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Investigación ambiental 6 (1) • 2014 Sección: Investigación Sección: Investigación Política, cambio climático y desarrollo: una revisión de la política climática en el sector agropecuario y forestal de diez países de América Latina Politics, Climate Change and Development: A Review of climate policy in the agricultural and forestry sector in ten countries of Latin America Daniel Ryan1 Resumen Abstract Este artículo analiza la situación de las políticas sobre cambio climático en diez países de América Latina, específicamente en relación al sector agropecuario y forestal. El trabajo se basa fundamentalmente en los resultados de informes nacionales sobre Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Paraguay, Perú y Uruguay, realizados durante el año 2012. A partir del análisis comparativo de estos informes, nuestro articulo identifica y analiza ciertos patrones y características comunes de las políticas de cambio climático de los países estudiados en relación a su nivel de implementación, integración con las políticas de desarrollo y sectoriales, nivel de apoyo político y la fortaleza institucional de los organismos encargados de su aplicación. This paper analyzes the situation of climate change policies in ten countries of Latin America, specifically in relation to the agricultural and forestry sector. The work is based mainly on the results of reports that were conducted during 2012 in Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Paraguay, Peru and Uruguay. Based on a comparative analysis of these national reports, our article identifies and analyzes certain patterns and common characteristics of the climate change policies of the countries studied in relation to their level of implementation, integration with development policies, level of political support and the institutional strength institutional of the governmental agencies responsible for their implementation. Palabras clave Keywords Cambio climático, política climática, agricultura, bosques, política pública sobre cambio climático, América Latina. Climate change, climate change politics, agriculture, forest, climate change policy, Latin America. 1 Dirección Área Cambio Global, Fundación Ambiente y Recursos Naturales. Tucumán 255, Piso 6 A, Ciudad de Buenos Aires, C.P. 1049, Argentina. Correo-e: dryan@farn.org.ar. Recibido: 24 de marzo de 2014 Aceptado: 14 de mayo de 2014 15 Investigación ambiental 6 (1) • 2014 Introducción Método Durante los últimos diez años los países de América Latina han realizado avances significativos en la formulación de políticas nacionales y el desarrollo de organismos estatales para abordar la agenda del cambio climático. De hecho, la mayoría de los países de la región han formulado estrategias y planes nacionales sobre cambio climático (Aguilar y Recio 2013). Algunos países, como son los casos de Brasil y México, han aprobado leyes específicas sobre la materia; Ecuador inclusive incorporó la problemática climática en su constitución nacional luego de la reforma del 2008. Sin embargo, y más allá de la importancia de estos avances institucionales, la política climática de la mayoría de los países de la región sufre una serie de limitaciones que reflejan el lugar periférico que aún ocupa en las agendas políticas domésticas. Este artículo aborda cuatro aspectos políticoinstitucionales claves para evaluar la situación de las políticas sobre cambio climático en países de América Latina: los niveles de implementación, el apoyo político del que gozan las políticas climáticas, su integración con las políticas de desarrollo, y, por último, la fortaleza institucional de los organismos encargados de su aplicación y monitoreo. El artículo se basa en una revisión comparativa de estudios realizados durante el primer semestre del 2012, sobre la situación de la política climática en el sector agropecuario y forestal en 10 países de la región (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Paraguay, Perú y Uruguay). Con base en el análisis comparativo de estos informes nacionales, el presente artículo identifica y examina ciertos patrones comunes respecto al estado de las políticas sobre cambio climático en los países comprendidos por este proyecto. El artículo está organizado de la siguiente manera. En la primera sección se describe brevemente la metodología utilizada y el objeto y alcance temático de los estudios nacionales que son la fuente principal de este artículo. En la segunda sección, se analizan las cuatro dimensiones de las políticas sobre cambio climático mencionadas anteriormente. El artículo concluye con unas breves consideraciones sobre los resultados del análisis. Este artículo se basa fundamentalmente en el análisis cualitativo de informes nacionales sobre políticas de cambio climático que se realizaron en diez países de la región, en el marco de una iniciativa de investigación desarrollada por la Plataforma Climática Latinoamericana (PCL).1 Los países comprendidos por este estudio fueron los países miembros de la Plataforma y cada uno de estos informes fue elaborado por un grupo de investigación local. Para armonizar el alcance de los trabajos nacionales, se elaboró un marco conceptual y metodológico común. A continuación, se describen las categorías de análisis y conceptos más importantes que estructuraron el trabajo de los grupos de investigación. Foco temático. El análisis se focalizó en las políticas sobre cambio climático relacionadas al sector agropecuario y bosques. Utilizando la terminología de las Directrices del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPPC por sus siglas en inglés) de 2006 para los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero (IPCC 2006), los estudios nacionales se centraron en las actividades comprendidas por la categoría de Agricultura, Silvicultura y otros Usos del Suelo (AFOLU, por sus siglas en inglés). Dos razones centrales explican esta decisión de focalizar el trabajo de investigación en el sector agropecuario y bosques. En primer lugar, la actividad agropecuaria ocupa un lugar sumamente destacado en la mayoría de las economías de los países de América Latina. De hecho, más del 20% de la exportaciones en casi todos los países de la región provienen del sector agropecuario (CEPAL 2009: 39-40). Además, el sector desempeña un rol fundamental en la producción de alimentos para el consumo interno y en garantizar la seguridad alimentaria de la población. Por otro lado, dada la dependencia del sector agrícola-ganadero a las condiciones climáticas, esta actividad es altamente sensible al cambio climático. En segundo lugar, la mayor parte de las emisiones de gases efecto invernadero (GEI) de América Latina provienen de las actividades agropecuarias, silvicultura y cambios de uso del suelo (deforestación), no 1 16 Daniel Ryan Todos los informes nacionales están disponibles en el sitio web de la Plataforma Climática Latinoamericana: http://www.intercambioclimatico.com/articulos/. Por una breve revisión de distintas conceptualizaciones de política pública, véase McCool (1995). 