidos como espaços sociais e não
como divisões administrativas, pois que muitas vezes cruzam limites municipais e
estaduais.
Alem disso ‘e’ interessante destacar os trabalhos de espacialização que vem sendo
feitos pelo Instituto de Pesquisas Espaciais – INPE, o qual assumindo os setores
censitários do IBGE como os menores agregados para fins de análise conseguem
compor um processo de monitoramento de tendências e dinâmicas espaciais /
populacionais que permitirão uma leitura mais fina do território / população, e que já
estão sendo explorados em estudos no campo da saúde em termos da estruturação de
redes de serviços e da dinâmica das necessidades populacionais.
Combinando esta dimensão de micro territórios explorada pelo INPE, e os espaços
metropolitanos e rurais do País representados pelo Observatório das Metrópoles e os
Territórios da Cidadania, temos em mãos um cenário sumamente interessante para
61
explorar nos trabalhos futuros, como os do Observatório da Equidade do Conselho de
Desenvolvimento Econômico e Social do Brasil – OE / CDES.
Em primeiro lugar se trata de orientar-se a uma análise mais fina em termos de
dimensões territoriais, saindo dos macro-agregados e dirigindo-nos aos menores
agregados possíveis desde um observatório nacional, neste caso os setores censitários
do IBGE. Claro que este caminho exigirá muitos ajustes técnicos e acordos políticos
para poder ser exercido e a constituição de uma rede de atualização da informação de
base municipal (talvez o anunciado projeto de uma rede nacional de fibra óptica para
fines públicos facilite este processo). Mas o importante e’ buscar ativamente um
agregado que seja mais fino que a representação por macrorregiões ou estados e que
aponte aos municípios, até chegar aos territórios sociais intra municipais, onde
justamente se expressam os setores censitários e onde os gradientes de iniqüidade
costumam ser maiores devido a maior homogeneidade interna alcançada pelos
segmentos dos micro-territórios sociais, revelando abismos entre populações que
estão geograficamente próximas, mas muito distantes em termos de qualidade de vida
e que neste caso com agregados internamente mais homogêneos não vêem suas
iniqüidades serem atenuadas pelas médias heterogêneas dos grandes agregados.
A importância de assumir esta escala muito mais próxima ao espaço real das
comunidades e’ a de que as maiores iniqüidades em termos de distancia das
populações em relação ao que e’ bom, justo e desejável se encontra nas escalas mais
finas em termos de homogeneidade de condição da população em territórios. Ou seja,
por maiores que sejam as brechas de equidade entre populações de diferentes paises,
possivelmente encontraremos iniqüidades ainda maiores entre bairros de uma mesma
cidade, isto porque em escalas menores as diferenças tendem a se apresentar não
como médias entre grandes populações onde os valores extremos se diluem, mas sim
como aglomerados mais homogêneos onde a média, a mediana e o “range” de
distribuição estão muito mais próximos.
Isto implica que teremos valores muito diferenciados entre territórios relativamente
contíguos, porém mais homogêneos. Isto se pode verificar quando comparamos
setores censitários em uma mesma cidade e encontramos, no caso brasileiro de forma
muito freqüentes, que uns poucos quilômetros ou uma rua separam condições sociais
extremadamente diferentes.
Por isso a “riqueza” metropolitana quase sempre e’ o produto de uma média entre
uma concentração de ricos e pobres, em escalas importantes e, portanto gerando uma
falsa percepção da situação quando comparamos cidades em escalas muito distintas.
Uma grande cidade brasileira concentra ao mesmo tempo um enorme contingente de
classes médias e de populações muito pobres, vista como território homogêneo esta
cidade terá um comportamento médio da condição de seus habitantes, mas se a
62
analisamos segundo a expressão mais homogênea de seus territórios sociais
constitutivos chegaremos a identificar enormes brechas de equidade. Isto mascara a
condição de pobreza das grandes cidades exatamente por que por sua escala elas
nunca chegarão a ser homogeneamente pobres e não são assim eleitas como
prioridades para a intervenção das políticas sociais ou políticas pro-equidade, embora
contribuam com um enorme contingente de pobres para o perfil de exclusão social do
País, coisa que ademais poderíamos visualizar utilizando os padrões do que seria bom,
justo e desejável para avaliar a condição dos indivíduos e de seus coletivos
territorializados, burlando a media convergente para fazer uma analise de dispersão
de perfis, ou seja, evitando a análise de tendência central para verificar a tendência da
dispersão e portanto da distancia entre perfis de concentração e desconcentração de
condições favoráveis e/ou desfavoráveis.
Como fator adicional há que considerar a ausência de um conceito que ordene
políticas públicas de caráter metropolitano, existindo uma frágil identidade do
metropolitano como orientador de agendas políticas estratégicas para o
desenvolvimento brasileiro.
Nas metrópoles, mais precisamente na periferia das grandes cidades se concentra boa
parte dos remanentes sociais da população brasileira, da delinqüência, da exclusão
social mais abjeta, o que exige identificar e dimensionar a população metropolitana
nos seus territórios sociais.
Mas também é nas áreas metropolitanas que se encontra, de forma concentrada, a
oportunidade para o trabalho, estudos e lazer.
Portanto se adotássemos uma outra escala de representação das grandes cidades ou
metrópoles e as projetássemos para uma analise comparativa com municípios de
tamanho equivalente, poderíamos chegar a uma outra percepção da pobreza e da
exclusão social nas grandes cidades, e muitos bairros ou favelas dessas cidades se
transformariam em prioridades equivalentes as cidades mais pobres do País e que em
geral, pela mesma razão da análise descrita, ao serem menores e terem uma variância
de distribuição da condição social menos extremada, terminam entrando na análise de
forma prioritária apesar de não terem uma escala populacional substantiva.
O meio rural em geral exerce um viés de representação equivalente, mas em sentido
contrário, ou seja, os que mais têm no meio rural se mimetizam em umas médias em
que os que têm pouco terminam por ganhar mais visibilidade, com isso as iniqüidades
dentro do ambiente rural se fazem pouco visíveis e ganha mais proeminência as
diferenças entre o meio urbano e o meio rural. O paradoxo e’ que nesta comparação
rural – urbano os pobres do meio urbano se diluem e os ricos do meio rural sofrem o
mesmo efeito.
63
Por essas razões a representação da população e de sua condição social e econômica
em termos da distancia relativa referente ao que e’ bom, justo e desejável, necessita
um marco de análise territorial social que busque identificar espaços mais
homogêneos (setores censitários?), e desde ai permita uma análise mais precisa das
brechas que de fato existem e a dimensão demográfica que implicam.
O sentido maior desta ênfase na territorialização da análise da equidade e’ justamente
poder orientar as políticas publicas com a perspectiva de transformar estas
iniqüidades, tendo um endereço mais preciso para as intervenções, atingindo assim as
populações em seus territórios, buscando afetar a reprodução social das fragilidades
sociais a partir da intervenção sobre os fatores que se identifiquem como presentes
nesses territórios e em suas projeções espaciais.
Qualquer território pode ser representado por uma multiplicidade de escalas, pois as
escalas correspondem ao que queremos explicitar na análise e, portanto na
representação almejada. Temos uma forte tendência a utilizar como escalas de
representação aquelas relacionadas com a organização administrativa do Estado ou
aquelas relacionadas com as áreas de cobertura de serviços ou ainda as áreas de
exploração econômica, eixos de transporte, etc., mas raramente projetamos os
territórios desde sua dinâmica social, desde o valor de uso nas relações de produção e
reprodução sociais, e é justamente nesta perspectiva que reivindicamos um conceito
de territórios sociais, que inscritos na tradição da geografia política e humana de
Milton Santos nos permita pensar as iniqüidades em suas dimensões territoriais e
assim chegar a uma escala analítica muito mais potente em termos de orientação de
políticas publicas para um desenvolvimento com equidade.
5. A formulação de políticas públicas orientadas pela equidade
Existe um conjunto de desafios a enfrentar para poder formular políticas públicas
orientadas pela equidade. São fundamentalmente desafios de ordem política, pois o
obstáculo principal se localiza no plano dos conceitos que se utilizam para definir a
equidade como forma superior de justiça e portanto obrigar aos governantes a
enfrentar as complexidades do processo de gerar impacto sobre a matriz de
reprodução dessas injustiças, o que os levará invariavelmente a deparar-se com a
necessidade de incidir sobre a estrutura de classes da sociedade e examinar as
alternativas para diminuir as distancias injustas que hoje separam os coletivos
humanos e seus territórios sociais.
1. O primeiro desafio se localiza na construção de uma estrutura discursiva para
as políticas públicas, capaz de apontar os elementos estruturais a enfrentar, ou
64
seja, os fatores que incidindo na estratificação social reproduzem a ordem
social hegemônica: qualidade da inserção sócio-ocupacional, renda, patrimônio
educativo e patrimônio material. Ao que se poderia agregar a identidade
coletiva e o grau de emancipação política dos sujeitos O que fala do estado da
arte da democracia política em uma sociedade, enquanto que os elementos
anteriores falam do estado da arte da democracia social, ou seja, coloca em
evidencia que a democracia somente deixa de ser uma formalidade se de fato
gera justiça social, como o expressa Boaventura de Sousa Santos. O discurso
política teria que enunciar a necessidade ética de equidade e sistematicamente
indicar os fatores a afetar com o objetivo de romper a reprodução social das
injustiças sociais e assim granjear apoio político da base social para as
mudanças a realizar. Outra necessidade discursiva e criar uma referência de
tipologia política para os atos do governo, ou seja, gerar uma leitura orientada
a valores que orientem a apreensão de toda e qualquer ação que o governo
realize, fortalecendo uma subjetivação baseada em valores coerentes com o
principio da equidade – tais como a solidariedade, a progressividade de aportes
e a igualdade de direitos, o horizonte de futuro de uma sociedade mais
harmônica pois mais justa.
2. No marco de estruturação discursiva se impõe a construção de um objeto
comum para a ação do governo e que comunique a complexidade da intenção
em algo tangível para os cidadãos em geral. Sugiro que a qualidade de vida, o
bem viver como produto de uma existência digna, sejam os marcadores deste
objeto comum da ação governamental e traduzam o que deveriam ser os
resultados sociais e econômicos de uma política orientada pelo principio da
equidade. Entendendo a qualidade de vida como uma expressão configurativa
da satisfação das necessidades sociais derivadas do marco sistêmico dos
direitos humanos e expressando-se em cinco esferas:
–uma esfera individual ordenada pelo conceito de autonomia definida esta
em três componentes: a. a independência funcional com a preservação e
desenvolvimento das capacidades físicas, cognitivas, sensoriais e psicológicas
correspondentes a cada etapa da vida biológica, b. a capacidade de provisão as
necessidades socioeconômicas mediante capacidades próprias do individuo e
aquelas originadas por políticas de proteção e de inclusão social e, c. a
autonomia como emancipação política representada pela consciência e ação
livres de sujeitos de direitos / exercício pleno de cidadania;
-uma esfera coletiva ordenada pelo conceito de equidade entre os
estamentos ou classes sociais, mediante a ausência de diferenças injustas
65
entre os coletivos em relação ao que se considera o bom, justo e desejável para
todos e projetada politicamente na existência de espaços públicos, segundo o
conceito político democrático que os justifica, onde a emancipação política dos
sujeitos seja construída, exercida e respeitada pelos demais e pelo Estado;
-uma esfera institucional ordenada pelos conceitos de democracia participativa
como condição de transparência e sensibilidade popular das políticas do
Estado, pela orientação da garantia dos direitos mediante respostas integrais e
transetoriais que ordenem a ação do estado em torno ao imperativo das
necessidades humanas derivadas dos direitos, e assim reorganize o que fazer
institucional em torno a territórios sociais / populações mediante uma gestão
social integral transetorial e territorializada;
-uma esfera ambiental orientada pelo principio da sustentabilidade, onde se
envolvam os ambientes naturais, naturais modificados, sociais, tecnológicos,
econômicos e simbólicos em torno a uma aposta de desenvolvimento humano
com respeito aos direitos da natureza, freando o despojo e o desperdício e
recolocando a função do consumo em relação ao bem estar;
-uma última, mas fundamental esfera da subjetividade, pautada pelo processo
de construção de valores e sentidos públicos, disputando a construção de
imaginários sociais de futuro baseados na inclusão social de todos e todas e na
afirmação de valores que se expressem em bens e espaços públicos para o
usufruto e participação de toda população. A disputa dos valores que regem a
subjetivação hegemônica tem especial importância na estruturação de um
novo discurso que proponha uma contra-hegemonia sustentada em
solidariedade social e sentido coletivo do desenvolvimento e distribuição da
riqueza. A equidade se inscreve como valor neste esforço de uma nova
subjetivação que faça com que as iniqüidades passem a ser consideradas
intoleráveis pela maioria da sociedade, instalando outro conceito de justiça
social no âmbito societário e assim questionando a ordem do bloco histórico
hegemônico.
Qualquer política que almeje produzir equidade em qualidade de vida terá que
considerar o avanço necessário a alcançar na vida dos indivíduos, em seus
núcleos familiares ou comunitários e portanto em seus territórios sociais,
promovendo o deslocamento em direção aos padrões desejáveis de justiça ao
mesmo tempo que diminui a distancia entre os melhor e pior colocados em
termos de qualidade de vida.
66
A combinação entre uma disciplina de respostas as necessidades sociais
derivadas do sistema de direitos humanos e metas de melhorias reais nos
padrões estruturais de classe dos indivíduos e populações pode apontar uma
transformação profunda na forma de produzir e reproduzir em sociedade e
deveria ser a aspiração de qualquer política de fato comprometida com a
equidade.
Nesta perspectiva o planejamento, a programação e a avaliação das políticas
deverão estar estruturados em torno aos impactos em termos de equidade e
sua persistência mediante uma intenção explicita de afetar a determinação
econômica e social da ordem hegemônica na sociedade. Se não for assim
concebida a intenção da equidade terminara capturada pela lógica da
focalização excludente, que foi a maneira pela qual a hegemonia apropriou o
termo equidade, dissociando-o da universalidade integral e, portanto
bloqueando qualquer aspiração de justiça social baseada nos direitos humanos.
3. Com o intuito de estruturar o planejamento e alcance das políticas publicas
usamos novamente o esquema de Diderichsen e Halqvist de 1998, adaptado
em 2002 para ilustrar o ciclo de retroalimentação negativa ou positiva das
intervenções originadas pelas políticas públicas, na medida em que elas se
localizem mais altas ou mais baixas em suas aspirações de incidir na fragilidade
social, mas tendo consciência que independente do nível de intervenção no
esquema o que define seu alcance e’ sua direcionalidade no sentido de
proteger os indivíduos de uma maior fragilização, ou ao contrário reproduzindo
sua fragilidade social.
67
Figura 1.
SOCIEDAD
INDIVIDUO
Estratificación social (I)
Influencias sobre a estratificación (A)
PosiciónSocial
Disminuyendo la exposición (B)
Contexto
Exposiçión
diferencial II
Social
Fragilidad
diferencial III
Exposiciones especificas
Disminuyendo la fragilidad (C)
Consecuencias
diferenciales IV
Contexto
Politico
Previniendo consecuencias
inequitativas (D)
Impacto en
Estratificacion social (I)
Daño
Consecuencias sociales del
Daño
Mecanismos que actuan en la estratificacion de los
resultados en Calidad de vida
Adaptado por De Negri A. de Dide richse n e Hallqvist - 1998
Puntos de entrada de las Políticas
Figura 1.
4. Se observamos as linhas pontilhadas na Figura 1., vemos que a letra A indica
políticas com capacidade de afetar a condição social / condição de classe, pois
objetiva incidir nos elementos que sustentam a estratificação social – qualidade
da inserção sócio-ocupacional, renda, patrimônio educativo e patrimônio
material, alem do seu empoderamento como sujeito de direitos emancipado e
organizado.
A linha B indica as intervenções que ainda que não tenham como alvo direto a
determinação da condição social tentam evitar que a determinação gere
exposições especificas que deteriorem a condição de autonomia dos sujeitos,
se trata de garantir um conjunto de ações que eliminem exposições que
impactam de forma iníqua nos grupos sociais, como por exemplo, a exposição a
trabalhos que deteriorem a saúde e desgastem os indivíduos em situação de
precarização laboral, baixos salários e baixa sindicalização. A resposta neste
exemplo pode dar-se pela garantia de condições de trabalho, eliminação de
substancias e ambientes nocivos, participação na gestão, garantia de
seguridade social e liberdade sindical, ainda que isto não afete
necessariamente a condição de inserção sócio-ocupacional, renda, patrimônio
68
educativo e material, mas evitará o deterioro e permitirá alguns avanços ou
preservações na condição social.
A intervenção da linha C dobre os danos busca evitá-los mesmo na persistência
das exposições e se refere à prevenção clássica que sem afetar a determinação
e eliminar ou afetar o gradiente da exposição pode conseguir evitar o dano
através de proteções individuais e ambientais, mas que não afeta a reprodução
da exposição social e termina transferindo aos indivíduos varias
responsabilidades sobre a prevenção, através dos chamados hábitos pessoais
ou estilos de vida. Evitar o dano certamente e’ importante, mas a persistência
das exposições decorrentes das determinações sociais deixa muita margem
para a existência e persistência dos danos. Sobretudo quando esta prevenção
chega tarde e abre passo a cronicidade do dano e as políticas públicas se
restringem então a mitigar os efeitos ou reduzir danos cumulativos.
Evitar o dano tem efeito imediato na linha de intervenção D, pois ao evitar os
impactos sociais do dano, esvazia função da linha D, a qual existe para
gerenciar os efeitos dos danos. Devemos reconhecer que chegamos tarde em
relação a instalação de muitos danos e suas conseqüências sociais e individuais
são importantes justamente porque quanto mais desprotegidos os indivíduos,
mais duradouros são os efeitos dos danos gerando uma cascata de efeitos que
irão retroalimentar negativamente o modelo da Figura 1 e incidir diretamente
na maior precarização da posição social.
A proposta de uma política pro equidade deve, portanto, buscar incidir o mais
alto possível – mediante as linhas A e B e de todos modos elevar sua condição
de intervenção em C e D, pois a existência de um enorme passivo social e de
uma fragilidade social persistente demandam intervenções potentes também
frente ao dano e suas conseqüências, o que por si só já tem efeitos, limitados
por certo, mas ainda assim efeitos sobre a retroalimentação negativa da
condição social evitando sua deterioração.
O modelo da Figura 1 serve assim tanto para avaliar as intervenções das
políticas hoje existentes com para projetar os efeitos das políticas a adotar e
assim simular os efeitos sobre as iniqüidades hoje existentes.
5. Para uma maior efetividade das intervenções propostas em torno da Figura 1,
podemos adotar uma perspectiva de ciclo vital social, onde os momentos ao
longo da vida dos indivíduos quando se apresentam as maiores possibilidades
de instalação de equidade ou iniqüidades passam a ser os momentos
69
privilegiados para uma intervenção muito mais exigente em termos de
proteção social e de garantias de qualidade de vida. A proteção mediante
políticas públicas convergentes, evitando as perdas de autonomia e agindo
contra a instalação de situações que impactem no ciclo ilustrado pela Figura 1,
gerando atrasos sociais ou danos irreparáveis que deterioram a condição social
são, portanto prioridades, mas exigem uma caráter configurativo e transetorial
posto que as ameaças em momentos vitais como a concepção, o nascimento, a
primeira semana de vida, o primeiro ano, a entrada na pré-escola, a entrada e
saída da escola,a a profissionalização e entrada no mercado de trabalho, o
desemprego e a reprofissionalização, os casamentos e os divórcios, o
nascimento dos filhos, a aposentadoria... enfim, um conjunto de momentos
que exigem o cruzamento de intervenções disciplinadas por um único objeto: a
equidade em qualidade de vida e o bem viver ao longo de toda a Vida.
6. A exigência de políticas pro equidade que efetivamente funcionem, possui o
desafio de superar a fragmentação das políticas que hoje sofrem de um
corporativismo profundo. Construir uma intenção – a equidade, e um objeto
comum – a qualidade de vida, significam um avanço fundamental que
permitiria construir um marco integrado de ação. Isto exige um debate que
estabeleça o marco político e os valores que orientam todos os setores, o que
permitiria politizar o debate sobre as políticas públicas.
7. Porem esta integração necessita um espaço para materializar-se, daí decorre a
importância que atribuímos ao território social, o território de pertencimento
das pessoas e seus coletivos, como aquele espaço base para qualquer política
pela equidade, pois sobre a materialidade do território em suas relações
econômicas, sociais, políticas e culturais / simbólicas é que se reproduzem as
bases da iniqüidade e ai que teremos que construir as bases para o seu
enfrentamento. Agora reivindicar o territorial não significa despolitizar o local
em sua relação estratégica com o nacional e o mundial, mas significa
justamente entender como o local se insere e e’ determinado pela dimensão
nacional / mundial e daí politizar as respostas as necessidades locais em lugar
de descontextualizá-las e isolá-las.