2 Sección: Investigación del sector energético como ocurre en otras regiones del mundo. Vale destacar los datos citados por Honty (2011: 52-54) en cuanto a que las actividades agropecuarias y silvicultura representan aproximadamente 1/3 de las emisiones de GEI a nivel global, en tanto que en América Latina estas actividades producen alrededor del 60% de las emisiones totales de la región. De acuerdo a los últimos datos oficiales disponibles sobre los países comprendidos por nuestro estudio, la deforestación es la principal fuente de emisiones en el caso de Brasil, Perú y Bolivia. El sector agropecuario, por su parte, es uno de los factores centrales en la matriz de emisiones de Uruguay, Paraguay, Ecuador, Argentina y Colombia. Todo esto resalta la importancia del análisis de las políticas públicas sobre cambio climático relacionadas al sector agropecuario y bosques en América Latina. Políticas públicas sobre cambio climático. Nuestro trabajo concibe como política pública toda decisión adoptada por organismos del Estado, formalizada a través de normas jurídicas (ya sean leyes, regulaciones administrativas u otro tipo de norma legal), que establece objetivos o acciones que tiendan a la mitigación de emisiones de GEI y/o en contribuir a la adaptación a los impactos del cambio climático. Hay dos aspectos de esta conceptualización que deben subrayarse. En primer lugar, esta es una definición minimalista que nos permite considerar como política pública tanto aquellas decisiones del gobierno que establecen medidas claramente operacionalizables (por ejemplo, generar un registro de grandes emisores de GEI en el sector ganadero) como otras que establecen objetivos meramente programáticos (ejemplo, promover acciones que tiendan a fortalecer la capacidad de adaptación de sectores vulnerables, etc.). De este modo, ambos tipos de decisiones pueden ser objeto de análisis y evaluación en cuanto a su nivel de implementación, asignación presupuestaria, etc. Por el contrario, si utilizáramos un concepto más demandante de política pública,2 reduciríamos entonces el alcance del concepto y, por ende, el abanico de decisiones y acciones que pueden ser objeto de análisis. En segundo lugar, nuestra noción de políticas sobre cambio climático comprende tanto aquellas que expresamente tienen objetivos climáticos, como tam- bién políticas que no tienen objetivos climáticos pero que pueden contribuir significativamente a la mitigación o adaptación al cambio climático. Tal es el caso, por ejemplo, de políticas que tiendan a la protección de bosques nativos, promoción de agricultura sostenible, etc. Este es un aspecto central de la conceptualización ya que nos permite incorporar en el análisis ciertas políticas no climáticas que son claves para la reducción de emisiones de GEI en el sector agropecuario y forestal en América Latina (para un análisis del concepto de políticas no climáticas ver Gupta et al. 2007). Selección de los aspectos de las políticas a analizar, criterios y fuentes de información. En la literatura sobre evaluación de políticas climáticas, es posible encontrar una serie de categorías y criterios de evaluación (por una breve pero comprensiva revisión de estas categorías, ver el informe 2007 de IPCC sobre mitigación, 751-752). Nuestro artículo se focaliza en el análisis de cuatro aspectos específicos de las políticas sobre cambio climático y AFOLU, que calificamos de político-institucionales. Ello son: nivel de implementación, integración con las políticas de desarrollo, apoyo político y fortaleza institucional de los organismos del Estado a cargo de la política climática nacional. La selección de estos cuatro aspectos se basó tanto en una revisión de literatura especializada (IPCC 2007, también Haug et al. 2010) como en la experiencia de trabajo en temas de política climática en América Latina de las instituciones miembros de la PCL. A los fines de la elaboración de los informes nacionales analizando estos aspectos, se consideró que no era factible establecer a priori indicadores que pudiesen ser aplicables a todos los países estudiados. Sabemos de las limitaciones que existen en la gran mayoría de países de la región en cuanto a la producción y disponibilidad de información que permita evaluar la aplicación de las políticas públicas y funcionamiento de los organismos del Estado. Atento a estas circunstancias, en lugar de indicadores estrictos, se plantearon una serie de preguntas respecto de cada una de las dimensiones de las políticas objeto de estudio. Estas preguntas tuvieron por objetivo orientar el trabajo de análisis y evaluación que realizaron los equipos de investigación en cada uno de los países comprendidos en este estudio (en el anexo se incluye el listado de preguntas). Este marco metodológico permitió que los equipos de investigación nacionales Política, cambio climático y desarrollo: una revisión de la política climática en el sector agropecuario y forestal 17 Investigación ambiental 6 (1) • 2014 pudiesen utilizar una diversidad de fuentes de información y técnicas de análisis cualitativo, de acuerdo a la característica de cada caso. Asimismo, en todos los procesos de elaboración de los informes se realizó al menos una reunión de consulta con expertos y actores del sector público y privado de dicho país, a los fines de recabar sus comentarios y observaciones sobre versiones preliminares de los informes nacionales. Como se mencionara al inicio de esta sección, nuestro artículo se basa principalmente en la información y resultados de estos informes nacionales. A partir del análisis comparado de estos informes, hemos identificado ciertos patrones comunes y tendencias respecto a la situación político–institucional de la agenda de cambio climático y AFOLU en los países estudiados, las cuales se desarrollan y analizan a continuación. Resultados del análisis de las políticas sobre cambio climático y AFOLU Implementación En la última década, particularmente después de la entrada en vigor del Protocolo de Kioto (2005),ha habido un incremento importante en la formulación de políticas y en el desarrollo de instituciones sobre cambio climático en los países comprendidos por este estudio. Todos estos países cuentan con organismos de gobierno responsables por la política climática y en todos, con excepción de Argentina, ya se han formulado estrategias y/o planes nacionales específicos sobre cambio climático.3 Sin embargo, en los informes nacionales hay una reiterada referencia al déficit en la implementación de medidas y políticas relevantes vinculadas a la problemática climática. No es el objetivo de este articulo hacer una revisión de la situación en cada país (lo cual se realiza en detalle en los informes nacionales correspondientes), pero si destacar que esta debilidad en la implementación es una característica común que, en mayor o menor medida, afecta a todos los países estudiados. El análisis de los informes nacionales sugiere una serie de diferentes factores y condiciones que afectan la 3 18 Argentina todavía está en proceso de elaboración de su estrategia nacional. Daniel Ryan efectiva implementación de estas políticas climáticas. En este sentido, la falta de recursos presupuestarios suficientes es posiblemente la razón señalada en forma más reiterada para explicar déficits de implementación. Tal es el caso, por ejemplo, del Plan de Acción Nacional de Cambio Climático (2008-2012) de Chile. Este es el principal programa gubernamental chileno focalizado expresamente en la problemática climática. El PANCC fue anunciado a fines del 2008 y consiste en un instrumento articulador de 22 líneas de acción a desarrollarse por diversos ministerios del estado chileno enfocadas, básicamente, en generar información sobre vulnerabilidad y capacidades de adaptación como también sobre el potencial de mitigación de distintos recursos y sectores económicos del país. Entre abril y junio del 2011, el Ministerio de Medio Ambiente realizó una evaluación de medio término del nivel de implementación del plan, y se constató que solamente un 25% de la planificación original había sido ejecutada (Obreque 2011, citado por Seeger et al. 2012: 49). Los problemas en la implementación del PANCC se debieron en parte a falta de presupuesto, causado por problemas de coordinación burocrática entre las etapas de diseño y aprobación del plan y los tiempos de la formulación presupuestaria, sumado a la falta de participación del Ministerio de Hacienda en el proceso (Seeger et al. 2012). Si bien la falta de presupuesto puede ser la causa inmediata de la falta de implementación de una política, es claro que también puede ser un indicador de la relevancia y prioridad que un gobierno le asigna a dicho tema en el marco de las posibilidades de recursos existentes. El caso de la Ley 26.331 de Bosques Nativos en Argentina es posiblemente uno de los ejemplos más claros de esta relación. Esta ley constituye la herramienta central con que cuenta actualmente este país para intentar ordenar el crecimiento de su frontera agrícola y proteger sus bosques nativos. La ley, aprobada por el congreso nacional a fines del 2007, establece el pago por servicios ambientales mediante la creación del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos. De acuerdo a la ley, este fondo está constituido fundamentalmente por las partidas presupuestarias que le sean anualmente asignadas, las que no podrán ser inferiores al 0,3% del presupuesto nacional y al dos por ciento (2%) del total de las retenciones a las exportaciones del sector agropecuario y fores- 4 Tal fue el caso de la reasignación de 144 millones de pesos argentinos, de los 300 millones del fondo, al Programa Fútbol para Todos, emitido por la televisión estatal y financiada en parte con fondos públicos (Di Pangracio 2013). Sección: Investigación tal. Sin embargo durante los años 2008 y el 2009, el Fondo no recibió los montos establecidos por ley. Posteriormente, cuando en el 2010 el Fondo comenzó a recibir recursos, parte de los mismos fueron reasignados por el gobierno nacional a otros fines, en lugar de destinarse a la implementación de la ley de bosques (Di Pangracio 2013: 879).4 La falta de recursos también puede ser un indicador de déficits de carácter más estructurales que afectan la capacidad del Estado. En el caso de Bolivia, por ejemplo, el régimen forestal, cuya estructura básica fue establecida por la ley 1700 en el año 1996, ha resultado ineficaz para controlar la tala ilegal. De acuerdo con datos del 2010, solo 9 millones de hectáreas de bosques en Bolivia, de un área de 25 millones de hectáreas, cuentan con planes de manejo forestal; mientras el 85% de la deforestación es ilegal y se realiza sin autorización del organismo estatal correspondiente (datos del PNC UN-REDD 2010, citado por Vargas Ríos et al. 2012: 48). Las limitaciones en el nivel de fiscalización del uso y manejo de los recursos forestales están fuertemente vinculadas a la baja disponibilidad de recursos humanos y logísticos con que cuenta la autoridad estatal de contralor (actualmente la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra, ABT). Se estima que este organismo del Estado cuenta con solo un 30% de la capacidad operativa necesaria para llevar adelante sus actividades de fiscalización previstas por la legislación boliviana (ABT 2011, citado por Vargas Ríos et al. 2012: 60-61). En síntesis, no hay un factor único que explique los fuertes déficits de implementación que sufren numerosas políticas climáticas existentes en los países comprendidos por nuestro estudio. La falta de recursos adecuados es posiblemente la razón señalada en forma más reiterada en los informes nacionales para explicar estos déficits. Sin embargo, en muchos casos, las carencias presupuestarias y de recursos son simplemente indicadores de causas más estructurales que afectan la capacidad del estado para ejecutar estas políticas o de la falta de relevancia y prioridad que tiene la problemática de cambio climático en la agenda de gobierno de un país. Integración de las políticas climáticas y de desarrollo Otro de los aspectos claves que caracterizan la situación de la agenda climática en los países estudiados es la debilidad de la integración y articulación de las políticas climáticas con las políticas sectoriales y/o macroeconómicas. Esta falta de integración se da no solo en términos operacionales sino también –lo que es más grave– en términos de objetivos contrapuestos. Claramente, esto genera incertidumbre sobre el impacto concreto y efectivo que puedan tener las estrategias y políticas de mitigación y adaptación en escenarios en los cuales las políticas de desarrollo van en sentido opuesto. A continuación, describimos dos casos que ejemplifican algunas de las situaciones de falta de integración, más críticas y comunes, que afectan a la agenda y política climática en el sector agropecuario y forestal en los países analizados. La implementación del Programa ABC en Brasil, por ejemplo, pone de manifiesto las tensiones existentes entre una política de promoción de una agricultura de bajo carbono con el resto de las políticas de fomento de la producción agropecuaria. Este programa se inicia en el 2010 y está inserto en el Plan Agrícola y Pecuario (PAP) que elabora