8. Um sistema de informação capaz de representar a realidade dos territórios
sociais em sua configuração de complexidade e construir os indicadores de
metas e portanto, de resultados para a população sob a égide da equidade, se
transforma em uma prioridade como ferramenta de planejamento e gestão, e
suporte fundamental para uma avaliação que se desenvolva em fina conexão
com a realidade da população e seus avanços ou estancamentos.
70
9. Finalmente, o fato de colocar no centro da construção da política pública as
necessidades a satisfazer desde a premissa de garantia dos direitos humanos
por parte do Estado Republicano e assim orientar as respostas a estas
necessidades, nos permite sair da ditadura da escassez de recursos para
colocar em debate quanto será necessário dispor e como dispor de recursos
para poder pagar a dívida social e enfrentar a evolução das necessidades em
uma perspectiva de promover a equidade em qualidade de vida, como forma
de materialização dos direitos e, portanto de afetação das determinações da
fragilidade estrutural dos indivíduos e dos seus coletivos em nossa sociedade,
permitindo emergir políticas publicas capazes de transformar a rigidez da
estrutura social em favor da justiça social.
23/06/2010
Texto 2: ELEMENTOS FILOSÓFICOS, PROGRAMÁTICOS Y DE LA GESTIÓN
PARA LA FORMULACIÓN DEL PROYECTO ESTRATÉGICO DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS
Nancy Molina A. 6
Armando De Negri Filho7
Presentación
6
F.T. Mg. En Ciencias de la Salud en el Trabajo. Asesora SIS. Dirección de Análisis y Diseño Estratégico.
Docente de la Universidad Nacional de Colombia.
7
Médico, Epidemiólogo. Asesor SIS. Dirección de Análisis y Diseño Estratégico. Coordinador de
Estrategias Promocionales de Calidad de Vida y Salud del Instituto de Educación e investigación del
Hospital Moinhos de Vento – Porto Alegre / Brasil. Coordinador del Comité Ejecutivo del Foro Social
Mundial de la Salud
71
En la intención de presentar de manera ordenada el marco que estructura la propuesta
de la SIS en relación a la Política Social para la ciudad, se presentan un esquema en
tres niveles:
1. La Filosofía Política, que presenta los valores ordenadores de la Política Social
tiene un referente de “futuro deseado” de la situación problemática o
insatisfactoria que se quiere solucionar y que obedece a un proyecto político e
ideológico de sociedad. Incluye la identificación de los referentes éticos,
políticos y conceptuales para la formulación de esta, en un marco que
considera el plano nacional en términos de marco constitucional, el plano de
ciudad en relación al Plan de Gobierno Distrital y el plano institucional en
relación a la Misión de la entidad.
2. El Contenido Programático: que se refiere a las líneas orientadoras generales
para la acción de gobierno en lo relacionado con la política Social en la actual
administración que se presenta en coherencia con la idea de ciudad asumida
colectivamente como ordenadora de las Políticas Públicas.
3. La Estructura de gestión: que define la propuesta en términos de organización,
procesos y mecanismos estratégicos para viabilizar el sentido construido.
72
I- FILOSOFÍA POLÍTICA QUE ORIENTA EL PROYECTO ESTRATÉGICO DE
GESTIÓN SOCIAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
En Brasil se reconocen los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en la
Constitución Nacional de 1988, al promulgar en el artículo 1 que Brasil es un Estado
Social de Derecho, lo que ratifica los compromisos adquiridos por la nación al ser uno
de los países suscriptores del PIDESC en 1968. Este compromiso imprime a la acción
del estado, mediante la formulación y desarrollo de las políticas públicas, un
compromiso de coherencia acorde con los principios y pronunciamientos de los DESC.
Lo anterior se entiende, como el compromiso colectivo por avanzar en la justicia y la
democracia para todos los ciudadanos sin distingo de su condición de género, etnia o
clase social.
Sin embargo, como pacto social es necesario reconocer que su concreción se define a
la luz de la construcción de acuerdos entre los diversos actores que componen la
sociedad colombiana. Es necesario reconocer, que en apego a la realidad actual, el
avance en relación con la justicia, la democracia, la calidad de la vida y el bienestar
presenta múltiples retos para el gobierno nacional y para los gobiernos locales.
En este sentido, el plan de gobierno para la ciudad presenta una propuesta que
reivindica la concreción de los derechos como una forma de alcanzar una ciudad
positiva, en donde se destaca el tema de igualdad como justicia social.
En este marco, se hace necesario revisar los elementos centrales de la perspectiva de
derechos como orientación central en la formulación de la política social en la ciudad.
CONCEPTOS CENTRALES SOBRE LOS
ORDENADOR DE LA POLÍTICA SOCIAL
DERECHOS
HUMANOS
COMO
1. El marco de los derechos humanos
Conceptualmente los derechos se definen como aquellas garantías que el hombre
posee por el hecho de ser humano, inherentes a la persona, por tanto se proclaman
73
8
sagrados, inalienables, imprescriptibles ; son independientes de factores particulares
como el estatus, sexo, etnia o nacionalidad; y son independientes o no dependen
exclusivamente del ordenamiento jurídico vigente: “Los derechos humanos pueden ser
vistos como demandas primordialmente éticas. Ellos no son mandatos principalmente
‘legales’, ‘proto-legales’ o ‘legales-ideales’. Aunque los derechos humanos puedan, y
con frecuencia lo hacen, inspirar la legislación, éste es un hecho posterior, más que
una característica constitutiva de los derechos humanos” (Sen, 2004). Por lo anterior,
la doctrina de los derechos humanos se extiende más allá del Derecho y conforma una
base ética y moral que debe fundamentar la regulación del orden geopolítico
contemporáneo 9.
En las declaraciones internacionales se destaca el carácter universal de los
derechos y su correspondencia a cualquier hombre sin importar el lugar o el tiempo
de su ubicación; su inclusión en las constituciones lo que los convierte en derechos
del ciudadano de un Estado concreto; su carácter positivo, porque se entiende
que los Derechos Humanos no sólo serán proclamados sino protegidos de un modo
material, incluso contra el propio Estado que los viole; y el carácter de exigibles
ante el Estado por parte de todos los ciudadanos y ciudadanas. Esta exigibilidad es
promovida por la sociedad – ciudadanía quien exige al Estado el cumplimiento de las
garantías vinculadas con la vida digna10.
A partir de este momento se inicia la postulación de la
integralidad e
interdependencia de los derechos humanos que se abre en 1966 con el Pacto de
11
Derechos Económicos, Sociales y Culturales .
Este Pacto concibe los derechos como integrales, interdependientes y progresivos y
como garantes de la dignidad humana en el marco del desarrollo social, y hace
énfasis en la necesidad de crear condiciones que permitan a cada persona gozar de
sus derechos económicos, sociales, y culturales, tanto como de sus derechos civiles y
políticos. Los DESC se refieren al derecho a la educación, la salud, la vivienda, el
vestido, la alimentación, la recreación, la cultura y al medio ambiente sano.
Finalmente, en el proceso de avance en la garantía de los derechos aparece la
equidad, como la manera de responder a las necesidades de todas y todos
considerando las diferencias de unos y otros, en el marco de respuestas
proporcionales y múltiples - no uniformes - a dichas necesidades, como una forma de
concretar tanto la justicia como el reconocimiento de la diversidad 12, superando las
8
Corporación Grupo Guillermo Fergusson Escuela Popular de líderes. Modulo V Exigibilidad y derecho a
la salud, 2007
9
Consultado en: http://es.wikipedia.org/wiki/Derechos_humanos, 18 de julio de 2008
10
Corporación Grupo Guillermo Fergusson Escuela Popular de líderes. Modulo V Exigibilidad y derecho a
la salud, 2007
11
Idem
12
DÉlia Y. La Equidad PNUD
74
distancias o diferencias inaceptables / injustas en relación a las garantías para una
vida digna.
Al hablar de las diferencias injustas y evitables se coloca en el centro el
reconocimiento de que dichas diferencias no son “naturales” ni circunstanciales, sino
que son el resultado de la estructura de relaciones sociales, que condiciona la posición
de unos y otros en la escala económica y social. Este componente tensiona al interior
de la sociedad las valoraciones que definen una situación o condición de desigualdad
como algo “normal” y por tanto “no modificable”, cuando esta misma circunstancia ya
no es aceptable por otras sociedades13.
Por tanto, la Inequidad no es sinónimo de desigualdad, porque algunas diferencias,
por ejemplo la expectativa de vida entre mujeres y hombres no son necesariamente
injustas o evitables. Inequidad en cambio lleva implícita la idea de injusticia y de no
haber actuado para evitar diferencias prevenibles14.
2. Las Políticas Públicas y Las Políticas Sociales para la Garantía De Los
Derechos Humanos
El Estado es quien debe garantizar la realización de los Derechos Humanos y son los
ciudadanos y las ciudadanas, en forma individual y colectiva, quienes deben exigirlos y
aportar en su realización.
En este sentido, “el poder del estado no puede lícitamente ejercerse de cualquier
manera, más concretamente debe ejercerse a favor de los derechos de la persona y
no contra ellos… Esto supone que el ejercicio del poder debe sujetarse a ciertas
reglas, las cuales deben comprender mecanismos para la protección y la garantía de
los derechos humanos. Ese conjunto de reglas que definen el ámbito del poder y lo
subordinan a los derechos y atributos inherentes a la dignidad humana es lo que
constituye el estado de derecho”15
El estado en su función de regulación de la sociedad establece mecanismos en la
forma de políticas que sirven de enlace con la sociedad y sus distintos actores y
procesos sociales, políticos, económicos y culturales.
13
Tomado del documento Diseño de un Observatorio de Equidad, Calidad de Vida y Salud en Bogota,
elaborado por el Centro de Investigaciones para el Desarrollo. Año 2006
14
Frenz, Patricia. Desafíos en Salud Pública de la Reforma: Equidad y Determinantes Sociales de la Salud.
15
Nikken, P.: El concepto de los derechos humanos.
75
En este marco, las políticas públicas son el conjunto de iniciativas, decisiones y
acciones del régimen político16 que ya sea por necesidad social, interés del grupo
político o de sentido político, pretende generar el bien común. Es una de las formas
como el Estado se vuelve realidad e incide en la cotidianidad de la población; es la
concreción del Estado y los poderes en juego, en acción política y social.
Las necesidades17 sociales están en la base de las políticas públicas, ya que estas
últimas son la respuesta gubernamental a las demandas sociales vinculadas con
dichas necesidades. En este sentido, la insatisfacción social visibiliza el conflicto entre
la necesidad de la población y el desarrollo de la sociedad, vía las políticas públicas.
Así el estado mediante diferentes iniciativas, decisiones y acciones, incide, direcciona,
busca resolver o transformar los problemas sociales.
En este marco, las Políticas Sociales aparecen en general como un cierto grupo de
políticas públicas dedicadas particularmente a responder de manera directa en el
bienestar de los ciudadanos mediante el suministro de servicios o recursos. En su
naturaleza intrínseca son instrumento del estado, eminentemente redistributivo del
ingreso, por tanto deben cumplir una función compensadora de las desigualdades
sociales y en particular de aquellas que son generadas por el desenvolvimiento de la
economía capitalista. En palabras de Marshall "la política social usa el poder político
para remplazar, completar o modificar operaciones del sistema económico, con el fin
de alcanzar resultados que este no lograría por sí mismo, y al hacer esto, lo hace
18
orientado por valores distintos a los de las fuerzas del libre mercado"
Fernández en relación a la política social destaca las siguientes articulaciones:
a) La política social compromete en una u otra forma, con diverso grado de
iniciativa y de intensidad, la acción del gobierno, sea a escala local o global. Si
bien la política no se reduce a la actividad desplegada desde los poderes
públicos, la realización de los fines generales que se propone la política social
16
Entendido como la forma de organización institucional predominante del estado en una sociedad
particular cuyo propósito es buscar un determinado comportamiento político y social, el cual es definido
por el predominio de una alternativa ideológica en pugna de poderes en la sociedad. Medellín,
P.:Inestabilidad, incertidumbre y autonomía restringida: elementos para una Teoría de la estructuración
de políticas publicas en países de baja autonomía gobernativa. CIDER Universidad de los Andes. Bogota
2000.
17
En el concepto tradicional significa estado de carencia, de falta de aquello que es útil o necesario para
el desarrollo integral del ser humano, pero en el enfoque del desarrollo a escala humana es entendida
como “potencia” porque moviliza la persona en determinado sentido para satisfacerla. Montoya, Gloria
[Et,al]. Diccionario especializado de trabajo social. Medellin, 2002.Pag.95
18
T. H. Marshall, Social Policy in the Twentieth Century, Hutchinson, Londres, 1975, p. 15 citado por
Fernández O.: “Lo Social y la Política Social” en Política social y descentralización en Costa Rica,
UNICEF - Universidad de Costa Rica, San José, 1998, pp. 7-29
76
no puede ser alcanzada sin la participación de los órganos correspondientes
del Estado y sin hacer uso de los mecanismos y recursos que le son propios,
es decir, reconoce la presencia inevitable de esos poderes públicos en la
orientación, regulación o desarrollo de esas políticas.
b) Un elemento substancial de la política es posibilidad de incidir en lo
acontecido, en lo que acontece o en lo que podría ocurrir en la vida social de
los ciudadanos. El concepto denota acción hacia el cambio: cambiar
situaciones, sistemas, prácticas o comportamientos. Debemos notar aquí que
el concepto de política solo tiene sentido si nosotros (como sociedad, grupo u
organización) creemos que podemos efectuar un cambio de una u otra
forma."19.
c) En la justificación de su acción, la política social no puede prescindir de los
efectos que provoca o produce en su funcionamiento el sistema
económico. Lo efectos de la actividad económica, previsibles o inesperados,
son referencia obligada en el desarrollo de las políticas sociales: dependiendo
de cuán agresiva resulte la política social, sus programas pueden resultar un
mero acompañamiento, una mitigación o una rectificación buscada y deliberada
de los efectos que la actividad económica genera en el campo social. El
desarrollo de una política social transformadora cuestiona por consiguiente la
pretendida irreversibilidad de esos efectos.
d) Dado que la política social pretende fines o valores que no se verían
realizados o satisfechos de manera automática o necesaria, a partir
simplemente del libre juego de las fuerzas del mercado, vinculados con la
superación de la gran brecha que puede derivarse de las desigualdades
sociales, la protección efectiva de los relegados o de los excluidos de los
mercados laborales, la creación de oportunidades de educación o de salud, así
como la determinación de los niveles de bienestar social, requeridos o
anhelados no son fines enunciables ni realizables en el ámbito exclusivo de la
actividad o del sistema económico. La política social remite así no sólo a
fines individuales sino más bien a fines sociales: no se trata sólo de aquello
que "el individuo no puede alcanzar en el mercado como individuo aislado" 20,
sino también del bienestar de otros individuos que han sido afectados en su
situación económica o social. Qué grado y qué calidad de bienestar es posible
o deseable alcanzar para sí mismo y para los demás, es precisamente uno de
los objetos centrales tanto en la discusión como en el desarrollo de las políticas
sociales, sean estas minimalistas o residualistas, sean estas ambiciosas o más
agresivas. La determinación de las necesidades sociales, de las carencias que
pueden o deben ser satisfechas gracias a la acción de la política social, es el
quid de toda iniciativa o de toda acción en ese campo particular del quehacer
19
Richard M. Titmuss, Social Policy, George Allen & Unwin, Londres, 1974, pp. 23-24. citado por
Fernández O.: “Lo Social y la Política Social” en Política social y descentralización en Costa Rica,
UNICEF - Universidad de Costa Rica, San José, 1998, pp. 7-29
20
Richard M. Titmuss, Social Policy, op. cit., p. 29. citado por Fernández O.: “Lo Social y la Política Social”
en Política social y descentralización en Costa Rica, UNICEF - Universidad de Costa Rica, San José, 1998,
pp. 7-29
77
político. El señalamiento de un mínimo o de un óptimo en lo que al bienestar
social se refiere, es una tarea que está precisamente en el centro del debate y
del desarrollo de lo que hoy es posible conceptualizar como política social 21.
Mas aún, se trata de ver si las políticas sociales van a ser definidas o
redefinidas como "una variable del crecimiento económico" o si van a mantener
o precisar lo que constituiría "su anclaje político - la ciudadanía -"22.
Ahora bien, tanto las políticas públicas en general, como las políticas sociales en
particular, orientadas en la perspectiva de la garantía de los derechos deben
entenderse como reflejo del proceso societario en relación con los valores que
subyacen al reconocimiento de estos; a la lógica social del reconocimiento del interés
colectivo o público como el reconocimiento de aquello que es de interés de todos y a la
estructura de interacción entre los actores.
Estos aspectos, reflejan las relaciones sociales de grupos (políticos, sociales), que
inciden en mayor o menor medida en el estado. Así los grupos sociales y políticos que
se ven afectados por el problema ejercen presión para que dicho problema sea
visibilizado en el debate y la decisión pública. Por tanto, la política pública no es
esencialmente, una decisión de los especialistas, es producto de la intervención de
grupos de interés que inciden en su formulación.
En consecuencias, la implementación de las políticas públicas depende además de:
•
Proyecto político del gobierno expresado en el plan de desarrollo: las políticas
públicas responden a un proyecto político que se ve reflejado en los planes de
desarrollo.
•
El Modelo de participación social en la formulación de las políticas públicas: De
acuerdo a los grupos en el poder y sus tendencias ideológicas se privilegia la
21
Como lo indicaba con acierto T. H. Marshall: "Hay muchas maneras posibles de clasificar los objetivos
de la política social, pero la más útil para nuestro presente propósito es aquella que distingue tres tipos
que podríamos llamar la eliminación de la pobreza, la maximización del bienestar y la búsqueda de la
igualdad. La primera es la más limitada de las tres y se concentra en los estratos socio-económicos bajos
de la sociedad. La segunda es más amplia y concierne al bienestar de todos, no sólo de los pobres y su
objeto es alcanzar un óptimo en vez de un mínimo. La tercera es la traducción en actos de una filosofía
política cuyas implicaciones, llevadas al límite, tendrían por supuesto consecuencias de más largo
alcance". T. H. Marshall, Social Policy in the Twenthieth Century, op. cit., p. 201 citado por Fernández O.:
“Lo Social y la Política Social” en Política social y descentralización en Costa Rica, UNICEF - Universidad
de Costa Rica, San José, 1998, pp. 7-29
22
Norbert Lechner, "Las transformaciones de la política", Revista Mexicana de Sociología, v. 58, eneromarzo 1996, p. 9 citado por Fernández O.: “Lo Social y la Política Social” en Política social y
descentralización en Costa Rica, UNICEF - Universidad de Costa Rica, San José, 1998, pp. 7-29
78
construcción de consensos y la participación de todos los sectores o la imposición de
los intereses de los gobernantes o de un grupo en el gobierno.
•
Las propuestas y el poder político de otros grupos sociales y políticos: las
políticas públicas se formulan teniendo en cuenta la capacidad de incidencia de
diferentes grupos de interés. Si el gobierno no tiene grupos u organizaciones que le
obliguen a pensar en sus intereses y necesidades y a incorporarlas en sus
formulaciones de política pública, entonces lo más probable es que la política pública
no responda a los intereses de las mayorías sino a los grupos que tienen el poder
político.
En este contexto de comprensión de las políticas publicas y sociales como
proceso de negociación y concertación social, emerge una función clave del
Estado como garante de los derechos y que descansa en el reconocimiento de
este como rector de las mismas, acepción que más allá de ubicarlo como líder
o dinamizador del proceso se refiere a su obligación en el sentido de
salvaguardar el interés público, como el interés de todos los sujetos y grupos
de la sociedad, en medio de las tensiones de actores con diversidad de
intereses y con posibilidades diferenciadas en relación al poder de incidir en las
decisiones vinculadas con las políticas y la dinámica social.
3. El rol del Estado: Rectoría de las Políticas Públicas
Definido el compromiso del estado social del derecho en relación con la garantías
vinculadas a los derechos humanos, en donde las políticas publicas, (y en ellas las
sociales y económicas), son instrumento de realización de las mismas, la rectoría
aparece como el rol central del mismo.
La aproximación al papel de estado en la garantía de los derechos requiere
contextualizarse. En este sentido, el debate hace referencia, en primera instancia, a
cual seria el modelo redistributivo que garantizaría responder a las necesidades
sociales y mantener la cohesión social. Allí es posible identificar tres vertientes: el
modelo anglosajón de bienestar o residual en donde la gestión de la fuerza de trabajo
es central para la autorrealización individual; el de los estados corporativos en donde
se trata de devolverle al welfare State su papel integrador y regulador de las relaciones
productivas y el de los regimenes universales como los escandinavos que se centran
en la preservación de los mayores grados de igualdad como respuesta a la crisis
social (Isuani y Nieto, 2002)23. En la teoría de los derechos humanos frecuentemente
se apela a la necesidad de fortalecer la tercera vertiente o en su defecto la segunda,
pero con frecuencia se plantea la incompatibilidad de esta aspiración en el primer
modelo.