el ministerio de agricultura para cada temporada de cosecha. Básicamente, el Programa ABC (Agricultura para o Baixo Carbono) tiene por objetivo proveer financiamiento y recursos a productores agropecuarios para incentivar la adopción de técnicas y tecnologías de reducción de emisiones de GEI provenientes de la actividad agropecuaria. Sin embargo, el nivel de recursos que el Estado destina para este programa es tremendamente inferior al nivel de financiamiento público disponible para la agricultura tradicional, lo cual hasta cierto punto neutraliza los potenciales impactos positivos que pueden generar las políticas de promoción de prácticas agrícolas de bajo carbono. El PAP 2011-2012 tenía un presupuesto de 107,2 billones de reales destinado para el fomento de la agricultura tradicional, en tanto preveía solo 3,15 billones de reales para la promoción y financiamiento de agricultura de bajo carbono (Cardoso et al. 2012: 42-44). Asimismo, los requisitos que deben cumplir los productores para acceder a estos fondos son generalmente más exigentes que los necesarios para acceder a las líneas de financiamiento para la agricultura tradicional, lo cual genera otro incentivo Política, cambio climático y desarrollo: una revisión de la política climática en el sector agropecuario y forestal 19 Investigación ambiental 6 (1) • 2014 más a favor de la producción agropecuaria tradicional y perjudica la promoción de una agricultura de bajo carbono. Las tensiones y contradicciones entre las políticas de protección forestal y las políticas de promoción de la actividad agropecuaria constituyen otra de las situaciones críticas que se repiten en varios de los países analizados. En Perú, por ejemplo, en el marco de una débil y lenta implementación de la nueva legislación forestal, el régimen de propiedad agraria rural ha sido un factor que ha incentivado y legalizado la deforestación en la selva peruana (Felandro y Araujo 2012: 57-60). Este régimen permite acceder a títulos de propiedad rural a través de la realización de “mejoras” en áreas rurales. En la selva amazónica peruana, y en el marco de un fuerte proceso de migración de población campesina proveniente de la sierra, esto se ha traducido en la quema y desmonte de grandes extensiones de tierra con aptitud forestal para poder instalar parcelas agrícolas y de esta manera acceder al régimen de propiedad agraria rural. En otras palabras, el régimen agrario ha incentivado e incentiva la deforestación con el otorgamiento de títulos de propiedad. La nueva ley forestal peruana (ley 29.763), por el contrario, prevé la posibilidad de otorgar derechos sobre tierras de aptitud forestal siempre que las actividades económicas a desarrollar aseguren el mantenimiento de la cobertura forestal. Sin embargo, esta nueva legislación forestal todavía no se ha reglamentado íntegramente. Por otro lado, el régimen de propiedad rural está plenamente vigente, con lo cual los procesos de titulación de tierras forestales en la selva peruana continúan realizándose bajo las normas de acceso a la propiedad agraria. Estos son solo algunos ejemplos de los tipos de situaciones de falta de integración que sufren la agenda y las políticas climáticas en los países de la región. Como estos casos lo demuestran, los potenciales impactos positivos de medidas gubernamentales que tiendan a objetivos climáticos, se ven gravemente debilitados en escenarios en los cuales las políticas de desarrollo van en claro sentido opuesto. Liderazgo y apoyo político Esta sección analiza el nivel y las características del apoyo y consenso político existente alrededor de las políticas climáticas en los países comprendidos por 20 Daniel Ryan este estudio. En primer lugar, una observación casi obvia es que las políticas sobre cambio climático ocupan un lugar marginal en la agenda de los actores políticos y en la atención de la opinión pública. Si bien esta problemática ha adquirido una creciente relevancia en los últimos años, todavía es un tema más bien periférico en la agenda política doméstica a nivel nacional. Brasil posiblemente sea la excepción a esta regla. De hecho, durante la última elección presidencial brasileña, la temática del desarrollo sustentable y los desafíos de una economía de bajo carbono fueron parte de la campaña electoral, fundamentalmente a partir de la consolidación de la candidatura presidencial de Marina Silva, ex – ministra de medio ambiente del gobierno de Lula y candidata a presidente del Partido Verde. El buen desempeño en las encuestas de Marina Silva de alguna manera forzó a la candidata presidencial del PT, Dilma Roussef, a incorporar los temas de sustentabilidad y de economía de bajo carbono en su campaña electoral (Viola 2010). Este es un caso excepcional entre los países estudiados. No tenemos evidencias de otros procesos electorales nacionales en los cuales la problemática del cambio climático haya ocupado un lugar relativamente relevante en el debate político como en el caso de Brasil. Esta creciente importancia de la temática climática en la agenda pública brasileña se materializó a fines del 2009, con la aprobación por el congreso nacional de la Política Nacional de Cambio Climático (ley 12.187) y la adopción de metas voluntarias de reducción de gases de efecto invernadero. Hasta cierto punto la relevancia de la agenda climática en Brasil en comparación al resto de los países analizados, se explica por características propias del caso Brasileño: la importancia de su economía y de su nivel de emisiones, su creciente liderazgo en el escenario internacional, etc. No es el objetivo de este articulo analizar el caso de Brasil en forma particular, lo cual ya es materia de trabajos específicos y de gran profundidad analítica (ver por ejemplo, Viola et al. 2012), pero si señalar que las condiciones y factores que han incidido en el proceso de construcción de la agenda climática de Brasil no parecieran ser fácilmente reproducibles en el resto de los países de la región. En este sentido, una de las características de la política climática en varios de los países estudiados es su carácter reactivo. En muchos casos, la súbita Sección: Investigación relevancia de la problemática climática en la agenda doméstica ha sido en respuesta a eventos climáticos extremos. En Uruguay, por ejemplo, la agenda climática adquirió un impulso frenético durante el último año de la gestión de Tabaré Vázquez (2005-2010), luego de la sequía del 2009 que se estima causó un perjuicio económico equivalente al 1.5% del PBI de Uruguay (CEPAL 2010, citado por Lattanzio y Marrero 2012: 14). En ese contexto, en mayo del 2009, el gobierno crea el Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y Variabilidad (SNRCC) y en febrero del 2010 se publica el Plan Nacional de Respuesta al Cambio Climático (PNRCC). Paralelamente, se adoptaron una serie de medidas de adaptación dirigidas al sector agropecuario, entre ellas la creación del Fondo Agropecuario de Emergencias y el Fondo de Catástrofes Climáticas Granjeras (Lattanzio y Marrero 2012). Otro ejemplo de esta dinámica es el caso de Colombia, en el cual la ola invernal del 2010 motivó un cambio sustantivo en la trayectoria de la política climática de ese país. Durante la primera parte de la década del 2000, la incipiente agenda climática colombiana estuvo focalizada en aprovechar oportunidades económicas derivadas del desarrollo de proyectos de mitigación, sin mayores avances (Sarmiento et al. 2012: 12-13). En el 2010, Colombia sufre la ola invernal causada por el fenómeno La Niña, afectando más de 2.27 millones de personas en 755 diferentes municipios del país y generando cuantiosos daños materiales (PND 2010-2014 ,28). Esto motivó un fuerte re-direccionamiento de la agenda climática colombiana, con un mayor énfasis en el componente de adaptación. Así, se creó el Fondo de Adaptación para cubrir los daños causados por el fenómeno de La Niña. Asimismo, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 estableció el mandato de formular una política nacional de cambio climático incluyendo un plan nacional de adaptación. Este mandato se materializó a través de CONPES 3700, por el cual se creó el Sistema Nacional de Cambio Climático y se establecieron metas y se asignaron recursos y responsabilidades específicas a distintos organismos del Estado, todo lo cual importó un avance cualitativo en el desarrollo institucional de la política climática colombiana. El Salvador posiblemente sea el caso más paradigmático, entre los países estudiados, sobre la importancia de eventos climáticos como disparadores de los desarrollos de la política climática a nivel interno. Entre los años 2009 y 2011, El Salvador fue afectado por eventos climáticos (las tormentas tropicales IDA, Agatha y la Depresión Tropical 12-E) que causaron daños y pérdidas calculadas en 1300 millones de dólares –alrededor del 6% del PBI del país– (datos del gobierno de El Salvador y CEPAL, citado por Cuéllar et al. 2012: 14). Esta situación obviamente generó mayor atención y posicionamiento de la problemática del cambio climático en la agenda política nacional e incidió en el desarrollo de una serie de políticas destinadas a incorporar y fortalecer la gestión de riesgo, la adaptación al cambio climático y la reducción de la vulnerabilidad. Tal es el caso, por ejemplo, del Programa de Reducción de Riesgos 2010-2014 (PNRR) formulado luego de la Tormenta Tropical Ida ocurrida en noviembre del 2009. De la misma manera, la Estrategia de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático del sector Agropecuario y Forestal fue resultado de un mandato expreso del presidente de El Salvador a raíz de la Depresión Tropical 12-E ocurrida en octubre del 2011, la cual afectó gravemente al sector agropecuario de dicho país (Cuéllar et al. 2012). Otro aspecto clave que emerge del análisis de los informes nacionales es la falta de posiciones programáticas claras y definidas sobre los temas de la agenda climática por parte de las elites políticas de la mayoría de los países analizados. De esta manera, el apoyo u oposición a determinada política que impacte en la consecución de objetivos climáticos puede fácilmente “cruzar” los partidos o coaliciones políticas (ya sean de gobierno u oposición). En otras palabras, el posicionamiento de los actores políticos en relación a los temas de la agenda climática no dependen, en muchos casos, de claras posiciones programáticas de los partidos o coaliciones políticas de las cuales son parte, sino más bien de factores de la coyuntura (nacional o internacional) o de intereses sectoriales o regionales. Los casos del proceso de aprobación de la ley de bosque nativo en Argentina y la reforma del código forestal en Brasil del 2012, son ejemplos de esta dinámica. En el caso de la ley de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques nativos en Argentina, la discusión de este proyecto en el congreso nacional “atravesó” los bloques legislativos, tanto del oficialismo como de la oposición. El proyecto fue duramente resistido por los legisladores de las provin- Política, cambio climático y desarrollo: una revisión de la política climática en el sector agropecuario y forestal 21 Investigación ambiental 6 (1) • 2014 cias del Norte de Argentina ya que limitaba la expansión de la frontera agrícola en dichas jurisdicciones. La gran mayoría de los legisladores de estas provincias, tanto del bloque oficialista (FPV) como de la oposición, trabajaron para evitar la aprobación de la ley (Di Paola y Rivera 2012). De la misma manera, en el caso de Brasil, durante la administración de Lula, la coalición gobernante promovió y apoyó la aprobación de la ley de política nacional sobre cambio climático (ley 12.187). Dos años más tarde, el Congreso brasileño aprobó una reforma del código forestal que según algunos analistas puede dificultar el cumplimiento de los objetivos climáticos asumidos por Brasil a través de la ley 12.187 (Cardoso et al. 2012). Si bien el PT, el partido de gobierno, votó en contra de la reforma del código forestal, otros actores políticos que habían acompañado en su momento la aprobación de la ley de cambio climático, apoyaron en esta oportunidad la reforma del código forestal. En resumen, la atención y compromiso de las elites políticas de los países estudiados en relación a la problemática climática se caracteriza, en general, por su carácter intermitente e irregular. No hay liderazgos políticos muy definidos ni compromisos programáticos fuertes en relación a la agenda climática a nivel nacional. Esto también se relaciona con la dinámica más bien reactiva que caracteriza a la agenda climática doméstica de los países de la región. En muchos casos, la súbita relevancia de la problemática climática o ciertos desarrollos institucionales son en respuesta a eventos climáticos extremos o motivados por otros factores externos. Fortaleza institucional Esta categoría de análisis hace referencia a las capacidades de las instituciones responsables de llevar adelante las agendas y políticas climáticas de un país, especialmente en relación a los temas del sector AFOLU. No es el objetivo de esta sección hacer una revisión de la institucionalidad climática en cada país en particular. Esta sección, por el contrario, se focaliza en dos aspectos generales de la institucionalidad climática de los países estudiados. En primer lugar, se analiza el rol que tienen las estructuras estatales encargadas de la política climática (y las limitaciones que enfrentan) en contextos en los cuales la agenda climática no es relevante políticamente. En