23
Ibid
79
Este proceso de definición presenta una permanente tensión en términos de la
formulación de las políticas publicas, en donde la rectoría del estado se refiera a la
garantía de que en todos los casos dichos acuerdos se harán garantizando el
cumplimiento de los compromisos políticos y éticos consignados tanto en la carta
constitucional como en los pactos internacionales. Este aspecto es de central
importancia al destacar el hecho de que el estado enfrenta permanentemente
presiones tanto internacionales como nacionales, en la vía de generar escenarios
donde prime el interés de grupos particulares sobre el interés colectivo, alimentados
centralmente por el predominio de la acumulación de capital y en detrimento de los
valores humanistas que sustentan el reconocimiento de los derechos humanos.
En segundo lugar, emerge la capacidad técnica – administrativa del estado.
Justamente, desde la década del 70 para América Latina, se profundizo la tesis
de la incapacidad de garante del estado en relación con los derechos, espacio
que fue ocupado por el mercado como mecanismo de coordinación social que
pretendió resolver las insuficiencias del Estado de bienestar en la forma de
procesos de privatización, descentralización, desregulación, entre otros. Sin
embargo, se ha reconocido que lejos de superar los problemas sociales, el
predominio del mercado en relación con las garantías sociales vinculadas a los
derechos ha generado un incremento en las formas de justicia e inequidad.
Con estos dos elementos en el escenario, surge un modelo “blando” de conducción del
estado, vía redes sociales. Estas redes de coordinación social, mixtas son la
expresión, de la fragmentación y se expresan como agregación de intereses sociales
(Mascareño, 2001). En esta perspectiva se privilegia la función de coordinación del
estado en medio de relaciones sociales que dejan de ser fuertes y estables para
transformarse en vínculos flexibles24 y se promueven modelos de gestión de gobierno
que centralmente definen el rol del estado en su esfera eminentemente técnica y
admisnitrativa pretendiendo dejar de lado la esfera política que subyace a la acción
propia de este.
La evaluación que se hace de la aplicación de este modelo de gestión señala las
25
siguientes tensiones :
a) En las sociedades democráticas, los valores de la eficiencia y la eficacia no son los
únicos que guían las decisiones en el sector público. Ellos conviven con la equidad,
responsabilidad pública, justicia, representatividad, transparencia y defensa de los
derechos.
b) es necesario mantener un balance entre la flexibilidad gerencial y el apego a la
legalidad de las decisiones administrativas.
24
Mascareno, C. Las políticas públicas ante las realidades emergentes: Notas para la discusión. CDC.
[online]. ene. 2003, vol.20, no.52
25
Ibid
80
c) La extrapolación del éxito gerencial en el sector público no siempre es posible. Las
acciones deben desarrollarse en el marco de la preservación y legitimidad del sistema
político-administrativo.
A lo anterior se suma la debilidad de los mecanismos democráticos en contextos de
baja participación política, así como la carencia de pesos y contrapesos efectivos en
las relaciones entre los actores. Esto en un escenario de flexibilidad del rol del estado
como garante del interés público, puede generar y ampliar la base de poder de las
burocracias preestablecidas o de los grupos de poder en la sociedad.
Así, ante la pregunta del rol de estado en los asuntos de interés público, y
reconociendo que se han dado transformaciones no solo en el concepto de estado
sino en su organización, al tiempo que como fruto de las tendencias internacionales
los objetos públicos hoy día tienen una amplia presencia de lo privado en su
administración, provisión u organización, se reclama del estado redimensionar y
rescatar que toda acción vinculada con los asuntos de interés colectivo está
predeterminada por la intencionalidad del marco constitucional y el cuerpo legislativo
que lo soporta, haciendo que la autonomía de los entes privados o sociales que
interactúan con los mismos no suprima su naturaleza y el sentido de alcanzar los fines
constitucionalmente definidos en relación a estos.
En este sentido, debe recordarse que existen obligaciones y responsabilidades del
Estado frente a la sociedad que forman parte sustantiva de la institución de la
democracia. Ésta, que depende de reglas y normas para garantizar el Estado de
derecho, el imperio de la ley, exige una burocracia profesional que las aplique y las
haga cumplir.
En este punto, vale la pena destacar que esta perspectiva implica un reto central en la
superación de una focalización excluyente que es hoy la columna vertebral de la
política social, lo que se traduce en una contradicción con el marco de derechos, al
excluir la población que esta fuera de sus criterios de elegibilidad, lo que termina
además aislando los programas sociales en relación a un plan general de desarrollo
humano y social, lo que genera fragmentación de políticas y baja efectividad en la
inclusión social (ejemplo típico es la división entre políticas sociales y económicas
como se fueran dos dimensiones aisladas).
Otra línea de preocupación acerca de la redefinición del papel del Estado en los
asuntos públicos, es la que remite a la necesidad de fortalecer el control democrático
del sector político sobre la burocracia y sobre los procesos públicos de toma de
decisiones.
4. La participación: De la democracia representativa hacia la democracia
decisoria en las Políticas Públicas: una cuestión centrada en las asimetrías de
poder
81
Si bien la modernidad instituyó al individuo como sujeto racional, libre, autónomo,
caracterizado por una subjetividad fuerte, protagónica, que lo separa de la naturaleza
y lo convierte en el que determina y construye la historia, no logró desplegar al
individuo como el sujeto de la acción política. En la modernidad lo político deja de
estar en el marco de la democracia como discurso y acción referenciada a una
comunidad política inherente al ciudadano y a la condición humana, y por el contrario
26
instituye un sujeto abstracto .
La sujeción del individuo al orden social, político y económico, instituido por el discurso
filosófico-jurídico-liberal, neutraliza el potencial político, revolucionario, emancipatorio
del ciudadano como poder constituyente y sujeto político permanente.
Por su parte, el derecho a la desobediencia, como acto de libertad, pone en escena
una de las paradojas inherentes al discurso liberal, por un lado, la justificación racional
del estado moderno exige obediencia y, por el otro, debe garantizar las libertades
individuales.
El concepto moderno de poder político - que emana del contrato social- no hace
referencia a una experiencia política, sino a una experiencia social orientada a
asegurar la esfera de los intereses privados. En la antigüedad, lo económico y lo
político pertenecían a esferas distintas, no obstante, la modernidad y la emergencia de
lo social significó el ascenso de las actividades económicas a la esfera pública. Lo
anterior conduce al surgimiento del Estado liberal y a la desaparición de la esfera de lo
político (Arendt, 1996: 46).
La transformación del individuo en sujeto no se reduce a una experiencia individual, a
una reflexión del individuo sobre sí mismo. Si bien hay que partir de la experiencia
vivida por el sujeto, su existencia implica capacidad de acción con los otros a partir de
un reconocimiento mutuo. El Sujeto es acción, es individuación no identificación. Es
decir, el sujeto ya no se define por la presencia de un universal (la verdad, la razón, la
ley, el Estado), tampoco por los modos de formación del sujeto de derecho, categoría
que confunde la idea de sujeto con la de agente social y hace del individuo un buen
ciudadano y un buen trabajador que interioriza sus derechos y deberes para garantizar
el orden. El individuo debe dejar de ser un elemento del funcionamiento del sistema
social y convertirse en creador de sí mismo y productor de sociedad. En consecuencia,
la crítica de Touraine al proyecto de la modernidad es la expulsión del sujeto de la
esfera política en nombre de la ciencia y de la razón instrumental27.
26
Arendt, (1996) citado por Carmona, L. Casallas, A.L.: La Participación en salud: un camino hacia la
construcción de la ciudadanía. Tesis de Especialización, CINDE - UPN. 2005
27
Carmona, L. Casallas, A.L.: La Participación en salud: un camino hacia la construcción de la
ciudadanía. Tesis de Especialización, CINDE - UPN 2005
82
En este sentido el sujeto de la participación social, es un sujeto político que
transciende la esfera de lo institucional, del orden social instaurado para convertirse en
un coproductor de la sociedad. La participación social es entonces el medio por el cual
los individuos construyen la sociedad que desean. De éste modo la participación se
convierte en un dispositivo de la acción social en la construcción de ciudadanía 28
“La ciudadanía, en el marco de una democracia social de derecho y justicia social,
tiene como esencia la conquista universal de los derechos sociales.” coherentemente
con lo anterior, se requiere fomentar procesos de ciudadanía que pasan por el
reconocimiento de los sujetos, sus necesidades sociales, y sus capacidades para
decidir e intervenir en la vida pública.
La ciudadanía es entonces la posibilidad de expresar el poder que tienen los sujetos y
ponerlo en juego, lo que pasa por la toma de decisiones y por la exigibilidad de sus
derechos. En este sentido, “la universalidad de estos derechos orientada por la
equidad, significa construir un nuevo sujeto de derecho y de espacios de poder para el
ejercicio autónomo de los mismos”29.
Así, la participación social es vista desde una perspectiva de construcción de
ciudadanía, la cual es entendida como el proceso por medio del cual el individuo y las
organizaciones acceden progresivamente a capacidades y oportunidades para realizar
sus intereses frente a otros y frente a las instituciones del Estado. Es así como la
democracia se logra a través de la acción, de la participación de la sociedad civil en
los procesos de desarrollo social, de la consolidación de la identidad colectiva, para
mejorar la calidad de vida y conseguir una sociedad más justa para todos y todas.
Desde el enfoque de los Nuevos Movimientos Sociales (NMS), la participación es la
posibilidad de reconocer a los sujetos como actores sociales; más allá de sujetos de
derecho son sujetos políticos, lo que los configura en sujetos de poder, en tanto tienen
la potestad de transformar la esfera pública30.
Con base en lo anterior, y reconociendo que si bien hay un alto componente
institucional en cuanto a la relación Estado y sociedad (en ella las múltiples
expresiones de la organización social), esta transciende el concepto moderno de
poder político - que emana del contrato social- el cual no hace referencia a una
experiencia política, sino a una experiencia social orientada a asegurar la esfera de los
28
Ibid
Ministerio de salud y desarrollo social de Venezuela. Plan estratégico social. 2003
30
Secretaria Distrital de Salud; Corporación Grupo Guillermo Fergusson. Construcción colectiva de
respuestas integrales a las necesidades y la gestión social. En: Colección la Ruta de la estrategia
promocional de calidad de vida y salud. Bogotá , 2007
29
83
31
intereses privados y pone el acento en la dinámica participativa como una resultante
de representaciones, relaciones y estructuras sociales del ejercicio y la actuación
política de los sujetos en la cotidianidad de su territorio social.
En este marco, y en relación a democracias frágiles, las agendas públicas culminan
asemejándose a las agendas de gobierno, donde el ciudadano es excluido no sólo de
la deliberación, sino también de la explicación del problema público. De esta manera,
se adopta el discurso de políticas y se justifican acciones a partir de decisiones previas
de las estructuras corporativas lideradas por el Estado (Cabrero Mendoza, 2000).
Estas dificultades en el avance de la ciudadanía con capacidad de incidencia en la
esfera pública, ubica el poder, la forma en que este se concibe, se instituye y se ejerce
como un elemento calve. De manera particular, se reconoce que en el proceso de
construcción de las políticas publicas se observan importantes asimetrías de poder
entre las organizaciones sociales y los actores institucionales que se explican entre
otros aspectos por:







El no acceso a los espacios participativos.
La definición de espacios participativos consultivos no decisorios
No acceso a información
No injerencia en el presupuesto local
Arquitectura gubernamental centralizada
Pocos recursos en el nivel local
Burocratización y procesos de contratación complejos de los proyectos de
inversión social
En consecuencia la discusión sobre el poder es un aspecto que debe ser abordado
para comprender la gestión pública, en su corresponsabilidad, interrelación e
interdependencia con los espacios de participación activa, donde la sociedad civil y
ciudadanos se hacen partícipes en la consulta y concertación para tomar decisiones.
En la literatura reciente aparecen dos conceptos que abordan este tema:
“Gobernanza” y “Gobernabilidad”, donde “La gobernabilidad es la capacidad del
Estado para coordinar y dirigir las políticas públicas” y “(…) la gobernanza es el
proceso de intercambio y relación entre actores estratégicos e instituciones”32.
31
Carmona, L. Casallas, A.L.: La Participación en salud: un camino hacia la construcción de la
ciudadanía. Tesis de Especialización, CINDE - UPN 2005
32
Molina, A. N.; Caliz, N. Informe del proyecto “Fortalecimiento de la gobernanza a través de mejoras en
los niveles de equidad y transparencia en los sistemas de salud de Latinoamérica. Caso Colombia” IDRC
– Corporación Grupo Guillermo Fergusson. Guatemala - 2007
84
En suma, la “gobernabilidad” se refiere a la capacidad del gobierno y los sistemas para
conducir políticas públicas sectoriales, poblacionales y/o territoriales, donde la
administración pueda alinear sus ofertas institucionales con las necesidades sentidas
de la población beneficiaria. Empero, esto sólo se logra a través de una fuerte
“gobernanza” donde interactúan Actores Estratégicos, existen unas Reglas de Juego
claras (formales y/o informales), donde se disponen y ponen en juego unos Recursos
de Poder (ej. Técnicos y políticos), teóricamente, por tal ruta, se reducen las
asimetrías de poder en el juego y alcance de la participación de una ciudadanía activa.
De tal suerte que, si se quiere, podemos decir que la “gobernanza” se refiere a los
procesos, medios e insumos de la interacción entre instituciones y actores estratégicos
de la participación; y la “gobernabilidad” son los resultados y fines productos de esta
gobernanza, que se elucidan a través de los niveles de equidad, transparencia y
rendición de cuentas.
La gobernanza es un concepto nuevo, sin embargo en la actualidad ha sido utilizado
por varias las instituciones, organizaciones y personas que han hecho uso de él al
intentar explicar y aplicar en algunos escenarios las relaciones entre Estado y
sociedad Civil.
La Comisión sobre Gobernanza Global, en su informe Our Global Neighbourhood
define la gobernanza, como la suma de las muchas formas en las que individuos e
instituciones, públicas y privadas, gestionan sus asuntos comunes 33 de una manera
transparente, responsable, participativa y equitativa observando el debido respeto a
los derechos humanos y al Estado de Derecho. Se caracteriza como un proceso
continuado a través del cual se pueden acomodar intereses conflictivos o simplemente
diferentes y llevar a cabo una acción cooperativa.
La gobernanza es también un concepto que se define desde el papel relevante del
Estado o de la sociedad civil en la acción de gobernar. Desde la perspectiva centrada
en el Estado, gobernanza es definida como: el arte de liderazgo público, en el cual el
actor principal es el Estado. Por lo tanto, el régimen político, la gerencia pública, y la
capacidad del gobierno son elementos críticos para la buena gobernanza.
Por otro lado, la perspectiva multicentrada es más multidisciplinaria, donde hay
definiciones desde disciplinas tales como la sociología, antropología, psicología social,
y aun ciencia política que sostienen que gobernanza es un concepto que se refiere
básicamente a un proceso que envuelve el Estado, la sociedad civil y el sector privado;
33
Martín, Olga. Algunas consideraciones en torno al concepto de gobernanza global. Consultado en:
http://www.noucicle.org/arxiu2/olgam.html
85
sin embargo, hay importantes diferencias en los roles atribuidos a cada uno de estos
actores34.
Lo común en los diferentes conceptos y posturas frente a la “gobernanza”, es que
tanto la acción del Estado como la de la sociedad civil gira entorno al diseño y puesta
en marcha de políticas públicas que respondan a necesidades sociales. En este
sentido la sociedad civil desempeña un papel importante en el proceso, pues no se
hace referencia tan sólo a la expresión de demandas y necesidades al gobierno, como
constataba la ciencia política tradicional, sino al hecho de que actores sociales suelen
35
participar muy activamente en la ejecución de políticas públicas .
Brevemente, siguiendo con la identificación de las variables que dinamizan los
sistemas de participación y de toma de decisiones públicas, podemos identificar en el
siguiente gráfico, la interrelación e interdependencia entre diversos insumos y recursos
de poder (ej. marcos legales, recursos financieros y técnicos, posicionamiento político
y simbólico del sector, etc), gobernabilidad del sistema (equidad, transparencia y
rendición de cuentas), y la gobernanza.
Figura 1. La gobernanza y gobernabilidad de los sistemas sectoriales,
poblacionales y/o territoriales.
34
Whttingham, María (2002). Aportes de la teoría y la praxis para la nueva gobernanza. VII Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11
Oct. 2002
35
RUANO, José. La gobernanza como forma de acción pública y como concepto analítico. VII Congreso
Internacional del CLAD sobre la reforme del Estado y de la Administración pública, Lisboa, Portugal, 8 –
11 oct. 2002
86
-Marco legal y político
-Recursos financieros y
recursos técnicos
-Arquitectura del sistema
-Imaginario social
alrededor de la salud
(espacio y proceso para
toma de decisiones)
-Actores e instituciones
-Recursos de poder
-Reglas del juego
-Asimetrías de poder
entre actores
Siguiendo esta caracterización, se asume la “gobernanza” como un concepto amplio
que engloba el conjunto de actores, valores e instituciones que vinculados de distintas
maneras conforman la red que da soporte al conjunto del sistema social y político,
marco en el que el gobierno llega a constituirse en un actor más que se relaciona e
interactúa con el resto en base a sus propias capacidades (gobernabilidad)36.
Aparece en nuestro marco interpretativo de gobernabilidad/gobernanza la expresión
de una transformación del sistema democrático, con lo que se ha denominado la
Democracia Participativa, que mantiene y respeta las bases de la democracia
36
Ver: Iván Arandia “Notas sobre democracia, gobernabilidad democrática y gobernanza municipal en
Bolivia” en Revista Reflexión Política N.13. Bucaramanga: UNAB, 2005. Ver además J. Prats (2003). “El
concepto y el análisis de la gobernabilidad” en Revista electrónica Instituciones y Desarrollo N.14 – 15.
Instituto Internacional de Gobernabilidad. Cruz C. (2001) “Gobernabilidad y “governance” democráticas:
el confuso y no siempre evidente vínculo conceptual e institucional” en Revista Electrónica DHIAL.
Internacional de Gobernabilidad. De aquí inferimos que, estos dos conceptos interactúan y se
complementan mutuamente, así, la gobernabilidad democrática entendida como la capacidad del poder
público para tomar decisiones políticas y aplicarlas en el marco de la legalidad, la eficacia/eficiencia y la
legitimidad, puede verse gravemente afectada en la medida que no se desarrolle en un contexto general
que ofrezca un mínimo de estabilidad social, política y económica (gobernanza), es decir, un estado
general de cosas que permita la confluencia de una diversidad de actores, con valores, patrones de
actuación, normas e instituciones establecidas en la perspectiva de una gestión con resultados
compatibles a las expectativas colectivas de las “redes sociales” (p.e. establecimiento de valores
colectivos, reglas de juego y espacios públicos no necesariamente estatales para el intercambio y la
comunicación entre actores sociales, políticos y económicos).
87
representativa y los marcos institucionales de representación mediática (partidista) a
las que se introduce importantes elementos participativos: planeación participativa,
referéndum, audiencias públicas, consultas ciudadanas, etc. orientados a la definición
co-responsable de los asuntos públicos locales, elevando los niveles de legitimidad
política en la gestión pública elevando por tanto los niveles de gobernabilidad, a través
de una relación más directa entre el ciudadano y la administración con espacios
permanentes y positivos de participación en las definiciones políticas y la implantación
de procesos y mecanismos de control social a la gestión37.
A continuación definiremos otros conceptos anteriormente mencionados, que nos
permitirán identificar los niveles de gobernanza:
a) Actores Estratégicos:
El mapeo de actores en el ejercicio de la participación/ gobernanza requiere superar
miradas simplistas y apuntar a vislumbrar la complejidad y diversidad de los actores
que se hacen partícipes de manera activa en los espacios y procesos de participación
y concertación para la toma de decisiones de las instituciones públicas.
Por tanto, a fin de caracterizar la complejidad de actores estratégicos, se hace
necesario además de su identificación hacer un reconocimiento descriptivo y analítico
de sus expectativas y conflictos, las reglas explícitas e implícitas de interacción entre
estos actores y las instituciones, las relaciones que poseen, los recursos con que cada
uno cuenta, y los desafíos que representan para el sistema sociopolítico (Prats 2001).