segundo 22 Daniel Ryan término, se plantean la existencia de una nueva tendencia de diseño institucional que intenta re-localizar la formulación y gestión de la agenda climática en espacios y organismos más centrales de la estructura institucional del Estado. En relación al primer punto, hay una profusa literatura en las ciencias sociales que plantea y demuestra como la capacidad del estado de intervenir y regular la vida social depende en buena parte de la existencia de estructuras burocráticas profesionalizadas y estables (por ejemplo, Evans 1995). Este argumento adquiere una relevancia central en relación a la temática del cambio climático en los países de nuestra región. En contextos políticos en los cuales generalmente la agenda climática no es prioritaria, la existencia de ciertas estructuras burocráticas dentro del Estado, con capacidades técnicas para formular y ejecutar proyectos y para acceder a recursos internacionales, ha permitido sostener la agenda climática a través del tiempo y más allá de la atención de los gobiernos de turno. El caso de la Unidad de Cambio Climático (UCC) en Uruguay es un buen ejemplo de esta dinámica. Esta unidad fue creada en 1994 por una simple resolución del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), con la función principal de ser el órgano de ejecución del Estado Uruguayo de los compromisos emergentes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). Históricamente, la UCC ha recibido bajas asignaciones presupuestarias por parte del Estado nacional. Sin embargo, este organismo es muy bien considerado por su nivel de actividad, eficacia en su funcionamiento y la solidez de sus equipos técnicos, quienes mayoritariamente son remunerados con fondos internacionales y a partir de proyectos, lo que también habla de su capacidad para acceder y gestionar financiamiento internacional (Lattanzio y Marrero 2012). A título de ejemplo, la unidad ha estado a cargo de la elaboración de las tres comunicaciones nacionales de Uruguay a la CMNUCC (1997, 2004 y 2010) y actualmente está preparando la Cuarta Comunicación Nacional. La UCC, además, elaboró los inventarios de gases de efecto invernadero correspondientes a los años 1990, 1994, 1998, 2000, 2004 y está elaborando los inventarios 2006, 2008 y 2010. Argentina, por su parte, es también un caso que nos habla de la relevancia de las estructuras burocrá- Sección: Investigación ticas y técnicas dedicadas a la agenda climática en un contexto donde el tema es de muy baja prioridad política. La existencia de pequeños espacios institucionales y grupos técnicos dentro de las burocracias de la secretaria de medio ambiente, del ministerio de agricultura, etc. ha permitido impulsar y sostener ciertas actividades y proyectos, aún cuando no hay claros lineamientos ni mayor interés por parte de las autoridades políticas para avanzar en el tema. Este tipo de situaciones, sin embargo, también nos hablan de la debilidad y marginalidad que sufre la agenda y burocracia estatal trabajando en temas climáticos en muchos países de nuestra región. En varias de las reuniones de consulta sobre los informes nacionales, diversos participantes relataron situaciones en las cuales quedaba de manifiesto que muchas actividades, programas o proyectos sobre temas climáticos que llevan adelante los gobiernos, dependen sustancialmente del interés y capacidad de networking de personas específicas que trabajan en las estructuras del Estado. Estas acciones no eran resultado de claras líneas de acción formuladas y sostenidas desde los puestos políticos de conducción de estos órganos del Estado, sino más bien de la voluntad e interés de funcionarios o técnicos involucrados en el tema. Por ende, cuando estas personas abandonan la gestión pública, muchas de estas iniciativas y proyectos languidecen y no se pueden sostener. Esto ocurre inclusive en aquellos países de la región que tienen una estructura estatal comparativamente más fuerte y profesionalizada. En el caso de Chile, por ejemplo, la evaluación de medio término del Plan de Acción Nacional de Cambio Climático 2008-2012 (PANCC), destaca la baja institucionalización de los compromisos y acuerdos que se adoptaban en el marco del plan hacia dentro de los organismos y reparticiones del Estado chileno. La evaluación señala que la presencia de técnicos o funcionarios comprometidos con la temática del cambio climático facilitó en muchos casos la implementación del PANCC en sus respectivas áreas del Estado, pero cuando estas personas dejaban sus cargos, no se continuaban las acciones o inclusive se desconocían los compromisos que se habían asumidos previamente (Obreque 2011). En contraste con estas situaciones de debilidad o marginalidad política-institucional que afectan a los organismos estatales encargados de la polí- tica climática, también es posible identificar iniciativas que intentan posicionar la agenda climática en escenarios más centrales y relevantes de la estructura del Estado, involucrando órganos de planificación o directamente a los jefes de gobierno. El recientemente creado Sistema Nacional de Cambio Climático en Colombia es un buen ejemplo de esta tendencia. El Sistema fue establecido por la decisión CONPES 3700 en julio del 2011 con el objetivo de articular las acciones de todos los ministerios y áreas de gobierno para abordar la problemática del cambio climático. Asimismo, se estableció que el Sistema estará bajo la dirección y coordinación del Departamento de Planeación Nacional (DPN). El DPN es un organismo técnico que depende directamente de la Presidencia de la República y que está a cargo del diseño y evaluación de las políticas públicas estratégicas de Colombia, el manejo y asignación de la inversión pública y la concreción de las mismas en programas y proyectos de gobierno. En otras palabras, es el organismo de planeamiento central dentro de la estructura del Estado colombiano, a través del cual el presidente instrumenta su agenda de políticas de desarrollo. Hasta ese momento, la institucionalidad climática colombiana se encontraba localizada en el Sistema Ambiental Nacional (SINA). Dentro del SINA, la agenda de mitigación era competencia del grupo de mitigación sobre cambio climático dependiente del Ministerio de Ambiente, y los temas de adaptación eran responsabilidad del grupo de trabajo sobre cambio global dependiente del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales. Más allá de sus capacidades técnicas, estas son reparticiones más bien secundarias dentro de la estructura del Estado colombiano. Esto, tal cual lo reconoce el propio documento CONPES 3700 (DNP 2011, 22), dificultaba aún más la integración de la agenda climática en las políticas de planificación e inversión de las demás áreas de gobierno. En este escenario, el nuevo