Los actores estratégicos, se refieren tanto a los espacios formales como informales de
participación, toda vez que la presión de la sociedad civil y de los grupos subalternos
37
Como puntualiza Iván Arandia, La noción de participación y “responsabilidad compartida” en la
gestión de la cosa pública, emergente de la aplicación de las políticas de promoción de la participación
social, no debe ser interpretada como un proceso de cooptación o corresponsabilización social, lo que
llegaría a disipar el concepto de responsabilidad política de los gobiernos; por el contrario, debe ser
entendida como un proceso de involucramiento e integración de sectores sociales antes relegados de
las decisiones políticas, en una dinámica de permanente construcción y reconstrucción de una visión
colectiva y plural de identidad nacional, sin que llegue a significar coadministración o co-gobierno. En
este sentido, la participación se constituye en un “termómetro” de la democracia y en un importante
referente para la gestión gubernamental, pero no define lo que el gobierno debe o no debe hacer, ni
comparte la responsabilidad por los aciertos o desaciertos en las decisiones de gobierno. Así, la
participación asume un doble carácter, 1) como instrumento que garantiza la cooperación local y el
consenso en la definición de una visión compartida de desarrollo (frente a las demandas sociales, a
veces con respuestas “populistas” a demandas superficiales y cortoplacistas por parte de los gobiernos),
promoviendo la concertación público privada y la planeación participativa, 2), el control social a la
gestión pública (inversión de los recursos públicos, fiscalización y control político y gubernamental).
88
puedan lograr una presión eficaz sobre el gobierno local, demostrando un alcance real
y decisorio de la participación de una ciudadanía activa.
Entre los actores estratégicos –incluyendo sus recursos de poder- se tienen en cuenta
los siguientes:
Gobiernos locales (capacidad de gestión, recursos asignados por gobierno
central, interés en la inversión social, calidad de relaciones con instituciones
gubernamentales y sociedad civil organizada).
Organizaciones de la sociedad civil (de base y ONG’s de desarrollo)
(capacidad de gestión, niveles de organización, experiencia y capacidad de
incidencia política, representatividad de los interés y preocupaciones de la
población),
Agentes económicos a nivel local (capacidad de gestión, nivel de organización,
influencia sobre la población económicamente activa, capacidad y niveles de
injerencia en la dinámica política local).
Organismos gubernamentales (capacidad de gestión y capacidad para
implementar política publica, existencia de mecanismos para retroalimentación
con los ciudadanos, capacidad para la planificación, monitoreo y evaluación de
sus implementaciones).
b) Recursos de poder con que cuentan los actores.
Entre los recursos de poder, que permiten elucidar los alcances de la participación,
aparecen los siguientes:
 recursos financieros,
 manejo y acceso a información y
 cercanía con actores que tienen recursos de autoridad política.
Esta serie de capitales simbólicos, políticos, información, económicos, sociales,
culturales, entre otros (al decir del sociólogo Pierre Bourdieu), son los recursos que
permiten poner en juego las estrategias de los actores involucrados en el juego de la
participación con alcance decisorio.
Sin embargo, estos recursos sólo se harán efectivos en la medida que las reglas de
juego, tanto formales (ej. marcos legales y políticos) como informales (ej. tradiciones
sociales, políticas y culturales), permitan hacerlos operativos y poder generar alcances
significativos dentro del espacio de la participación activa correspondiente. En relación
a los primeros vale la pena destacar:
89
Capital o Recurso Técnico: se relaciona con la capacidad de los actores
estratégicos de conocer las reglas del juego de la participación, manejando los
decretos, normatividades, políticas y otras consideraciones técnicas y jurídicas
que permitan moverse estratégicamente con los fundamentos de las cartas de
navegación técnicas de la localidad, a saber, el Plan de desarrollo local,
políticas locales y políticas distritales, entre otros recursos técnicos y jurídicos
más. Por tanto, desde el punto de vista técnico se refiere a la capacidad de la
sociedad civil organizada para tomar parte en las decisiones a la luz de las
reglas de juego técnicas y “formales” acordadas y establecidas con la
institucionalidad.38
Capital o Recurso Político (y/o Simbólico): hace alusión a la capacidad de
presión y fuerza política, con la que cuenta el sector frente a las autoridades, la
administración e instituciones públicas y privadas que operan. Por tanto,
referimos acá la capacidad de la sociedad civil organizada para establecer
consensos, concertaciones y negociaciones con el gobierno y la
administración.
c) Las reglas del juego.
Desde la estructura de la participación es necesario dar cuenta de los marcos legales
y políticos que condicionan cada uno de los espacios y procesos de participación
activa, donde la sociedad civil organizada busca desplegar sus estrategias de la mano
de las instituciones y otros actores, a fin de consultar, discutir, sugerir, concertar,
negociar, construir una visión común de necesidades y posibles soluciones, para al
final, tener injerencia efectiva y evaluación en las decisiones sobre la construcción de
lo público, buscando incrementar los niveles de la calidad de vida, y garantizar el
ejercicio efectivo de los derechos humanos integrales de todos y todas las ciudadanas
y habitantes de sus territorios.
En últimas de lo que se trata, es que en el marco de la gobernanza, la acción del
estado introduzca como parte de su accionar el fortalecimiento de la democracia y la
participación como una acción intencionada en contravía de la tendencia de limitar la
participación, exacerbar la exclusión y las asimetrías, y por tanto, este en mejores
condiciones para reconocer las necesidades y posibles soluciones de todos los
sectores, particularmente de los que han estado históricamente excluidos.
5. El territorio como escenario social y político
38
Sobre la gobernabilidad y gobernanza, desde el punto de vista técnico y político ver: Diseño e
implementación del Sistema Local de Participación. Engativá, Bogotá: Secretaría de Gobierno, 2006.
90
Es importante reconocer que tanto los derechos humanos: su garantía o vulneración; o
las inequidades sociales, materializadas en condiciones de vida indignas se hacen
visibles y reales en los territorios y grupos sociales. Por ello se hace necesario hacer
explicito el concepto de territorio.
La definición de territorio se aleja de los abordajes del territorio como solamente lo
espacial o geográfico e incorpora una perspectiva de naturaleza social de
reconocimiento de identidad y pertenencia de los grupos humanos. El territorio social
se define como espacio vivo donde se producen y se reproducen los determinantes y
exposiciones sociales. “El territorio es una Construcción social, trasciende el espacio
físico; lo humano, lo colectivo y lo cultural hace parte de él; allí se realizan los sueños,
proyectos y las proyecciones políticas”39.
Estos son espacios vivos donde se producen y se reproducen los determinantes y
exposiciones sociales. Se ubica como elemento clave en la construcción de
representaciones potentes de las causalidades y por lo tanto permite el ejercicio
articulado de todos los actores y la confluencia de recursos y voluntades necesarios
para operar respuestas integrales a las necesidades sociales.
Sin embargo, el abordaje de los territorios requiere tanto una estructura como una
metodología que permita reflejar la complejidad de la dinámica social y política que lo
ordena.
En este sentido, el territorio se organiza a partir del reconocimiento de sujetos, con
características especificas que definen su naturaleza biológica, económica, social y
política; relaciones, que establecen entre dichos sujetos; y procesos que organizan la
40
vida social, en un espacio que se construye histórica y socialmente .
39
Urrego, J. Conferencia: Aproximación al concepto de territorio como construcción social que realiza y
es realizado desde la salud y la vida. Proyecto Diseño y ejecución de un programa de educación
continuada para el desarrollo de la estrategia promocional de calidad de vida y salud en grupos de
trabajadores informales. Secretaría Distrital de Salud- Universidad Nacional de Colombia. 2007
40
Molina, N.; De Negri Filho, A. y otros: Informe Final. Diseño y ejecución de un Programa de Educación
continuada para el desarrollo de la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud en grupos de
trabajadores informales. Universidad Nacional de Colombia – Secretaria Distrital de Salud Mayo 2007
91
A partir de la interacción entre los sujetos, las relaciones y los procesos surgen las
necesidades sociales entendidas estas como la insatisfacción de los derechos
sociales41
Adicionalmente, progresar hacia una lógica mas abierta, incluyente y participativa
significa fortalecer la dimensión territorial y el debate publico sobre los asuntos de
interés colectivo desde lo local, en donde la idea de redes de actores y formas de
acción colectiva así como los nuevos movimientos sociales adquieren la morfología de
comunidades de acción colectiva con mayor capacidad propositiva, ya no sólo en el
campo jurídico, sino también en el terreno donde lo cognitivo, lo simbólico y lo cultural
juegan un papel fundamental (Goma, 2001).
En esa línea es posible distinguir, por una parte, las redes de participación social, las
cuales, ante la erosión de las certezas técnicas, participan en los procesos de políticas
públicas en escenarios donde la experimentación, la negociación y el aprendizaje
social son conceptos clave. Por la otra, cobran particular importancia las redes
públicas de gobiernos de múltiples niveles, pues cada vez es menos posible resolver
los nuevos problemas complejos desde un solo nivel de gobierno.
En este contexto, las organizaciones del tercer sector y el voluntariado están
recibiendo ahora más atención que nunca por parte del segmento político con
situaciones donde, como en Inglaterra o Brasil, se han establecido agendas de
políticas públicas a través de acuerdos entre el gobierno y los representantes del
tercer sector (Kendall, 2000; Ferrarez, 2001). También es necesario destacar la
tendencia abierta hacia la contratación de servicios sociales con organizaciones sin
fines de lucro, particularmente en estados y municipios; con ello, la presencia de
agentes no gubernamentales conectados a redes de acción colectiva, pasan a tener
una incidencia determinante en la formación y control de las políticas públicas (Van
Slyke, 2002).
A la par de la importancia que adquiere el ámbito local como residencia de
grandes problemas (y soluciones) públicos –como se ha asomado
anteriormente–, surge entonces un catálogo estructurado con carácter global
que afecta el terreno de lo ambiental, del desarrollo social, de lo demográfico,
el género y el hábitat predominantemente urbano de hoy (Goma, 2001). Es por
ello que existen nuevos e impostergables desafíos en materia de governance,
entendida como nuevas modalidades de conducción de acciones individuales y
de construcción de orden social proyectados hacia formas complejas de
coordinación social (Mayntz, 2000).
Conclusiones de la primera parte
41
Ibid
92
A partir de lo anterior, cuatro aspectos pueden ser destacados en relación con el rol
del estado como base de su función rectora:
 El liderazgo político (rectoría) orientado en la asunción de los derechos
como ordenador de la acción del estado, en donde el fortalecimiento de la
naturaleza pública en la formulación de las políticas publicas implica una
acción intencionada hacia la garantía del interés colectivo y la
profundización de la democracia decisoria
 La idoneidad técnica y política. En este aspecto, el tema de la rectoría
encuentra series limitaciones, entre otras causas, por la profundización de
la segmentación de funciones acompañada de la implementación de una
serie de estrategias en la dirección del debilitamiento del rol rector. Así, la
capacidad de gestión (cantidad y calidad del recurso humano –
desprofesionalización-, capacidad de contratación) y la capacidad
financiera son aspectos que explican la capacidad de servicios de calidad y
cantidad en el cumplimiento de las responsabilidades del Estado.
 La Gobernanza, sustentada en una institucionalidad fuerte y en una gestión
compartida. La gobernanza, entendida como la capacidad del Estado de
responder a sus obligaciones, enmarcadas en la defensa de los intereses
públicos.
 La participación popular, que promueva la organización y la
representatividad democrática hacia la construcción, fortalecimiento o
transformación de los acuerdos societarios vinculados con los derechos
humanos como base del pacto constitucional, tanto como a la participación
en la toma de decisiones. Se refiere al tema de la participación vinculante y
la democratización del Estado. Aquí aspectos como la evaluación de los
planes de gobierno y las condiciones de la participación son objeto de
interés.
Dentro de las dimensiones en las que se expresa la rectoría de las políticas sociales
puede destacarse las siguientes:




La dimensión de conducción
La dimensión de Regulación
La dimensión de coordinación horizontal
La dimensión de incidencia en la definición del financiamiento para las
políticas sociales
 La dimensión de provisión de servicios
Particularmente, la conducción expresa el compromiso de parte del estado por liderar
y orientar el proceso de garantía de los derechos. Dentro de los aspectos que pueden
ser destacados allí se encuentran:
93
 Análisis situacional capaz de representar el conjunto de necesidades de la
población, como expresiones de vulneración del los derechos, estableciendo la
naturaleza de las mismas de tal suerte que se oriente la acción hacia la
transformación de los asuntos que sistemáticamente generan dicha vulneración,
buscando ir mas allá de la cuantificación de los déficit y las brechas con el animo
de administrar y mitigar estas situaciones
 Evaluación periódica y oportuna orientada al reconocimiento del impacto real de
las acciones tomadas en términos de satisfacción de las necesidades sociales
como avance real en la garantía de los derechos
 Definición de prioridades y objetivos sociales, con base en reconocimiento de los
mecanismos estructurantes de inequidad e injusticia social, más allá de la
identificación de las poblaciones y situaciones que la expresan, con el ánimo de
establecer objetivos estructurantes al tiempo que se definan acciones prioritarias
sobre dichos grupos y situaciones.
 Formulación, análisis, adecuación y evaluación de políticas sociales como
respuesta del estado hacia la garantía de los derechos y el desarrollo humano
 Construcción de consensos sociales en torno a los asuntos de interés público,
para garantizar la sostenibilidad de los logros de las políticas sociales.
 Concertación y movilización de recursos y actores orientados por el interés público
en aras de garantizar los derechos para todos y todas
 Participación de la sociedad con una acción intencionada hacia el fortalecimiento
de la democracia, la disminución de las asimetrías de poder y la mayor incidencia
en políticas sociales
 Gestión de recursos propios, locales, nacionales e internacionales hacia el
fortalecimiento de las acciones de política social
 Participación política y técnica en todas las instancias locales y nacionales para
promover el interés público.
La dimensión de regulación se define en relación con la responsabilidad del Estado de
ordenar y sistematizar las relaciones de los actores sociales, en coherencia con los
principios y valores definidos en el marco constitucional, como expresión del acuerdo
social vigente. Su finalidad es garantizar el interés colectivo vía el cumplimiento de las
leyes, modulando las relaciones entre los actores con asimetrías de poder.
Esta dimensión no se realiza en un vacío sino a través de procesos de interrelación,
fundados en los marcos normativos en contextos de concertación entre actores y
niveles, para lo cual se cuenta con órganos de estado. La sociedad civil tiene el rol de
vigilar el proceso de cumplimiento de las leyes.
94
II. EL CONTENIDO PROGRAMÁTICO: LÍNEAS ORIENTADORAS GENERALES
PARA LA ACCIÓN DE GOBIERNO
Presentar las líneas centrales de la acción de gobierno en el marco de esta propuesta
hace referencia a la identificación de los asuntos estratégicos que más allá de
temáticos o problemáticas presentan elementos nodulares en la situación actual de
garantía de derechos en la ciudad y que son sujeto de acción desde la política social.
Esta presentación se hace en dos momentos: un primer momento presenta el enfoque
de la Estrategia promocional de equidad en Calidad de Vida, concepto que en
coherencia con la propuesta del desarrollo de políticas públicas pro derecho presenta
una serie de conceptos y procesos orientados a viabilizar las mismas. Posteriormente
se presentan propiamente los asuntos estratégicos a ser abordados en la propuesta
señalando la interpretación actual del mismo y la visión a futuro.
LA ESTRATEGIA PROMOCIONAL DE EQUIDAD EN CALIDAD DE VIDA
COMO CONCRECIÓN DE LOS DERECHOS42 43
Reconociendo la utilidad del concepto de calidad de vida, y como fruto de diversas
experiencias de gobierno, se plantea al necesidad de radicalizar un enfoque que
orientado desde los derechos tenga como fin ultimo el desarrollo de la Autonomía de
los sujeto y los grupos, mas allá del desarrollo de respuestas contingentes o
mitigatorias. Esto implica, identificar las necesidades en calidad de vida, más allá de
las carencias y orientar las políticas públicas, los planes, programas y proyectos desde
un enfoque que supere la restringida mirada de los mínimos para la supervivencia,
hacia las necesidades asimiladas a derechos, por tanto, su garantía es total y plena.
1. La Calidad de vida como satisfacción de necesidades sociales orientadas
hacia el desarrollo de la autonomía
Desde la Estrategia Promocional, se orienta el abordaje de la Calidad de Vida como un
continuo a lo largo del ciclo vital y el ejercicio analítico orientado a comprender las
determinaciones sociales de la misma en todas sus etapas, procesos y contextos 44.
42
De Negri Filho, A. “Adoção de uma estratégia promocional da qualidade de vida e saúde:
transetorialidade das políticas públicas”. En: Girotti Sperandio, A.M. O Proceso de construção da rede de
municipios potencialmente saudáveis. Campinas-São Paulo: IPES, Unicamp, OPS/OMS, 2004
43
De Negri Filho, A. Construcción de alternativas políticas en pro del derecho integral a la salud. Bases
conceptuales del ejercicio en la Secretaria Distrital de Salud de Bogotá, 2004- 2005. Investigaciones en
seguridad social y salud. Secretaria Distrital de Salud. 2006)
95
La aproximación a la Calidad de vida se hace en relación a las necesidades sociales
como “todos aquellos ámbitos esenciales para alcanzar individual o colectivamente
una plena condición de calidad de vida y salud, y que garantizadas como derechos
sociales, deben ser el principal objeto de respuesta por parte de los entes que tienen a
su cargo la función pública, respondiendo de manera universal, suficiente, equitativa y
permanente a las causas y determinantes que provoquen su negación o defecto,
participando la sociedad como actor protagónico en su desarrollo, con poder real para
intervenir en las decisiones de manera corresponsable”45
La estrategia promocional identifica cinco esferas articuladas entre sí a la hora de
abordar la calidad de vida. La primera hace referencia a lo individual, en donde el
propósito fundamental es promover la autonomía, que se define en relación a la
libertad que cada individuo ejerce en el desarrollo de su proyecto de vida. La misma
esta determinada en gran medida por el marco de las oportunidades que le prodiga la
sociedad.
Dicha autonomía puede ser entendida en tres planos: independencia funcional, que
permita un desempeño en el marco de los estándares esperados para la vida
productiva y la vida relacional (poder caminar, poder percibir, poder sentir); autonomía
social – económica, que permita contar con las condiciones de vida para el desarrollo
pleno de sus potencialidades; y la autonomía política, entendida como emancipación
política, que permita que el sujeto se relacione con los otros en el marco de relaciones
de justicia, igualdad y democracia, tome parte activa de las decisiones que le afectan
en su vida cotidiana y en su futuro, y afirme su condición de sujeto político, y por ende,
de sujeto de derechos.
Sin embargo, la tarea de construir la autonomía tiene un énfasis inicial en la
construcción de la emancipación política como una forma de ganar conciencia sobre la
protección de su independencia funcional, como patrimonio individual y social, así
como para el desarrollo de capacidades de organización y abogacía orientadas a la
construcción de poder transformador de las condiciones sociales y económicas que
limiten o afecten su desarrollo pleno. Por esta razón la preocupación por desarrollar
participación y organización social es central, pues busca construir espacios públicos
44
Secretaria Distrital de Salud; Corporación Grupo Guillermo Fergusson. La Estrategia promocional de
calidad de vida y salud, una vía hacia la equidad y el derecho a la salud. En: Colección la Ruta de la
estrategia promocional de calidad de vida y salud. Bogotá , 2007
45
Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Plan Estratégico Social, Caracas, Sep. 2003
96
emancipatorios de participación donde se desarrollen las capacidades de autonomía
política de los individuos46
.
Así entendida la autonomía, esta se promueve en las tensiones de la relación individuo
- colectivo y se enmarca en los procesos de desarrollo social. En este sentido, y desde
la perspectiva de Sen, el desarrollo exige la eliminación de las principales fuentes de
privación de libertad, como la pobreza y la tiranía, la escasez de oportunidades
económicas y las privaciones sociales sistemáticas. Dentro de los aspectos que se
destacan en relación con la autonomía están: las libertades políticas, los servicios
económicos, las oportunidades sociales, las garantías de transparencia y la seguridad
protectora.
La segunda esfera, la colectiva, ubica el concepto fundamental la equidad, como la
necesidad de construir respuestas que reconozcan la existencia de diferencias injustas
y evitables en términos de oportunidades y posibilidades de ejercer plenamente la
autonomía entre grupos y entre los estamentos sociales47, concepto que ya fue
presentado ampliamente con anterioridad.
La tercera esfera es la institucional, y allí la estrategia reconoce como referente la
construcción de democracia y en ella adquieren lugar asuntos relevantes como el
rol del Estado en la garantía del derecho, la construcción de lo público, la
formulación de políticas públicas y la participación social. En esta esfera la transsectorialidad es un mecanismo fundamental para construcción de integralidad en las
políticas públicas que inciden en la calidad de vida.
Lo ambiental es la cuarta esfera y adquiere un sentido en torno a la sostenibilidad
como elemento central de todo el proceso en su relación con el ambiente y con su
capacidad de generar otro tipo de orientación dentro de la sociedad.
Por último esta la esfera subjetiva que hace referencia a la necesidad de construir
nuevos patrones de subjetivación, de representación de la realidad y de su
transformación48.