diseño institucional y la designación del DNP como el responsable de la coordinación de las políticas climáticas domésticas aparece como un cambio que tiende a fortalecer la agenda climática colombiana (Sarmiento et al. 2012). Habrá que evaluar en los próximos años, si esta reforma alcanza los resultados esperados en términos de integración de objetivos climáticos en las políticas de desarrollo de Colombia. Política, cambio climático y desarrollo: una revisión de la política climática en el sector agropecuario y forestal 23 Investigación ambiental 6 (1) • 2014 Comentarios finales El análisis de las políticas climáticas en el sector agropecuario y forestal de estos diez países, nos ha permitido identificar ciertos patrones que caracterizan la situación de la agenda y la institucionalidad climática a nivel doméstico en América Latina. En primer lugar, en los últimos años se han dado pasos importantes en la formulación de políticas y en el desarrollo de instituciones específicas sobre la problemática del cambio climático. Sin embargo, hay un fuerte déficit en la implementación y ejecución de estas medidas de gobierno. En segundo lugar, hay una fuerte debilidad en la integración y articulación de las políticas climáticas con las políticas de desarrollo, de ordenamiento territorial y políticas sectoriales. Claramente, esto afecta y debilita sustancialmente el impacto que puedan tener las políticas gubernamentales de mitigación y adaptación al cambio climático en escenarios en los cuales las políticas de desarrollo van en sentido contrario. Tercero, en términos políticos, la temática del cambio climático todavía ocupa un lugar marginal en la agenda doméstica de los países de la región. Asimismo, las élites políticas, en general, aún no tienen posiciones programáticas muy definidas en relación a los temas de la agenda climática. En este contexto, los posicionamientos de los actores políticos en estos temas, ya sea que se trate de coaliciones de gobierno o de oposición, en muchos casos tienden a ser reactivos ante situaciones de la coyuntura (por ejemplo, la ocurrencia de eventos climáticos extremos) o están fuertemente condicionados por intereses regionales o sectoriales. Cuarto, en estos contextos de baja atención y relevancia política de la agenda climática, la existencia de ciertas estructuras burocráticas dentro del Estado, focalizadas en la problemática climática y con capacidades técnicas y acceso a recursos internacionales, han sido claves para sostener proyectos y líneas de trabajo más allá de la falta o poca atención de los gobiernos de turno. Los resultados de nuestro análisis, claramente, nos hablan de la debilidad política que sufre la institucionalidad climática en los países de la región. La tipología desarrollada por Wilson (1995) para analizar políticas públicas en función de cómo se distri24 Daniel Ryan buyen socialmente sus costos y beneficios, nos es útil para explorar las razones de estas debilidad. Las políticas climáticas (en particular aquellas que tienden a la reducción de emisiones de GEI), al igual que muchas otras políticas ambientales, se caracterizan por generar beneficios colectivos, generalmente de largo plazo, que se distribuyen en forma difusa en toda la sociedad. Este carácter difuso y de largo plazo de los beneficios climáticos dificulta la generación de coaliciones políticas y apoyo social activo detrás de estas medidas. Al mismo tiempo, estas políticas tienden a imponer costos, en el corto plazo, a sectores económicos y sociales específicos y claramente identificables. Estos sectores, por consiguiente, tienen todos los incentivos para movilizarse activamente y oponerse a estas medidas. El caso analizado previamente de la ley de protección de bosques nativos en Argentina, y la oposición que enfrenta por parte de los actores políticos y económicos que apoyan la expansión de la frontera agrícola, es un claro ejemplo de esta dinámica y de las dificultades que tienen las políticas que tienden a objetivos climáticos, para generar y sostener apoyo político y social a nivel doméstico. Esta debilidad, casi estructural, de la institucionalidad climática nos plantea una serie de preguntas respecto a qué condiciones hacen posible que políticas de relevancia climática puedan avanzar y posicionarse en un lugar más central en la agenda doméstica de los países de la región. Nuestro análisis sugiere que la respuesta a esta pregunta no depende de “encontrar” la herramienta de política pública apropiada o el diseño institucional correcto. Sin perjuicio de la enorme importancia de estos aspectos, la debilidad de la institucionalidad climática en nuestra región es fundamentalmente un problema de falta de fortaleza política. Esto subraya la necesidad de construir coaliciones políticas y sociales más amplias para impulsar agendas de desarrollo que incorporen la dimensión climática, lo cual implica vincular la problemática climática fundamentalmente con la agenda de empleo, de lucha contra la pobreza, de competitividad, entre otras. Si la política climática de los países de la región no logra dar este salto cualitativo, es altamente probable que continúe ocupando un lugar periférico en la estructura del Estado y en la agenda de los gobiernos. Sección: Investigación Agradecimientos Evans, Peter. 1995. Embedded Autonomy. States and Industrial Transformation. Princeton: Princeton University Este artículo se basa en los resultados del proyecto de investigación sobre el “Estado y Calidad de las Políticas Públicas sobre Cambio Climático y Desarrollo en América Latina: Sector Agropecuario y Forestal”, impulsado por la Plataforma Climática Latinoamericana (PCL), con financiamiento de OAK Foundation y Fundación AVINA. Press. Felandro, Isabel y Jean Pierre Araujo. 2012. Informe sobre El Estado y Calidad De Las Políticas Públicas sobre Cambio Climático y Desarrollo en El Perú - Sector Agropecuario y Forestal -. PCL - Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. Haug, Constanze, Tim Rayner, Andrew Jordan, Roger Hildingsson, Johannes Stripple, Suvi Monni, Dave Huitema, Eric Massey, Harro van Asselt, and Frans Berkhout. 2010. Bibliografía Navigating the dilemmas of climate policy in Europe: evidence from policy evaluation studies. Climatic Change Aguilar, Soledad y Eugenia Recio. 2013. Climate Change Law in Latin America.. En: E. J. Hollo, K. Kulovesi y M. 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Um panorama geral, com destaque port of the Intergovernmental Panel on Climate Change: ao Setor de Agricultura, Florestas e outros usos do solo. B. Metz, O.R. Davidson, P.R. Bosch, R. Dave, L.A. Meyer PCL -Sociedade de Pesquisa em Vida Selvagem e Educa- (eds.). Lattanzio, Sergio R. y Laura Marrero. 2012. Informe sobre el cao Ambiental. CEPAL. 