46
Naranjo, C.; Molina N.; Casallas A.L.; De Negri, A. Et al: Construcción de una agenda social por la
Calidad de Vida para reducir la Malaria en Proyecto Control de Malaria en zonas fronterizas de la región
andina: Un enfoque comunitario. Asistencia técnica y seguimiento a la elaboración e implementación
de planes locales de salud para el control de la Malaria para Colombia”. Organismo Andino de Salud,
PAMAFRO Colombia, El Fondo Mundial, Corporación Grupo Guillermo Fergusson 2007
47
Secretaria Distrital de Salud; Corporación Grupo Guillermo Fergusson. Op cit
48
Ibid
97
Así, entendida la Calidad de Vida, esta permite una lectura y un abordaje integrado de
las necesidades sociales y rompe con las concepciones fragmentadas y parciales de
la realidad social.
De otra parte la configuración de necesidades sociales, en territorios específicos
permite transcender la mirada de las instituciones, de filtrar las necesidades de la
gente de acuerdo a su capacidad de respuesta, es decir su oferta institucional.
2. El marco analítico de la Calidad de vida como base para la formulación
de políticas públicas pro derecho: Más allá de la vulnerabilidad hacia la
fragilidad social49
El abordaje de necesidades sociales se soporta en la visión de la determinación
social de la problemática identificada, lo cual exige una mirada transdisciplinar y una
acción transectorial,
tanto para la construcción de dichas
necesidades
(problematización de la realidad), como para la respuesta por parte de las
instituciones a través de alternativas integrales de solución en los territorios definidos.
Es importante precisar que las respuestas a las necesidades sociales como
concreción de los derechos, implica una representación de las interacciones causales
50
jerarquizadas , en este caso mirar las necesidades sociales desde el derecho a la
vida y una vida con calidad, que permita superar el paradigma de escasos recursos,
déficit fiscales y respuestas institucionales fragmentadas, puntuales y focalizadas, que
niega implícitamente al Estado como garante del derecho.
En esta perspectiva, Armando De Negri nos propone el desarrollo de un modelo
explicativo construido por Diderichs y Hallqvist que asume las determinantes sociales
y a las exposiciones a través de visibilizar las inequidades, las cuales se manifiestan
en términos de diferencias de condición, es decir representar la heterogeneidad de las
condiciones sociales, tales como clases sociales, territorios sociales, etnia, género,
razas, además de la edad y el sexo. Y a partir de esta caracterización de la población
y los territorios sociales describir como se expresan las necesidades satisfechas y no
satisfechas, como concreción o ausencia del derecho, de tal forma que logremos
comparar la condición de los individuos y sus colectividades ante la garantía de los
derechos.
49
Apartado basado en De Negri Filho Armando, “La construcción de alternativas políticas pro del
derecho integral a la salud. Bases conceptuales del ejercicio en la Secretaria Distrital de Salud de Bogotá,
2004 – 2005”, en Investigaciones en seguridad social y salud, Número 8/ Enero – diciembre de 2006,
Bogotá.
50
Ibid.
98
Se propone el desarrollo del siguiente esquema de análisis.
Este esquema recomienda las siguientes prioridades:
 Posición social (estratificación social)
 Exposición diferencial a riesgos
 Vulnerabilidad diferencial (fragilidad social)
 Mala salud debida al diferencial social
En esta misma linea, el diseño de un observatorio de equidad, calidad de vida y salud
en Bogotá del CID – Universidad Nacional de Colombia51, una vez revisados los
diferentes modelos explicativos, propone como ordenadores para un análisis social de
las condiciones de equidad los siguientes:
51
Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID, de la Universidad Nacional de Colombia y Secretaria
Distrital de Salud de Bogotá, “Diseño de un observatorio de equidad. Calidad de vida y salud en Bogotá,
Informe Final”, Agosto de 2006,
99
 Oportunidades desiguales
 Exposición desigual a riesgos (además de las exposiciones relacionadas con
trabajo, vivienda, el barrio, las condiciones sanitarias, el espacio público, el
transporte, lo relacionado con comportamientos, la violencia, la cultura, entre
otros)
 Respuesta desigual de la sociedad (en principio respuesta desigual de los
sistemas de protección, a los servicios, a la información, a las acciones, que
en el fondo se relacionan con políticas que disminuyen o aumentan
inequidades)
 Resultados desiguales a largo plazo (expectativa de vida, mortalidad
temprana, etc.)
Se trata de visualizar cuales son las exposiciones sociales a que están sometidas las
personas como consecuencia de los determinantes que los afligen y visualizar la
relación con los daños y las consecuencias sociales de estos, de tal suerte que
posibilita hacer conciencia de la altura que las intervenciones, de política pública,
tienen en la jerarquía de los procesos causales. Por lo tanto el análisis de la equidad
considera varios elementos que enfatizan la expresión diferencial con relación a la
exposición de los grupos constituidos a los determinantes sociales, distribución de
enfermedades o daños sociales (diferencias en la condición de calidad de vida de las
personas), acceso a respuestas o servicios sociales, y por ultimo en la asignación de
recursos que satisfagan sus necesidades” 52
Este modelo explicativo toma como punto de partida el contexto social y político
(instituciones y procesos económicos) para explicar las posiciones socio-económicas
de individuos y grupos de forma desigual, a su vez esta estratificación de los grupos
sociales se evidencia en indicadores tales como ingreso, ocupación, tipo de
ocupación, género, entre otros, los cuales se expresan en inequidades sociales a las
que denominamos comúnmente condiciones de vida y trabajo. Tal como lo afirma la
comisión de determinantes sociales, los
mecanismos de estratificación
socioeconómica son los denominados determinantes estructurales de inequidades en
salud, según diferencias en vulnerabilidades, exposiciones a agentes y acceso a
servicios básicos. Es decir la diferencia de la posición socioeconómica del individuo
sobre la salud no es directa, sino producto del actuar de factores intermediarios:
condiciones materiales, tales como calidad de vivienda, la cantidad y tipo de alimento,
entre otras.
52
De Negri Filho Armando, “La construcción de alternativas políticas pro del derecho integral a la salud.
Bases conceptuales del ejercicio en la Secretaria Distrital de Salud de Bogotá, 2004 – 2005”, en
Investigaciones en seguridad social y salud, Número 8/ Enero – diciembre de 2006, Bogotá.
100
En esta perspectiva, el proceso de abordar las complejidades nos obliga a afrontar el
debate alrededor del límite del enfoque desde los factores de riesgo atribuidos a
individuos o poblaciones y su gerenciamiento.
“Siendo una perspectiva fuertemente alimentada desde los conceptos tradicionales de la
salud – enfermedad, el enfoque de riesgos compite con el concepto de determinación
social de los problemas y termina por limitar la comprensión de la complejidad en la
medida en que atribuyen la distribución de las dolencias y enfermedades salud a
situaciones determinadas por las opciones individuales – caso los hábitos de vida y la
educación para la adopción de opciones saludables (expresión de lo que clásicamente se
llama de promoción de la salud en el enfoque de Leavell & Clark-, reduciendo y
prácticamente ignorando los factores de determinación social y por ende el concepto de
producción social de la salud. Esta perspectiva en gran medida permea en su conjunto el
reconocimiento de los riesgos sociales que impactan la calidad de vida de las personas.
Este enfoque de riesgos termina por ignorar los condicionantes sociales o exposiciones
(condiciones de vida y trabajo) atribuyendo al manejo de condiciones personales o
grupales la potestad de cambiar condiciones estructurales. El enfoque desde los factores
de riesgo obstruye el ejercicio de explicación de la realidad desde los determinantes
sociales, pues naturalizan los eventos atribuyendo su origen al comportamiento de las
victimas y no a las condiciones sociales en que viven.
En el mismo sendero se constituye el concepto de vulnerabilidad social el cual le da
sostén orgánico al concepto de focalización y sigue ignorando la producción social de
los problemas. Al direccionar las acciones hacia poblaciones e individuos “vulnerables”
se construye la idea de que estos individuos y colectividades se constituyen como
excepciones en un contexto social donde la regla seria la no vulnerabilidad, pero
cuando miramos desde la perspectiva de los derechos combinada con la lectura de las
causalidades desde los determinantes encontramos no una circunstancia de la falta de
protección contra la vulnerabilidad sino la expresión estructural de poblaciones enteras
que se encuentran fragilizadas socialmente y que necesitan no una protección
circunstancial contra factores de riesgo sino una protección social, desde un concepto
ampliado de seguridad social, generando finalmente garantías como seguridad
económica (aquí se aplica la visión ya explicitada de afectar las condiciones
estructurales sociales desde un proyecto político que ambicione reubicar la condición
social de las personas para que puedan salir de la fragilidad social en que están
estructuralmente y no solamente protegerse contra factores de riesgo entendidos
aisladamente, fuera de cualquier construcción de cadenas causales)53.
En esta perspectiva, se significa el contexto social como un campo de posibilidades, a
partir del contexto político que se construya, orientado por proyectos excluyentes o
incluyentes lo que termina por fragilizar o fortalecer la condición social de los
53
De Negri, Filho A.: La construcción de alternativas políticas en pro del derecho integral a la salud.
Bases Conceptuales del ejercicio en la Secretaria Distrital de Salud de Bogota 2004-2005. Secretaria
Distrital de Salud
101
individuos y de sus colectivos. Así, se parte del análisis la sociedad como categoría
central en tanto es esta en términos de su organización, quien define condiciones de
vida, estableciéndose desde aquí una exposición social generalizada en relación con
mejores o peores condiciones de calidad de vida.
En el marco del actual modelo de organización de la sociedad, se hace un
reconocimiento explicito en el sentido que el mismo ha generado, una situación de
exclusión cuyos niveles varían de contexto a contexto, con lo que la diferenciación
entre grupos al interior de las sociedades establece de entrada una condición de
fragilidad social estructural de numerosos grupos humanos en relación con el conjunto
de la sociedad. (Fragilidad entendida como una condición de menor posibilidad de
desarrollo o de mayor probabilidad de daño).
Cuando estos grupos fragilizados se ven enfrentados de manera específica a una
condición particular de exposición, como por ejemplo contaminación ambiental,
inseguridad alimentaria, cambios en la legislación en temas neurálgicos como la
seguridad social, el impacto de dicha exposición se hace diferenciado siendo mayor en
aquellos grupos que se encuentran en situación de mayor fragilidad social.
En síntesis, el concepto de fragilidad social se propone como contrapunto al de
vulnerabilidad, en tanto este último se utiliza en el sentido de identificar los grupos que
se encuentran en peor condición (en un marco en donde ya muchos presentan
condiciones de no garantía de sus derechos como base para una vida digna), en la
idea de que son grupos definidos e identificables al constituirse en una condición una
tanto excepcional y no reconociendo que existe una condición estructural de
diferenciación social injustificada que define distintas condiciones frente al desarrollo
humano, la salud, la enfermedad y la muerte. En este sentido, es mas conveniente
reconocer una condición de fragilidad social construida como resultante de contextos
sociales que definen condiciones estructurantes política, social, económica y
culturalmente diferenciadas por razones injustas y evitables.
En este sentido, cuando miramos las necesidades sociales desde una perspectiva
más societaria descubrimos que su distribución se presenta articulada a una condición
de fragilidad social estructural, por lo que persistente históricamente y por lo tanto solo
es posible de enfrentarlas si se entienden sus causalidades complejas. Interesa por
tanto reconocer las fragilidades de los grupos y sujetos constituidas socialmente, para
desde allí diseñar respuestas de política integral diferenciada, dirigidas a disminuir
dichas fragilidades tanto como sus consecuencias, también diferenciadas por grupo.
Esta mirada implica ejercer la transectorialidad como ordenador de las acciones al
tiempo que se debe ocupar los espacios y territorios sociales con alternativas
concretas y asertivas a las cadenas causales.
102
Una aproximación a estos planteamientos puede ser presentada a partir del tema de
violencia. En este sentido, el enfoque tradicional de la ocurrencia de accidentes,
violencias y suicidios termina atribuyendo a circunstancias tales como el
comportamiento de riesgo o aceptación de riesgo de las personas, la naturalización de
ambientes peligrosos y al azar la ocurrencia de los hechos de causas externas.
Cuando miramos el tema desde los determinantes sociales, sus exposiciones y las
inequidades que las presiden, descubrimos que la distribución de los eventos violentos
obedecen a una condición de fragilidad social estructural, en donde ciertos grupos
sociales tienen una mayor exposición al tiempo que los efectos de dichas situaciones
tienen un impacto mayor, por lo que los patrones persisten históricamente con algunas
leves variaciones. Su enfrentamiento a profundidad requiere un abordaje de la
complejidad social de manera articulada.
3. El ciclo vital: de lo individual evolutivo a lo colectivo social
En el concepto de ciclo vale la pena destacar los siguientes elementos:
3.1. Hay que tener en cuenta que la “vida humana es un continuo de evolución
y, por tanto, es equivocado pensar que el desarrollo de las personas comienza
al nacer y termina en la adolescencia. La verdad es que empieza en el
momento de la concepción y finaliza con la muerte. Evolucionamos a lo largo
de la vida, como niños, como adultos, como ancianos. De ahí la necesidad de
entender el concepto de calidad de vida en un contexto evolutivo.”54
3.2. El análisis del ciclo vital debe ser integral, no como un proceso de “desarrollo
biológico” sino como un concepto que explica el tránsito de la vida como un continuo y
que propone que el crecimiento y el desarrollo humano son el producto de la sucesión
de experiencias en los órdenes biológico, psicológico y social. Desde la Estrategia
Promocional de Equidad en Calidad de Vida, el ciclo vital, posibilita pensar la persona
en el continuo de la vida y evalúa como le afecta la inequidad.
3.3. En consecuencia de lo anterior, las condiciones y experiencias de cada etapa de
la vida preparan o condicionan las posibilidades de las siguientes; así las necesidades
54
Espinosa, M.: “Apuntes sobre Calidad de Vida, Desarrollo Sostenible y Sociedad de Consumo: una
mirada desde América Latina”. Rev. Contribuciones. Fundación Konrad Adenauer de Alemania y el
Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo Latinoamericano (CIEDLA), Buenos Aires
(Argentina); año XVI, Nº 3 (63), julio – septiembre de 1999, p. 119 – 148.
103
y problemas de una etapa pueden ser previstos y superados o agravadas desde las
anteriores. Es en el sujeto y en la lectura del ciclo vital donde se expresan las
determinaciones sociales.
3.4. Retomando la idea de que la autonomía, se promueve en las tensiones
de la relación individuo - colectivo y se enmarca en los procesos de desarrollo
social, la comprensión del ciclo vital humano debe hacerse reconociendo la
naturaleza social del propio desarrollo humano, como resultantes de la relación
de los sujetos con los contextos, en donde el ser humano crea y re-crea de
manera permanente sus referentes colectivos de desarrollo. En este plano, se
reconoce el rol primario de la familia como escenario inmediato y fundante de la
relación social de los sujetos con el contexto social. De allí, que se promueve
una acción intencionada por reconocer al sujeto en relaciona con otros. Esta
visión da un sentido renovado a la idea de los contextos, ya no como
escenarios sino como centralidades en el desarrollo del ciclo vital integral. Esta
perspectiva se soporta en los postulados de la Medicina Social y otras
corrientes que abordan el debate sobre la relación individuo - sociedad.
Articulando lo presentado hasta este momento, la perspectiva de formular políticas
públicas coherentes con el enfoque de derechos, reconociendo las necesidades desde
el ciclo vital, como proceso social, tiene como referencia la lectura que se hace de
dichas necesidades de los sujetos y los colectivos en territorios – ámbitos – concretos
con una orientación hacia el logro de la autonomía.
Así, los Proyectos para el Desarrollo de la Autonomía en cada ciclo, se entienden
como procesos y trayectos a
través de los cuales se busca modificar los
determinantes que impiden el pleno disfrute de cada uno de los derechos sociales, de
manera continua y permanente desde la gestación hasta la muerte.
Los proyectos de desarrollo de autonomía potencian “la capacidad de los individuos y
colectividades para realizar las acciones que permitan convertir en actos sus deseos”,
que van desde las acciones que permiten el desempeño de las actividades de la vida
diaria (movilizarse, aprendizaje y aplicación del conocimiento) hasta el ejercicio de la
participación para la toma de decisiones respecto a los asuntos que compete
interpretar para incidir sobre la realidad y dominarla, es decir ejercer una opción
política. Así la autonomía permite “el ejercicio de la libertad en relación con las
decisiones que los sujetos toman en el marco de sus deseos y necesidades; al tiempo
que en el plano colectivo la concreción de autonomía se refiere a las posibilidades que
tienen los grupos de tomar parte activa en las decisiones que afectan a todos y todas,
es decir lo que se define en la esfera de lo público”55.
55
Secretaria Distrital de Salud. Por el derecho al desarrollo de la autonomía: Política Distrital de Salud
Mental”, Bogotá, Agosto de 2004.
104
El análisis de los Proyectos de Desarrollo de Autonomía pretende trascender los
enfoques tradicionales de tal manera que permita ordenar respuestas sectoriales como
aporte al desarrollo de las capacidades mediante el uso adecuado de los recursos
disponibles. “Los Proyectos para el Desarrollo de la Autonomía son proyectos a través
de los cuales se busca combatir las causas y determinantes que impiden el pleno
disfrute de cada uno de los derechos sociales, de manera continua y permanente
desde la gestación hasta la muerte.”56
En la construcción de los proyectos de desarrollo de autonomía por ciclo vital se hace
necesario realizar un ejercicio sistemático de construcción de los mismos desde una
serie de transversalidades que permiten la identificación integral y la comprensión
desde las determinantes sociales de las condiciones iniciales de las poblaciones en
territorios concretos. Estas transversalidades permiten ver la sobredeterminación de lo
social y cultural, de manera que las categorías explicativas de lo humano aparezcan
en cada ámbito en términos de la realización de derechos económicos, sociales y
culturales.
Las transversalidades representan categorías de análisis relacionados con procesos
estructurales que afectan todos los proyectos de desarrollo de autonomía en cada uno
de los ciclos vitales y con núcleos determinantes de la equidad en las condiciones de
calidad de vida. Expresan las debilidades sociales para garantizar a toda la población
el ejercicio equitativo de los derechos sociales fundamentales.
Metodológicamente, las transversalidades
parten de una visión global y no
fragmentada del ser humano que permite la visibilidad de las consecuencias y el
impacto que generan las necesidades a lo largo del ciclo vital y el diseño de
respuestas requiere una perspectiva transectorial y de amplio espectro social que
vincule al conjunto de actores en su transformación.
Las transversalidades apropiadas para el desarrollo de esta propuesta de política
pública son:




Trasversalidad de género
Transversalidad de etnia
Transversalidad de condición socio – económica
Transvesalidad de discapacidad.
56
De Negri Filho A. Conferencia: la participación desde el enfoque promocional de calidad de vida.
Agosto 28 del 2004
105
Al igual que las anteriores, asuntos estructurantes de la Calidad de Vida relacionados
con la protección social deben incluirse en el análisis de la situación así como en el
diseño de las respuestas. Allí asuntos tales como condiciones de escasez de renta o
desempleo forzado, condiciones de trabajo, escolarización / desescolarización;
deficiencias y barreras económicas en el acceso a los servicios vinculadas con la
seguridad y a protección social, la seguridad alimentaría, el acceso a bienes de cultura
y uso del tiempo libre, condiciones para la recreación y la actividad física, al acceso o
control a las adicciones, así como las dificultades para la participación, democrática y
protagónica deben ser considerados si se trata de elaborar respuestas integrales para
los ciclos vitales.
4. Los procesos para la implementación de la estrategia promocional como
orientadora en la formulación de políticas públicas pro derechos57
El desarrollo de la Estrategia Promocional implica condiciones para el desarrollo de los
siguientes procesos:
4.1. La identificación integral de necesidades sociales
Este proceso es el ordenador de la Estrategia. La lectura identifica todo aquello que
permita a las personas realizar el máximo posible de sus capacidades y potencialidades
humanas, por tanto no se refiere únicamente a las carencias y privaciones económicas, o
a las brechas o déficits de las respuestas sociales o institucionales sino que incorpora la
perspectiva de autonomía y dignidad conforme a los contextos, expectativas y
aspiraciones sociales y culturales de cada uno y de todos. En esta lectura, interesa
evidenciar particularmente situaciones de inequidad por cuestiones de género, de ciclo,
de condición socio – económica, de etnia, entre otras.
El desarrollo de este proceso contiene como reto central la capacidad de leer
integralmente la realidad, desde la perspectiva de los derechos y en el marco de
procesos participativos que recojan la voz de los múltiples actores, considerando la
vida concreta de la gente.
El proceso de lectura de necesidades incluye58:
57
Naranjo, C.; Molina N.; Casallas A.L.; De Negri, A. Et al: Construcción de una agenda social por la
Calidad de Vida para reducir la Malaria en Proyecto Control de Malaria en zonas fronterizas de la región
andina: Un enfoque comunitario. Asistencia técnica y seguimiento a la elaboración e implementación
de planes locales de salud para el control de la Malaria para Colombia”. Organismo Andino de Salud,
PAMAFRO Colombia, El Fondo Mundial, Corporación Grupo Guillermo Fergusson 2007
106
Identificación de territorios: contextos y dinámicas políticas y sociales,
Definición de acuerdos para la acción colectiva
Aproximación inicial a los problemas o necesidades de calidad de vida
Problematización de la realidad,
Construcción de narrativas a partir de la identificación de temas
generadores para la acción,
Construcción de Agendas Sociales a partir de un Plan Estratégico y luego la
organización de redes sociales de respuestas
4.2. La construcción de respuestas sociales coherentes con la
complejidad de las necesidades sociales identificadas y la inequidad
existente.
La Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud coloca en el centro de las
acciones la autonomía, lo que establece un sentido a todas las acciones realizadas
hacia el desarrollo, la preservación y la recuperación de la misma, con lo que las
acciones clásicas de educación, prevención, atención y rehabilitación se ordenan
desde una perspectiva más amplia. Esto tiene como consecuencia, el replanteo de las
respuestas, garantizando tanto la capacidad funcional, como la socio-económica y la
política, al tiempo que se organizan los servicios desde la perspectiva del derecho de
todos.
Desde estos elementos se propone que la formulación de la respuesta se dirija a
incentivar un avance en las respuestas planteadas en el sentido de diseñar y
desarrollar las siguientes acciones necesariamente orientadas a promover equidad en
todas sus etapas59:
:
Acciones de ejercicio de la Autonomía: a través de las cuales se promueve
la emancipación de los individuos como sujetos de derechos, de tal manera
que estos puedan acceder a las garantías consignadas en la constitución y
las leyes: organización, participación, representatividad, control social en
torno a las problemáticas identificadas, fiscalización de las rendiciones de
cuentas de las autoridades, iniciativas desde y con la comunidad. Se deben
considerar grupos o segmentos poblaciones que por su condición de
fragilidad estructural biológico / social tienen que ser atendidos de forma
mucho mas potente, como es el caso de niños / niñas, desempleado(a)s,
desplazado(a)s, mujeres, ancianos / ancianas, portadores de enfermedades
crónicas debilitantes o discapacidades o aun la combinación de varias de
58
SDS – Corporación Grupo Guillermo Fergusson: Guía Nº 1: Lectura Integral de Necesidades. Proyecto
Diseño de un Diplomado en la Estrategia Promocional de calidad de Vida y Salud, 2007
59
SDS – Corporación Grupo Guillermo Fergusson: Guía Nº 2: Respuesta Integral a las Necesidades y
Gestión Social, Proyecto Diseño de un Diplomado en la Estrategia Promocional de calidad de Vida y
Salud, 2007
107
estas condiciones. Las acciones deben estar ubicadas en ámbitos definidos:
hogares, escuelas, instituciones de protección,
lugares de trabajo,
comunidades.
Acciones de protección de la Autonomía: que buscan preservar las
condiciones de autonomía del sujeto; es decir acciones que protejan su
independencia funcional así como respondan desde la función garante del
estado a la fragilidad social (pobreza, desempleo, violencia, relaciones
desiguales), estableciendo por equidad (dentro de la universalidad de los
derechos) una discriminación positiva en énfasis a los grupos o segmentos
poblacionales al tiempo que se pretende abordar exposiciones concretas
que amenazan la autonomía en ambientes tales como el hogar, la escuela,
las mismas instituciones de protección, comunidades, lugares de trabajo.
Acciones de recuperación y restitución de la autonomía: que se refieren a las
acciones para atender las consecuencias de los problemas con una
perspectiva integral de los mismos (biológicos, psicológicos y sociales). A
este nivel la acción parece concentrarse en la oferta de servicios que las
instituciones de salud, de servicios sociales, educativos, entre otras brindan.
Sin embargo, como consecuencia de la acción integral sectorial debe
proyectarse acciones coordinadas con el conjunto de sectores de la
sociedad así como con los propios afectados, generando así redes sociales (
como expresión de la interacción de iniciativas del estado con las iniciativas
de las comunidades con convergencia de mirada y de acción en territorios
sociales definidos)
4.3 La gestión pública basada en la perspectiva del Estado como garante
de derechos.
Obtenida la Agenda Social, misma que ordena el diseño de respuestas por territorio
social, se hace necesario colocar en el centro de la preocupación la reflexión en torno
a como viabilizar el desarrollo de la misma, lo que implica promover los procesos,
construir los escenarios y generar condiciones propias a la institucionalidad que la
hagan capaz de responder a este reto. Con relación a los procesos se hace necesario
garantizar las mejores condiciones para60:
 Un abordaje territorial del conjunto de poblaciones y sus necesidades sociales
vinculadas con la calidad de vida, como ordenador colectivo de la acción
institucional y social que reconozca los contextos y dinámicas sociales existentes a
su interior;
 la construcción de escenarios que fomenten tanto la construcción de una lógica
transectorial que oriente la acción de la institucionalidad publica como la
articulación de esta con la acción social (que incluye la comunitaria pero no se
60
SDS – Corporación Grupo Guillermo Fergusson Guía Nº 2: Respuesta Integral a las Necesidades y
Gestión Social. Proyecto Diseño de un Diplomado en la Estrategia Promocional de calidad de Vida y
Salud, 2007
108
limita a ella) a partir de la promoción de la acción en el territorio en redes sociales,
con un fuerte criterio de democracia, pieza clave para un mayor impacto de las
políticas públicas;
 la participación social orientada hacia la autonomía política y decisoria en los
procesos de identificación de necesidades, construcción de respuestas y definición
de mecanismos para el desarrollo adecuado de las mismas, la articulación y
coordinación de la respuesta institucional y social y la evaluación, seguimiento y
ajuste permanente de la respuesta.
 y la garantía de condiciones institucionales en donde se destacan asuntos como la
disponibilidad de recursos financieros, de infraestructura y sobretodo los recursos
humanos capacitados y en adecuadas condiciones de trabajo que favorezcan la
respuesta institucional.
LÍNEAS ORIENTADORAS DE LA POLÍTICA SOCIAL
1. Estructurar un debate político sobre el sentido y alcance de las políticas
sociales para la población y el país.
En el marco de una ciudad de derechos y el derecho a la ciudad, la política social se
entiende como pilar del plan de desarrollo, sobre la premisa fundamental de establecer
su vínculo con la política de desarrollo económico, en el entendido que el desarrollo
económico produce los medios necesarios para el desarrollo social. El debate político
sobre el sentido y alcance de las políticas sociales busca identificar las causas de las
inequidades, las desigualdades, los modelos de distribución de los ingresos y la
riqueza, el modelo de acceso a las oportunidades que permitan el desarrollo de los
proyectos de vida de las poblaciones más frágiles
El Reconocimiento de la Deuda Social
Construir conjuntamente con todos los sectores de la administración, las comunidades
en los territorios, el sector académico, las ONGs y el sector privado, un conocimiento
sobre la magnitud de las necesidades vitales no satisfechas de las poblaciones que
habitan en el Distrito capital, sobre los déficit y las carencias que afectan la calidad de
vida de la gente, es un compromiso que debemos asumir para crear las condiciones
que permitan la toma de decisiones políticas, sociales y económicas adecuadas para
que la deuda pueda ser saldada, progresivamente, con una amplia participación social
donde los acuerdos alcances materialidad y para definir participativamente la oferta de
servicios sociales que den respuesta a las necesidades sentidas de la población.
El compromiso por disminuir la desigualdad y la inequidad
109
Dentro de las causas de la desigualdad y la inequidad, la revisión de la estructura
tributaria actual es un tema central para garantizar la disponibilidad de recursos para
las políticas sociales acordes con la magnitud de la deuda social y para desarrollar un
modelo de carga impositiva progresiva, al tiempo que se incorporan subsidios
proporcionales a la necesidad.
Poder popular para profundizar el Estado Social de Derecho y la Democracia
Participativa
Las poblaciones que habitan los territorios sociales, urbanos y rurales, deben tener un
protagonismo decisorio, generando educación política desde donde se vive y trabaja,
en aras de generar la inclusión social con la participación efectiva y organizada de la
gente que contribuya a situar en el centro de la agenda política la satisfacción de las
necesidades sociales.
Universalización de los derechos sociales y económicos y de la Seguridad
Social con igualdad en los beneficios y promoción del empleo digno.
Estos temas constituyen una agenda política nacional en el escenario actual de
escalada del violencia, donde se podrán manifestar en plenitud las contradicciones
fundamentales del País en materia de inequidades, conflicto social, distribución de
oportunidades y riquezas, hoy invisibilizadas.
2. Desarrollar una línea de abordaje estratégico ubicando la Familia como
Territorio de Vida
Se reconoce la familia, en todas sus configuraciones, expresadas funcionalmente en
hogares, como espacios de relaciones sociales fundamentales para la construcción de
condiciones para el desarrollo. Se identifican situaciones de tensión a su interior en
torno a la Seguridad económica (ingreso, gastos en alimentación, servicios públicos),
Seguridad social (salud, riesgos profesionales, educación, vivienda, pensión), y el
acceso a la justicia.
Inicialmente, se propone fortalecer el trabajo desarrollado desde Salud a la casa y
Salud al Colegio, fortaleciendo la articulación de estos con el tema de familia y
garantizando el escenario de trabajo transectorial para avanzar en las respuestas
necesarias.
110
A partir de lo anterior se propone:
 Establecer equipos de trabajo transectorial para el abordaje familiar en los
barrios y colegios donde se ha desarrollado Salud al Colegio y Salud a su
casa, partiendo desde las familias ya identificadas.
 Estructurar planes abarcativos de trabajo con participación de las familias
en comunidades
 Diseñar e implementar un Sistema Único de Servicios Sociales que
garantice la calidad en la oferta de servicios estatales y privados a las
familias en todas las localidades y la ciudad, donde se configure un registro
único para todos los usuarios
3. Desarrollar un componente central en torno al concepto de Ciudad
Protectora De La Vida: El Derecho A La Seguridad Humana Como Bien Público.
En la ciudad se hace necesario realizar una acción concertada en torno a las múltiples
causas que limitan la vida y el desarrollo de las personas al generar lesiones,
traumatismos y muerte, particularmente referidas a las muchas formas de violencia. Se
han hecho multiplicidad de programas y acciones pero todos ellos adolecen de una
visión integral que oriente una acción simultánea y concertada del conjunto de la
sociedad y el Estado en la idea de tener no solo impacto sino sostenibilidad. Esto
implica un abordaje integral en tres niveles simultáneos:
a) Protección por la seguridad y contra las violencias no intencionales
(accidentes) e iniciando por los espacios como hogar (los accidentes
domésticos es una de las primeras causas de lesión en niños y tercera edad);
instituciones (escuela, ancianatos, hospitales, lugares de trabajo) y espacios
públicos (parques y calles).
b) Protección por la seguridad y contra las violencias intencionales tal como la
violencia intrafamiliar, violencia sexual, violencia común, entre otras.
c) Protección social por el desarrollo y contra la vulneración de derechos tales
como la salud, la alimentación, la vivienda, la educación.
Una ciudad protectora es una ciudad que garantiza la seguridad como espacio publico
y bien publico. Aquí es necesario destacar que el mismo tiene un componente objetivo
y otro Subjetivo (estar seguro y sentirse seguro). En este sentido el esfuerzo de
construir una Ciudad Protectora implica construir una perspectiva de seguridad en los
territorios tanto subjetiva como objetiva.
111
El marco de la seguridad humana permite incluir la visión de ciudad protectora
como concreción del derecho ciudadano de la protección de la vida y la
integridad personal, que a su vez, permite establecer el compromiso
interinstitucional en torno a la garantía de una vida libre de violencias.
El horizonte de las acciones
Se pretende disminuir – eliminar las violencias. Para esto se hace necesario definir
metas cero para las violencias en tanto se cuenta con los recursos necesarios, se
conocen los métodos para ello, es socialmente aceptada esta intencionalidad y
políticamente se pueden establecer los compromisos que permitan un proceso integral
y sostenido en el tiempo.
Iniciar con metas orientadas hacia disminuir las diferencias existentes
Este proceso puede iniciar estableciendo las diferencias inaceptables, trabajando en la
eliminación de dichas diferencias y transitando hacia la eliminación de la violencia,
desde el reconocimiento de dichas diferencias entre grupos poblaciones y/o territorios
en términos de incidencia de mortalidad y de morbilidad lo que evidencia las
concentraciones de la violencia.
A partir de lo anterior se recomiendan:
a) Formular políticas publicas para la seguridad en donde la gestión social integral
es una estrategia para su concreción
b) crear ambientes saludables, protectores y sustentables
c) fortalecer la acción comunitaria
d) Ampliar los servicios públicos
De lo primero: Se debe tener como referente el desarrollo de programas universales,
tratando de superar la lógica de las experiencias exitosas que no ganan dimensión de
políticas públicas. Las políticas publicas se incorporar a la vida social y no dependen
de la acción de un gobierno. Se constituyen en patrimonio público. En este marco ser
requieren comunidades apropiadas sin dejar de lado la responsabilidad del estado.
De lo segundo: en los territorios hay varios ambientes. Allí se constituye la
materialidad del derecho ala seguridad. La escuela, como otros ambientes, es un
ambiente de trabajo, por lo que se propone ubicar un criterio de seguridad industrial
en todos los espacios.
112
De lo tercero: cambio de postura (de víctimas aisladas) hacia una lógica de actores -.
Ciudadanos o grupos en redes que reconocen su situación (mapas por territorio y/o
ambientes) y operan acciones de abogacía definiendo responsabilidades internas de la
comunidad sin hacer canje con el estado. Mejorar asimetrías de poder. Reconociendo
los problemas de poder en relación con la violencia, al interior de las comunidades.
Requieren espacios de articulación con redes políticas, sociales, comunitarias: suma
articulada convergente de respuestas del estado – comunidad desde la lectura integral
de necesidades que las identifica y ordena respuestas.
De lo cuarto: redimensionar la lógica en torno a la responsabilidad de los funcionarios
públicos en la garantía del derecho a la seguridad. Clave construir un empoderamiento
desde los propios funcionarios. La seguridad debe avanzar hacia la idea de una
responsabilidad colectiva. Los funcionarios de deben- pueden ver el tema de
seguridad integral pero no están preparados ni orientados y carecen de servicios
públicos de soporte. Se requiere el trabajo con agresores
Se propone una visión imperativa de respuesta por la seguridad en la ciudad, lo que
obliga a una desbanalización de las muertes, traumatismos y accidentes.
4. Profundizar el compromiso con la Política De Infancia
El desarrollo de un enfoque de política para la infancia ha sido decisivo y su
incorporación de manera explicita en el plan de desarrollo implica un compromiso
concreto al cual se hace necesario responder de manera efectiva.
Esto implica ajustar a profundidad la forma en la que las instituciones y la sociedad se
ha vinculado con la política en la perspectiva de avanzar en una acción sincronizada
en torno a: evitar la muerte, la enfermedad y la accidentalidad prevenibles, garantizar
condiciones adecuadas para su desarrollo integral y un decisivo avance en la
participación de la infancia en los temas de su interés.
A partir de lo anterior son prioridad:
 Ajustar los contenidos de la política con un fuerte componente da
aproximación territorial que permita reconocer con mayor profundidad las
113




condiciones de garantías de derechos a la infancia y la definición de
agendas territoriales tansectoriales y sociales
Ajustar con base en el plan los procesos de trabajo articulado en torno a la
infancia en lo local y en el distrito con participación de todas las entidades
en el Subcomité Local y Distrital de Infancia
Desarrollar a profundidad el componente del Plan referente a la
participación de la infancia, en coordinación con Secretaria de gobierno con
participación de todos los sectores
Desarrollar una línea de exigibilidad de los derechos de la infancia,
retomando la jurisprudencia existente a nivel nacional, dando paso a un
proceso de debates públicos y de abogacía.
Desarrollar la propuesta de Educación Inicial como aporte de la ciudad al
país sobre la base de un enfoque integral, universal y equitativo que lo
destaca en relación a otras propuestas desarrolladas a nivel Nacional,
como una expresión de la Política Social que soporta el Plan de Desarrollo
Distrital
5. Desarrollar un proceso desde La Vereda y El Barrio Por La Democracia y
La Justicia Social en Todos Los Territorios Sociales.
En el marco del desarrollo de la política social en lo local se apuesta por la generación
de un Modelo de gestión social ampliamente democrático, orientado hacia el desarrollo
Humano local integral, como elemento central de la Gestión Social Integral (GSI)
cuyos objetivos estratégicos son:
5.1. Fortalecimiento LOCAL.
En cabeza de alcaldes y alcaldesas locales y a través de una acción cohesionada /
convergente, generando una “ocupación social” de los territorios a través de una
mayor interacción y articulación de los entes del estado hacia pactos por la justicia
social y la democracia real en TODOS los territorios. A su vez se requiere una acción
liderada desde el distrito por el alcalde con el Consejo Distrital de Gobierno y en el
Consejo Distrital de Política Social
5.2. Definición de agendas distritales y locales.
Centradas en el debate y toma de decisión de los temas estructurantes de la calidad
de vida en la ciudad y los territorios, en donde se tome como referente inicial los
resultados de los últimos Encuentros Ciudadanos y las agendas de los Consejos
Locales de Política Social buscando fortalecer políticamente estos procesos y
potenciarlos a partir de su revisión, ajuste y seguimiento sistemático.
5.3. Amplia participación y fortalecimiento organizativo social.
114
Fortalecer el conjunto de organizaciones que hacen parte de la vida local,
reconociendo las múltiples voces y formas organizativas, en un esfuerzo consiente e
intencionado por disminuir las asimetrías de poder y promover la equidad y la justicia.
5.4. Articulación estatal / privada desde un marco del interés publico,
Significa la construcción de valores, bienes y espacios públicos en el debate político,
con el objetivo de construir las respuestas necesarias en lo Distrital y en lo local,
generando referencias para el debate nacional.
5.5. Democracia participativa decisoria:
Crear las condiciones y preparar la organización de los presupuestos participativos
locales y descentralización de los espacios de decisión en condiciones de simetría de
poder entre el estado y la sociedad y al interior de esta.
6. Formular Proyectos de autonomía por ciclo vital, destacando el tema de
seguridad alimentaría como transversal a cada uno de ellos
En el proceso de diseño y ajuste de las políticas públicas se han estructurado
proyectos integrales para cada uno de los ciclos vitales: infancia, juventud, adultez y
vejez con la transversalidad de seguridad alimentaría, de manera que se de respuesta
integral al conjunto de poblaciones en sus contextos familiares y territoriales,
superando la atención a individuos aislados y maximizando la eficiencia en el gasto y
logrando un mayor impacto en el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
Estos proyectos se han configurado a partir de la identificación de las necesidades
sociales que se expresan en la ciudad como limitantes para el desarrollo integral y el
ejercicio de la autonomía. A partir de estas aproximaciones se ha diseñado una
estructura para cada proyecto de autonomía en cuatro componentes asi:
6.1.
PROTECCION DE LA VIDA
a) Se destaca un primer componente referido a la identificación de condiciones
directamente vinculadas con la garantía del derecho a la vida digna. En este
plano, la problematización y justificación requiere presentar para cada ciclo, las
situaciones que exponen a la pérdida de la vida, las características específicas de
quienes están más expuestos a que se les vulnere este derecho en términos de
edad, género, condición socioeconómica, discapacidad e incluso territorialidad de
115
poder contar con esta información. Esta información se presenta de tal suerte que
se busca describir la forma en que estas características se distribuyen entre las
victimas y/o expuestos, incluyendo otros asuntos vinculados con el cumplimiento
de otros derechos directamente vinculados con el núcleo de protección de la vida
(acceso a servicios de salud, seguridad, equipamentos urbanos, etc).
Algunas pautas para identificar la problematización a considerar en la presentación de
este componente fueron:
 Garantía de la existencia sin que nadie muera por causas evitables.
 Garantía de la seguridad alimentaría permitiendo la existencia y el desarrollo
del individuo.
 Viviendas adecuadas y saludables (incluidos servicios públicos) en entornos
culturales, sociales, ambientales y políticos que permitan una vida digna.
 Ambientes naturales, tecnológicos y sociales, seguros que garanticen
sostenibilidad de los mismos.
 Territorios seguros en movilidad, espacio público y equipamientos urbanos.
 Promoción a cultura de la paz: la memoria, la justicia y la reconciliación
ciudadana.
 Garantizar el derecho a la seguridad humana.
 Cero discriminaciones a la diferencia y diversidad: generaciones, clases
sociales, discapacidad, opción sexual, etnias, mujeres, ruralidad y de familias
victimas de las violencias.
b) Se propone un segundo componente, referido a la identificación de condiciones
propicias para el desarrollo humano integral, que son una serie de
componentes vinculados a la garantía de los derechos, no relacionados
directamente con la existencia misma, sino referidos al tema de la vida con
dignidad, con calidad u orientad hacia el desarrollo. Como en el caso anterior, se
requiere identificar las situaciones particulares propias de cada ciclo, señalando las
características específicas de quienes están más expuestos o son víctimas e
vulneración de los derechos que garantizan una vida con dignidad señalando
edad, género, condición socioeconómica, discapacidad, territorialidad de poder
contar con esta información u otra información que permita orientar la respuesta.
Esta información debe presentarse de tal suerte que se busque describir la forma
articulada el conjunto de asuntos vinculados con el cumplimiento de los derechos
directamente vinculados con este núcleo.
Algunas pautas para identificar la problematización y el diseño de las respuestas son:
 Garantía del acceso y calidad de la educación y salud de todas y todos.
 Potencialización de las habilidades y cualidades que posibiliten el acceso al
trabajo y/o generación de ingresos.
 Garantía del trabajo que permita los ingresos necesarios para el acceso y
desarrollo de la familia, generando seguridad económica.
 Garantía de cero maltrato y violencia en búsqueda de la armonía familiar y
comunitaria desde sus diversas configuraciones.
116
 Garantía de Escenarios propicios para el esparcimiento y de vida libre de
adicciones que limiten el desarrollo.
 Garantía de Autonomía funcional, social y política, que garanticen la calidad de
vida
 Garantía de acceso a la justicia jurídica y tributaria.
 Garantía de protección social referente a desempleo, impedimento al trabajo,
vejez, pensiones.
 Cero discriminaciones a la diferencia y diversidad: generaciones, clases
sociales, discapacidad, opción sexual, etnias, mujeres, ruralidad y de familias
victimas de las violencias.
c) El tercero componente se refiere al ejercicio de la ciudadanía como base para la
democracia participativa. Nuevamente se requiere caracterizar la situación en
términos de situaciones particulares propias de cada ciclo, señalando las
características específicas de quienes están más expuestos o son víctimas de
vulneración de este derecho señalando edad, género, condición socioeconómica,
discapacidad,
territorialidad de poder contar con esta información u otra
información que permita orientar la respuesta. Esta información debe presentarse
de tal suerte que se busque describir la forma articulada el conjunto de asuntos
vinculados con el cumplimiento de este derecho.
Algunas pautas para identificar la problematización a considerar en la presentación de
este componente se refiere a:
 Cero discriminaciones a la diferencia y diversidad: generaciones, clases
sociales, discapacidad, opción sexual, etnias, mujeres, ruralidad y de familias
victimas de las violencias.
 Garantía de Educación Política para los derechos.
 Garantía de empoderamiento y emancipación de los ciudadanos y ciudadanas
para la toma de decisiones.
 Garantía de Escenarios para la formulación participativa de políticas públicas
por la equidad.
 Garantía de Relaciones democráticas que permitan disminuir las asimetrías de
poder entre ciudadanos, ciudadanas, el Estado y el poder económico, hacia la
construcción de bienes públicos. (responsabilidad social)
 Garantía para la organización y la exigibilidad de lo derechos.
c) Finalmente se propone la reorganización del estado hacia respuestas integrales en
los territorios, articulando un conjunto de caracterizaciones hechas en relación con las
dificultades que el estado tiene en la organización de las respuestas dirigidas a la
garantía de los derechos y que con frecuencia complejizan o profundizan la situación
de no garantía de los derechos, por lo que esto debe ser considerado como parte del
mismo problema a resolver.
117
Algunas pautas para identificar la problematización a considerar en la presentación de
este componente se refiere a:
 Existe un marco filosófico, político y conceptual común que oriente la acción
transectorial en los territorios basado en la ciudad de derechos/derecho a la
ciudad.
 Consolidación de un objeto de trabajo transectorial que opere la perspectiva de
derechos.
 Contar con lineamientos técnicos transectoriales que sostengan contenido
programático común y ordenen la operación sectorial y de desarrollo urbano
con sentido humano.
 Se cuenta con Estructuras y escenarios para la gestión social integral en el
Distrito, en las localidades y en los territorios sociales.
 Fortalecimiento, reconocimiento y/o construcción de redes sociales
territorializadas, creando una interacción entre redes estatales y redes privadas
como comunitarias, empresas, orientadas en una misión pública para
responder a las necesidades sociales de los territorios.
 Se Fortalecen los espacios y dinámicas de participación ciudadana generando
intercambios de experiencias que aporten al desarrollo integral a nivel local,
nacional e internacional.
 Desarrollar condiciones para que el ejercicio de participación con decisión
aporte a la descentralización y desarrollo local.
118
III- LA ESTRUCTURA DE GESTIÓN: GESTION SOCIAL INTEGRAL
El componente de gestión es fundamental para el cumplimiento de lo propuesto. La
gestión se ha caracterizado por ejercicios tecnocráticos, distantes de las necesidades
de las personas y altamente fragmentada. No replantear la gestión dejaría como
discursos el componente de filosofía política y lo programático, por lo que se propone
que en lugar de reducir este debate a los cánones tradicionales, se promueva un
reordenamiento de la gestión a partir de la incorporación del deber de responder a las
exigencias de los contenidos programáticos orientados por la filosofía política
adoptada.
Así, asuntos como descentralización y la territorialización social de las acciones; la
planeación integrada y transectorial de los sectores de gobierno; la articulación público
–privada y la participación social efectiva orientada hacia la exigibilidad de los
derechos, deberán ser redimensionados dándoles un lugar de elementos
estructurantes para la formulación y ejecución de las Políticas Sociales en los
territorios.
Con estas orientaciones se propone el desarrollo de un modelo de Gestión Social
Integral como estrategia para la implementación de la política social en el ciudad,
definida como estrategia que promueve el desarrollo de las capacidades de las
poblaciones, atendiendo sus particularidades territoriales y asegurando la sinergia
entre los diferentes sectores, el manejo eficiente de los recursos y pone de presente el
protagonismo de la población en los territorios.
Es necesario destacar, que en el proceso de formulación y desarrollo de políticas
publicas, se encuentra una permanente tensión entre los intereses de los diferentes
actores y lo que es posible hacer. Sin embargo, en un referente de derechos, la
tensión se enfocaría al que se “debe hacer” o “lo que es necesario hacer” para
responder a una perspectiva de derechos. De ahí que lo ha dado en llamarse gestión
social se encuentra orientado en el sentido de lo que “se hace necesario” y no tan solo
en coordinar lo existente.
Dentro de lo que puede ser identificado como “lo necesario” para desarrollar la Gestión
Social Integral se destacan:
1. Desarrollar una propuesta política y operativa para el abordaje de los
territorios.
119
Este primer proceso tiene como centralidad constituir un acuerdo colectivo en torno a
los elementos de orden político que orientan el abordaje territorial entre los actores
que hacen y dan vida al territorio, a partir de Profundizar y consolidar un marco teórico
– conceptual y operativo, orientado por el enfoque de los derechos humanos y
tendiendo como referentes concretos la garantía de las condiciones para una
adecuada Calidad de vida, con acciones orientadas hacia el logro de la equidad, la
dignidad humana en el ejercicio de la ciudadanía y la participación de las personas,
familias y comunidades.
Así mismo, se requiere establecer como será articulada en el territorio la propuesta
institucional, social y comunitaria existente en la perspectiva de definir escenarios y
reglas del juego que le den posibilidad real al trabajo colectivo orientado por el interés
público.
A partir de esto se despliegan los tres procesos centrales propuestos referidos a: la
lectura integral de necesidades sociales, profundizando el componente de
interpretación de la realidad, así como la definición de agendas en cada nivel
territorial (microterritorios y locales) con participación de actores estatales, sociales y
comunitarios, que definan las prioridades de acción colectiva y los acuerdos básicos
para el desarrollo de la misma con la identificación de metas, responsables, procesos,
procedimientos, rutas, escenarios e indicadores de seguimiento y mecanismos de
sostenibilidad del proceso.
En segundo lugar, el diseño y rediseño de respuestas integrales transectoriales
(estatales y sociales) con participaron social. Y en tercer lugar, la definición colectiva
para el establecimiento de procesos y mecanismos de gestión de las mismas,
centrados en el ajuste de la estructura y dinámica de las instituciones del estado que
hacen presencia en los territorios; el fortalecimiento organizativo y de participación de
las organizaciones sociales, comunitarias y del tercer sector presentes en los
territorios y de los escenarios de concertación entre el estado y la sociedad a nivel
local; la promoción de la información y el debate público; así como de los mecanismos
de articulación de lo local con lo distrital en la perspectiva de incidencia permanente en
los procesos de toma de decisión en lo que a políticas publicas se refiere.
Es necesario destacar que estos tres procesos se subordinan a las lógicas que se
establezcan en relación a los elementos filosóficos, conceptuales, políticos y
operativos que reflejan el acuerdo colectivo inicial de los actores en lo territorial, con lo
que este primer momento de construcción de posibilidades políticas y operativas es un
aspecto determinante en el desarrollo de una GSI coherente con la perspectiva de
derechos planteada a lo largo del documento y pilar de la formulación de políticas
publicas pro derecho.
120
Dado que en el abordaje territorial se propone fortalecer el rol de estado como garante
del interés colectivo, se plantea un énfasis permanente en los procesos de
convergencia programática de todos los actores que se expresan en el territorio; del
diseño y desarrollo de las acciones transectoriales; del seguimiento y el monitoreo de
las acciones y sus resultados en la población; del ajuste de las intervenciones y en las
estructuras de los sectores. Todo lo anterior requiere una acción sistemática de
fortalecimiento de los escenarios de gobierno local y distrital en coherencia con estos
énfasis.
En este sentido se propone:
Promover la alianza estratégica entre SDIS y Alcaldías Locales y la
configuración de los equipos transectoriales locales, hacia una convergencia
programática de estos entes en lo local llegando a acciones coordinadas a
través de una gestión social integral según necesidades de los territorios
Dar prioridad a la articulación con la Secretaria de Desarrollo Económico, la
Secretaria de Salud, la secretaria de Educación, la Secretaria de Gobierno, y
la Secretaria de Integración Social como actores calves en el desarrollo de la
política social.
Ubicar de manera clara el rol del Consejo Distrital de Política Social y los
subcomités a nivel Distrital y Local, como espacios privilegiados para la
construcción de acuerdos, el desarrollo y el seguimiento de la Política Social.
Avanzar en la unificación de criterios para la priorización en el acceso a los
servicios en coherencia con una perspectiva de universalización.
Desarrollo de capacidades en el conjunto de funcionarios del Distrito
coherente con la filosofía política del esta administración en materia de
políticas sociales.
Implementar un sistema integral de información sobre políticas sociales y
ejercer su monitoreo a través de un observatorio abierto a la ciudadanía.
En términos de la propuesta operativa de trabajo en los territorios se propone los
siguientes elementos iniciales:
1. Presentación de la propuesta general y construcción de acuerdos en
términos del sentido de la GSI, en los escenarios claves locales.
121
2. En estos escenarios se promueve la construcción colectiva de los
conceptos básicos en relación a la perspectiva de derechos, rol del estado
y de la sociedad; definición de actores claves (estatales, sociales y
comunitarios y del tercer sector); escenarios y procesos para el
fortalecimiento del estado y de la sociedad; escenarios y reglas del juego
para el proceso de concertación; definición de la unidad territorial para el
abordaje transectorial (con una visión de totalidad de la localidad);
acuerdos metodológicos y operativos para el desarrollo de los procesos
propuestos por la GSI; definición de agendas de trabajo en los escenarios
claves en el nivel local.
3. Abordaje de las unidades territoriales definidas. Con la participación activa
del conjunto de instituciones del Estado en las unidades territoriales
definidas (zonas por condición de vida, UPZ, y/o microterritorios).
Nuevamente la primera tarea será Presentación de la propuesta general y
construcción de acuerdos en términos del sentido de la GSI a los actores
claves de cada territorio abordado, la promoción de conceptos básicos;
definición de actores claves (estatales, sociales y comunitarios y del tercer
sector); escenarios y procesos para el fortalecimiento del estado y de la
sociedad en la unidad territorial; escenarios y reglas del juego para el
proceso de concertación; acuerdos metodológicos y operativos para el
desarrollo de los procesos propuestos por la GSI; definición de agendas de
trabajo.
4. Desarrollo de los procesos propuestos por la GSI. Aquí se propone que el
desarrollo de dichos procesos promuevan la participación autónoma de las
organizaciones, lo que significa un ejercicio conciente por modificar las
lógicas tradicionales de ejercicio de poder y participación existentes en lo
territorial. En este sentido, un primer componente se centra en garantizar
que la sociedad pueda ser participe de estos procesos a partir del acceso a
la información existente en términos de las condiciones de calidad de vida
del territorio, la implementación y evaluación de las respuestas existentes y
de su impacto en la transformación de las condiciones de vida de la
población y de las condiciones para la gestión, entregada de una forma
comprensible, y la promoción de espacios de formación, análisis y debate
que reconozca los intereses y las lógicas de los ciudadanos, para que el
proceso de encuentro con el estado se haga sobre la base de una mirada
propia argumentada.
5. Finalmente, se propone el desarrollo de dispositivos que permitan el acceso
a la información de manera sistemática para el conjunto de actores de los
territorios (local, U.P.Z y/o microterritorios) tales como observatorios; la
promoción permanente de espacios para el debate público; el desarrollo de
procesos de rendición de cuentas; el desarrollo de mecanismos de control
social y exigibilidad de los derechos; y la promoción de la participación y la
organización social y comunitaria.
2. Avanzar en un campo de acción transectorial para la construcción de la
autonomía: lectura de los problemas y diseño de respuestas transectorial
La transectorialidad se define como la capacidad de ordenar la interacción de las
disciplinas de conocimiento (transdisciplinaridad) alrededor de una realidad
problematizada, o sea puesta desde el enfoque de garantía de derechos con su tríada
122
indisociable y recogiendo la concretud de la experiencia vital de las personas
afectadas, haciendo con que el ”problema hable” y cuestione las disciplinas y a los
sectores donde operan estos conocimientos disciplinarios, a partir del imperativo de
61
responder a estas necesidades de la realidad .
El condicionante para el ejercicio pleno de un enfoque transectorial reside en su
orientación y capacidad en provocar cambios substantivos en la realidad
problematizada, por medio de una convergencia de conocimientos y acciones que se
alimentan entre si, superando la fragmentación de la representación sectorial del
problema y de las medidas para superarlo.
En consecuencia, la transectorialidad se entiende como una estrategia de gestión
institucional y social que pretende integrar el esfuerzo del conjunto de la sociedad
para lograr respuestas que permitan lograr la calidad de vida en su perspectiva más
integral. Se habla de transectorialidad porque pretende afectar la lógica de los distintos
sectores y no solamente trabajar juntos, a la manera intersectorial; implica una
comprensión concertada y sistémica de los problemas y situaciones, para construir un
modo de atención que permita concertar respuestas ajustadas a las necesidades,
capacidades y aspiraciones de las personas, familias y comunidades, y un modo de
gestión de los recursos que favorezca este tipo de abordajes.
La transectorialidad se concreta en territorios sociales, definidos como resultante del
reconocimiento de identidad y pertenencia de los grupos humanos en el espacio que
ocupan o en el que transcurre su vida.
En esta perspectiva promocional, la transectorialidad como ejercicio aplicado de la
transdisciplinariedad de conocimientos, obedece a la necesidad de responder
efectivamente a los determinantes sociales, las exposiciones sociales, los daños y las
consecuencias sociales de los daños. Esta amplitud de respuestas requeridas
extrapola lo que puede ofrecer uno u otro sector aisladamente, haciendo con que la
naturaleza compleja de los problemas demande las disciplinas de conocimiento y
acciones necesarias, definiendo un modo de atención y el correspondiente modo de
gestión que puedan generar las respuestas requeridas. El objetivo mayor de la
transectorialidad es generar el quiebre de la cadena de determinaciones que en la
sociedad producen los problemas de calidad de vida, buscando la producción social
del bienestar. El escenario concreto de este ejercicio transectorial son los territorios
sociales de la ciudad y las poblaciones que en ellos habitan.
61
De Negri A.: Construcción de alternativas políticas en pro del derecho integral a la salud. Bases
conceptuales del ejercicio en la Secretaria Distrital de Salud de Bogotá, 2004- 2005. Investigaciones en
seguridad social y salud. Secretaria Distrital de Salud. 2006
123
La transectorialidad permite el ordenamiento de todos los sectores donde su
funcionamiento convoca a todos los actores, reorganiza institucionalmente y responde
a las necesidades construyéndose con otros. Lo transectorial se justifica no solo para
el desarrollo de la respuesta sino en la misma lectura de las necesidades.
Sin embargo, la realidad local en términos de la operación del estado presenta otra
lógica. Así, se encuentran excesivos espacios que desde diversas perspectivas
trabajan los asuntos relacionados con la calidad de vida, que no se comunican, ni
interactúan, ni articulan adecuadamente. En este sentido, impera una lógica de trabajo
de carácter multisectorial que se entiende como una sumatoria de acciones que con
frecuencia compiten entre sí. De manera esporádica es posible observar acciones de
corte mas intersectorial, que se caracteriza no por ser una acción estructurante sino
mas bien referida a temáticas delimitadas o grupos poblacionales sobre los cuales se
articulan o coordinan recursos para que cada quien ejerza la acción que considera
pertinente desde su propia competencia, sin lograr entender de manera integral la
necesidad de la gente y desde allí operar la acción de cada sector.
La Estrategia promueve la idea de una construcción de acción de gobierno de corte
transectorial, en la cual el objeto Calidad de Vida se aborda de manera integral de tal
suerte que el mismo se redimensiona por la lectura articulada de todos los sectores
con lo que no se tiene la lectura de un sector que suma a otras lecturas sino que se
construye una única imagen integral de la Calidad de Vida en territorios y de las
necesidades sociales que de ella se desprenden, para desde allí rediseñar y ordena la
acción de cada sector ya nos desde la oferta histórica sino desde lo necesario que
corresponde a cada quién.
124
Tomado de Molina N.; De Negri A. y otros: Informe Final. Diseño y ejecución de un Programa
de Educación continuada para el desarrollo de la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y
Salud en grupos de trabajadores informales. Universidad Nacional de Colombia – Secretaria
Distrital de Salud Mayo 2007
3. La Promoción de la Participación social, autónoma y democrática
La gestión debe generar condiciones para una mayor democracia institucional, en el
sentido de un real reconocimiento y participación de la sociedad en su ordenamiento
como parte del Estado, al tiempo que construye escenarios sociales para la
participación social la cual es trascendente para identificar necesidades, construir
respuestas y generar mecanismos de gestión.
Así definida la participación social, en el Marco de la Estrategia Promocional de
Calidad de Vida, se plantea:
que esta es transversal a todos los procesos que le dan concreción:
lectura integral de necesidades, diseño de respuestas y gestión
necesaria para viabilizarlas, evaluarlas y ajustarlas.
que reconociendo el proceso de construcción de participación y
ciudadanía en nuestro contexto, la promoción de estas requiere de la
constitución de escenarios y condiciones para que efectivamente esta
125
logre darse en una perspectiva tal que supere los marcos instrumentales
y fragmentados que le son comunes.
Que se instituye un proceso de doble vía en donde la participación es
una condición indispensable en el desarrollo de la Estrategia al tiempo
que esta perspectiva fortalece el desarrollo de una participación
liberadora y constructora de sujetos autónomos 62
Esta perspectiva de la participación implica reconocer y articularse a los espacios
propios de la comunidad, a los tiempos y dinámicas de estas como condición
indispensable para el desarrollo de políticas, programas y proyectos garantes de
derecho. Esto implica desarrollar una convocatoria a diversos actores, no solo
instituciones, sino comunidad organizada o no, ONG`S, universidades, sector privado,
entre otros en un marco en donde la participación social sea considerada piedra
angular en el desarrollo de políticas públicas.
Desde una visión de construcción social de la Calidad de Vida se busca el
reconocimiento del sujeto como un sujeto de poder capaz de cambiar y proyectar la
vida. En esta medida, se reconoce su experiencia vital y su saber como parte
importante en el desarrollo del proceso. Desde esta perspectiva, se utilizan
dispositivos metodológicos para que el sujeto reconozca sus capacidades y potencias
y las encamine a transformar / afectar determinantes de sus condiciones de vida, en
procura de desarrollar prácticas cotidianas hacia el bienestar. En este marco el sujeto
se va transformando en la medida en que transforma su realidad y es capaz de
intervenirla.
Con la intención de favorecer la ciudadanía expresión de la participación y la
organización social se hace necesario favorecer procesos de:
 Control social
 Observatorios con énfasis en la participación social
 Y exigibilidad de los derechos relacionados con la calidad de vida
4. Fortalecer y promover redes sociales con dimensión política y
autonomía y con capacidad de incidencia en los asuntos públicos
Para ser coherentes con la lectura de necesidades sociales y con la respuesta a las
necesidades en los territorios sociales, es absolutamente imprescindible ‘ocupar
socialmente” los territorios sociales a partir de la idea de responder de forma universal
62
Molina N.; De Negri A. y otros: Informe Final. Diseño y ejecución de un Programa de Educación
continuada para el desarrollo de la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud en grupos de
trabajadores informales. Universidad Nacional de Colombia – Secretaria Distrital de Salud Mayo 2007
126
e integral a las necesidades de las personas produciendo equidad en calidad de vida.