2009. Cambio Climático y Desarrollo en América Latina y el Caribe. Reseña 2009. Santiago de Chile. Cuéllar, Nelson, Fausto Luna, Oscar Díaz y Susan Kandel. Estado y Calidad de las Políticas Públicas sobre Cambio Climático y Desarrollo de Uruguay. Sector Agropecuario y Forestal. PCL-CEUTA. 2012. Informe sobre el Estado y Calidad de las Políti- McCool, Daniel C., ed. 1995. Public Policy Theories, Models, cas Públicas sobre Cambio Climático y Desarrollo en El and Concepts. An Anthology. Englewood Cliffs, NJ: Pren- Salvador. PCL - Programa Salvadoreño de Investigación tice-Hall. sobre Desarrollo y Medio Ambiente. Obreque, Francisco. 2011. 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PCL - FARN. co y Desarrollo en Colombia: Sector agropecuario y fo- Di Pangracio, Ana. 2013. “La Ley Nacional de Bosques Nativos: Implementación, implementación, implementación”. En Informe Ambiental Anual 2013. Buenos Aires: FARN. restal. PCL - Gaia Amazonas y ALISOS, Alianzas para la Sostenibilidad. Seeger, Maia, Juan Carlos Urquidi y Marta Lillo. 2012. Informe Nacional de Estado de Situación y Calidad de las Polí- Política, cambio climático y desarrollo: una revisión de la política climática en el sector agropecuario y forestal 25 Investigación ambiental 6 (1) • 2014 ticas Públicas en Cambio Climático y Desarrollo en Chile. reducción de emisiones y/o fortalecimiento en la adap- Sector Agropecuario y Forestal. PCL -SustentaRSE. tación?; ¿hasta qué punto estas políticas han alcanzado Vargas Ríos, María Teresa, Noelia Garzón Rivero, Javier Gon- los objetivos o consecuencias previstas? zález Iwanciw y Edil Osinaga Rico. 2012, Informe Sobre 2.2 ¿Qué nivel de integración y articulación existe entre los el Estado y Calidad de las Políticas Públicas sobre Cambio objetivos e instrumentos de las políticas climáticas ana- Climático y Desarrollo en Bolivia. Sector Agropecuario y lizadas y las políticas macroeconómicas y sectoriales Forestal. PCL - Fundación Natura Bolivia. vinculadas a la agricultura, silvicultura y otros usos del Vidal Soler, Víctor. 2012. Informe Sobre El Estado y Calidad suelo?; ¿cómo afectan estas políticas macroeconómicas de las Políticas Públicas sobre Cambio Climático y De- y sectoriales a la consecución de los objetivos de mitiga- sarrollo En Paraguay – Sector Agropecuario y Forestal: ción y/o adaptación previstos en las políticas climáticas PCL-Fundación Moisés Bertoni. analizadas? Viola, Eduardo. 2010. “A Política Climática Global e o Brasil: 2005-2010”. Revista Tempo Do Mundo 2(2). 3. Fortaleza institucional Viola, Eduardo, Matías Franchini, and Thais Lemos Ribeiro. 3.1 ¿Qué organismos del estado están a cargo de la aplica- 2012. Sistema Internacional de Hegemonia Conserva- ción de las políticas analizadas?; ¿cuentan con la autori- dora: Governanca Global e Democracia na Era da Crise dad legal necesaria y suficiente para implementar y eje- Climática: Universida de de Brasília. cutar estas políticas?; si no es así ¿cuáles son los vacíos Wilson, James Q. 1995. Political Organizations. Princeton o limitaciones desde el punto de vista de su competencia University Press, EE.UU. legal para implementar/ejecutar estas políticas? 3.2 ¿Con qué capacidades y recursos humanos, científicos y tecnológicos cuentan estos organismos del Estado para Anexo implementar y hacer el seguimiento de estas políticas?; ¿son estos recursos suficientes?, si no lo son ¿cuáles son Preguntas orientadoras para la elaboración de los informes nacionales las principales falencias y necesidades, en términos de estos recursos, que afectan la implementación y seguimiento de estas políticas? 1. Nivel de implementación 3.3¿se asignaron partidas presupuestarias para llevar ade- 1.1 Una vez que la política fue aprobada por el órgano com- lante la implementación de las políticas en cuestión?; petente del Estado, ¿se tomaron/realizaron las decisio- ¿es el presupuesto asignado suficiente?; ¿ha variado el nes/acciones subsiguiente necesarias para hacer posible presupuesto asignado para la implementación y segui- la ejecución de la política en cuestión? miento de esta política a través de los años? Si no se han tomado estas decisiones que hacen posible la implementación de una política ya adoptada, ¿en qué 4. Apoyo político-social etapa del proceso se encuentra la política en cuestión?; 4.1 ¿Qué órgano del Estado estableció estas políticas?; ¿fue- ¿qué pasos o acciones todavía faltan tomar para que la ron establecidas a través de leyes aprobadas por el poder política pueda ser ejecutable? legislativo?; ¿a través de normas dictadas por agencias o reparticiones del poder ejecutivo?5 1.2En el caso de políticas que ya pueden ser aplicadas ¿cuál es el nivel de implementación de la política en cuestión?; 4.2 ¿Qué nivel de consenso existe entre los distintos secto- ¿qué acciones de implementación específicas ha realiza- res políticos con respecto a estas políticas?; ¿qué sec- do la autoridad gubernamental a cargo de la aplicación de la política?; ¿cómo ha variado en el tiempo el nivel y la escala de estas acciones de implementación? 2. Integración / resultados 2.1 ¿Cuáles son los objetivos climáticos esperados de la política analizada?; en el caso de políticas que no tuviesen objetivos climáticos expresos ¿cuáles son las consecuencias/efectos previstos de dicha política en términos de 26 Daniel Ryan El objetivo de estas preguntas no es analizar aspectos jurídicos si no la relevancia y el consenso político alrededor de estas políticas. Es razonable asumir que una política establecida por ley implica un mayor nivel de permanencia en el tiempo y requiere un mayor nivel de consenso político que una política establecida por una decisión administrativa de un gobierno, la cual puede ser fácilmente modificada por otra decisión administrativa. 5 4.4 ¿Cuál es la posición de los actores sociales relevantes las propias coaliciones gobernantes) se opusieron o se (ONG ambientalistas, comunidades originarias, asocia- oponen a estas políticas? ciones de productores, cámaras empresariales del sec- 4.3En términos del aparato burocrático del Estado, ¿qué or- tor) respecto de estas políticas?; ¿qué nivel de involucra- ganismos o agencias estatales estuvieron involucradas miento tuvieron estos actores en la formulación de esta en la formulación de la política (medioambiente, agricul- política?; ¿qué nivel de atención y apoyo tienen estas po- tura, etc.)?; ¿hubo agencias/organismos del Estado que líticas en sectores sociales más amplios, no directamen- se opusieron abiertamente a estas políticas?; ¿cuáles? te involucrados en la temática?; ¿en la opinión pública? Política, cambio climático y desarrollo: una revisión de la política climática en el sector agropecuario y forestal Sección: Investigación tores políticos (ya sea de partidos de la oposición o de 27