Este reto implica el reconocimiento de las estructuras institucionales y sociales
existentes en cada escenario local.
En el caso de las primeras además de su reconocimiento y fortalecimiento como
escenarios para la provisión de servicios (tales como escuelas, servicios de asistencia
social, limpieza publica, transportes, seguridad, etc) se requiere su reordenamiento a
partir de la construcción de mecanismo de regulación que permitan que se garantice y
se abogue por el acceso de los ciudadanos y ciudadanas según su necesidad, y no
tan solo por cumplimiento de criterios de focalización.
Además, las redes publicas unificadas en la gestión social territorial hacia la respuesta
a las necesidades sociales en calidad de vida, se debe establecer un vinculo
estratégico con las redes solidarias, comunitarias existentes desde hace mucho ,
generando en esta integración una expansión de la capacidad de respuesta, lo que
permitirá tener un substrato de redes para la gestión social de territorios donde se
enmarca la ambición de responder al conjunto de necesidades a través de planes
estratégicos y agendas políticas.
En ambos casos, la ambición ultima gira en torno a la construcción de escenarios y
procesos para el debate público desde los cuales se construya un sentido compartido
en relación con el interés público y la función del estado en relación con la garantía de
los derechos de todas en el territorio.
5. Identificar Estrategias de Gestión social en varios niveles
En un intento por avanzar y delinear procesos en la gestión se retoman las siguientes
63
reflexiones :
Gestión desde los sujetos
En el plano individual se propone afectar los niveles de conciencia, lo que está
dirigido a alcanzar mayor autorreconocimiento de sí mismo, como condición
para el empoderamiento en la medida en que se resignifica al sujeto, su
autonomía y su ciudadanía como práctica cotidiana que posibilita la integración
63
Hospital de Suba – Corporación para la salud popular Grupo Guillermo Fergusson Diseño de un
Modelo Integral de trabajo para el sector informal. Bogota 2002
127
social. En este plano el valor de “sujeto – trabajador” “sujeto – ciudadano”
“sujeto – transformador” es central para el proceso de mejoramiento de las
condiciones de vida y el logro de autonomía.
Gestión familiar
La familia es una forma de asociación humana, voluntaria o necesaria, con funciones
sociales y políticas, de la cual resulta la conformación de unidad doméstica, lo que
implica compartir vivienda, alimento, intimidad, sexualidad, afecto y/o cuidado mutuo.
La familia es una instancia fundamental de socialización de las personas, por lo cual,
todo lo que en ella ocurra define de una manera importante el destino de sus
miembros y el carácter de la sociedad en su conjunto. La familia puede reproducir la
solidaridad y las relaciones afectivas de libre elección o las injusticias y formas de
dominación, tanto como contribuir al cambio social para la construcción de una
sociedad justa y democrática. El logro de una convivencia democrática en las familias
es una referencia fundamental para construir una sociedad democrática. Los vínculos
familiares permanecen a lo largo del ciclo vital así las familias se recompongan o se
reagrupen en nuevas formas de asociación.
Por estas razones se hace un reconocimiento de este núcleo clave en la gestión de la
Estrategia. De manera particular, se propone para la implementación de las
respuestas específicamente en lo referido a provisión de servicios asistenciales, un
abordaje familiar y comunitario en tanto la evidencia, particularmente, en salud ha sido
contundente en el sentido del logro de un mayor impacto.
Gestión desde las instituciones
Las instituciones del Estado son responsables de atender a las poblaciones
fragilizadas y deben ser garantes de bienestar, seguridad, protección y restitución de
la dignidad. Hoy existen serias dificultades al respecto. Esta perspectiva debe
operacionalizarse con un criterio territorial en relación con las necesidades
caracterizadas que busque superar la débil articulación institucional, interinstitucional y
transectorial.
Existe una fragilidad importante en la forma en que las instituciones abordan los temas
relacionados con la calidad de vida, marcada por la ausencia de una lectura integral en
los territorios, que oriente el diseño de las respuestas. Como consecuencia de lo
anterior, la acción intersectorial es desarticulada en el diseño, operación, seguimiento
y ajuste de las respuestas.
128
Así, se debe priorizar:




64
Fortalecer la estructura de referentes territoriales
la definición de planes estratégicos transectoriales,
el soporte transdisiciplinar del modelo,
la formación del recurso humano.
Gestión local
En lo local se encuentran excesivos espacios que desde diversas perspectivas
trabajan los asuntos relacionados con la calidad de vida; así mismo existen múltiples
comités, que no se comunican, interactúan ni articulan adecuadamente. Es necesario
definir consensualmente los roles de cada instancia, considerando:





mapas de funcionamiento en los territorios,
análisis normativo,
análisis de competencias,
acumulado social.
Red local, como mecanismo de trabajo transectorial garantizando
en ellos la participación de todos los actores sociales que hacen
presencia en los territorios.
Gestión distrital
Se debe evaluar la necesidad de contar con espacios distritales con presencia
deliberativa y decisoria de la sociedad civil y del sector privado como participantes
activos en la formulación y desarrollo de las políticas públicas.
En este plano de una convocatoria amplia, el Estado debe fortalecer su papel como
rector de los asuntos de interés público, como mecanismo para motivar y hacer
seguimiento en el cumplimiento de las responsabilidades de los múltiples actores y
de la sociedad en su conjunto.
64
La territorialización aparece como pieza central en el desarrollo del modelo con lo que la
incorporación de este criterio en toda la estructura de políticas, planes y programas en una tarea central
para viabilizar el modelo.
129
Finalmente, no existen mecanismo de control social en relación al cumplimiento de
la responsabilidad del Estado en la respuesta institucional y la promoción y
fortalecimiento de la respuesta social. A la base de esta situación se encuentra un
escenario de desconocimiento de derechos y servicios y la ausencia de una
institucionalidad que apoye la existencia y desarrollo del control social.
6.
Información como base en la toma de decisiones: observatorios
territoriales por la Equidad en Calidad de vida
La información es otro elemento central en la gestión social. En este sentido, se
destaca el acervo técnico con el que se cuenta en relación a este tema. Sin embargo,
se llama la atención en la necesidad de explorar e incorporar metodologías e
instrumentos coherentes con la Estrategia Promocional de Calidad de Vida.
En este sentido, se propone trabajar en torno a los planteamientos del monitoreo
crítico y recuperar trabajos soportados en el protagonismo de los sujetos en la
identificación de las necesidades, en el diseño de respuestas y en su capacidad de
transformación de la realidad como contrapropuesta de los esquemas clásicos que se
caracterizan por abordajes verticales de los grupos, la definición de una perspectiva
pasiva sobre los sujetos y, con frecuencia, una baja cobertura de los mismos como
resultado de esquemas centralizados en donde es difícil acceder incluso a los
resultados por estos sistemas.
La Estrategia Promocional de Calidad de Vida propone el diseño de sistemas de
seguimiento y monitoreo permanente de las determinantes de la Calidad de Vida tanto
como de las consecuencias de estas en la autonomía y el desarrollo de los sujetos y
los colectivos.
Un aspecto central a destacar en el diseño de los sistemas de información tiene que
ver con la intención explícita de desarrollar el seguimiento del comportamiento de los
problemas, (considerando los diversos ámbitos: hogar, escuela, instituciones, lugares
de trabajo y comunidades) en los diversos territorios con una perspectiva de
reconocimiento de las inequidades en su distribución, así como el seguimiento y
evaluación de las acciones acordadas para su abordaje, que contribuyan a la
adecuada toma de decisiones. Coherente con los planteamientos hechos se
recomienda incorporar las propuestas de diversas experiencias que reconocen el
papel de los grupos y comunidades: Monitoreo Critico, Modelo obrero italiano,
Vigilancia comunitaria, observatorios sociales entre otros.
130
7. Redimensionamiento de dispositivos clásicos del trabajo65
Los dispositivos se entienden como instrumentos o mecanismos para la
implementación de todos y cada uno de los procesos presentados. Estos
históricamente han contribuido al trabajo en Politicas Públicas sectoriales. Sin
embargo, el llamado se dirige a incorporarlos en el marco del desarrollo de la
Estrategia Promocional de Calidad de Vida. Algunas reflexiones en este sentido se
presentan a continuación.
7.1. Formación: Comprende labores de formación y socialización
de
información relacionada con los aspectos que inciden en la situación problemática. Se
pretende el incentivo de valores, actitudes y aptitudes que fomenten el desarrollo de la
autonomía, su preservación, recuperación y restitución. Al hablar de formación, se
privilegian enfoques y escuelas que reconocen en el sujeto un papel activo.
7.2 Investigación: Comprende la realización de estudios que permitan
profundizar en la comprensión de las causas y manifestaciones concretas de los
problemas, así como el desarrollo de una respuesta integral a las mismas sobre la
base de garantizar el desarrollo de la autonomía, su preservación, recuperación y
restitución. En este aspecto se incorporan los numerosos aportes desde la
Investigación – Acción – Participación que cuenta con innumerables experiencias y las
técnicas dirigidas a reconocer la voz de los sujetos en sus contextos específicos.
7.3 Comunicación: dispositivo que pretende promover el trabajo articulado
tanto a nivel institucional como social. Comprende actividades en medios de
comunicación masiva tanto como alternativos de impacto en diversos ámbitos
(hogares, escuelas, instituciones, comunidad, lugares de trabajo). Proyecta los
compromisos, principios y valores así como las actividades, su impacto, logros y
dificultades observadas durante todo el proceso.
7.4. Acceso a servicios sociales de bienestar (públicos, privados y
sociales). Programas integrales desarrolladas por el conjunto de los actores públicos
y privados para atender a poblaciones prioritarias tanto en relación con el ejercicio,
prevención y atención y restitución de derechos. Un tema central a ser considerado en
65
Molina N.J.; Moreno, L. D; Casallas A.L. Modulo III: Estrategia promocional de equidad en calidad de
vida y salud. Escuela Popular Grupo Guillermo Fergusson. Versión 8va. 2006
131
esta estrategia se refiere a la Democratización como un aspecto a considerar en el
diseño de los mismos.
7.5 Asistencia para el ajuste institucional. Desarrollo de acciones orientadas
al ajuste y dinamización de los procesos a nivel institucional, de tal manera que se
responda al enfoque que orienta la Agenda en el abordaje de la problemática, el
diseño de programas y la atención especifica a grupos poblacionales. Este dispositivo
pretende fortalecer de manera particular la respuesta que el estado frente a las
problemáticas abordadas dado el reconocimiento de este como garante de derechos.
Como pude observarse, en el desarrollo de todas las acciones así como en el uso de
los dispositivos propuestas el componente de participación y organización hacia la
ciudadanía en salud es fundamental y debe ser un orientador a la hora de seleccionar
métodos y/o experiencias a implementar
132
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135
Texto 3: O Plano Brasil Sem Miséria no Programa de Apoio à Elaboração
dos PPAs Municipais 2014-2018
O Governo Federal no PPA 2012-2015 definiu como um dos MACRODESAFIOS a ser
enfrentado no quadriênio do Plano:
A Erradicação da Pobreza Extrema: superar a pobreza extrema e prosseguir
reduzindo as desigualdades sociais.
Para enfrentar esse desafio o Governo Federal executa desde 2011 o Plano Brasil Sem
Miséria (BSM), que reúne uma série de ações voltadas à erradicação da extrema
pobreza no Brasil até 2014. As ações estruturantes do BSM que dialogam fortemente
com a ação no nível municipal são organizadas em três eixos:
i)
ii)
iii)
Garantia de Renda
a) Busca Ativa
b) Bolsa Família
c) Brasil Carinhoso
d) Benefício de Prestação Continuada
Acesso a Serviços Públicos
a) Unidades Básicas de Saúde
b) Creches no Brasil Carinhoso
c) Escola em Tempo Integral (Mais Educação)
d) Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) e
outros centros (CREAS, Centro POP)
Inclusão Produtiva
a) Pronatec
b) Acessuas Trabalho
c) Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER)
d) Fomento à Atividades Produtivas
e) Água para Todos
f) Programa de Aquisição de Alimentos(PAA)
g) Bolsa Verde
Essas ações foram apresentadas no Encontro de Prefeitos realizado em Fevereiro de
2013 em Brasília com intuito de que os Prefeitos, uma vez conhecendo as iniciativas do
Governo Federal de combate à extrema pobreza, possam engajar a sua gestão em um
136
esforço conjunto para o alcance da meta de erradicação da pobreza extrema no Brasil.
A elaboração de plano municipal de superação da extrema pobreza que inclua ações
do Município, do Governo Federal e do Governo Estadual foi apontada como uma
estratégia de articulação do conjunto de iniciativas em curso e a serem criadas pela
nova gestão municipal de modo a racionalizar e aperfeiçoar esforços naquela direção.
O Plano Brasil Sem Miséria tem como META “tornar residual o percentual dos que
vivem abaixo da linha de pobreza” (p.80 – Mensagem Presidencial PPA 2012-2015).
Dos 25 PROGRAMAS TEMÁTICOS da área Social no PPA 2012-2015, pelo menos oito
contêm metas específicas do BSM por recepcionarem ações estruturantes do plano:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
Bolsa Família
Segurança Alimentar e Nutricional
Fortalecimento do Sistema Único de Assistência Social (SUAS)
Biodiversidade
Agricultura Familiar
Educação Profissional e Tecnológica
Resíduos Sólidos
Reforma Agrária e Ordenamento da Estrutura Fundiária
Sendo parte da dimensão estratégica do PPA 2012-2015 do Governo Federal, a
erradicação da extrema pobreza pode compor também o nível estratégico no
planejamento municipal a ser considerado no PPA 2014-2018. A metodologia do PPA
do Governo Federal, que há muitos anos é utilizada como guia por estados e
municípios para a elaboração dos seus PPAs, permite o desenho de um PROGRAMA
TEMÁTICO específico com objetivo de superação da extrema pobreza no município. As
INICIATIVAS que concorrem para o alcance desse objetivo poderão incluir as ações
estruturantes apresentadas aos Prefeitos pelo Governo Federal, ações essas que
contam com o apoio federal para a sua execução. Ações apoiadas pelos estados
também devem ser consideradas pelas gestões municipais no rol de iniciativas a serem
incluídas na estruturação do programa no PPA municipal. Ações específicas do governo
municipal complementam o conjunto necessário para que o objetivo possa ser
alcançado até o fim do mandato dos Prefeitos.
Seguindo o modelo proposto pelo PPA do Governo Federal a estruturação de um
programa municipal para erradicação da extrema pobreza pode ser concebido
conforme o exemplo a seguir ilustra. Sabemos que nem todas as iniciativas apontadas
eventualmente serão incorporadas ao PPA municipal. No entanto, apresentamos a
lista de iniciativas apoiadas pelo Governo Federal nos três eixos de ação do Brasil Sem
Miséria para que o Município possa identificá-las e decidir sobre a sua inclusão no PPA
2014-2018
137
Título: Programa de Superação da Extrema Pobreza
Objetivo: Erradicar a extrema pobreza das famílias com crianças e jovens de 0 a 17 anos de idade no município até 2018
Descrição:
Indicador de Resultado1
Relação percentual entre o número de famílias com crianças de 0 a 17 anos de idade vivendo abaixo da linha de pobreza
extrema e o número de famílias com crianças de 0 a 17 anos no município.
Proporção de famílias em Fórmula de Cálculo
extrema pobreza com
crianças de 0 a 17 anos de I1 = (FLP(t) / TF(t)) X 100
idade
Apuração: anual
FLP(t): Número de famílias com crianças de 0 a 17 anos vivendo abaixo da linha de extrema pobreza no ano (t)
TF(t): Número total de famílias com crianças de 0 a 17 anos no ano (t) no município.
Unidade de medida:
%
Índice Inical:
[Obter do Censo 2010]
Índice Esperado:
< 5%
Descrição:
Indicador de Resultado 2 Relação percentual entre a diferença da renda per capita média das famílias com crianças de 0 a 17 anos vivendo abaixo
da linha de pobreza e a linha de pobreza.
Hiato de pobreza das Fórmula de Cálculo
famílias com crianças de 0
I2 = (RF(t)-LP) / LP x 100
a 17 anos de idade
Apuração: anual
RF(t): Renda per capita média das famílias abaixo da linha de pobreza no ano (t)
LP: Renda per capita que define a linha de pobreza
138
Unidade de medida:
%
Índice Inicial:
Índice Esperado:
> -10%
[Obter do Censo 2010]
EIXO DE AÇÃO: GARANTIA DE RENDA
Iniciativas
Unidade Responsável
Indicador de Monitoramento
Índice Inicial
Índice
Esperado
Índice Inicial
Índice
Esperado
Cobertura Cadastral
1) Cadastramento no CadÚnico de todas as famílias que vivem
com renda mensal de até 3 salários mínimos no município
Cobertura Cadastral das Famílias
Extremamente Pobres
2) Busca Ativa de todas as famílias que vivem com renda mensal
de até R$ 70 per capita (limite da extrema pobreza) para
incluir no cadastro
3) Atualização do cadastro de todas as famílias já no cadastro a
cada dois anos
Percentual de cadastros
atualizados em tempo igual ou
menor que dois anos
4) Acompanhar o cumprimento das condicionalidades do Bolsa
Família na Saúde
Percentual de famílias com
acompanhamento das
condicionalidades de saúde
5) Acompanhar o cumprimento das condicionalidades do Bolsa
Família na Educação
Percentual de famílias com
acompanhamento das
condicionalidades de educação
6) Identificar crianças e jovens de até 18 anos de idade
portadores de deficiência e que vivam em famílias com renda
per capita inferior a um quarto do salário mínimo para
inclusão no CadÚnico e no Benefício de Prestação Continuada
(BPC)
Percentual de crianças e jovens
pobres portadores de deficiência
beneficiários do BPC
EIXO DE AÇÃO: ACESSO A SERVIÇOS PÚBLICOS
Iniciativas
Unidade Responsável
Indicador de Monitoramento
139
3) Criar novas vagas em creches públicas ou conveniadas para as
crianças de 0 a 48 meses de idade beneficiárias do Bolsa
Família.
Percentual de crianças e jovens
pobres portadores de deficiência
beneficiários do BPC que estão
matriculados na escola
Percentual das crianças de 0 a 48
meses de idade beneficiarias do
Bolsa Família que estão em
creches.
Número de vagas em creche
destinadas às crianças
beneficiárias do Bolsa Família.
4) Criar novas vagas de educação infantil (creche e pré-escola) e
informar ao MEC (via o portal www.simec.mec.gov.br).
Número de vagas em escolas
públicas ou conveniadas de
Educação Infantil.
1) Garantir acesso à escola de crianças e jovens beneficiários do
BPC (BPC na Escola)
2) Identificar e informar ao MEC (via o portal
www.simec.mec.gov.br) as crianças de 0 a 48 meses
beneficiárias do Bolsa Família que estão matriculadas em
creches (Creches no Brasil Carinhoso)
5) Identificar as escolas de baixo Índice de Desenvolvimento da
Educação Básica (Ideb) na rede municipal e que tenham mais
de 50% dos seus alunos beneficiários do Bolsa Família para
aderirem ao programa de escola em tempo integral do MEC
(Mais Educação)
6) Instalação de Centro(s) de Referência da Assistência Social
(CRAS) em número adequado para o atendimento da
população (conforme critério da Secretaria Nacional de
Assistência Social)
7) Instalação de Centro(s) de Referência Especializado da
Assistência Social (CREAS) em número adequado para o
atendimento da população (conforme critério da Secretaria
Nacional de Assistência Social)
Número e percentual de escolas
com maioria dos alunos do Bolsa
Família que funcionam em
horário integral
Número de CRAS existentes no
município
Número de CREAS existentes no
município
EIXO DE AÇÃO: INCLUSÃO PRODUTIVA
Iniciativas
Unidade Responsável
Indicador de Monitoramento
Índice Inicial
Índice
Esperado
140
1) Abrir vagas com “ofertantes” do Programa Nacional de Acesso
ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec Brasil Sem Miséria)
para jovens a partir dos 16 anos de idade (com prioridade para
os beneficiários do Bolsa Família).
2) Apoiar agricultores familiares, quilombolas, indígenas,
extrativistas e pescadores artesanais com renda per capita
média mensal de até R$ 70 na melhoria de suas atividades
produtivas por intermédio do programa de Assistência
Técnica e Extensão Rural (Ater)
3) Apoiar as famílias participantes do programa Ater com
recursos para financiar projetos de estruturação produtiva por
intermédio do programa de Fomento a Atividades Produtivas
Rurais.
4) Adquirir alimentos dos agricultores familiares por intermédio
do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) como
estratégia para o combate à insegurança alimentar e
nutricional no município.
Número de vagas abertas no
município
Número de famílias apoiadas.
Número de projetos familiares
apoiados.
Proporção da produção agrícola
familiar adquirida pelo
Município.
Coordenação ENAP – Módulo Planejamento
Coordenação Geral de Projetos de Capacitação:
Adriano Caetano Santos Vaz e José Mendes de Oliveira
Docente e conteudista:
Jackson De Toni
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